CHAPITRE II

autres membres de ces familles par un décret rendu en Conseil des ministres

Mais, dans la plupart des cas, la gravité des décisions à prendre est la seule cause pour laquelle un ministre les soumet à Tassentiment de ses collègues. Les mesures graves engageant la responsabilité du ministère tout entier, aucune mesure n^est prise sans que le Conseil en ait délibéré,

J^ajoute ici deux remarques : lorsque Tintervention du Conseil des ministres est exigée par la Constitution ou par la loi, un Conseil de cabinet ne pourrait pas remplacer le Conseil dés ministres, La présence du chef de h État est donc nécessaire.

2® Le Conseil des ministres ne donne que des avis. Le propre d^un avis, c^est de devoir être entendu, mais non pas de devoir être obéi. Le Président peut donc se décider contrairement à Tavis du Conseil. Cette constatation est purement théorique, puisque les actes du Président doivent être contresignés par un ministre.

Cependant, le Président de la République ne peut proclamer hétat de siège par décret que de V avis du Conseil des ministres, c’est-à-dire si l’avis est favorable à cette mesure Le Président peut, à certaines conditions, ouvrir provisoirement des crédits extraordinaires par décrets délibérés et approuvés par le Conseil des ministres.

2° Actes individuels des ministres. — Ils doivent être envisagés dans leur forme et dans leur objet.

Quant à leur forme, les actes des ministres sont des arrêtés, des instructions ou des décisions.

IvCS arretés ministériels comportent une formule ; ils contiennent dans leur teneur l’indication des textes en vertu desquels ils sont pris et souvent des considérants qui en précisent l’utilité. Ils sont opposables aux particuliers.

Les instructions sont tantôt personnelles à tel ou tel fonctionnaire, tantôt communes à des catégories de fonctionnaires ; dans ce dernier cas, elles prennent le nom de circulaires. Elles sont obligatoires pour les agents de l’administration, non pour les citoyens qui n’ont pas à les connaître, et qui, s’ils les connaissent, ne sont pas obligés d’en tenir compte. Elles ne s’imposent pas davantage aux tribunaux.

Les décisions sont des solutions données, par voie d’autorité, à des questions soulevées dans la pratique administrative.

Aux décisions, instructions et arrêtés, faut-il ajouter les règlements ?

i V. loi du 8 avril 1878.

ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX

La réponse négative ne doit pas faire de doute. Seuls, le chef de rÉtat pour toute la France, le préfet pour le département, le maire pour la commune peuvent donner, en vue de Texécution des lois, des ordres généraux, c'est-à-dire faire des règlements

Quand on écrit que les ministres partagent avec le chef de l'État l'exercice du pouvoir réglementaire, on confond avec les règlements proprement dits, mesures dont l'autorité s'impose à tous les administrés, les règlements d'ordre intérieur des administrations publiques qui ne sont que des ordres hiérarchiques donnés à des subordonnés. On devrait s'abstenir d'employer ici l'expression de règlement Nous avons envisagé les actes individuels des ministres dans leur forme ; examinons-les dans leur objet.

Nous constatons en premier lieu que les ministres participent par le contreseing à tous les actes du chef de l'État, en second lieu, qu'ils accomplissent non seulement des actes administratifs mais en outre quelques actes juridictionnels.

à) Contreseing. — Il est exigé par l'article 3, § 6, de la loi constitutionnelle du 25 février 1875. Il a une double utilité : il engage la personnalité du ministre qui contresigne ; il certifie la signature du Président. Il doit être donné par le ministre au département duquel se rattache la nature même de l'acte ; si plusieurs matières sont confondues dans un même acte, le contreseing des différents ministres en cause est nécessaire.

Quelle, est la sanction de ces règles ? Un arrêt du Conseil d'État du 22 janvier 1892 a motivé un refus d'annulation d'un décret qu'on déclarait mal contresigné, non pas en disant qu'il n'y avait pas là une cause d'annulation, mais en affirmant la compétence du ministre qui l'avait contresigné. On en peut déduire qu'il y aurait eu annulation s'il y avait eu incompétence. Sans doute, les nullités ne se suppléent pas, et en disant : chacun des actes du Président doit être contresigné, la loi n'ajoute pas « à peine de nullité ». Mais ce texte doit être interprété par des textes antérieurs. Or, le premier en date

1 « Si les ministres ne font pas de règlements, dit M. Ducrocq, c’est qu’il n’y a pas place à leur autorité réglementaire ; mais, s’ils n’exercent pas par euxmêmes cette autorité réglementaire, ils y participent par la proposition et le contreseing des décrets portant règlement... ». Cours, 7® éd., t. I, p. 83.

2 V. Aucoc, Conférences, 3® éd., t. I, p. 139. — V. également Ba.tbie, Dr. pub., t. III, p. 73, n° 84. — On cite d’ordinaire, comme exceptionnels à la règle indiquée ci-dessus, les cas où, par des règlements d’administration publique, les ministres ont reçu mandat de réglementer eux-mêmes sur les détails de l’administration. Il en serait ainsi notamment en matière de police des chemins de fer {règlement du 15 novembre 1846) et en matière de police du roulage (règlement du 10 août 1852). V. sur ce point, Cass, crim., 16 décembre 1882, Discobi, D. 83, 1, 177 ; S. 83, 1, 433, note de M. Lyon-Caen