CHAPITRE ni

Ce recours est-il le seul qui puisse être exercé, et les administrés qui pourraient avoir un intérêt à Tannulation d^une de ces décisions n'ont-ils pas de moyens de l'obtenir ? A mon avis, le recours contentieux pour incompétence, excès de pouvoir ou violation de la loi, exercé aux conditions générales qui seront ultérieurement indiquées, s'ajoute ici, au profit des particuliers, au recours spécial que l'article 47 donne au préfet seul b

2° Délibérations exécutoires sauf veto suspensif. — La loi de 1871 contient une courte énumération de matières sur lesquelles les conseils généraux prennent des délibérations de cette catégorie (art. 48). Il s'agit, dans les espèces indiquées, d'objets pour lesquels

souveraines, 1^'exaiiien des textes de la loi de 1871 paraît tout d’abôrd leur donner raison, et il semble bien que barticie 47 ne s'applique qu'aux délibérations contenues dans l'article (;ui ie précède.

11 est cependant impossible de s'arrêter là, et personne ne consent à regarder comme souveraines les délibérai ions prises en application des articles 43, 44 et 45. Alors sur quel argument s'appuiera-bon pour donner une efficacité particulière aux décisions en matière de contributions directes (art. 37 et 38, — art. 10 de la loi du 21 avril 1832) et aux décisions fixant soit les centimes additionnels, soit les emprunts, soit le maximum des centimes communaux extraordinaires ? — IVl. Ducrocq dit simplement que ces décisions sont souveraines, parce qu'elles sont prises en délégation du pouvoir législatif. Mais c'est précisément la question î A quoi cette délégation s'aperçoit-elle ? Les indications contenues dans le rapport de Vivien (V. note 2, p. 171), ne suffisent pas à la justifier.

Je remarque au surplus qu'une des décisions classées ordinairement parmi les délibérations souveraines est formellement inscrite par l'article 46 lui-même parmi les décisions définitives : c'est celle qui est relative au taux de la conversion en argent des journées de prestation (art. 46-7<^). Traiter différemment cette fixation et la fixation semblable faite iDour l'impôt personnel n'est vraiment pas logique. — Cf. Jèze, Rev, gén, eVadm,, année 1897, t. I, p. 129, 257, 397 ; II, 146 ; III, 25.

1 La plui^art du temps les conditions du recours contentieux pour excès de pouvoir font défaut. Il en est ainsi en matière de contributions directes. Pour intenter un recours pour excès de pouvoir, il faut avoir un intérêt direct et personnel à l'annulation de l'acte attaqué et être dépourvu de toute autre action pour échapper à ses conséquences. Qui a intérêt à l'annulation de la répartition mal faite ? L'arrondissement ? Ce n'est pas une personne, il ne peut plaider. — La commune ? Non, car l'intérêt des contribuables de la commune ne peut pas se confondre avec l'intérêt de la commune elle-même. — Les contribuables ? Oui, mais ils ont un moyen d'échapper aux conséquences de la répartition mal faite : c'est de porter devant le conseil de préfecture une action en réduction de taxe. Le conseil de préfecture est alors compétent pour apprécier l'illégalité de la répartition. Si donc l'une des conditions est remplie, l'autre fait défaut.

Un arrêt du G. d'État du 14 juin 1837 {W itz-W itz, Kœchlin et consorts^ S. 37, 2, 510) a déclaré que la répartition des contributions était « une opération administrative qui n'était pas de nature à être déférée au Conseil par la voie contentieuse ». Je remarque d'ailleurs à l'occasion de cet arrêt qu'en 1837 le recours en annulation pour violation de la loi ne s'était pas encore développé en jurisprudence (Voir au livre III l'histoire de ce recours).

ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS RÉGIONAUX i.l'l

rintérêt de TÉtat se mêle à Fintérêt du département Mais j^ai dit que toute délibération qui n’était l’objet d’aucune mention dans un texte était exécutoire sous réserve d’un veto suspensif. Cela résulte du 5® de l’article 48 où il est dit que le conseil délibère ainsi « sur tous les autres objets sur lesquels il est appelé à délibérer par les lois et règlements, et généralement sur tous les objets d’intérêt départemental dont il est saisi, soit par une proposition du préfet, soit sur l’initiative d’un de ses membres »

Force exécutoire des délibérations ordinaires. — Elles s’exécutent comme les décisions définitives, sans aucune autorisation gouvernementale, mais le gouvernement a le droit d’en suspendre l’exécution. Cette suspension doit être prononcée dans les trois mois à partir de la clôture de la session par décret motivé

3° Délibérations soumises à la nécessité d’autorisation. — Elles sont peu nombreuses. Elles s’appliquent aux matières financières, à l’acceptation de dons et legs dans certains cas et aux principales questions concernant les chemins de fer d’intérêt local et les tramways.

L’autorisation requise n’est pas toujours la même. En matière financière, un décret en Conseil d’État est nécessaire pour ratifier soit le vote de centimes extraordinaires excédant le maximum autorisé annuellement par la loi de finances, soit le vote d’emprunts remboursables en plus de trente ans Un simple décret suffit pour le règlement du budget et le compte administratif

1 « l» Acquisitions, aliénations et échanges de propriétés départementales affectées aux hôtels de préfecture et de sous-préfecture, aux écoles normales, aux cours d^assises et tribunaux,.. 2^ Part contributive à imposer au département dans les travaux exécutés par l'État qui intéressent le département ».

^ Cette règle est l'un des progrès réalisés en 1871. D'après la loi de 1866, les délibérations soumises à veto suspensif étaient bien les plus nombreuses. Mais dans le silence de la loi sur la force exécutoire d'une délibération, l'autorisation expresse du gouvernement était exigée. De même aujourd'hui, les délibérations les plus nombreuses ne sont pas celles qui constituent le droit commun, ce sont les délibérations définitives.

3 Je remarque que l'exigence des motifs n'est qu'une assez faible garantie contre l'arbitraire gouvernemental, puisque nul autre que le gouvernement luimême n'est juge de l'importance des motifs invoqués. L'inopportunité de la mesure prise est un motif suffisant.

Je remarque en outre que le décret d'annulation peut être un décret simple : il sera pris soit sur l'initiative du préfet, soit sur la demande des administrés ou des membres de la minorité du conseil. Cette demande au surplus n'a d'autre caractère que celui d'une pétition ; ce n'est pas une instance. Mais les décisions ordinaires pas pius que les décisions définitives n'échappent au recours devant le Conseil d'État dans les conditions normales où ce recours est possible.

^ Loi du 10 août 1871, art. 41, modifié par la loi du 12 juillet 1898. Avant cette dernière époque, il fallait une loi.

® Articles 57, § 2, et 66, § 4, loi du 10 août 1871. — Le budget du département

L^acceptation des dons et legs faits au département ne nécessite d^autorjsation que s^il y a opposition de la famille (art. 53) L^autorisation est ici donnée par un décret en Conseil d^État

En matière de chemins de fer d’intérêt local, l’approbation législative est exigée quand il est fait appel au concours de l’État, L’approbation par décret en Conseil d’État suffit dans le cas contraire

4^ Délibérations dépourvues de force exécutoire. — Ce sont les vœux, les avis, les réclamations, les délibérations sur des intérêts interdépartementaux.

Les vœux politiques sont interdits aux conseils généraux. On a craint qu’un même vœu politique émis par la majorité des conseils généraux n’entravât la liberté d’action du gouvernement. Les ministres sont responsables devant les Chambres, mais non devant la majorité des assemblées départementales. Quelle situation critique, cependant, serait celle d’un ministre dont l’attitude, bien qu’approuvée par la majorité dans le Parlement, serait blâmée par l’ensemble ou par le plus grand nombre des conseils généraux La sanction de l’interdiction des vœux politiques est leur annulation Les avis sont obligatoires ou facultatifs. Les avis facultatifs sont ceux qu’aucune loi n’oblige à demander. Le fait d’y recourir est une excellente pratique dont il est fait un trop rare usage et qui équivaut à un referendum officieux devant les éius|de la nation.

est soumis aux règles de la comptabilité publique ; aucune dépense ne peut être effectuée sans qu"un crédit ait été ouvert. I^e budget est Tétât provisionnel des recettes et dépenses contenant pour ces dernières l^ouverture des crédits nécessaires. Il est préparé par le préfet et voté à la session d^août^ jLe cojmpte administratif est le moyen de contrôle de Texécutiou du budget. Quand Texercice est clos, le préfet soumet au conseil général l^'état des recettes effectuées et des dépenses soldées. Ce compte provoque des observations qui doivent être adressées directement par Le président au ministre de Tintérieur (art. 66, loi du lO août 1871).

