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teur local, même subordonné en tous ses actes au pouvoir central, est plus à même d^adapter ses décisions aux besoins du pays qu^il administre, que ne peut Fêtre un chef de division d^un ministère. Pour administrer la Provence, il vaut mieux, même lorsqu'on dépend du ministre, être à Marseille qu'à Paris, Donner au préfet de Marseille un large pouvoir de décision, ou bien augmenter ses attributions, ce n'est cependant pas décentraliser ; la véritable décentralisation consisterait à faire administrer la Provence par les élus des Provençaux.

On a cherché une expression pour caractériser les mesures par lesquelles on accroît les pouvoirs ou les attributions des agents locaux du pouvoir central ; on emploie le mot déconcentration.

La déconcentration peut être un pas vers la décentralisation. En augmentant les attributions des préfets, on déconcentre ; qu'on rende les préfets électifs, et les mesures antérieures se trouveront transformées en mesures de décentralisation. Cela s'est produit à l'égard des maires.

Observons, en outre, qu'il est plus facile de transférer à un conseil local des attributions confiées à un fonctionnaire local que d'opérer le même transfert pour des attributions jusqu'alors retenues par l'administration centrale. En ce sens, on peut dire encore que la déconcentration est un pas fait vers la décentralisation.

Histoire sommaire de la décentralisation. — Le régime le plus décentralisé qu'ait eu notre pays est celui qui a duré depuis le décret du 22 décembre 1789 jusqu'au décret du 14 frimaire an II.

Le décret du 22 décembre 1789 est celui qui prescrit la division nouvelle de la France en départements, du département en districts, du district en cantons, et qui institue, pour administrer ces subdivisions du royaume, des assemblées électives auxquelles un pouvoir de décision sera conféré sur la plupart des matières même d'intérêt général.

Le décret du 14 frimaire an II est celui qui institue à titre provisoire le gouvernement révolutionnaire et restreint considérablement les libertés précédemment accordées.

La loi du 28 pluviôse an VIII les ^restreint plus encore ; elle institue le régime de centralisation complète qui sera celui de l'Empire. Le Premier Consul seul est tout, commande partout et en tout. Il faut bien cependant que son autorité dans les subdivisions territoriales s'adapte aux besoins locaux ; il désignera donc, dans les départements, des notables dont la réunion constituera les conseils généraux ; ses préfets nommeront de la même manière les conseillers

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municipaux ^ . A ces conseils nommés on . ne reconnaît que peu d'’ attributions et peu de pouvoirs. Leur rôle consistera surtout à éclairer de leurs avis et de leurs vœux les préfets et les maires qui administreront au nom du chef de FÉtat

A partir de 1830 on revient à la décentralisation. On ne procède pas comme ont fait les révolutionnaires, en voulant tout accorder d^un seul coup. On avance désormais par étapes, manière plus sûre d’atteindre le but.

. Les étapes principales sont les suivantes : dès 1831 et 1833, pour l’accomplissement d’une promesse contenue dans la charte, adoption du système électif dans le recrutement des assemblées régionales ou locales Les élections, faites d’abord au suffrage restreint, seront faites plus tard, à partir de 1848, au suffrage'universel \

Kn 1837 et 1838, un progrès d’un autre genre est réalisé ; il consiste à élargir considérablement les pouvoirs et surtout les attributions des conseils généraux et municipaux

Des progrès semblables se renouvellent en 1866 et en 1867, sous le second Empire, puis en 1871 et 1884, sous le régime actuel

Les trois régimes qui se sont suivis (je compte pour rien la courte période de la deuxième République) se sont ainsi appliqués à donner aux assemblées régionales et locales plus de fonctions, et pour remplir ces fonctions, plus de pouvoirs.

Les efforts que je viens de signaler portent seulement sur les corps délibérants. On fit quelques efforts aussi pour donner plus d’indépendance aux fonctionnaires chargés de l’action.

Ces efforts n’ont abouti que pour les municipalités. Après des vicissitudes diverses, les fonctions des maires et des adjoints sont devenues électives en 1882, sauf pour la Ville de Paris

En 1871, on a proposé de confier à un représentant élu par le Conseil général l’administration du département envisagé comme circonscription autonome A côté de cet administrateur départ e-

^ V. art. 18 de la loi du 28 pluviôse an VIII.

2 Art. 6 de la loi du 28 pluviôse an VIII. « Le conseil général exprimera son opinion sur l’état et les besoins du département et l’adressera au ministre de l’intérieur ». — V. art. 15 pour les municipalités.

^ La loi du 21 mars 1831 pour l’organisation communale ; la loi du 21 juin 1833 pour l’organisation des conseils généraux et d’ai’rondissement.

Loi du 5 mai 1848.

^ Loi du 18 juillet 1837, sur les attributions des conseils municipaux ; loi du 10 mai 1838 sur les attributions des conseils généraux et d’arrondissement.

** Loi du 18 juillet 1866 pour les conseils généraux ; loi du 24 juillet 1867 pour les conseils municipaux. — L’Empire avait fortement déconcentré par les décrets des 25 mars 1852 et 13 avril 1861 Lois des 28 mars 1882 et 5 avril 1884.

* Les auteui-s de cette proposition étaient MM. Bethmont et Magnin.,

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mental, le préfet aurait gardé ses fonctions actuelles, et d'ailleurs principales, d'agent du pouvoir exécutif dans la subdivision administrative. La proposition a été repoussée et le préfet a continué à cumuler sa double fonction d'agent du gouvernement dans le dépar-r tement et d'organe exécutif de la circonscription autonome.

