CHAPITRE IV

siioire et non accusatoire. C^est, pour la procédure administrative, un avantage sérieux sur la procédure civile.

Les parties ne peuvent généralement pas diriger par elles-mêmes la procédure des instances qu’elles engagent : on les oblige, en matière civile, à recourir au ministère de fonctionnaires qui les représentent, les avoués. Ce sont les avoués qui règlent les phases du procès ; or les avoués n’ont intérêt ni à hâter les solutions, ni à simplifier la procédure. Les erreurs qu’ils peuvent commettre n’engagent leur responsabilité qu’ envers leurs clients, puisqu’ils ne sont pas hiérarchisés. De plus, chacun des avoués ne représentant que son client, ne cherche pas à faire la lumière sur le litige, mais seulement à établir la supériorité de sa cause sur la cause adverse. Il emploie à cette fin toutes les ressources de la procédure, qui sont, de la sorte, non des garanties de clarté et de simplicité, mais des armes de combat. Ainsi comprise, la procédure devient la chicane.

Pas de chicane, au contraire, en matière administrative : toute procédure qui y est faite, dirigée par un juge placé également audessus des deux parties, n’a pour objet que d’éclairer le débat. Les moyens de procédure ne sont plus des instruments de combat ; ils restent des garanties de bonne justice.

Ce caractère apparaît dès le début du procès. Au lieu de l’ajournement adressé directement au défendeur, on procède par requête adressée au juge. — Le juge met le défendeur en cause, et l’invite à lui remettre jà son retour une requête en défense. Et le juge intervient ainsi pour tout le règlement dé tous les incidents qui peuvent être soulevés.

Cela n’empêche pas que les parties aient intérêt à se faire représenter et à se faire défendre. Dans toute affaire compliquée, elles y sont même obligées. Mais le rôle de leur représentant, au point de vue de la procédure, ne ressemble pas au rôle de l’avoué. Les avocats au Conseil d’État ne ressemblent aux avoués que par ces deux points : ils ont le droit de représenter leur client, et ils sont fonctionnaires publics, jouissant à cet effet d’un monopole. La manière dont ils servent leur mandant est beaucoup plus proche du rôle de l’avocat. Ils plaident, et en outre ils satisfont aux exigences de la procédure écrite.

Devant les conseils de préfecture, il n’y a plus^de fonctionnaires ayant un monopole de représentation. En 1889, on a seulement donné aux avoués le droit de représenter les plaideurs sans procuration. Ils n’ont pas, même dans ce cas, la direction de la procédure. Elle appartient au juge. '

ô) La procédure civile est orale, la procédure administrative est

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écrite. — La procédure civile est orale en ce sens que c^est par les explications orales présentées au tribunal que le droit dans la cause lui est connu. Il y a bien, sans doute, et rajournement qui énonce les prétentions, et les conclusions qui les expliquent et les justifient : mais Qu’est sur le développement, à l’audience, de ces conclusions, que les juges forment leur jugement.

Au contraire, la procédure administrative est faite par écrit. Le juge chargé d’instruire l’affaire l’étudie sur les rapports qui lui sont présentés, et dans lesquels tous les moyens indiqués doivent être précisés. Il ne peut pas se passer ici ce qui se produit souvent devant les tribunaux civils, où l’avocat garde pour le bon moment l’argument décisif, celui qui emporte le morceau et auquel l’adversaire n’a pas préparé de réponse.

La procédure écrite, c’est la certitude qu’il n’y aura pas de surprise, que tout sera clairement et loyalement invoqué. C’est sur cette procédure que le juge instructeur fait à son tour un rapport écrit, et c’est sur ce rapport que la décision est rendue. On entend bien les avocats des parties, mais seulement à titre de complément des pièces écrites. La plaidoirie n’a d’autre but que d’éclairer ceux des conseillers qui n’ont pas fait le rapport. Ici encore, l’avantage est à la juridiction administrative.

c) La procédure administrative est en partie secrète. — Ce n’est pas un avantage, mais ce n’est pas non plus un inconvénient. Jadis toute procédure administrative était secrète, parce qu’elle était exclusivement écrite. La publicité a été introduite par l’ordonnance du 2 février 1831 pour le Conseil d’État, par la loi du 21' juin 1865 pour le conseil de préfecture. Mais elle n’a été introduite que partiellement. Devant le Conseil d’État les affaires qui sont dispensées du ministère de l’avocat et qui se jugent en section restent soumises à la procédure sans débat public. Devant le conseil de préfecture, les affaires de contributions directes et d’élections ne donnent lieu à débat public que si la partie le demande.

d) La procédure administrative est simple et économique. - — On n’y voit pas de ces pièces que les fonctionnaires chargés de la procédure multiplient inutilement, chargeant ainsi le perdant d’impôts et de, frais superflus. L’objectif d’un avoué sera rarement d’éviter les pièces inutiles et les écritures vaines. De plus, tout acte de la procédure civile doit recevoir l’authenticité d’un officier public. C’est par huissier que les décisions et pièces se signifient, et chaque signification donne lieu à des formes et à des grimoires auxquels les parties ne comprennent rien, mais dont elles payent les frais.