1 L'article 53 de la loi du 10 août 1871 dit à tort que l'acceptation dans ce cos est faite par le préfet en vertu de la décision du gouverne ment. Il faut dire : en vertu de la décision du conseil, avec autoxâsation du gouvernenxent^

^ Le décret est soumis à l'assemblée générale du Conseil d'État ou seulement à la section de Tintérieur, suivant que la libéralité dépasse ou non 50,000 francs* V, déc. 2 août 1879, art. 7, § 7. modifié par déc, 3 avril 1886.

Loi du 31 Juillet 1913.

Sanction insuffisante, dit justement IVL n'AvjENEU (Lot réforme administrai tiv€, p. 67) : < La loi donne au pouvoir central le droit d'annulc^' ce genre de vœux, mais comme le propre d'un vœu est simplement d'être émis., que sa seule émission lui confère toute la dose d'existence morale dont il est susceptible, l'annulation dont il est postérieurement l'objet, bien loin de la détruire. Lui procure au contraire une publicité nouvelle ». — La sanction sans doute est peu efficace, mais non l'interdiction ; les conseils généraux se soumettent d'euxmêmes à la règle de l'article 51.

ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS RÉGIONAUX

Les avis obligatoires sont ceux qui doivent être demandés sans qu^on soit d'ailleurs astreint à les suivre. S'ils ont trait à des questions d'intérêt général, le conseil en les donnant joue le rôle de comité consultatif du gouvernement. S'il s'agit de questions d'intérêt communal, le conseil général joue le rôle de collaborateur à la tutelle administrative des communes *.

Les réclamations que le conseil peut avoir à formuler, ainsi que l'exposé de son opinion sur l'état et les besoins des différents services publics en ce qui touche le département, peuvent être adressés directement au ministre par le président de l'assemblée.

Les délibérations sur des intérêts interdépartementaux sont soumises aux règles écrites dans les articles 89 à 91 de la loi du 10 août

On peut concevoir qu'il y ait à pourvoir à des intérêts communs à plusieurs départements voisins, par exemple à l'établissement de routes ou de chemins de fer, à la création d'asiles ou hospices destinés à toute une région. Il est utile alors que des conférences interdépartementales aient lieu. Avant 1871, elles étaient interdites. Le conseil général qui se serait mis en correspondance avec le conseil voisin aurait encouru la suspension. Kn 1871, ces conférences ont été autorisées aux conditions suivantes :

IP Elles doivent être provoquées par l'un des conseils intéressés.

2° C'est par l'entremise des présidents que l'entente doit se faire pour provoquer la conférence, sans intervention du préfet.

3° Le préfet doit être averti.

4P II faut qu'il s'agisse d'objets d'utilité départementale sur lesquels les conseils généraux ont un pouvoir de décision sauf veto

Sanction des règles relatives a^ux attributions de»s conseils généraux-

— - Qu'arriye-t-ril si uû Qonseil général outrepasse ses pouvoirs, ou, inversement, si un conseil général ne remplit pas ses fonctions ?

La première dé ces questions a été suffisamment résolue par l'ex-

1 Les cas où le conseil général est appelé à donner obligatoireinent son avis, sont énumérés dans l’article 50 de la loi du 10 août 1871, dans ia loi du 3 mai 1844 sur la chasse, dans la loi du 30 juillet 1875 sur l’enseignement agricole dans la loi du l®*’ avril 1882 sur le reboisement des terrains en montaSue, dans la loi municipale du 5 avril 1884, etc.

a Les conférences interdépartementales sont simplement préparatoires. S’il y a des décisions à prendre, elles devront être prises par les conseils généraux.

