PRÉFACE DE LA PREMIÈRE ÉDITION

de doctrine et de jurisprudence ont, au cours de ce siècle, le plus largement contribué au développement du droit administratif ; j’ai nommé MM. Ducrocq, Aucoc et Laferrière.

Je me suis rarement écarté d’une manière sensible des idées générales auxquelles, avec d’inévitables divergences dans l’application, ces trois maîtres de notre science ont communément rattaché les règles primordiales de l’administration moderne. Mon ambition a été bien moins de dire autre chose que de dire autrement, et de présenter sous un aspect plus théorique les solutions pratiques qu’ils ont exposées par le livre, défendues par la parole, ou consacrées par le jugement. *

Il semble qu’à toute époque on ait considéré comme une entreprise malaisée la systématisation du droit administratif, et ceux qui se sont adonnés à son étude paraissent s’être moins préoccupés d’expliquer le « pourquoi » des choses que d’en exposer le « comment ».

Cela tient sans doute à la multiplicité, à la variété, à la complexité des besoins auxquels l’administration est chargée de pourvoir.

J’en vois, en outre, pour les institutions administratives actuellement en vigueur, une explication suffisante dans leur relative nouveauté.

Le droit administratif moderne n’a pas, comme le droit civil de profondes racines dans le passé. Ses assises se trouvent dans les lois de la Révolution qui ont érigé en règles constitutionnelles des vérités dont les philosophes du xviii® siècle avaient proclamé la haute portée sociale : le principe de la séparation des pouvoirs législatif et exécutif, le principe de l’indépendance réciproque des administrateurs et des juges.

Maintenu et affermi sur ces bases par les différents régimes politiques qui^se sont succédé depuis cent ans, notre droit administratif a ressemblé, pendant les deux premiers tiers de ce siècle, aux maisons neuves que des aménagements successifs rendent seuls confortables en les adaptant aux goûts et aux mœurs de leurs hôtes.

PliÉFACE DE DA PREMIÈRE ÉDITION

Xllt

Il est aujourd’hui sorti de la période de formation. De nombreux changements, certes, et de larges progrès y sont encore possibles ; changements de détail, cependant, et progrès de pratique, si nous devons nous en tenir à l’édifice construit il y a cent ans. Tel quel, d’ailleurs, il nous paraît fort habitable et assez exactement approprié aux tendances d’un peuple justement désireux de concilier ces deux choses : l’ordre et la liberté. *

C’est de cet édifice que je voudrais expliquer la structure et faire saisir l’harmonie. Connaître ne suffit pas ; il faut clairement comprendre, pour sainement juger ; et c’est ce qui m’a conduit à donner chaque année, dans l’enseignement oral qui m’est confié, une plus large place aux développements théoriques. Provoqués à exercer leur jugement plutôt que leur mémoire, les étudiants de nos Facultés paraissent se prêter volontiers à l’effort qui leur est demandé Ce livre est écrit pour leur faciliter cet effort. Puisse-t-il contribuei à la vulgarisation plus que jamais nécessaire des principes qui dominent le régime administratif de notre pays.

20 octobre 1900.

NOTIONS PRÉLIMNAIRES

Une nation est un groupe dTndividus soumis à une même autorité et obéissant à des lois communes.

U État est la nation envisagée^ comme association ’politique. Uorganisme qui exerce T autorité s’appelle le gouvernement.

Quelle que soit sa forme, le gouvernement s'acquitte de sa mission par trois catégories d'actes : des actes de législation, des actes d'administration, des actes de juridiction.

Dans la plupart des États modernes, la fonction de légiférer a été séparée des deux autres.

La fonction de juger et la fonction d'administrer sont séparées aussi dans la pratique, comme elles sont distinctes dans la théorie ; mais elles concourent à la même fin, qui est l'exécution de la loi, et pour cette raison, je les rattache l'une et l'autre au même pouvoir, qui est le pouvoir exécutif.

