CHAPITRE II

finances ; tels encore, le service des chemins de fer, le service des ponts et chaussées, le service de la navigation des fleuves, rivières et canaux, groupés sous les ordres du ministre des travaux publics. Tous nos ministères sauf un portent chacun un nom englobant dans sa généralité tous les services qu’il renferme : ministère des travaux publics, ministère de l’agriculture, ministère du commerce, ministère de la justice, etc.

Un seul ministère ne porte aucun nom significatif ; il a la direction des services qui n’ont pas été spécialisés ; quand on a cité tous les ministères, on pourrait dire qu’il est le ministère de tout le reste si tout ce reste ne se ramenait aujourd’hui à fort peu de chose : la tutelle administrative des départements et des communes, et la police générale. On lui a donné le titre de ministère de l’intérieur.

Les ministères sous l’ancien régime. — Il est curieux de rapprocher de cet état de choses ce qui existait dans le passé, et de montrer aussi la transition qui, de ce passé, nous a conduits à la situation actuelle.

Si nous remontons au xvi® siècle, nous retrouvons les différents secrétaires des commandements du roi se partageant géographiquement l’administration du pays. Chacun des quatre secrétaires d’État du roi Henri II, en 1547, est chargé d’expédier les ordres à un certain nombre de provinces à l’égard desquelles il apparaît comme un vice-roi. Chacun d’eux est chargé en outre de correspondre avec un certain nombre de pays étrangers.

La spécialisation commence cependant, timidement il est vrai, avant le xvii® siècle, et il y a dès 1570 une ébauche du ministère de la guerre. C’est le titre de secrétaire d’État pour la guerre qu’aura d’abord Richelieu, avant d’absorber tous les pouvoirs.

Cette spécialisation ira s’accentuant jusqu’à la fin de l’ancien régime, sans cependant se réaliser d’une manière complète et satisfaisante. Il y a bien, sous Louis XIV, un secrétaire des affaires étrangères, un secrétaire de la marine, un secrétaire de la guerre, un secrétaire de la maison du roi et des cultes, un chancelier, un contrôleur général des finances ; mais comme il n’y a pas de ministère de l’intérieur, l’administration générale des provinces continue à se répartir entre ces six hauts fonctionnaires.

Les ministères depuis 1791. — C’est seulement en 1791 que la création du ministère de l’intérieur constituera le terme de cette évolution et le complément normal d’une spécialisation plus entière.

La loi du 27 avril 1791 fixe à six le nombre des ministères ; ce sont

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les six ministères indispensables ; justice, finances, guerre, marine, affaires étrangères, intérieur.

Le nombre des ministères est multiplié sous le premier Empire, puis ramené à sept sous la Restauration : le septième est le ministère de la maison du roi. Bientôt on ajoute un ministère des affaires ecclésiastiques et de ^instruction publique ; le gouvernement de Juillet crée un ministère des travaux publics, de Tagriculture et du commerce ; plus tard ce ministère. se subdivise : travaux publics ; — agriculture et commerce ; le second Empire crée un ministère des beaux-arts.

Depuis 1870, diverses créations ont été faites, puis des suppressions. Tantôt nous avons eu un seul ministère pour l’agriculture et le commerce, tantôt on a divisé ces services entre deux départements. Le 27 octobre 1906, on a constitué un ministère du travail en groupant sous ce titre quelques bureaux détachés de l’intérieur et du commerce. L’instruction publique et les beaux-arts, la marine et les colonies autrefois réunis, sont aujourd’hui séparés. Le service des postes et télégraphes enfin a été séparé des finances pour constituer un ministère, puis rattaché plus tard au commerce, puis transporté aux travaux publics, puis rendu au commerce.

Ces variations sont sans importance en théorie, mais non sans inconvénient pratique pour la marche régulière des services. L’instabilité des administrations entraîne de graves désordres ; elle cause une gêne intolérable pour quiconque a besoin d’elles et ne sait ni ou les prendre, ni quel chef en a la charge.

Les ministères actuels sont les suivants : intérieur, finances, justice, affaires étrangères, guerre, marine, colonies, agriculture, commerce, travaux publics, instruction publique, travail, hygiène sociale, régions libérées, pensions.

Il y a, en outre, onze sous-secrétaires d’État avec ou sans attributions spéciales.

Sous la direction de ces ministères sont groupés tous les services concourant à l’administration générale du pays.

Le cabinet des ministres. — Les ministres ont près d’eux un certain nombre d’agents constituant ce que l’on nomme leur « cabinet » ; les fonctionnaires qui en font partie ne sont rattachés à aucun service spécial, bien que parfois on les emprunte aux services spéciaux.

Le cabinet du ministre est surtout un organe politique. Les chefs de cabinet, les chefs adjoints, les attachés au cabinet sont comme des secrétaires particuliers, à titre officiel, du ministre près de qui ils

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sont placés. Aussi, le « cabinet » est-il éphémère, comme le ministre même h

Les bureaux. — Administrations centrales de tous les services publics, ils constituent rétat-major de Farmée administrative, armée malheureusement de plus en plus nombreuse ; le fonctionnarisme s’est dans le cours de ces dernières années abusivement développé et les besoins nés de la guerre n’ont fait qu’aggraver le mal. Il y a actuellement en France plus de 800,000 fonctionnaires civils qui vont coûter chaque année plusieurs milliards de francs ! Il y a cinquante ans, la France n’entretenait que 200,000 fonctionnaires pour 260 millions '.

