CHAPITRE II

Notions historiques sur les subdivisions administratives. — K H

1789, la France était divisée en trente-deux généralités. C'est pour les matières financières que ces divisions avaient été faites ; mais elles avaient servi de cadres à une organisation administrative générale. Depuis Richelieu, il y avait dans chaque généralité un intendant de justice, de police et de finances, qui représentait le gouvernement royal.

Ces intendants étaient puissants partout, mais pas partout de la même manière. La France, en effet, comprenait des pays d’ élections et des pays d’états. Dans les pays d'états, il y avait des assemblées provinciales votant et faisant percevoir l'impôt ; elles en appliquaient une part aux dépenses régionales ; ces pays jouissaient ainsi d'une certaine autonomie qui réduisait le rôle des intendants à celui d'un agent de contrôle.

Dans les pays d'élections (les trois quarts de la France), l'intendant, au contraire, avait des fonctions administratives faisant de lui comme un vice-roi. Il avait en toute matière une compétence non exclusive, mais presque absolue. Au nom du roi, il régissait tout, gouvernait tout, réformait tout, soit directement, soit par ses auxiliaires, les subdélégués. On critiqua cette trop grande puissance des intendants * ; à la fin de l'ancien régime, par réaction contre ce qu'avait fait Louis XIV qui avait réduit systématiquement l'autonomie des pays d'États, le gouvernement royal projeta d'organiser sur leur type l'ensemble du royaume. Un plan de réforme conçu dans ce sens par Turgot, repris par Necker, puis exécuté par Galonné en 1787, a été utilisé par les réformateurs de la Constituante

L'unité administrative n'a été réalisée qu'en 1790. Le décret du 22 déc. 1789-8 janv. 1790 en posait le principe dans son article 1^^. Il prescrivait la division de la France en départements. Aucun compte ne devait être tenu des anciennes divisions provinciales. L'exécution du principe fut procurée par la loi des 12-20 août 1790 qui instituait 86 départements avec une administration uniforme.

1 Tout le monde connaît le mot célèbre du financier Law à d’Argenson : « Sachez exue le royaume est gouverné par trente intendants. Vous n^avez ni Parlements, ni comités, ni États, ni gouverneurs ; j ^ajouterai presque ni roi, ni ministres ; ce sont trente maîtres des requêtes commis aux provinces de qui dépend le bonheur ou le malheur de ces provinces, leur abondance ou leur stérilité ».

2 Esmein, Hist, du dr.y 8® éd., p. 606 et suiv. — Comte de Cüçay, La décentralisation, p. 24 et-suiv.

ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX

Le département nouveau n’était qu’une circonscription administrative ; il n’avait aucune personnalité morale ^ ; on le subdivisait en districts, les districts en cantons, les cantons en communes

L’organisation en 1790. — L’administration des départements créés en 1790 se composait de trois rouages : le conseil de département, le directoire de département, le procureur général syndic. Le district avait de même un conseil, un directoire et un procureur syndic.

Les conseils de département (36 membres) et de district (12 membres) étaient élus au suffrage universel. Ils choisissaient dans leur sein les directoires, composés de huit membres pour le département, de quatre membres pour le district.

Les conseils ne siégeaient qu’un mois par an ; les directoires, commissions permanentes, détenaient toute l’autorité, prenaient toutes les décisions, avaient en main toute l’administration. Les assemblées de district étaient entièrement subordonnées aux assemblées départementales.

Les procureurs généraux et les procureurs syndics, élus pour quatre ans au suffrage universel, étaient beaucoup moins que les préfets actuels : ils n’avaient aucun pouvoir de décision ; ils remplissaient à peu près dans les assemblées le rôle du ministère public dans nos cours et tribunaux ; aucune décision ne pouvait être prise sans qu’ils eussent été entendus ; ils étaient en outre chargés de la suite de toutes les affaires.

Ce système admis par la Constituante avait des inconvénients manifestes. Il était dangereux pour l’unité nationale. Le pouvoir central y était absolument désarmé en face des administrations électives des départements. Cela n’eût été qu’imprudent si les fonctions de ces administrations s’étaient bornées à pourvoir aux seuls intérêts régionaux : mais il n’en était pas ainsi, et les assemblées et directoires de département étaient chargés en même temps de l’administration régionale des intérêts généraux

^ V. cependant en sens contraire, Aucoc, Controverses sur la décentralisation^ Compte rendu de l^Académie des sciences morales, 1895, t. GXLIV, p. 337.

^ Les cantons n’étaient et ne sont encore c[ue des subdivisions judiciaires. Les communes nouvelles étaient très différentes des communes anciennes, puisque celles-ci n’étaient que des groupements dépopulation agglomérée, c’est-à-dire des associations de personnes, tandis que la commune nouvelle devenait, comme le département, une subdivision géographique du territoire.

. Une seule précaution, bien inefficace, était prise pour éviter les abus d’un pareil mécanisme. L’art. de la section III de la loi du 22 décembre 1789 plaçait les assemblées départementales sous le contrôle du pouvoir législatif ou du roi pour toutes les mesures d’intérêt général qu’elles pouvaient prendre.