Les règles suivant lesquelles les tribunaux tranchent les litiges entre les personnes sont écrites dans des codes particuliers (code de procédure, code d'instruction criminelle). L'organisation judiciaire s'étudie en même temps que ces règles.

L'expression administration englobe toutes les autres fonctions du pouvoir exécutif. Tous les services qui concourent à' l'exécution des lois, les services de justice exceptés, sont des services administratifs, et le droit administratif est l'ensemble des principes suivant lesquels leur activité s'exerce. •

Le droit administratif est l'une des branches du droit public, qui comprend en outre le droit constitutionnel, le droit criminel et le droit des gens (droit international public).

Le droit criminel, qui détermine les faits punissables et dit par quels moyens l'autorité les réprimera, le droit des gens, qui traite des rapports des nations entre elles, constituent des sciences spéciales non seulement par leur objet, mais encore par les principes qui en sont la base et par les méthodes qui s'y appliquent.

Le droit constitutionnel et le droit administratif, au contraire, voisins l'un de l'autre, ont un caractère commun de généraité. Leurs points de contact sont si nombreux qu'il n'est pas possible d'opérer entre eux une séparation complète. C'est dans le droit constitutionnel que sont les têtes de chapitre du droit administratif, l'un est la préface obligée de l'autre.

Le droit constitutionnel nous fait connaître l'organisation politique de l'État, la distinction entre les pouvoirs publics, les règles suivant lesquelles sont désignés les personnages investis de cette

N<»TU)NS IMU'CI.IMINAIUIÎJ*

ilouhlo l'oiu'tion <nu ooiislîtuo rcs«vviuv fjonvoniionu'nl : Iniro Km loi ol iMv prorurt'r l’o\<'<'ul ion.

1,0 «Iroil adiuini.slrnliC nnniyso lo nKS'nnisino ilo In ninohino (:{on vi'rnoi\>onl ('.oinnu'ul l'jipporoil «'.si, 0()n.sl mil . <'.\*hl lo droit o.onslilid ioiiiu'l nui nous Tupprond ; ovuunnvul il Iruvuillc, conunonl. ïonolioi\no olinoiino »lo sos pi<Vos, c'i'sl lu uni lit^rt^ du droil ndminîslndif.

An st'uil du droil, ndminislrul il, oonuno du droit oonstilnlionnol, s'ôKS’o. \ino nnosliou f^ônr'rnlo, snjot d’nrdtuilos o.oulrovorsos : o.ol uppunnl <U>nl il s’.M,nil d'ôl ndior s<;il lu couslruolion. soit lo f«n»o,tionuoinoul , ù <iuollos lins osl-il dostinô V Quoi doit <}lro. tlnns la nul ion. lo l'Alt' dti j^onvonuMUonl ?

(',0 probU'iuo n’ost i»as <lo. violro vU>tuaiin\ Ptnir tMndior lo, ini'oanisino ndjuinislratil ot los rôjjilos qui prôsiilont A sou adivitA, il no»is sullit d«‘ pi'tMulro, los louotivins do rndininisl ral ion pour <'«' <ni‘«'ll<':s sv>ut, sans nous «lonnnnlor <a' <pi’oll(^s d<'vraionl «Mro.

('optMidanI il nous l'st iinp»>ssil)U' <lo inms doLnchor ontii''r<'ino,ni , dans l'obsorval ion dos prinoipos du droit adniiuislratil, dos tlu’'orios qui o.(U\Üoudroul , suivant U'> soutiiuonl «pi’ou adoptera, soit la pisliïicatiou, soit la condamnai ioi», ot on toute hypotlu\so rc'xpliotdituv snpérionr»' «U' ot's pi imàpt's.