Les services administratifs sont d’importance très diverse. Leur groupement, la composition de leur personnel, leur rattachement à tel ou tel ministère ressortissent entièrement au pouvoir exécutif. L’organisation centrale de chaque ministère doit être réglée par un décret rendu dans la forme des règlements d’administration publique.

Présentement, les services publics, suivant leur importance, ont à leur tête soit des directeurs généraux, soit des directeurs ®.

^ faveur trop grande dont les membres des cabinets ont bénéficié dans le cours des dernières années a soulevé de vives protestations. Un règlement d’administration publique du 13 février 1912 a limité le nombre des emplois à prévoir pour la constitution des cabinets des ministres et des sous-secrétaires d’État. Ce règlement est pris en application de Tart. 142 de la loi de finances du 13 juillet 1911. La même loi prohibe les avancements exceptionnels qui seraient accordés aux agents administratifs à raison de leur passage dans un cabinet de ministre.

2 V. sur ce point Tétude de mon collègue M. Faure, dans la Rev, poL et parlem.y t. 64, p. 322. Le nombre total des fonctionnaires, officiellement indique par la statistique de 1909, est de 757,678, non compris les agents du réseau de rOuest-Ktat. — Il faut y ajouter les agents innombrables occupés à la reconstitution des régions libérées, et ceux qui ont été maintenus pour le service du ravitaillement.

Il serait injuste, d’ailleurs, de supposer que le développement inquiétant du fonctionnarisme avant la guerre n’était dû qu’à la multiplication abusive des fonctionnaires chargés des anciens services. L’État s’occupe aujourd’hui de beaucoup plus de choses qu’il y a cinquante ans. — Il n’y avait alors presque pas d’instituteurs publics laïques ; il n’y avait pas d’inspecteurs du travail ; il n’y avait pas de chemins de fer de l’État ; les fonctionnaires coloniaux étaient moins nombreux, etc. — Cf. dans le livre de M. Chardoîst, V Administration de la France, le chapitre très intéressant intitulé : Les huit cent mille autres fonctionnaires.

On pouvait espérer que l’augmentation des traitements nécessitée par la vie chère serait une occasion de réduire le nombre des fonctionnaires. On l’a proclamé partout ; on ne l’a fait nulle part. L’application de la réduction de la journée de travail à huit heures a même imposé, dans le personnel ouvrier des établissements nationaux une augmentation sensible du nombre des agents nécessaires.

^ On donne le titre de directeur général aux chefs des régies financières , de la

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Ceux-ci ont sous leurs ordres les chefs de division lesquels commandent à des chefs de bureau, qui commandent à des rédacteurs, commis, éxpéditionnaires ou dactylographes, surnuméraires, préposés. Chaque administration particulière a ses habitudes et son vocabulaire

Commissions techniques ; conseils et comités consultatifs. — Un trait commun à la plupart des ministères consiste en ce qu^un certain nombre de conseils, comités, commissions, sont constitués auprès de presque tous les grands services. Ces commissions dont Fexistcnce est précaire, dont la composition est mobile, sont habituellement composées des principaux agents de radministration, auxquels s’adjoignent des membres du Parlement et des représentants des différentes professions intéressées dans les décisions à prendre ou capables d’éclairer ces décisions. Ces conseils ne sont d’ordinaire que consultatifs ; leur intervention est rarement nécessaire, mais elle est souvent réclamée à raison même de son utilité h

§ 5. — LiC Conseil d’État

Le Conseil d’État est la juridiction suprême en matière administrative. Sa fonction à cet égard sera étudiée dans la troisième partie du traité, spécialement consacrée au contentieux.

Le Conseil d’État est en outre le Conseil administratif du chef de l’État. Il est opportun d’exposer dès à présent ses origines, sa composition et son fonctionnement au second titre indiqué.

Origines du Conseil d’État. — Il faut se garder de dire, comme on l’a fait assez souvent, que le Conseil d’État a pour origine le Conseil du roi.

comptabilité publique et de l’administratiou des eaux et forêts. Ces agents ont directement sous leurs ordres les services départementaux.

^ Dans les régies financières, les chefs de dloisioii sont remjjlacés par des administrateurs,

^ Des administrations identiques ne se servent pas des mêmes titres dans le même sens. Par exemple, la hiérarchie des fonctionnaires dans les contributions directes, pour les agents départementaux comi^renci : directeurs, inspecteurs, contrôleurs principaux, contrôleurs. — L,a liiérarchie des contributions indirectes comprend : directeurs, sous-directeurs, inspecteurs, contrôleurs, receveurs ou commis principatix, commis. — Da hiérarchie de Penreglstrement comprend : directeurs, inspecteurs, sous-inspecteurs, receveurs, etc.

Quelques-uns d^entre eux joignent à leur fonction consultative le rôle de conseils de discipline pour certains ordres de fonctionnaires.