CHAPITRE PREMIER

OU bien qu’on la détermine après discussion et suivant une procédure, comme font les juges, n’est-ce pas en définitive le même acte qu’on accomplit, acte si intimement lié à l’exécution qu’on ne peut pas l’en séparer

Cela est d’autant plus vrai dans nos régimes modernes que l’autorité judiciaire est spécialement dépourvue du droit de donner aux lois des interprétations générales ayant la valeur de règles.

Autrefois, les parlements, par délégation du pouvoir royal, avaient le droit de prendre des dispositions générales dites arrêts de règlement. Les arrêts de règlement n’étaient pas des lois ; c’étaient seulement des interprétations ayant, pour l’avenir, force obligatoire. A la rigueur, de telles interprétations auraient pu être considérées comme l’usage d’un pouvoir distinct de l’exécutif, puisqu’elles étaient susceptibles d’être mises en œuvre en dehors de tout acte d’exécution. — On sait que la justice, aujourd’hui, n’a le pouvoir d’intervenir et de prendre une décision qu’à l’occasion d’une espèce qui lui est soumise et seulement pour cette espèce. Elle n’a pas la faculté de dire ce que signifie la loi en général et comment elle l’appliquera aux autres espèces semblables. Elle contribue ainsi à cette application ; son action est une partie de l’exécution, ce qui me fait dire que l’autorité judiciaire est une branche du pouvoir exécutif

^ Le pouvoir législatif, dit M. Esmein (£>/*. const.y 5® éd., p. 17), s’est détaché « de bonne heure des autres attributs de la souveraineté, et presque toujours il « s’est exercé par des organes spéciaux... Cela s’est fait partout chez les peuples « civilises bien des siècles avant qu’on spéculât sur la séparation des pouvoirs, < par le développement naturel des organes sociaux et de la spécialisation des << fonctions. Les autres attributs de la souveraineté qui se résument dans un droit

général de commandement et de coerciiion sont restés unis, formant un autre « pouvoir auquel les Romains donnaient le nom d' imperium et que les modernes « appellent le pouvoir exécutif ... M. Esmein ajoute un peu plus loin qüe ' du « faisceau de V imperium, la plupart du temps, an autre attribut de la souveraineté « s'est détaché... c'est V administration de la justice... » (Ci. Giraro, Manuel de droit romain, 4® éd., p. 971, n. 1). Je ne prétends pas autre chose : la fiirisdictio est logiquement une partie de V imperium, puisqu’elle > s’en détache par le progrès de l’évolution sociale ». Nous admettons ainsi que l’administration et la justice sont deux branches qui se détachent de cette souche unique : le xDouvoir exécutif.

2 V. en ce sens Dugrogq, Cours, éd., t. I, p. 32 et suiv. ; MicHorjn, Les actes de gouvernement, j). 18 ; Serrigny, Traité de la compétence et de la procédure administrative, 2® éd., t. I, p. 17 ; Béquet, Rép., v<^ Contentieux administratif, n""* 196 et suiv. ; Trolley, La hiérarchie administrative, t. I, p. 6 et suiv. ; Dugtjit op. et loc. cit. — Parmi les orateurs et publicistes de l’époque révolutionnaire, on peut citer en faveur de la séparation en deux pouvoirs : Rousseau, Mably Cazalès, I^ïirabeau, Mounier, Duport, Maury, Garat.

Dans l’étude qu’il a consacrée à la théorie de la séparation des pouvoirs, M. Artltr se prononce pour la division tripartite. « La question est de savoir, dit-il, s'il JJ a deux ou trois fonctions irréductibles l'une à l'autre »; or, s’il en est ainsi de la fonction de juger et de la fonction d’administrer : < Le juge est l’administrateur n’ont pas la même mission : ils relèvent de systèmes hiérarchiques

PRINCIPES GÉNÉRAUX DE u’ORGANISATION ADMINISTRATIVE

Conséquences du principe de la séparation des pouvoirs. — La séparation du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif a les quatre conséquences suivantes :

Le pouvoir exécutif ^nc peutjpas, par ses actes, f contredire ou modifier une disposition législative. Il ne peut rien ajouter aux lois qui n^y soit implicitement contenu *. 4»

2° Le pouvoir exécutif ne peut ni par ses décrets, ni par les décisions de ses tribunaux, donner une interprétation générale de la loi. Une telle interprétation serait une modification de la loi qu’on rendrait précise et incontestable, là où elle manque de précision et prête à la controverse. — Il y aurait avantage à cela, dira-t-on. - - Oui, mais cet avantage ne peut être procuré que par le législateur luimême. Interpréter ainsi, c’est choisir entre deux systèmes douteux. Qui dira que celui qu’avait préféré le législateur n’est pas précisément celui que l’administration ou la justice rejettent ? C’est pour cette raison que le juge n’a le droit d’interpréter que pour appliquer la loi à une espèce déterminée, et sans engager l’avenir. ^

3° Le pouvoir exécutif ne peut, ni par ses décrets, ni par les décisions de ses tribunaux, interpréter la loi sans en être requis à l’occasion d’une espèce. Un particulier ayant des doutes sur le sens de la

incompatibles ; ils ne représentent pas lu. niêine puissance exécutrice ». Rev. de dr. pub., 1900, t. XIV, p. 49. Nous ne sommes pas influencés par ce raisonnement qui détourne de son sens habituel Texpression « séparation des pouvoirs » pour lui faire signifier « séparation des fonetions ». Aussi M. Artur est-il obligé de rattacher les tribunaux administratifs au pouvoir judiciaire, alors que nous les regardons comme l'autorité administrative exercée en la forme juridictionnelle. S'il est exact d'ailleurs que la fonction de juger et la fonction d'administrer sont irréductibles l'une à l'autre, nous remarquons que toutes les deux sont des procédés différents d'exécution. Nous ne disons pas que les administrateurs et les juges « représentent la même puissance exécutrice ». Nous disons qu'ils exercent les uns et les autres, la puissance exécutrice. « Entendez-vous par « pouvoir exécutif y dit encore M. Artur, un groupe abstrait de fonctions de la « puissance publique pris par opposition à tout ce qui est législatif et initial ; « ou bien cette portion du pouvoir que détient et personnifie le chef de l'État ? « Si vous adoptez le premier sens, la justice rentre effectivement dans la puis- « sance exécutive »... Oui, certes, nous adoptons le premier sens qui est le plus simple. Notre collègue objecte « qu'on ne peut alors tirer delà aucune conclusion pour trancher la controverse ». C'est bien pour cela que nous prétendons que la controverse n'est qu'une querelle de mots. Pour qu'elle ait quelque importance, il faut faire dire aux expressions autre chose que ce qu'on est habitué à y voir.

^ Nous étudierons ultérieurement l'autorité réglementaire et sa portée. Nous constaterons alors que la règle énoncée est absolue et que les exceptions qu'on a cru y voir ne se justifient pas en droit et n'existent lias en fait. Voy. mes articles sur le Pouvoir réglementaire du Président de la liépubliquCy Rev. pol. et pari., 1898, p. 1 et suiv., et p. 323 et suiv.