Aux pôles <lo, l’opinion sont deux Ihl'oritis ôi^alomeut jdvsoluos ; on les a dési^uéo,s par cos expressions si{.^uiliealivos : U» tliôorie do V l-'inf" la tlK'orio do r/i/u/^pronô/rmY.

b'.xaltaïd les droits de riinlividii, les pai üsans de lu proinièro oonsidèn'utquo toute loi, toulo rdj^U', toult' diseipline, toutaolo do. l’anlorilV'. «’.ojjstituo, luio restriction an lil>r«^ usaj^»', <|ue chacun pt'ut faire, tlo ses facnltés uaturollos. c'osl-i\»dire une dituiuulion lU' la personne liumaiuo. Sans donto, la so<’itMe m> peni suhsisLer »pic si la liberté do obaoun t'st limilétî ;ui piolil tb' tous les autres : mais ))our nécossair»' ([u’oUo stiil, cetlo liuiitaliiui n'i'st pas moins un mal, ot puisfpi'<'lle. v‘,sl nu mal, ollo doit être aussi is'stroinLe <|ut; possible. L’idéal est ainsi <U' réduiri' à leur minituum h's lois, les rèjtïleiut'uls, ot, d’unc' manièrt' ^énér.aU', l’intervt'ul ion «les aduiiuislraleui’s '.

Nt' (Uanaudoris au j,touvia.in'iueut, disent los iudivi»lualîsles, tpio ce cpii ne peut pas s’obtenir sans son interviUilion : lu justice, la police, la défense du territoire, la salulvrilé, l’aiué.uajJieuvtMil <‘,t l’cntroUon tlos voies |)ubruiuos. t'.e sont là, suivant eux» les altribulious non sendemont osscutioUi's, mais exo,lusiv<‘s, «lu'il <;ouviont tlo ri*couuaître à ri^t.al. Où son aeliou u’ivst pas iudispensabUx elle ue saurait être

i IV fltoU et [k rl sülv.

NOTIONS PRÉLIMINAIRES

que gênante ; le bien que fait T État, il le fait mal ; mais le mal qu’il fait, il le fait bien ^

Les socialistes des diverses écoles, au rebours, n’hésitent pas à sacrifier la liberté de l’individu à l’omnipotence de l’État chargé d’assurer le bonheur universel. L’individu isolé, disent-ils, ne peut rien ; la liberté des individus, c’est la lutte pour l’existence, la concurrence, la guerre entre citoyens, le triomphe du fort sur le faible. L’État ne remplit pas sa tâche s’il se borne à faire régner l’ordre, à préserver chacun de l’injustice du voisin. Il lui appartient aussi de redresser les inégalités choquantes que la nature ou les circonstances font naître entre les hommes. L’inégalité est un mal, puisqu’elle sème l’envie, source de toute haine. Ce mal ne peut disparaître que si l’État intervient dans la répartition des richesses, comme il doit intervenir d’ailleurs dans la production pour en assurer, avec la puissance dont il dispose, le développement et le progrès.

La prospérité de l’État n’est pas faite de la prospérité des individus, disent encore les socialistes : c’est le contraire qui est vrai : l’État prospère peut seul faire les citoyens heureux. Pour réaliser le bonheur général, c’est au développement du corps social qu’il faut travailler, c’est à la grandeur de l’État que tout doit être sacrifié. L’individu ne saurait avoir de droits contre l’État ; la volonté particulière ne peut jarüais s’opposer à la volonté générale ; il n’y a pas de matières, il n’y a pas de faits où la réglementation ne trouve utilement sa place ; le rôle de l’État n’a pas de limites, comme sa toute-puissance ne doit pas aVoir de bornes

