CHAPITRE III

3° Le recours pour excès de pouvoir n’est recevable qu’en l’absence li de tout recours parallèle. — Voici une règle très délicate et très con- 1 tro versée. i

On a pu voir que le recours pour excès de pouvoir était une action par laquelle, primitivement, on demandait au supérieur hiérarchique d’annuler un acte abusif ; cela le confondait en quelqüe sorte j ;

avec le recours gracieux, et il est presque j usto de dire que le recours pour excès de pouvoir est un recours gracieux qui a pris forme de pourvoi juridictionnel. Dans ces conditions il est tout à fait explicable qu’un tel pourvoi n’ait été admis qu’autant qu’il n’y avait, pour obtenir protection, aucun moyen juridictionnel normal. Saisi du recours pour excès de pouvoir, le chef de l’État, quant à la justice était encore retenue, aurait pu répondre : « Pour vous défendre contre tel acte qui me sera déféré, vous avez à votre disposition tel rnoyen, tel recours, telle action. S’agit-il, par exemple, d’un impôt pour lequel vous vous dites indûment inscrit aux rôles ? vous avez l’action en décharge ou en réduction pour obtenir du conseil de préfecture la constatation de l’illégalité de ce qu’on vous réclame. Frappez à cette porte. Si l’on vous ouvre, votre intérêt sera sauf ; si la porte reste fermée, c’est que vous avez tort, et je ne reçois pas votre réclamation ». Ainsi s’est introduite et développée, en même temps que le recours, cette pratique qui le fait repousser toutes les fois que par une action parallèle et directe on a le moyen d’éviter toute conséquence fâcheuse de l’acte incriminé.

Cela paraît en somme, assez raisonnable, pourvu que l’on observe rigoureusement la mesure dans laquelle il convient de se tenir. Il fut un temps où l’on repoussait le recours, alors même que le moyen parallèle de se défendre était seulement une exception à l’action intentée par l’administration contre l’administré. Voici par exemple un arrêté qui m’interdit de pêcher dans tel canal. La sanction de cette disposition se trouve dans l’article 471-15° du Code pénal. Si je ne tiens pas compte de l’arrêté, je serai poursuivi, et le juge de la poursuite vérifiera la légalité de l’acte. Cela suffit-il pour que je sois vraiment protégé contre l’arbitraire administratif ? Non évidemment, et c’est pour cela que la jurisprudence a fini par admettre que le recours pour excès de pouvoir n’était écarté que par une action directe et parallèle.

Beaucoup d’auteurs estiment que cette jurisprudence est trop restrictive Toutes les fois qu’on y a intérêt, il faut que l’on puisse.

* V. Ducrocq, Cours, 7® éd., t. II, n° 432, p. 37 ; — Rosy, Rev. crit., 1870, p. 97 ; — - Collet, Rev. crit., 1876, p. 225,

ATTRIBUTIONS DÇS JPRIPICTIONS ADMINISTRATIVES 1047

sans en être empêché par Texistence d'un recours parallèle, agir^en annulation pour excès de pouvoir. L'administré doit être libre de choisir son recours, celui qui le sauvegardera et fera, pour lui seul, éviter ou réparer le dommage, ou bien, s'il le préfère, celui qui fera annuler erga amnes l'acte entaché d'un vice. On comprend bien, sans doute, qu’historiquement le recours n'ait pas été admis de piano avec cette portée. Aujourd'hui, il est inscrit dans la loi sans la restriction que la pratique y veut mettre.

Qu'on ne prétende pas, d'ailleurs, qu'il y a danger à établir ainsi le droit d'évocation au profit du Conseil d'État au détriment dos autres juridictions. Le Conseil d'État est le véritable régulateur de l'autorité administrative. Si les actes qui lui sont déférés sont réguliers, le recours tombera ; s'ils sont illégauî^, ne vaut-il pas mieux qu'avec la plus entière facilité, ils puissent être anéantis ? K

40 II faut enfin qu’on soit encore dans les délais où l’exercice du recours est permis. — Jusqu'à la loi du 13 avril 1900, ces délais n'étaient inscrits dans aucun texte. On avait dû reconnaître, cependant, qu'un acte administratif ne devait pas rester indéfiniment sous le coup de l'annulation pour excès de pouvoir. La jurisprudence avait étendu ici la disposition de l'article 11 du décret du 22 juillet 1806 fixant à trois mois les délais d'appel « contre les décisions des autorités inférieures ».

