CHAPITRE II

Toutefois, Tautorité réglementaire du chef de FÉtat soulève seule une question intéressante : c’est la question de savoir si les limitations que j’assignais tout à l’heure à cette autorité sont absolues, ou bien si elles ne comportent pas, pour une catégorie de règlements, une importante restriction.

Distinction entre les règlements simples et les règlements d’administration publique. — Le Président exerce en effet l’autorité réglementaire dans deux conditions différentes. Tantôt, il l’exerce en vertu de l’art. 3 de la Constitution ci-dessus rappelé *. Tantôt le chef de l’État exerce l’autorité réglementaire en vertu d’invitations formelles qui lui en sont faites dans des textes de lois spéciales. Ex. : la loi du 24 juillet 1889 dit que les parents d’inconduite notoire seront déchus de leurs droits de puissance paternelle et que leurs enfants pourront être confiés à des sociétés charitables sous la surveillance de l’État. Elle ajoute qu’un « règlement d’administration publique » précisera le mode de fonctionnement de cette surveillance. — La loi du 27 mai 1885 sur la récidive prescrit que les récidivistes pourront être relégués ; elle ajoute que des « règlements d’administration publique » détermineront l’organisation des pénitenciers, etc.

Ces décrets, qu’on nomme règlements d’ administration publique, ont un double caractère que ne présentent pas les règlements simples : 1° Ils exigent l’avis de l’assemblée générale du Conseil d’État ; l’accomplissement de cette formalité doit y être mentionné par ces mots : « Le Conseil d’État entendu ». — Ils ne peuvent être modifiés qu’avec la même procédure.

On dit souvent que les règlements d’administration publique constituent une législation secondaire, et on considère comme une délégation du pouvoir législatif le mandat en vertu duquel ils sont faits.

Cette manière de voir est en désaccord avec les principes de notre droit constitutionnel. Les Chambres n’ont pas la disposition du pouvoir législatif ; elles n’en ont que l’exercice. Le pouvoir de faire la loi n’est pas un droit qu’on leur a accordé, c’est une charge qu’on leur a confiée. Le pouvoir législatif ne saurait donc être délégué. En prescrivant au chef de l’État de compléter une loi par un règlement d’administration publique, on ne lui confère pas un pouvoir nouveau ; on l’invite à faire usage, dans des conditions déterminées, du pouvoir qu’il tient de la Constitution

* Les expressions de Part. 3 de la loi constitutionnelle du 25 fév. 1875 sont vagues, mais la tradition les éclaire.

^ V. Esmbik, De la délégation du pouvoir législatif , Rev. pol. et parlera., 1894,

ADMINISTRATION DES‘'"lNTÉRÊTS GÉNÉRAUX

Si nous n’admettons pas que les règlements d’administration publique soient faits en vertu d’un pouvoir législatif délégué, nous ne verrons en eux que des actes administratifs semblables aux règlements ordinaires. Nous devrons reconnaître, en particulier, qu’ils ne peuvent imposer ni des taxes, ni des peines ; de telles dispositions ne sont à leur place que dans les lois Nous devrons admettre également qu’ils peuvent, comme les autres règlements, donner ouverture à un recours en annulation pour excès de pouvoir.

Ce sont là cependant des points qui ont été contestés en doctrine et différemment résolus en pratique.

On a souvent prétendu qu’une peine ou une taxe pouvaient résulter d’un règlement d’administration publique “.

Si cela était vrai, il serait surprenant qu’on n’eut pas limité sur ces points le pouvoir du chef de l’État. Dans quelle mesure lui sera-t-il permis d’établir un nouvel impôt ? Quelle pénalité devra-t-il s’abstenir d’édicter ? Aura-t-il le droit d’établir des peines privatives

de liberté ? Gela est évidemment impossible.

t. I, p. 200. — M. Duguit, Traité de dr. const., t. II, p. 457, considère les règlements d'administration publique comme des actes législatifs véritables tout en repoussant l'idée de délégation. Il estime que le Parlement, incapable de déléguer ses fonctions, peut cependant, sans violer la Constitution, attribuer au président une compétence élargie. Je vois bien la^ différence des mots, mais non la différence des idées entre les deux conceptions que je repousse. Cf. Moreau, op. cit.y p. 195.

i Ce n'est pas à dire que les règlements ne peuvent pas avoir de pénalités pour sanction. Ce contraire est vrai, non seulement des règlements d'administration publique, mais aussi des règlements simples. Je veux dire que les pénalités qui sanctionnent les règlements ne j)euvent dériver que des lois. C'est pour cela que fréquemment, en prescrivant la rédaction d'un règlement d'administration publique, la loi dit d'avance quelle amende et quelle pénalité servira de sanction audit règlement. S'il n'en est pas ainsi, le règlement pris en exécution d'une loi spéciale n'a pas plus de sanction que la loi elle-même. V. Cass, crim., 31 déc. 1903, Knittely D. 1904, 1, 281 ; S. 1905, 1, 425. — C'est aux règlements de police seulement que s'applique la sanction de l'art. 471-15® du Code pénal.

^ V. Dalloz, Code des lois poL et adm., v® JLois constitutionnelles, n®^ 307 et suivants. L'exemple du règlement du 4 août 1855, en exécution de la loi qui établit la taxe sur les chiens est mal choisi. Ce n'est pas du règlement que dérive l'imposition, c'est de la loi, puisqu'elle en fixe le maximum. Établir un tarif dans les limites déterminées par la loi, c'est précisément adapter la loi aux circonstances particulières, ce qui est par excellence le rôle du pouvoir réglementaire. Cet exemple a été pris dans le Traité de Batbie, t. LU, p. 69, ou dans les Conférences de Aucoc, 3® éd., t. I, p. 124, et il est vraisemblable que l'un de ces auteurs le tient de l'autre.

M. Duguit donne un autre exemple de taxes établies par règlements d'administration publique. L'art. 11, L. 30 janv. 1893, dit ; « Des décrets... peuvent établir, dans les ports maritimes, des péages locaux temporaires pour assurer les services des emprunts contractés par un département, une commune, une chambre de commerce ». Les péages, remarquons-nous, c'est-à-dire des redevances représentatives de services rendus, ne sont pas de véritables impôts.

^ En 1833, deux arrêts de la Cour de cassation ont admis la régularité d'une