^ La thèse individualiste apparaît au xviii® siècle avec la réaction contre les doctrines mercantilistes, fortement imprégnées étatisme. Elle est soutenue en France par les physiocrates et impliquée d'autre part dans la conception de Vhomo œconomicus due à Adam Smith. L'auteur de « la Richesse des nations » était loin cependant de pousser le principe de l'individualisme jusqu'à ses dei*nières conséquences ; mais ses disciples ne surent pas toujours tempérer, comme le maître, les rigueurs de la doctrine, par une modération tout empirique. La défiance contre l'État se manifeste déjà dans les écrits de Malthus et de Ricardo. Elle est plus accentuée encore chez les économistes de l'école libérale française ; il n'y a pas lieu d'exposer ici les idées des principaux représentants de cette école ; il me suffit de citer leurs noms : J. -B. Say, Dunoyer, Bastiat, Courcelle- Seneuil, Baudrillart, de Molinari, Leroy-Beaulieu, Yves-Guyot, Beauregard. — Ce n'est pas, d'ailleurs, seulement dans les rangs des économistes que se trouvent les adversaires de toute action de l'État ; à côté d'eux, il convient de citer des sociologues comme Guillaume de Humboldt (Essai sur les limites de Vaction de VÉtat^ 1792) et Herbert Spencer (L" individu eontre VÉtaf). — Cf. sur la doctrine individualiste, l'excellent ouvrage de M. A. Sghatz : L' individualisme économique et social.

2 Cette conception est celle de tous les collectivistes. V. Bourguust, Les systèmes socialistes, chap. II et VI, Par Ip fait meme que l'Etat doit reprendre et faire fructifier tous les capitaux, il est appelé à diriger l'ensemble de la vie sociale.^ L'administration s'élargit jusqu'à être toute la nation composée exclusivement

4 NOTLONS PRÉLIMINAIRES

La vérité scientifique et les applications positives sont entre ces deux systèmes.

Théoriquement, d’abord, il est faux d’exalter les droits de l’État, être abstrait, au détriment des dioits des individus. Les droits de l’État, qu’est-ce que cela signifie, sinon le pouvoir des gouvernants sur les gouvernés ? Ce pouvoir, incontestablement, doit être obéi dans la mesure où il est utile qu’il s’exerce, mais la fixation de cette mesure est justement ce qu’il s’agit de déterminer, et c’est sur cette détermination que porte la controverse.

Pour quels besoins et jusqu’à quel point est-il avantageux que les individus soient subordonnés au pouvoir des gouvernants ? Voilà la vraie forme du problème ; si on le pose ainsi, c{ui osera répondre que le mieux est qu’il n’y ait pas de limite au pouvoir des gouvernants, pas do matières où ringérencc de ce pouvoir ne soit justifiée ?

Qu’est-ce aussi que la prospérité de l’Etat envisagée comme distincte de la prospérité des individus ? On dit qu’un Etat est riche quand la productivité des industries nationales, la fécondité du sol, le bien-être général sont tels que l’impôt soit facilement perçu. Mais pour que le sol soit fécond, pour que les industries soient prospères, pour que la masse des hommes jouisse d’un certain bien-être, le mieux est-il que les gouvernants laissent à chacun le soin et surtout le droit d’agir, de travailler, de commercer à sa guise, ou bien que l’administration intervienne avec de pleins pouvoirs pour surveiller l’exercice que chacun fait de ce qu’on lui laissera de liberté ?

A tout homme exempt de parti pris, il apparaîtra que ce grave problème du rôle de l’Etat a été singulièrement embrouillé par l’abus des abstractions ; la vérité serait moins fuyante si, rejetant les expressions qui font illusion parce qu’elles ne correspondent à rien de précis, on se servait seulement de termes qui désignent des réalités concrètes ; si, au lieu de rechercher quelles doivent être « les fonctions de l’Etat », on se demandait seulement quels services ou quels genres de services on peut attendre de ceux qui gouvernent

de fonctionnaires, les uns fonctionnaires-administrateurs, les autres fonctionnaires-producteurs. — V. en ce sens tous les défenseurs du collectivisme, depuis Ferdinand Lassalle et Karl Marx jusqu’à Bebel et Liebknecht en Allemagne, et en France, depuis les précurseurs comme Saint-Simon, jusqu’à .Jules Guesde et Benoît Malon, malgré les dissidences de son « socialisme intégral ».

