CHAPITRE II

Il est manifeste que Tancienne monarchie, unissant le pouvoir législatif à T exécutif, pouvait encore moins que les gouvernements modernes se passer d’avis. Pendant longtemps ces avis sont donnés au prince par son entourage de prélats et de nobles. C’est la Cour du roi. Puis à ces auxiliaires d’occasion viennent peu à peu s’ajouter des conseillers d’un autre ordre, praticiens de métier. Cet ensemble, qui forme le Conseil du roi, prend sous Louis XIV sa forme définitive. Les éléments encombrants sont éliminés ; les praticiens seuls restent. En outre, le Conseil se fractionne. Sous le nom de Conseil d'État ou Conseil d’en haut, une section règle les questions de haute politique *.

Sous le nom de Conseil des dépêches, une autre section délibère sur l’administration intérieure.

Une autre section forme le Conseil des finances.

Enfin une dernière section, sous le nom de Conseil des parties, joue à peu près le rôle actuel de la Cour de cassation.

Dans tout cela, où trouve-t-on précisément l’origine du Conseil d’État ? Il y a bien le nom, mais où est la chose ? — On peut dire : partout, et nulle part.

Partout, si l’on se contente, pour établir le lien entre ces deux organes. Conseil d’État actuel et ancien Conseil du roi, de montrer qu’ils collaborent l’un et l’autre à l’exercice de la puissance gouvernementale par leurs avis et par leurs jugements.

Nulle part, si, comme il convient, on s’attache à ce qu’a de particulier le rôle du Conseil d’État actuel, qui est de préparer par ses avis certains actes administratifs et de trancher par ses arrêts les litiges auxquels donnent naissance les ordres de l’administration.

Après la Révolution, en l’an VIII, on retrouve un Conseil d’État. C’est encore le nom ; ce n’est toujours pas la chose, mais c’est cependant le germe d’où la chose naîtra.

Le Conseil d’État du Consulat est le grand rédacteur du Code civil. Ce n’est pas tant au pouvoir exécutif qu’il se rattache qu’au pouvoir législatif. Sans doute, le Conseil d’État institué par la Constitution du 22 frimaire an VIII et organisé par* le règlement du 5 nivôse a bien, comme le nôtre, la préparation des règlements d’administration publique. Il collabore par ses avis à la solution des difficultés administratives. Mais cette partie de sa tâche est effacée par l’autre, cette autre consiste à préparer les projets de lois et à les défendre devant le tribunaf’ et le corps législatif, à les interpréter par voie d’autorité, c’esDà-dire par des avis ayant eux-mêmes force de loi.

1 C’est à peu près ce que fait aujourd’hui non le Conseil d’État, mais le Conseil des ministres.

ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX

C'est sous la Restauration que le Conseil d'État, perdant ses attributions législatives, prend la physionomie qu'il a gardée ou plutôt retrouvée en 1872. Entre la Restauration et l'époque actuelle, deux faits importants doivent être signalés dans l'histoire de cette haute assemblée. L'un de ces faits, c'est sa régularisation en 1845 ; l'autre, c'est sa transformation temporaire sous le second Empire.

La réforme de 1845. — Jusqu'en 1845, le Conseil d'État n'était organisé que par des règlements. La Constitution du 22 frimaire an VIII avait bien dit qu'un Conseil d'État serait chargé de rédiger les projets de loi et les règlements, ainsi que de résoudre les difficultés en matière contentieuse (art. 52). Mais, hors ce texte, des règlements seuls avaient régi l'organisation de cette assemblée. La loi du 19 juillet 1845 reproduisit les ordonnances antérieures à peu de différeuces près. Désormais, l'organisation du Conseil devait avoir une base plus ferme et un caractère plus immuable. C'est dans cette loi du 19 juillet 1845 qu'on reprendra les principes dont l'application est faite aujourd'hui.

Transformation du Conseil d’État de 1849 à 1870. — Le second fait signalé, c'est la transformation temporaire du Conseil sous la deuxième République et le second Empire. Sans entrer dans le détail rétrospectif de cette réforme, il suffit de dire que du 3 mars 1849 au 4 septembre 1870 le Conseil reçut de nouveau, mais avec d'importantes modifications aux anciennes dispositions consulaires et impériales, une participation au pouvoir législatif.

Après 1870, le Conseil d'État à demi législateur fut suspendu de ses fonctions, et remplacé jusqu'à sa réorganisation par une commission provisoire.

La réorganisation est du 24 mai 1872, avec modifications en 1874, 1875, 1879, 1888, 1900 et 1910.

Lo Conseil d'État dans sa forme actuelle. — J'examinerai successivement : à) sa composition ; — à) son fonctionnement ; — c) ses attributions.

a) Composition du Conseil. — Le Conseil d'État se compose de deux éléments : 1® des fonctionnaires chargés de discuter, de délibérer, de décider ; 2® des fonctionnaires chargés principalement de préparer le