CHAPITRE PREMIER

part, la jurisprudence administrative s’çst montrée de plus en plus absorbante ; d^ autre part^ les tribunaux judiciaires ont accepté avec une évidente satisfaction ces occasions de se débarrasser de procès qui les obligeaient à contrôler et peut-être à contrecarrer des actes des administrateuis sous prétexte que ces derniers n’avaient pas, en les faisant, exercé les prérogatives de l’autorité. On est à peu près d’accord aujourd’hui pour attribuer à la compétence administrative tous les actes accomplis pour l’exécution d’un service public. Sont seuls réservés aux tribunaux judiciaires, sauf exception, les litiges soulevés par la gestion du domaine privé de l’État, des départements, des communes et des établissements publics, ainsi que les contrats passés par les administrateurs dans les conditions ordinaires du droit privé.

Il est curieux de suivre, dans les décisions de la jurisprudence, les phases de cette évolution.

C’est à l’occasion des actions en responsabilité contre l’État que les premiers revirements du Conseil d’État se sont produits. On a distingué le contentieux administratif par détermination de la loi (c’est-à-dire résultant de textes positifs), du contentieux par nature. C’est dans la première catégorie que l’on classait jadis les actions en dommages-intérêts contre l’État à raison de quasi-délits des fonctionnaires publics. On admettait la compétence administrative en ces matières par application des lois de 1790 et de 1793, aux termes desquelles les juridictions administratives, disait-on, avaient seules compétence pour déclarer l’État débiteur.

On émit un jour des doutes sur l’interprétation donnée à ces vieux textes : à propos de l’affaire Blanco, dont il a été parlé plus haut, on décida qu’il n’y avait plus lieu de les invoquer. Abandonneraiton, alors, la solution ancienne à laquelle ils avaient conduit ? Admettrait-on la compétence judiciaire, comme cela se faisait pour les dommages occasionnés dans l’administration des départements et des communes ? Le tribunal des conflits se prononça pour le maintien des usages : on chercha seulement à justifier la compétence administrative par d’autres raisons. On invoqua « la séparation des autorités administrative et judicaire », et l’on y ajouta l’affirmation que la responsabilité de l’État n’est ni générale, ni absolue; qu’elle repose sur des principes d’équité et non sur des règles de droit civil

La formule du célèbre arrêt Blanco fut reproduite dans toutes les occasions où la responsabilité de l’État se trouva mise en jeu par un acte accompli dans l’exécution d’un service public.

^ V. l’arrêt Blanco, du 8 février 1873» D. 73, 3, 20 ; cf. supra, p. 91, n® 3.

Nous assistons alors à cette anomalie ; ce sont les tribunaux civils qui continuent à connaître des dommages causés par les fonctionnaires des départements et des communes ; c’est le Conseil d’État qui connaît des dommages causés par les fonctionnaires nationaux, et c’est dans le contentieux par nature, cependant, que sont désormais classés les litiges de cette catégorie.

L’arrêt Terrier, du 6 février 1903, paraît être le premier où l’on tente d’identifier les solutions comme le réclame l’identité des situations. Un conseil général a voté un crédit pour récompenser la capture des vipères. Un sieur Terrier a tué plus de vipères que le crédit voté ne permettait d’en payer. Le Conseil d’État se reconnaît compétent pour obliger le département à réparer le dommages que subirait le chasseur s’il n’était pas rémunéré de sa peine comme il avait le droit d’y compter.

Cependant les conditions particulières dans lesquelles s’est présentée l’affaire Terrier ne permettent pas d’affirmer encore que l’évolution est faite. Beaucoup plus affirmatifs sont les arrêtés Feutry, du 29 février 1908, et Ville de Marseille, du 11 avril 1908. Il est nettement reconnu par le tribunal des conflits que soit les départements, soit les communes doivent être poursuivis devant la juridiction administrative pour réparation des dommages occasionnés par leurs agents.

Est-ce tout ? — Non, car les actes de gestion qu’on prétendait jadis soumis à la compétence des tribunaux judiciaires ne consistent pas seulement en quasi-délits obligeant les administrations à réparation. Ce sont encore des contrats — ceux, bien entendu, pour lesquels aucun texte spécial ne prévoit un recours à une juridiction déterminée. — Nous savons déjà, par exemple, que des textes spéciaux assignent aux tribunaux administratifs la connaissance des marchés de fournitures pour l’État, et d’une manière générale tous les marchés de travaux publics. Faut-il voir dans les dispositions spéciales de la loi de pluviôse an VIII et du décret du 11 juin 1806 des applications des principes généraux, et les litiges qui y sont prévus rentrent-ils dans le contentieux administratif par nature, contrairement à ce qu’on pensait il y a peu d’années ?

Le 4 mars 1910, un arrêt du Conseil d’État {Thérond contre Ville de Montpellier, S. 1911, 3, 17) admet la compétence administrative pour connaître d’un louage d’industrie passé par une administration communale pour V organisation d^un service intéressant Vhygiène publique

* Il s’agissait, dans l’affaire Thérond, d’un rdarché ayant pour objet la mise en

Il semble bien alors que la qiiestion de compétence se ramène à ceci ; L^administration ef^^t-elle ou non assignée à raison d’un acte de quelque nature qu’il soit, rentrant dqns Texécution d’un service public ? — Si oui, la cornpétence est administrative ; si non, elle est judiciaire.