1 II est dangereux de demander quel est le rôle de l’État, et M. Leroy- Beaulieu fait justement remarquer qu’il est infiniment préférable d’employer ici le mot Gouvernement : > Le Gouvernement, dit-ih est un être concret, l’Etat est un être abstrait ; à quelque parti qu’on appartienne, comme citoyen ou comme sujet, on sait les imperfections, les défauts et les vices du gouvernement. Au contraire, l’Etat étant conçu comme un être idéal, on le^pare de toutes les qualités que l’on rêve et on le dépouille de toutes les faiblesses que l’on hait ».

NOTIONS PRÉLIMINAIRES

Alors que l’État apparaît comme un personnage idéal et susceptible de perfection, le gouvernement, quelque désir de bien faire qu’aient les hommes qui le constituent, est atteint de certains vices inévitables par où ses actes les plus justifiables en principe et les joins nécessaires en théorie peuvent, en pratique, se transformer en mesures dangereuses et oppressives.

Les socialistes peuvent-ils nier que le meilleur des gouvernements joarvienne difficilement à être imjoartial ? N’est-ce pas toujours, en fait, un parti qui détient le pouvoir ? Etendre indéfiniment les attributions de l’Etat, n’est-ce pas accroître sans mesure le pouvoir qu’ont les parties de s’opjorimer les uns les autres ?

Peut-on nier d’autre part que l’action administrative, à raison des contrôles qu’elle exige, soit fatalement soumise à des lenteurs et à des formalités peu favorables à la réalisation économique et avantageuse de ce qu’elle entrejorend? On peut, en théorie, affirmer la capacité de l’État ; en pratique, on constate que ce que font les administrations publiques est ordinairement i3lus coûteux et moins parfait que ce qui est fait par l’initiative privée.

Les fonctionnaires manquent du stimulant de l’intérêt personnel ; ils n’ont pas à lutter contre la concurrence. Chez quelques-uns, le sentiment du devoir y supplée : ceux-là sont une élite. Les faits, à cet égard, nous éclairent mieux que les phrases. Comparez l’activité qui règne dans un rayon des magasins du Louvre à la quiétude d'un bureau quelconque de n’importe quel ministère.

Les gouvernants enfin, — et c’est un vice malheureusement plus accentué dans un état démocratique que dans un état despotique — ne sont pas désignés à raison de leur aptitude constatée. Les fonctionnaires, sans doute, sont plus ou moins astreints à certaines conditions de capacité ; mais ceux qui commandent les fonctionnaires, les ministres, et ceux qui font les lois, les membres des assemblées politiques, sont recrutés à l’élection non parmi ceux qui peuvent le mieux, m.ais parmi ceux qui plaisent et promettent le plus *.

Les imjDerfections inévitables des gouvernements doivent inciter à la plus extr'^m.e prudence ceux qui sont tentés d’accroître sans cesse les attributions de l’Administration, c’est-à-dire le rôle de l’État.

Et cependant, il ne faut pas non );lus qu’elles nous aveuglent et qu’elles nous amènent à restreindre la fonction de l’État à ce stîict minimum qu’acceptent seulement les individualistes.

L’État moderne et ses fonctions, 4® édit. (1911), p. 11, note 2. — Cf. Chardon, L' administration de la France (1908), p. 3.

^ V. sur ce point les trop justes critiques de M. E. Fagtje;t dans le petit livre ;

« Le culte de V incompétence » (1910),

NOTIONS PRÉLIMINAIRES

Adam Smith a décrit assez exactement le rôle qui convient aux gouvernements. Ils ont comme première fonction la défense de la nation contre les agressions venant de Textérieur ; comme seconde fonction, de protéger les citoyens contre toute injustice ou toute vio* lence du fait des autres membres du corps social,

« La troisième fonction de FKtat, ajoute Adam Smith, consiste à ériger et à entretenir certains établissemnts utiles au public qu^il n^est jamais dans Tintérêt d^un individu ou d^un petit nombre de créer ou d’entretenir pour leur compte, par la raison que les dépenses qu’occasionnent ces etablissements surpasseraient les avantages que pourraient retirer les particuliers qui en feraient les frais ».