La loi du 13 avril 1900 (art. 24), réorganisant le Conseil d'État en vue de faciliter le jugement des affaires en retard, a décidé que les délais accordés pour se pourvoir devant le Conseil seraient réduits à deux mois dans tous les cas où ils n'étaient pas fixés à une autre durée par un texte particulier

Le point de départ du délai est la notification, quand on se pourvoit contre un acte qui est susceptible de cettejnesure. C'est la publication officielle, quand il s’agit d'un règlement ou d'un acte susceptible d'insertion dans un recueil officiel. C'est la preuve de la connaissance acquise de l'acte attaqué lorsqu'il s'agit d'un acte qui ne se publie pas et qui n'est cependant pas susceptible d'être notifié à

1 De n:^ême que le Conseil d’État s’est montré, dans ses dernières décisions, de plus en plus large quant à l’intérêt dont il se contente pour admettre la recevabilité du recours pour excès de pouvoir, de même il s’est montré de jdus en plus exigeant quant aux conditions que doit l’emplir le recours direct et parallèle qui fait obstacle à la recevabilité du pourvoi en annulation. V. dans l’Année administrative, 1903, p. 275 et suiv., les observations présentées par G. Jêze sur différents arrêts.

^ Art. 24 : « ... Le délai du recours au Conseil d’État, fixé à trois mois par l’art. 11 du décret du 22 juillet 1806, est réduit à deux mois, sans qu’il soit dérogé aux dispositions de lois ou règlements qui ont fixé des délais spéciaux pour les pourvois au Conseil d’État »,

ceux qui peuvent être fondés à s’en plaindre. Il en est ainsi par exemple d’une nomination irrégulière à un emploi public. On ne saurait exiger la notification d’une telle nomination à tous ceux qui peuvent recourir contre elle : d’autre part, toutes les nominations à des emplois publics ne sont pas sujettes à publication ^

Quand on exerce, préalablement au recours contentieux, le recours hiérarchique, la jurisprudence dernière, après de vives controverses, a admis que ce recours hiérarchique interromprait la prescription, pourvu qu’il fût exercé lui-même dans un délai de deux mois, imparti pour l’exercice du recours contentieux

Combinant cette jurisprudence avec les textes récents nous dirons qu’on agit encore utilement si l’on a formulé, dans les deux mois de la notification ou de la publication de l’acte, une réclamation devant l’autorité supérieure. L’autorité saisie accueille la réclamation, la rejette ou se tait ; si elle l’accueille, il n’est plus question de recours ; si elle la rejette, un nouveau délai de deux mois est accordé pour se pourvoir, à dater de la réponse ; si elle se tait, ce silence prolongé équivaut à un refus non notifié ; le recours est donc indéfiniment ouvert \

^ Sur le point de départ du délai pour ^exercice du recours pour excès de pouvoir, V. une intéressante note d’HAURiou, sous différents arrêts de 1907, 1908 et 1909, S. 1910, 3, 33.

2 V. Laferrière, Jurid. adm., 2® éd., t. II, p. 491. — C. d'Ét., 13 avril 1881, Bansais^ D. 82, 3, 49 ; S. 82, 3, 29 ; concl. de M. Le Vavasseur de Précourt. — C. d"Ét., 14 janvier 1887, Union des gaz, S. 88, 3, 52 ; — 30 novembre 1894, Mortureux, S. 96, 3, 150 ; — 17 décembre 1897, Blanc, S. 99, 3, 99, etc...

^ Loi du 12 avril 1900, art. 24, § 4 ; déc. 2 novembre 1864, loi du 17 juillet 1900.

^ C. d’Ét., 7 août 1905 ; — cf. C. d^Ét., 24 juin 1910, Pieux, D. 1912, 3, 38. ^^ — Cf. G. Jêze, dans Rev. de dr. pub,, 1905, p. 779, n. 1. — Cette matière du recours hiérarchique a soulevé des difficultés qui méritent une attention particulière :

Le recours hiérarchique n"est pas une voie de réformation instituée à des conditions déterminées par un texte de loi. Il résulte de la nature même des rapports administratifs. Cela s'explique pourquoi : 1® il n^est subordonné à aucune règle ; 2® il ne se heurte à aucune prescription ; 3^ il n^existe pas d"une manière générale, mais seulement lorsqu'il s^agit d^autorité hiérarchisée.

Ce recours hiérarchique se porte devant le préfet lorsqu'il s^agit d'actes du sous-préfet ou du maire ; il se porte devant le ministre s'il s'agit d'actes du préfet. L'autorité qui en est saisie peut confirmer l'acte, ou l'annuler, ou ne pas répondre. Son silence prolongé pendant quatre mois équivaut au rejet de la réclamation.

La principale difficulté que cette matière ait fait naître consiste dans la combinaison du recours hiérarchique et du recours contentieux.

