CHAPITRE II

A r égard des personnes, le droit de contrôle des autorités supérieures s’exerce par des nominations, des révocations, des suspensions des fonctionnaires des services soumis au contrôle, par|le droit de dissoudre ou de suspendre leurs conseils ou commissions.

C’est ainsi que les conseils généraux ou municipaux peuvent être dissous par décret, que les conseils municipaux peuvent être suspendus par un arrêté préfectoral, que les commissions administratives des établissements de bienfaisance composées de membres nommés les uns par le préfet, les autres par les conseils municipaux, peuvent être dissoutes par le ministre de l’intérieur, que les maires et adjoints peuvent être suspendus par le préfet et révoqués par le chef de l’État, etc.

A l’égard des actes accomplis dans les services soumis au contrôle administratif, ce contrôle s’exerce soit par des annulations bu des suspensions, soit par des homologations ou des autorisations, quelquefois enfin par action subsidiaire.

L’annulation des actes des services soumis au contrôle peut être prononcée dans des conditions et par des autorités très diverses. Ce peut être l’annulation par décret en Conseil d’État, ce peut être l’annulation d’office, motivée ou non, prononcée par décret simple, ou par arrêté du ministre ou du préfet.

Lorsque les actes accomplis sont seulement annulables, cette infirmité, d’ordinaire, se couvre par une courte prescription ; l’indépendance des services qui en souffrent n’est que légèrement atteinte. Il en est autrement dans tous les cas et pour toutes les matières où, frappés d’une véritable incapacité comme celle qui tout à la fois protège et diminue le prodigue, les services publics ne peuvent prendre que des décisions dont l’exécution est subordonnée à l’homologation de l’autorité supérieure. Cette autorité supérieure est ici tantôt le législateur, comme il arrive pour certaines décisions des conseils généraux ou municipaux, tantôt le chef de l’État, tantôt le préfet, tantôt un conseil d’ordre plus élevé, comme le conseil général pour les décisions municipales, ou le conseil municipal pour des décisions de commissions administratives des établissements publics.

Qu’on remarque bien que l’annulation possible ou l’autorisation nécessaire ne permettent pas à l’autorité supérieure de substituer son pouvoir de décision à celui des autorités contrôlées. Il y a cependant des cas exceptionnels où cette substitution est permise. Ainsi, les préfets peuvent substituer leur autorité à celle des maires lorsque ces derniers refusent ou négligent de prendre des mesures de police jugées nécessaires ou lorsqu’ils se dérobent à l’exécution des actes qui leur sont prescrits. Ainsi encore on inscrira d’office aux budgets

ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX

des départements, communes ou établissements publics les dépenses obligatoires sur lesquelles les conseils ou commissions qui les représentent auraient négligé ou refusé de se prononcer.

Nous reverrons ces détails en leurs lieux et places. Je ne les ai groupés ici en termes succincts que pour donner une idée de la manière dont le droit de contrôle que leur ensemble constitue vient limiter l’indépendance des services régionaux, locaux ou spéciaux.

La décentralisation administrative ' . — Constatant et expliquant la distinction qui est faite entre les services généraux, régionaux, locaux, j’ai été amené à parler de la dépendance relative dans laquelle ils se trouvent les uns à l’égard des autres, à raison des règles de la tutelle administrative.

Une autre question importante trouve ici sa place : comment se justifie la division que j’ai constatée, c’est-à-dire la répartition des fonctions, et en même temps le morcellement de l’autorité entre les représentants de l’État d’une part, et d’autre part les représentants des départements, des communes et des établissements publics ? Cet éparpillement du jDOUVoir n’est-il pas dangereux pour l’unité nationale ? Répond-il à dés nécessités ou présente-t-il des avantages qui en expliquent le maintien et en réclament le développement ?

Nous touchons ici à l’un des problèmes les plus difficiles de la politique : la question de la décentralisation.

L’organisation administrative a pour objet de procurer la meilleure satisfaction possible aux intérêts généraux des citoyens unis sous le même gouvernement. Mais il suffit de réfléchir à l’étendue du domaine de^ l’activité administrative, et à l’extrême diversité des matières où'^se manifeste l’intervention de l’autorité, pour apercevoir qu’il est impossible que l’administration donne, par des mesures uniformément générales, satisfaction à des besoins infiniment variés.

Il est opportun, par exemple, que l’administration intervienne

1 La bibliographie sur la décentralisation est abondante ;'cela tient à ce que dès la chute du premier Empire, a commencé un mouvement en faveur de me-» sures décentralisatrices ; ce mouvement, non interrompu depuis lors, s’est accusé par des brochures, articles, discours, par des livres même, dont quelquesuns sont dus aux penseurs les plus éminents du xix® siècle. — V. l’histoire des idées et des travaux sur cette question dans l’étude de M. Aucoc, Les controverses sur la décentralisation. — V. également de Luça.^, La décentralisation. — Deschanel, La décentralisation, 1895. — V‘e d’Avenel, La réforme administrative, 1891. — Joseph Barthélemy, Les tendances de la législation administrative depuis un quart de siècle, Rev. de dr. pub,, 1909, p. 114. — Lallemand, Rapport au nom de la Commission de réorganisation administrative, 1909. — Cf. ma préface de la traduction du livre d’En. Jenks, Le gouvernement local en Angleterre, 1902.