Construire des phares, des ports, des quais, des routes, des ponts, des canaux, entretenir des hôpitaux, créer des services de correspondance ou des moyens de transport, ce sont là tout aussi sûrement des fonctions qui incombent à l’Etat que la charge d’entretenir des tribunaux, des gendarmes et des soldats. Il n’est meme pas nécessaire, pour que l’intervention des pouvoirs publics soit justifiée, qu’il soit établi que l’initiative privée n’aurait pas fait ce que l’action administrative veut entreprendre. L’initiative privée à défaut de l’adminis— nistration publique, aurait créé des services postaux, des chemins de fer, des écoles, des caisses d’épargne. Et cependant, l’intervention de l’administration en ces matières s’est manifestée comme un instrument de progrès

L’administration souffre d’imperfections qu’évite l’industrie privée ; mais elle a d’autre part des moyens d’action qui lui permettent non de faire mieux, mais de faire autre chose. Et c’est ainsi que M. Leroy-Beaulieu lui-même, individualiste déterminé et adversaire un peu systématique de l’intervention administrative, est amené à reconnaître à l’Etat ce qu’il nomme la fonction de conservation et d’ amélioration des conditions générales d’ existence et de bien-être de la

^ Depuis les succès de Vécolc historique^ tovite une pléiade d^économistes soutient que sans aller jusqu'au collectivisme, il convient i^our l'Etat de ne pas se désintéresser des questions d'ordre économique, et qu'il est de son rôle sinon de se faire directement producteur, tout au moins de surveiller et au besoin de réglementer les différents actes de production. — Cette conception a d'abord été proposée par les dissidents de l'école orthodoxe, notamment par Simonde de Sismondi. Elle a été reprise plus tard av^ec un vif éclat par des adeptes de l'école historique allemande, désignés quelquefois sous le nom de socialistes de la chaire (Roscher, Schmoller, Wagner, Schæffle, et avec quelques nuances séparatives, Brentano et Schonberg). En Belgique, ces idées ont trouvé également des défenseurs très autorisés, tels que Laveleye et Hector Denis. Elles sont soutenues en France par MM. Cauwès, Gide, Jay et Pic. — Il faut ajouter que Le Play et nombre de ses disciples acceptent volontiers l'intervention gouvernementale dans les questions d'ordre économique ; il en est de même le plus souvent des « socialistes chrétiens » de diverses nuances.

NOTIONS PRÉLIMINAIRES

nation Constatons en passant que cette formule vague et ailleurs exacte suffit à justifier la plupart des interventions que les individualistes condamnent. Tl y a là, en résumé, non une question de principe, mais une question de mesure

La pratique des nations civilisées est conforme à ces données et se tient entre les deux doctrines extrêmes. Les gouvernements modernes ont ainsi deux sortes d’attributions, des attributions essentielles et des attributions facultatives.

Leur rôle essentiel est de procurer la justice, de maintenir la sécurité par l’armée, l’ordre par la police, de veiller à la salubrité publique, d’entretenir des voies de communication, d’exécuter les travaux d’utilité générale, de gérer le domaine national.