Telle n^est pas cependant la solution finale. Une distinction ddit être f^ite encore. Elle est énoncée dans les conclusions de M. Léon Blnrn, le 31 juillet 1912 (arrêt Société des granits). Les seuls contrats pour lesquels la compétence administrative soit reconnue sont ceux qui ont pour objet (jirect l’ organisation ou le fonctionnement d’un service public. Restent au contraire sounûs à la compétence judiciaire ies contrats passés par les administrateurs dans les conditions ordi-— naires du droit privé. Dans le litige qui a heureusement fourni Toccasion d’une explication fort claire sur l’interprétation à laquelle la haute assemblée s’arrête, il s’agissait d’un murché de pavés pour l’entretien de la voirie de Lille- « Peu importe, dit M. Blum, que le (( contrat ait été passé par la conuuune... Peu importe également « que le contrat ait été passé en vue et dans l’intérêt d’un service « public. Ce qu’il faut examiner, c’est la nature du contrat lui-même...

« Qr ce contrat prévoit simplement la livraison d’une fourniture...

« Ni le fournisseur ni ses agents ne coopèrent le moins du monde « à la gestion du service public... Dans ces conditions, la commune « doit être réputée agir dans les mêmes conditions qu’un simple « particulier» la commune se trouve soumise aux mêmes juridic-

tions » h

fourrière des chiens errants et renlèvement des animaux morts. — L’arrêt spécifie que rien ne saurait faire assimiler ce contrat à un marché de travaux publics. Il écax’te en cpnséquence la cppipétence du cpnseil de préfecture, mais U affirrqe sa propre copipétence.

^ Cette solution se trouve en harmonie avec quelques décisions de la jurisprudence judiciaire où ron voit souvent des survivances de l’ancienne théorie (celle qui distinguait plaircmept pntre les actes actes de gestiqn). y.

notarament Cass., 24 octobre 1910, Giroiiet (action contre une cqrnniuiie à raison d’achats pour le service des pompes à incendie), S. 1912, 1, 209. Cf. Cass., 26 octobre 1910, Comm, de Jurignac (action contre une commune à l’occasion de la translation d’un cimetière), p. 1912, j, 129. Cf. la décisiQu du j:ribi]qal des conflits, C*® d’assurances Le Soleil, du 4 jqin 1910, annotép par M. Jkze, dans la Rev, de dr. pub. de 1910, p. 468. Le commissaire du gouvernement qui a conclu en ce sens (M- Fisyiî:.uppEY) appartenait à l'ordre judiciaire.

Mqn CQÜègue' IVI. Jè^e critique sévèremept ^a thèse dcfeudue pqr M. Blupi ; cette solution est approuvée aii contraire par M. Romieu, dont la haute et légitime autorité paraît avoir contribué à ep assurer le succès. Sans doute, il serait théoriquement plus simple de ne pas distinguer. Nous pepsops çepcpdftht qqc ce n’est ni plus logique, ni plus pratique. La distinction la plus certainement logique était celle de Laferrière : la juridiction administrative apparaissait PPldîîî^ iî^sfitqéjB ppn pppr assurer aux sen^cps publics un pr\vilegiuni fori

Exceptions à la règle adoptée. — La règle générale énoncée cidessus quant à la détermination des compétences comporte quelques exceptions :

Le contentieux administratif par détermination de la loi est aujourd'hui fort restreint. Il ne comprend plus que le contentieux des ventes domaniales et le contentieux des marchés et fournitures pour VÉtat seulement. Nous avons expliqué plus haut (pages 515 et 512) les raisons de ces deux anomalies. En sens inverse, il y a quelques litiges à Toccasion desquels Tautorité judiciaire se trouve appelée à connaître de la validité ou de la portée d^actes de Tautorité administrative.

Les principales applications en sont faites dans l’article 471-15^ du Code pénal et en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique.

L’article 471-15o du Code pénal défère aux tribunaux de l’ordre judiciaire et frappe des peines de simple police, « ceux qui auront contrevenu aux règlements légalement faits par l’autorité administrative et ceux qui ne se seront pas conformés aux règlements ou arrêtés publiés par l’autorité municipale ».

Parmi les actes administratifs qui impliquent une autorité propre, les plus importants sont certainement les actes réglementaires. Ce sont précisément ceux-là que la loi soustrait partiellement à la juridiction administrative, — laquelle serait, semble-t-il, naturellement compétente, — pour en attribuer la connaissance aux juges de l’ordre judiciaire. Ce sont les tribunaux de simple police qui prononceront les peines encourues pour infraction à ces règlements qui, par conséquent, à cette occasion, interpréteront ces actes ; ce sont eux aussi qui seront juges de leur légalité même, non pas en ce sens quhls pourront les annuler, mais en ce sens quhls pourront refuser de les appliquer shls les croient illégaux.

incompatible àvéc levS idées modernes, mais pour soustraire Vautorité administrative oéu contrôle de bautorité judiciaire.

A défaut, cependant, de ^ancienne distinction classique, la plus raisonnable est encore celle qui ne soustrait au contrôle des tribunaux que les actes nettement différents des contrats particuliers, en ce qu'ils ont pour objet Torganisation même de services publics.

C-est également plus pratique, en ce que cela débarrasse le Conseil d'État de la connaissance de litiges sans importance sans mettre en péril le principe de la séparation des autorités. Est-il admissible, vraiment, que la haute juridiction administrative, unique pour toute^la France, ait la charge de régler une nqte contestée pour l^acquisition d'une bouteille d'encre ou d'une boîte de plumes parce que ces articles sont destinés à une école comiriunale ? Tel est pourtant le résultat de la solution absolue,- vers laquelle nous avons un instant pensé que le Conseil s'orientait, et qui nous a toujours paru critiquable.