CHAPITRE PREMlÉtl

réduira singulièrement la portée si, auprès du chef de T État, dernier échelon de la hiérarchie administrative, on établit un conseil indépendant, devant qui les réclamants feront défendre leurs prétentions suivant une procédure déterminée, admettant la contradiction. C'est toujours le chef de l’État, autorité administrative supérieure, qui décidera ; mais il décidera après s’être éclairé de l’avis laisonné d’hommes compétents et impartiaux.

Telle est la forme ancienne de la justice administrative. Avant 1872, le Conseil d’État n’était pas un tribunal, au sens rigoureux du mot. L’autorité administrative supérieure tranchait seule les litiges soulevés par les actes des autorités inférieures ; seulement, pour donner aux administrés les garanties d’équité qu’ils sont en droit de réclamer, l’autorité administrative leur permettait de s’expliquer devant le conseil des avis duquel elle s’éclairait.

On peut faire un pas de plus et ériger en tribunal administratif ce donneur d’avis, et c’est ce qui existe dans notre droit administratif actuel. — Ainsi est née, ainsi se justifie la juridiction administrative.

Qu’on se garde bien de considérer la juridiction administrative comme une juridiction d’exception. Ce serait commettre une lourde erreur ou un grave abus de langage.

La justice administrative n’est pas un démembrement de la juridiction judiciaire. Elle est l’organe juridictionnel par lequel le pouvoir exécutif impose à l’administration active le respect du droit. Les tribunaux administratifs n’ont pas pris leuf rôle à l’autorité judiciaire ; ils sont une des formes par lesquelles l’autorité administrative s’exerce. Pour mieux préciser encore, on peut dire que les tribunaux administratifs sont, aux actes et aux décisions administratives, ce que sont les cours d’appel pour les décisions des tribunaux inférieurs *.

1 Dans la justification donnée de l’institution des juridictions administratives, j’ai entendu le principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire comme on le fait couramment : c’est la règle qui exige V indépendance absolue de V administration vis-à-vis des tribunaux judiciaires, et réciproquement. C’est cette règle-là qui est la base de notre contentieux administratif. La loi ne veut pas que les préfets puissent être, indirectement, sous la dépendance des tribunaux civils, pas plus qu’il ne convient que les tribunaux soient sous'la déijendance des préfets. - — Un autre piâncipe, dont la réalisation n’est pas moins désirable, mais qui ne saurait être confondu avec le précédent, est celui de la séparation de la jonction de juger et de la fonction d’administrer.

La thèse contre les juridictions administratives, soutenue par M. Jacquelin, repose sur la confusion de ces deux notions ; la nécessité de l’une s’efface, à ses yeux, devant l’importance de l’autre. Notre collègue estime que la fonction de juger ne pçut être efficacement séparée de la fonction d’administrer que si la première est, dans tous les cas, exclusivement confiée au « pouvoir judiciaire » affranchi de tout lien à l’égard du « pouvoir exécutif » .Ne tenant pas compte des

PRIP«:iPES GÉNÉRAUX DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

§2 — Sanctions du principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire. — Le tribunal des conflits

Par les explications qui précèdent, j^ai rattaché au principe constitutionnel de la séparation des autorités administrative et judiciaire la raison d’être des juridictions administratives.

Le principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire, comme le principe de la séparation des pouvoirs, s’est introduit dans notre droit public avec la Révolution française.

différences qui séparent le contentieux administratif du contentieux judiciaire, M. Jacquelin ne craint pas de soumettre Tcxercice de Tautorité administrative au contrôle des tribunaux civils ; toute combinaison qui n’a pas cet objectif lui paraît aboutir à la « confusion des pouvoirs » et à la « confusion des fonctions ».

Nous objectons que la < confusion des pouvoirs », au sens donné par M. Jacquelin à cette expression, n’est pas évitée, même dans le système qu’il préfère, puisque le « pouvoir exécutif », par les droits qu’il garde sur les juges (nominations, avancements, distinctions), tient le pouvoir judiciaire », dans une large mesure, à sa discrétion. — Quant à la « confusion des fonctions », elle peut être évitée sans violation du principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire.

Nous serions probablement d’accord si, abandonnant le domaine de l’abstraction, nous réduisions cette controverse à ses termes les plus simples. Nous voulons les uns et les autres, l’indépendance de ceux qui sont chargés de « dire le droit », qu’il s’agisse de le dire pour trancher un débat entre particuliers, ou pour ramener Taiitorité administrative à l’observation de la loi. Je ne connais aucun auteur, je n’ai lu aucun ouvrage qui, justifiant les griefs de M. Jacquelin {Contentieux^ p. 275), soutienne que « U administration est impossible si elle est tenue de se conformer aux lois ». Je tiens pour nécessaire que les juges chargés du contrôle juridictionnel de l’administration active ne soient pas les mêmes que les juges chargés de trancher les procès ordinaires. Mais j’estime qu’il n’y a pas de bonnes raisons pour que la loi fasse les uns amovibles et apparemment subordonnés, tandis qu’elle fait les autres inamovibles et apparemment indépendants. J’adhère aux critiques qu’on adresse à l’exercice de la justice administrative par les conseils de préfecture.

Mais je ne puis admettre qu’on englobe dans la même réprobation le Conseil d’État. En droit, il vaudrait mieux que les conseillers d’État fussent inamovibles; en fait, l’indépendance de cette haute juridiction est incontestable (V. notamment le jugement si précieux porté à cet égard par un membre éminent de l’ordre judiciaire, M. Dareste, conseiller à la Cour de cassation : La justice administrativCy 2® éd., p. 669 ; cf. Aucoc, Conférences^ 2^ éd., t. I, n<^® 273 et 277.

Je m’écarte enfin délibérément de la thèse de M. Jacquelin lorsqu’au lieu de réclamer l’amélioration de nos juridictions administratives, il en demande la suppression, méconnaissant ainsi la nécessité de la séparation des autorités administrative et judiciaire, sous le prétexte de mieux faire respecter la séparation des fonctions. *