Les fonctions facultatives de l’État ont moins d’importance, mais à peine moins d’intérêt. Il rend des services d’ordre intellectuel par l’organisation de l’enseignement public et par la surveillance de l’enseignement privé, par les encouragements divers qu’il accorde aux beaux-arts. - — Il rend des services d’ordre industriel par son intervention dans l’organisation des transports, qu’il s’agisse de transports de marchandises ou de personnes (chemins de fer et -navigation), ou qu’il s’agisse de transports des correspondances (postes, télégraphes, téléphones). Le régime des mines, le régime forestier, la protection des inventions par le système des brevets constituent également des interventions utiles de l’administration en matière industrielle. — L’État rend des services d’ordre commercial par l’organisation des chambres de commerce, par les expositions, par le régime des douanes ou des primes. — L’État rend des services d’ordre moral par l’organisation de l’assistance, par les institutions de prévoyance qu’il crée ou qu’il encourage ; caisses d’épargne, caisses de retraite, sociétés de secours mutuels.

A toutes ces attributions obligatoires ou facultatives s’ajoute une dernière tâche, enfin, et non des moindres : c’est de se procurer les ressources que nécessite une activité si générale.

On voit par cette énumération pourtant fort incomplète combien sont variées et étendues les fonctions du gouvernement et les attributions des administrations publiques, combien vaste est le domaine du droit administratif ; on devine combien sont multiples et divers les principes généraux sur lesquels reposent ses règles.

1 V. Traité théorique et pratique d’économie politique^ t. IV, p. 683.

^ V. sur la question du rôle de TÉtat et en sens inverse : Leroy-Beaulieu, L*État moderne et ses fonctions^ 4® éd. (1911) ; Dupont-Wkite, L’ individu et VÉtat^ 3® éd. (1865), et Cauwès, Cours d’économie politique, 3® éd. (1893), t. I, p. 149 à 218, où les opinions diverses sont mises en présence.

NOTIONS PRÉLIMINAIRES

Cette variété des matières à régler, cette diversité des principes à suivre sont Tune des causes qui expliquent rabsence de code administratif. Il n^a pas semblé, et c’est encore l’avis de beaucoup de personnes, que l’on pfit coordonner en un tout ayant quelque apparence d’unité, des règles répondant à des besoins si différents les uns des autres.

Cette absence de codification a d’ailleurs une autre raison : à la différence de notre droit privé, dont la source et souvent les formules mêmes se retrouvent dans les ouvrages des jurisconsultes du XVIII® siècle, le droit administratif s’est constitué presque intégralement depuis la Révolution française. Adapté à la forme moderne de la société, il est moderne dans presque toutes ses parties : c’est au fur et à mesure du développement des institutions et des idées politiques au cours du xix® siècle que les lois administratives qui y correspondent ont été édictées. Pour la plupart, on a tâtonné avant d’atteindre le but désirable. De l’administration, ancienne, presque rien n’avait été maintenu. L’administration nouvelle ne pouvait pas s’improviser. Sa formation a demandé cent ans ; encore ne doiton pas se leurrer à la pensée qu’elle est au terme de son élaboration

En l’absence de code ou de coordination quelconque des lois adm nistratives, quelle méthode convient-il de suivre pour^étudier les principes du droit administratif et les^ règles de l’administration ? p^La plus simple consiste en ceci :

Cette étude comporte l’examen de deux ordres de questions : les unes concernent l’organisation administrative, les autres, le fonctionnement des services publics.

La partie de ce traité consacrée à l’organisation administrative contiendra l’indication des agents et des conseils quLcollaborent^à l’administration de l’Etat et de ses subdivisions. C’est la composition du personnel administratif qui y sera exposée. 1

La partie consacrée aux services publics comprendra l’étude des fonctions dévolues à ces agents et à ces conseils. — Qui sont-ils ? C’est Pobjet de la première partie. — Que font-ils ? C’est l’objet de la seconde. '

ces deux parties essentielles, il convient d’en ajouter une troisième. Il y sera traité du contentieux administratif, c’est-à-dire de la façon dont sont tranchés les litiges qui naissent à l’occasion des actes des administrateurs.

^ V. ma conférence sur La méthode applicable à Vétude du droit administratif y dans « Les méthodes juridiques », 1911.

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