Mais à côté de lui on a placé un rouage nouveau, la commission départementale, composée de membres élus dans le sein du conseil général et chargée d'exercer sur l'administration du préfet une surveillance permanente. Cette création est un nouvel acte assez important de décentralisation

§2. — distinction, dans les diverses adniini^trations, entre les conseils et les agents

Les deux actes nécessaires de toute administration sont la délibération et l'exécution. Délibérer est le fait de plusieurs, agir est le

^ L^institutioîi de la commission départementale a été justement considérée, en 1871, comme Tinnovation capitale qui dominait le régime nouveau. M. Batbie en disait ; cv C^est tqvitô la loi ii. Une mesvp e bien modeste a été ajoutéq à cell^-pi par la loi du 8 juillet 1899. Jusqu'alors le président de la commission était le plus âgé de ses membres. On a décidé que désormais la commission aurait un président élu.

C'pst à peq près le seul acte de décentralisation qui ait été pris depuis upe vingtaine d'années au profit des départements. Il est même à regretter qu'à certains égards on ait pu constater un recul des principes libéraux. Depuis vingt aps, les administrations centrales n'opt perdu aqcune occasion d'acproître leurs fonctions et d'asseoir leur autorité. L'État intervient d'une rnanière plus active dans les services où l'on voudrait voir progresser Tactivité des groupements régionaux au détriment des autorités centralisées, notamment en matière d-assistan^e» niatièpe d'bygiène, en matière d"€tnseignem.ent, en matière industrielle et commerciale. On a bien institué, par un décret du 16 février 1895, une commission extraparlementaire dite de décentralisation ; mais on l'a composée eft majorité de fonctionnaires dont l’importance aurait ^uffi à intimider les partisans de réformes quelque peu radicales s'ils'en était trouvé parmiles commissaires. Le rapport, d'ailleurs excellent, de M- Alapetite(J. p//. du 20 aodt 1896), résume l'oeuyre peu hardie de cette commission. A son instigation cependant? deux lois ont été votées. L'une du 12 juillet 1898 modifie les pouvoirs des conseils généraux en matière d'emprunts (art. 40 et 41 , 1. IQ août 187t)- L'autre du 6 décembre 1897 a pour titre : Loi relative à diverses mesures de décentralisation..., etc. ». On 3v chercherait vainement une seule disposition qui justifie cet intitulé. L'effet appréciable de la loi est de simplifier quelques règles administratives ; on y étend légèrement les pouvoirs des préfets ; on y donne quelques pouvoirs de décision aux directeurs des domaines (mesures de déconcentration).

La décentralisation an profit des communes a fait plus de progrès ; j'y reviendrai lorsque je t^'^iterai spécialement de l'administration communale. Je cite seulement ici, pour donner une idée générale sur cette question, les lois ci-après : L. du 22 mars 1890 sur les syndicats d^ communes (art- 169 et suiv. de la loi municipal® ; — L. du 29 dpc. 1897, permettant de créer des ta>:^es en remplace-

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fait d'un seul. Des conseils qui délibèrent, des agents qui exécutent, tels sont les organes indispensables à tous degrés de la hiérarchie administrative.

Le mode de recrutement des agents et des conseils, ainsi que les rapports des uns avec les autres, varient suivant la nature des intérêts dont ils doivent avoir la gestion ou la surveillance.

Les conseils. — Le rôle des conseils est triple : ils émettent des avis ; ils formulent des vœux ; ils prennent des décisions. Tous les conseils, naturellernent, n'ont pas en même temps cette triple attribution. Il en est qui ne prennent jamais de décisions, d^autres qui ne formulent jamais de vœux.

L'avis est une opinion sur l'opportunité d'un acte à accomplir : Ex. : on propose de changer le nom d'une commune, l'avis du conseil général est nécessaire (art. 2, 1. 5 avril 1884). Si l'avis était défavorable, le chef de bÉtat n'en aurait pas moins le droit de décider le changement réclamé. Son décret serait illégal cependant, si l'avis n'avait pas été formulé. Le conseil appelé à formuler un avis n'a, en cette occasion, ni pouvoir d'initiative, ni pouvoir de décision.

Quand il s'agit d'émettre des vœqx, les conseils ont l'initiative ; ils demandent une réforme ; ils réclament une mesure. Ils n’ont toujours pas le pouvoir de décision.

Les décisions, enfin, sont les actes les plus importants que peuvent accomplir les conseils. C'est, par exemple, un conseil municipal qui décide qu'une voie sera ouverte ou qu'un pont sera construit.

La compétence des divers conseils pour accomplir chacune de ces espèces d'actes fera l'objet d'un examen spécial lorsque le fonctionnement desdits conseils et leur organisation seront étudiés.

Los agents. — - Les actes des agents nous sont déjà connus sous leurs principaux aspects : ce sont des actes réglementaires ou des actes individuels, des actes d^autorité ou des actes de gestion.

Par les actes réglementaires, le chef de l'État, les préfets et les maires imposent à des collectivités (à l'ensemble des Français ou aux administrés d'un département ou d'une commune) l'observation de certaines prescriptions conformes aux lois. Les règlements ont ces deux caractères : ce sont des actes généraux et des actes d'autorité.

ment des droits d’octroi sur les boissons hygiéniques ; — h- 4 fév. 1901 sur les dons et legs ; — L. 7 fév. 1902 sur les emprunts communaux ; — L. 8 janv. 1905 sur les procès des communes ; — L. 8 juill. 1908 sur la démission, la suspension et la révocation des maires et adjoints ; — L. 17 juin 1918, relative aux traité de gré à gré et aux achats saps marchés passés ou effectués par les commune