Kn matière administrative, les pièces sont communiquées au

greffe, sans déplacement ; les décisions sont notifiées par la voie administrative, c’est-à-dire sans complication et sans dépens.

Telles sont les règles communes aux procédures administratives. Certes, il serait excessif de prétendre que la juridiction administrative est supérieure à la juridiction civile. Trop souvent, les conseils de préfecture ne constituent qu’une juridiction d’occasion. Mais on peut reconnaître au moins que, par le côté de la procédure, ce n’est pas à la juridiction judiciaire que l’avantage appartient. Ceci explique un détail déjà indiqué : c’est qu’en certains cas, par mesure de simplification et d’économie, on ait dépossédé les tribunaux judiciaires de la connaissance de certaines affaires pour l’attribuer aux juridictions administratives.

§ 2. — Procédure devant le Conseil d’État

Distinction entre le contentieux ordinaire et le contentieux spécial.

— Depuis la loi du 8 avril 1910 et le règlement d’administration publique du 31 mai 1910, il y a lieu de distinguer, au point de vue de la procédure, entre le contentieux ordinaire et le contentieux dont le jugement est réservé à la section spéciale.

La procédure ordinaire se décompose en cinq opérations ;

1° Présentation d’une requête par un avocat au Conseil d’État, sauf exception ;

2° Communication de la requête au défendeur et au ministre intéressé, pour que le défendeur présente, par un mémoire, ses moyens de défense, et le ministre ses observations ou ses conclusions ;

3° Nomination d’un rapporteur, instruction, enquêtes s’il y a lieu ;

4° Discussion en sous-section et adoption du projet d’arrêt préparé par le rapporteur ; communication du projet au commissaire du gouvernement qui conclura à l’audience publique de la section on de l’assemblée du contentieux ;

5° Réunion de l’assemblée ou de la section du contentieux ; audition du rapporteur, des avocats et du ministère public ; délibération et arrêt.

d) La requête. — C’est en 1806, quand la section du contentieux a été créée, que ce premier acte de la procédure a été ainsi réglé et que les avocats au Conseil d’État ont été institués, non pour plaider, car il n’y avait pas alors de débat oral, mais pour rédiger et signer les requêtes. Seuls, les ministres étaient primitivement dispensés du ministère d’avocat. Depuis lors, le ministère d’avocat a été successi-

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veinent supprimé dans un certain nombre d^affaires. Ces exceptions toutefois sont limitatives. Je les ai déjà citées : ce sont principalement,

— en outre des affaires soumises aujourd’hui à la section spéciale,

— les affaires de pensions de retraite, les recours pour excès de pouvoir, les recours contre les décisions des conseils de préfecture en matière d’assistance médicale gratuite et en matière d’assistance aux vieillards, celles dans lesquelles le Conseil d’État joue le rôle de juridiction répressive.

Dans tous les cas, le ministère de l’avocat reste facultatif

La requête présentée par l’avocat doit contenir l’énoncé de tous les moyens invoqués par la partie et de toutes les pièces sur lesquelles elle s’appuie pour agir. Une pièce omise, un moyen oublié devraient faire l’objet d’une nouvelle communication écrite. Tout argument doit être écrit pour être communiqué au défendeur avec la forme précise qu’il plaît au demandeur de lui donner.

Knfin, la requête, sauf exception, doit être formée dans les deux mois à dater de la notification de la décision ou de l’acte attaqué. C^est cette règle que nous avons vu appliquer au recours en annulation. Elle est générale et résulte aujourd’hui de l’article 24 de la loi du 13 avril 1900. Les exceptions toutefois sont nombreuses

b) Communication au défendeur. — Elle est prescrite par une ordonnance de soit-communiqué et effectuée par les soins de l’avocat du demandeur, dans les deux mois, à peine de déchéance du pourvoi. Le défendeur a quinze jours pour constituer avocat et fournir ses défenses.

Là requête est également communiquée au ministre dans le service de qui se trouve l’acte administratif à l’occasion duquel le recours est formé s’il s’agit d’un procès entre un particulier et l’État, ou bien s’il

^ On s’est demandé si, dans les affaires ofi les parties sont dispensées du ministère d’avocat, elles pourraient présenter elles-mêmes des observations orales. On doit leur refuser ce droit ; les textes qui ont introduit la procédure orale devant le Conseil d’État ont toujours prévu des observations présentées par les ‘avocats des parties. La dispense d’avocat consiste simplement dans le droit pour les parties de signer elles-mêmes leur requête, et suppose la renonciation à la faculté de faire présenter des observations orales. — A défaut du droit que nous refusons aux parties, peuvent-elles au moins obtenir, par faveur spéciale du président, l’autorisation de se défendre ? On l’a quelquefois admis ayant 1870. V. Lafer- RiÈRE, Jurid, adm,^ 2® éd., t. I, p. 329.

2 II n’y a pas de délai pour se pourvoir en interprétation d’un acte ou d’un contrat administratif, pcurvü, naturellement, que le pourvoi ne se présente pas comme appel d’une décision inférieure. — L’obligation d’agir dans un bref délai pour obtenir la réformation ou l’annulation d’un acte administratif établit un rapprochement de plus entre l’appel des décisions judiciaires et les recours contèrttiêüx.