CHAPITRE III

§ 2. — Contentieux de l’annulation

Historique et principe du recours en annulation. — Kn. principe, celui qui ne peut pas invoquer la violation d’un droit, mais dont les intérêts sont lésés par les actes administratifs, n’a d’autre recours que le recours gracieux. S’il ne plaît pas à l’administration de revenir sur ce qu’elle a fait, le dommage causé ne pourra être ni évité ni réparé. Il n’était pas illégitime.

Il y a cependant un cas où, par une voie indirecte, l’administré pourra se soustraire à la lésion dont il se plaint : c’est celui où l’acte dommageable, quoique légitime en soi, aurait été accompli dans des conditions irrégulières.

Pour que l’acte soit régulier, il faut en premier lieu que l’administrateur qui l’accomplit ait compétence à cette fin. L’action administrative est répartie entre les autorités diverses ; à chaque agent est confié un rôle spécial qu’il ne peut excéder sans commettre un abus de pouvoir.

L. De plus, dans leur rôle même, l’action des administrateurs n’est ordinairement pas abandonnée à leur discrétion. Elle doit s’exercer suivant des formes déterminées, ces formes sont exigées en vue d’as- ' surer que l’acte accompli répondra exactement aux besoins qu’il a pour objet de satisfaire, c’est-à-dire à l’intérêt général ; mais elles ont en vue, aussi, d’éviter l’arbitraire et les froissements inutiles des intérêts particuliers. En tant qu’elle a pour objet l’intérêt général, l’observation des formes est garantie par l’autorité des chefs. En tant qu’elle a pour objet l’intérêt des administrés, elle doit pouvoir être exigée par ceux-ci, et sa sanction doit être dans l’annulation de l’acte vicié.

La nécessité d’un recours tendant à cette fin est la même, quelle que soit la nature de l’acte par lequel l’autorité se manifeste. S’il s’agit d’un acte d’autorité judiciaire, le recours est organisé devant la Cour de cassation. Il faut semblablement qu’un recours en cassation sort institué contre les décisions des juridictions administratives inférieures ; il faut qu’un recours en annulation existe contre les actes de l’administration active.

Ces deux derniers recours constituent le contentieux de l’annulation. Le recours contre les actes des autorités administratives s’appelle recours pour excès de pouvoir. Le recours contre les actes des juridictions administratives inférieures s’appelle recours en cassation devant le Conseil d’État.

Ces deux recours étaient tellement conformes à la nature des rapports qui doivent exister entre Fadministration et les administrés qu’ils se sont développés dans la jurisprudence avant d’avoir été consacrés et réglementés par la loi.

Le principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire ne permettait pas qu’on réclamât devant les tribunaux contre les actes même irréguliers d’administrateurs même incompétents ; il fallait bien au moins qu’on admît les réclamations devant le chef de la hiérarchie administrative. Une décision d’espèce, prise en 1790 par l’Assemblée Constituante, fit l’application de ce principe à propos d’un conflit qui s’était élevé entre le directoire du département de la Haute-Saône et la municipalité de Gray. Cette décision législative n’avait pas un caractère général. Elle resta oubliée jusqu’à ce qu’on éprouvât le besoin de justifier par un texte les solutions que les principes généraux du droit expliquaient suffisamment. Il en fut ainsi à partir du moment où l’on donna aux intéressés le droit de se faire défendre devant le Conseil d’État, c’est-à-dire à partir de 1831. Depuis lors, jusqu’en 1872, c’est sur ce texte d’occasion, la loi des 7-14 octobre 1790, que s’est appuyée la jurisprudence en matière d’excès de pouvoir et en matière de cassation des décisions d’autorités inférieures. *■

Dans la pratique, les deux genres de recours avaient été confondus. Pour l’un comme pour l’autre, le Conseil d’État se bornait à donner un avis au chef de l’État, qui décidait. Pour le recours en cassation, c’était l’application simple du système de ;la justice retenue. — Pour le recours contre les actes administratifs, c’était conforme à l’usage qui consiste à faire délibérer en Conseil d’État toute décision administrative exigeant l’application des règles du droit.

La loi du 24 mai 1872, donnant à la double jurisprudence ainsi développée la consécration législative, continua à ne pas distinguer entre les deux cas. Elle transporta au Conseil le droit de décision ^propre qui appartient au chef de l’État. Il n’y a pas plus à le regretter pour le recours en annulation d’actes administratifs que pour le recours en cassation d’actes juridictionnels ; mais on doit retenir qu’en appliquant au premier de ces recours ce qui était logique pour le second, on faisait plus que remplacer par la justice déléguée le système de la justice retenue. Déléguer ou retenir la justice, c’est déléguer ou retenir le soin de trancher une contestation sur l’application du droit. En déléguant au Conseil d’État le pouvoir d’annuler les actes jugés irréguliers, on dépassait le cercle des actes de juridiction ordinaires. Le propre des juridictions à l’égard des actes de la

puissance publique, c’est d’en procurer ou d’en refuser l’application inter partes suivant qu’elles les jugent réguliers ou non, mais ce n’est pas d’en prononcer l’annulation erga omnes. Or ce droit est délégué au Conseil d’État en même temps que le pouvoir propre de juridiction, et cette délégation en fait l’arbitre suprême de la régularité des actes administratifs!

