CHAPITRE PREMIER

règle ; il n'y a pas de règle, au sens pratique du mot, s'il n'y a pas de sanction. Or, la sanction des règles ne peut être que la violence, et la violence ne peut être exercée que par des hommes ; forcément les hommes qui, par l'organisation du corps social, ont le pouvoir d'exercer la violence pour obtenir l'observation des règles ont ainsi le pouvoir de commander aux autres.

L'autorité, dans toute organisation, est exercée par les pouvoirs constitués ; ils la tiennent du pouvoir constituant. «

Le pouvoir constituant est considéré comme l'émanation directe de la nation ; ce pouvoir s'exerce par des représentants ; la réunion de ces représentants, ou « Assemblée nationale », crée les pouvoirs constitués.

Le principe de la séparation des pouvoirs. — Les lois constitutionnelles de 1875, suivant une tradition inaugurée en France en 1789, ont confié à des autorités distinctes ces deux fonctions essentielles de l'organisme politique : faire les lois, faire exécuter les lois.

Le pouvoir législatif est exercé par le Sénat et la Chambre des députés. Le pouvoir exécutif est confié au président de la République, qui l'exerce par les ministres.

Cette règle de la séparation du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif n'a pas le caractère d'une vérité juridique que les constitutions constatent et dont elles appliquent les corollaires. C'est seulement une précaution dont le bon sens et l'expérience ont démontré l'utilité contre les abus possibles d'un pouvoir trop grand. Les abus de pouvoir sont inévitables quand le commandement et l'exécution appartiennent à la même personne ou au même groupe de personnes.

La division des pouvoirs a pour but d'éviter les inconvénients de la dictature ou de la tyrannie, dictature également dangereuse, tyrannie également insupportable, qu'elles viennent d'un homme comme au temps de l'ancienne monarchie, ou d'une assemblée comme à l'époque de la Convention nationale.

Ainsi, nécessité, pour écarter le péril de l'absolutisme, de confier à deux organes distincts la mission de légiférer et celle de procurer l'exécution des lois, voilà un point acquis.

L'autorité judiciaire est-elle un troisième pouvoir ? — Ne faut-il pas aller plus loin et dire, avec Montesquieu, qu'un troisième pouvoir également indépendant de l'exécutif et du législatif doit exister chez les peuples libres, savoir le « pouvoir judiciaire » ?

La solution de cette question n'a qu'un intérêt doctrinal. Qu'en théorie on élève le pouvoir judiciaire au rang de troisième pouvoir

PRINCIPES GÉNÉRAUX DE l’oRGANISATION ADMINISTRATIVE 11

de rÉtat, il n^en saurait être pratiquement plus indépendant, soit à régard du pouvoir législatif, soit à Fégard du pouvoir exécutif.

Il ne sera pas plus indépendant du pouvoir législatif, puisque celui-ci ne peut pas empiéter sur l’exécutif dont l’autorité judiciaire fait au moins partie ; et il ne sera pas plus isadépendant du pouvoir exécutif, puisque le rôle des juges étant de déterminer, dans un conflit, qui doit avoir raison, on ne conçoit pas comment une autorité quelconque pourrait leur dicter leurs sentences sans les faire sortir de leur rôle.

Théoriquement, la justice est essentiellement indépendante ; pratiquement, son indépendance est garantie tantôt par l’inamovibilité, tantôt par l’élection des juges. Mais on ne voit pas ce que la justice peut gagner, pratiquement ou théoriquement, à être mise sur le même rang que le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, plutôt qu’à être considérée comme une branche de ce dernier h

Ceci étant posé pour assigner à la question sa véritable portée, je ne pense pas que le principe de la séparation des pouvoirs doive s’entendre en ce sens qu’il y a trois pouvoirs, le législatif, l’exécutif et le judiciaire.

Faire les lois, les faire exécuter, me paraissent, en bonne logique, deux termes entre lesquels ou à côté desquels il n’y a pas de place à prendre. Cet acte particulier « interpréter la loi en cas de conflit », fait nécessairement partie de cet acte général « faire exécuter la loi ». Pour faire exécuter la loi, il faut bien lui assigner une signification précise ; qu’on lui assigne cette signification liors de toute controverse.

2 On a dit quelquefois, quand on a tenu à trouver un intérêt pratique a cette discussion, que si la justice constituait un troisième pouvoir, les juges devraient être recrutés par le système électif (Ducmocg, Cours^ 7^ éd., t. f j p. 40). C"est une î^étition de principe, l^a règle de 1 j séparation des pouvoirs n’est x^as tellement absolue qu’elle ne permette de confier aux dctenteuis de l’un d’eux le soin de désigner le ou les titulaires de l’autre. Ce sont bien les législateurs réunis en Congrès qui désignent le chef du pouvoir executif. Ce sont encore les législateurs dans le régime x>a^lerîi<^î^-tairo, qui lui imposent le choix de ses collaborateurs, les ministres. Quel obstacle verra-t-on, meme en adoptant la conception des t^’ois jiouvoirs, à ce que l’un d’eux, le pouvoir exécutif, désigne les titulaires de l’autre, les juges ? — Je vois un a.rgumeiit du même ordre dans celui qu’invoque M. Esmkin en sens contraire (Dr. consl.^ 5® éd., p. 439). Si l’autorité judiciaire était une branche du pouvoir exécutif, elle serait exercée au nom du chef de VÉtat ; le titulaire du pouvoir exécutif serait bien obligé de consulter les juges avant de faire exécuter les lois lorsque leur application serait douteuse, mais il pourrait ne pas suivre leur avis. On aboutirait à reconstituer le système de la justice retenue (V. infra, p. 24, n. 2). — Nous répondons que le pouvoir exécutif n’est pas exercé dans son intégralité par le chef de l’Etat. Même dans l’ordre administratif, il le partage avec un certain nombre de fonctionnaires qu’il désigne pour la plupart, mais dont on ne peut pas dire qu’ils sont ses délégués et qu’ils agissent en son nom^ A leurs décisions il ne peut pas substituer ses décisions personnelles.