On eist d'accord pour admettre que l'existence du recours hiérarchique est sans influence sur l'existence du recours contentieux. Le Conseil d'État n'a jamais eu l'idée, notamment, de refuser d'accueillir le recours pour excès de pouvoir sous prétexte que les requérants avaient, dans le recoui's hiérarchique, une voie parallèle pour échapper aux conséquences de l'acte attaqué.

Mais ne doit-^M pas admettre que l'existence du recours contentieux, dont l'exercice est limité à un court délai, doit avoir une influence restrictive sur la portée du recours hiérarchique ? Un administré exerce le recours hiérarchique

Conditions d^annulation des actes administratifs attaqués pour excès de pouvoir. — Je les indique dans Tordre où elles ont été chronologiquement admises par la jurisprudence. Ce sont : Tincompétence, le vice de forme^ la violation de la loi et des droits acquis, le détournement de pouvoir.

alors que le recovirs coiilenlicux n'est plus ouvert. L'autorité supérieure rejette la réclamation ; ce rejet peut-il etre lui-même l'objet d'un recours ? Si l'on dit oiii^ on pourra donc, par un artifice de procédure, à n’importe quelle date, faire revivre le recours contentieux en exerçant le recours hiérarchique ; car se pourvoir juridictionnellement contre le refus d'annuler l'acte dont on se plaint, c'est, en vérité, se pourvoir contre cet acte lui-même. — Si l'on dit no/?, c'est donc qu'on reconnaît que l'efficacité du recours hiérarchique est restreinte et subit en cela la répercussion du caractère limité du recours contentieux.

Le Conseil d'État a dit ou/, le 9 février 1865, dans l'affaire d" Andigné de Restean^ S. 65, 2, 316 ; D. 65, 3, 66. Cela eût été sans importance avant le décret de 1864 ; le rejet de la réclamation ne pouvait alors donner ouverture à un nouveau recours que si ce rejet était formel ; l'administration aurait pu éviter l'inconvénient en s'abstenant de répondre. Mais le décret de 1864 est vénu rendre cette tactique impraticable en assimilant le silence du ministre au rejet de la réclamation. On aperçut vite le danger de la solution de 1865 et la jurisprudence se modifia (arrêts Bansais, Morlureux^ etc..., cités ci-dessus). 11 est admis aujourd'hui que l'exercice du recours hiérarchique après l'expiration des délais impartis pour le recours contentieux, ne saurait revivifier ce dernier. Mais si le recours hiérarchique est exercé dans les délais impartis pour l'exercice du recours contentieux, il a pour effet normal de prolonger ces délais jusqu'à l'expiration du deuxième mois à dater de la notification du rejet du recours hiérarchique. Si d'autre part, aucune réponse n'était faite à ce dernier recours, le délai resterait indéfiniment ouvert, conformément à ce que j'ai exposé ci-dessus, p. 1039, n. 1.

On a reproché à cette jurisprudence de s'être arrêtée à moitié chemin dans la voie où la logique devait la conduire. Le recours contentieux, a-t-on dit, est un véritable appel contre l'acte administratif ; quiconque laisse expirer les délais d'appel est présumé avoir acquiescé : aucune protestation (autre que le recours contentieux lui-même) ne peut effacer cette présomption d'acquiescement sans qu'un texte positif le dise. Or, aucun texte ne donne un tel effet au recours hiérarchique — même quand il est formé dans le délai imparti pour le recours contentieux.

Ce raisonnement conduirait à adopter une solution particulièrement rigoureuse, et d'ailleurs parfaitement logique : les deux recours, hiérarchique et contentieux, seraient totalement indépendants l'un de l'autre ; ils ne s'excluraient ni ne se confondraient ; ils ne se prêteraient pas mutuellement leurs caractères. Formé sans condition de délai, le recours hiérarchique pourrait aboutir à une confirmation formelle ou tacite de l'acte attaqué ; cette confirmation, ne constituant pas un acte nouveau, ne pourrait être V objet d'aucun recours contentieux (V. note sous l'arrêt Bansais, D. 1882, 3, 49).

Ce système serait assurément séduisant s'il n'était pas inconciliable avec les termes du décret du 2 novembre 1864. Si l'autorité saisie du recours hiérarchique reste quatre mois sans répondre, ce silence prolongé équivaut au rejet de la réclamation « et les parties peuvent se pourvoir devant le Conseil d'État ». Si le système que je viens de résumer était exact, il serait tout à fait vain de dire que les parties pourront se pourvoir après l'expiration des quatre mois, puisque le délai du recours contentieux, inférieur à ces quatre mois, est nécessairement passé.

On peut reprocher à la solution de la jurisprudence son caractère prétorien ; mais elle est, en pratique, fort raisonnable, et seule conciliable, en définitive, avec le texte rappelé.