Recours pour excès de pouvoir. — Les conditions d’exercice du recours pour excès de pouvoir sont de deux catégories : elles répondent en effet à ces deux questions : Dans quels cas le recours peut-il être formé ? Dans quel cas le recours formé doit-il aboutir à l’annulation de l’acte attaqué ?

Conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir. —

Elles sont, d’après la jurisprudence du Conseil d’État, a'u nombre de quatre ; — il faut qu’il s’agisse d’un acte de l’administration ; — il faut que cet acte lèse un intérêt ; — il faut qu’on n’ait, pour obtenir satisfaction de l’intérêt engagé, aucun recours parallèle ; — il faut que le recours soit exercé dans les détails prévus par la loi.

1° Il faut qu’il s’agisse d’un acte administratif. — Cela exclut les actes législatifs. Il serait inutile de le constater, tant le principe est évident, si les actes législatifs étaient tous des lois au sens rigoureux du mot. Mais on sait qu’un certain nombre d’actes d’administration revêtentja forme législative. On concevrait fort bien que ces derniers, qui n’ont des lois que la forme, fussent soumis au recours en annulation s’ils sont irrégniièrement faits. Il n’en est cependant pas ainsi; la forme, en l’espèce, couvre le fond. Par exemple on ne pourrait pas demander l’annulation pour excès de pouvoir d’une déclaration d’utilité publiciue prononcée par une loi en vue d’une expropriation, alors que les enquêtes qui doivent précéder la loi n’auraient pas été régulièrement faites C

^ L’absence de tout recours contre les actes administratifs en forme de loi est un fait d’une importance exceptionnelle et malheureusement Inaperçue. On a cru, sans aucun doute, donner de plus sérieuses garanties aux administrés toutes les fois qu’on a exigé pour des actes dont le caractère administratif est manifeste, l’intervention du Parlement. Presque toujours on est allé ainsi au rebours de ce qu’on désirait. Une loi déclarant qu’il est d’utilité publique de construire un chemin de fer d’intérêt local, votée peut-être sans qu’un simulacre d’enquête ait été fait, acceptée sans discussion par des assemblées forcément inattentives, offret-elle les mêmes garanties qu’un décret contresigné par un. ministre, et annulable par le Conseil d’État s’il a été pris sans l’observatiOh des formalités légales ?

Le principe énoncé exclut également les actes de Tautorité judiciaire, ou les actes faits par les administrateurs en leur qualité d’officiers de police judiciaire. Mais tous les actes de l’administration quels qu’ils soient, qu’il s’agisse d’actes de gestion aussi bien que d’actes d’autorité, qu’il s’agisse même d’actes discrétionnaires, peuvent être attaqués s’ils ont été faits par une autorité incompétente ou au mépris des formes requises, ou en violation d’une loi ou d’un règlement

2® Il faut que celui qui réclame V annulation de Vacte y ait intérêt. — Les actes discrétionnaires de l’administration ne- sauraient atteindre le droit des administrés ; ils peuvent léser leurs intérêts et c’est pour cela qu’ils sont susceptibles d’être attaqués par le recours pour excès de pouvoir.

J’en ai précédemment donné des exemples : l’autorité administrative fixe discrétionnairement l’emplacement des marchés. Les aubergistes voisins d’un marché qu’on déplace subissent un dommage certain ; ils ne peuvent cependant invoquer la violation d’aucun droit. Faute d’un droit à faire reconnaître, ils ne peuvent exercer le recours contentieux de pleine juridiction. Mais que le déplacement du marché ait été ordonné par une autorité incompétente, ou que l’autorité compétente ait pris la mesure sans observer les formes légales, leur intérêt suffira à justifier le recours qu’ils exercent en vue de faire annuler l’acte qui leur a nui.

Si le recours en annulation n’était pas subordonné à l’existence d’un intérêt pour celui qui l’exerce, il apparaîtrait comme une véritable action populaire. On se rappelle que les Romains avaient donné ce nom à une formation juridique intéressante permettant au premier venu de suppléer à l’inertie du magistrat en faisant un procès

' Le recours pour excès de pouvoir est essentiellement fondé sur U iUégaliié dt Vacte qu'on attaqueJ^Ov tout acte d^un administrateur est soumis à des conditions de légalité ; raction administrative n^est jamais libre, même quand il s'agit d'actes discrétionnaires, puisque de tels actes impliquent au moins une compétence pour les accomplir et sont habituellement soumis à des formes déterminées.

J'ai signalé ci-dessus l'application du recours pour excès de pouvoir aux actes de gestion. On l'a très longtemps contestée. V. Béquet, Rép., v® Contentieux administratif , p. 295. Cf. G. d'Ét., 30 nov. 1906, conclus. Romielt. — - M. Pighat, dans scs conclusions sur l'aff. Lafage^ 8 mars 1912, fait justement observer que la distinction entre l'acte d'autorité et l'acte de gestion ne trouverait pas de base dans les textes législatifs relatifs au recours pour excès de pouvoir et n'a en cette matière aucune raison d'être, les actes de gestion n'étant pas moins que les autres astreints à des conditions de légalité. V. d'ailleurs les applications nombreuses de cette règle, faites par la jurisprudence du G. d'Éti : 16 mars 1894> JLhermette ; — 4 août 1905, Martin ; — 30 mars 1906 Ballande\ — ^5 mars 1909, dame Michel ; — 17 déc. 1909, Larré.