180 Livré prémier — chapitré iîi

plication donnée sur Fart. 47 de la loi du 10 août 1871 et le recours administratif qu^il organise. J^ai ajouté que Inexistence de ce recours administratif n’excluait pas l’exercice, au profit des administrés, du recours contentieux en annulation aux conditions ordinaires auxquelles ce recours est subordonné.

La seconde question tend à se poser plus fréquemment à mesure que la décentralisation s’élargit et que s’augmentent les attributions des assemblées départementales.

Quand le législateur transfère un service de l’administration centrale à l’administration régionale, la charge pécuniaire que ce service entraîne passe naturellement du budget de l’État au budget du département, et il est à craindre que, par économie, tel conseil général ne laisse en souffrance le service qu’on lui abandonne. Il en est de même quand un nouveau service est institué par le législateur, et que, pour l’organisation et le fonctionnement de ce service nouveau, il est fait appel au concours des administrations locales. Ces administrations ne vont-elles pas être tentées de se soustraire à la charge en s’abstenant de faire fonctionner le service ? Aussi a-t-on dû se préoccuper d’empêcher que les conseils généraux négligeassent systématiquement de donner satisfaction aux besoins auxquels ils ont à pourvoir. On évite de telles négligences par le système de V inscription d’office^ au budget départemental, des crédits que le conseil refuserait de voter h L’inscription d’office est ordonnée par décret en Conseil d’État.

Les dépenses obligatoires (c’est-à-dire pour lesquelles les crédits peuvent être inscrits d’office sont énumérés dans l’art. 61 de la loi de 1871, modifié par la loi du 30 juin 1907 et dans quelques lois postérieures.

* Le sy stème de l’inscription d’office des dépensés dites obligatoires au budget départemental est légitime lorsque les frais auxquels il s’agit de pourvoir sont occasionnés par des services d’intérêt départemental. Il est seulement l’egrettable qu’on ait fait un véritable abus des facilités que donne ce système pour faire payer sur les ressources départementales des dépenses occasionnées par des services d’intérêt général. Gela importerait peu si le budget départemental n’était alimenté presque exclusivement par les impôts directs, les plus lourds les plus vexatoires et les moins élastiques de tous. Accroître les charges des départements, c’est augmenter le fardeau des impôts directs seuls appelés à y pourvoir.

2 Elles concernent, en outre des dettes exigibles des départements, les frais de loyer et d’entretien des préfectures et sous-préfectures, des casernes de gendarmerie, des tribunaux et cours d’assises, des prisons départementales, les frais d’impression et de publication des listes pour les élections consulaires, ainsi que les frais d’impression des cadres pour la formation des listes électorales et des listes du jury, les frais du service des épizooties, les dépenses des comités de conciliation en cas de différends collectifs entre patrons et ouvriers, un

ADMINISTRATION DES INTERETS RÉGIONAUX

L/inscription d’office des crédits nécessaires à ces dépenses exige la création des ressources correspondantes. Ces ressources seront obtenues par des prélèvements sur les excédents de recettes s’il y en a, ou bien sur le crédit pour dépenses imprévues, si un tel crédit est voté. A défaut seulement, le même décret qui inscrira d’office un crédit imposera d’office une surtaxe additionnelle spéciale sur les quatre contributions. Il faudra une loi si cette imposition doit excéder le maximum des centimes permis par la loi de finances C

L’inscription d’office peut donc avoir pour répercussion l’imposition d’office ; le préfet est ainsi mis à même de pourvoir aux services que le conseil n’avait pas jugé à propos de doter.

Sur tous les objets qui n’ont pas été cités par la loi comme pouvant donner lieu à inscription d’office, il n’y a pas de recours contre la négligence ou le mauvais vouloir possible du conseil général. Cette négligence au reste n’est pas à craindre. Il suffit de comparer les dépenses dites « obligatoires » avec celles qui n’ont pas ce caractère, pour apercevoir que la sanction de l’inscription d’office a été accordée bien moins aux plus indispensables d’entre les dépenses qu’à celles que les assemblées départementales pouvaient le plus être tentées de ne pas voter. Les conseils généraux ne manqueront pas d’entretenir leurs routes ; c’est contre leur gré, parfois, qu’ils contribueront aux frais de l’assistance médicale ou aux dépenses de l’enseignement primaire

La commission départementale. — L’article 1^^ de la loi du 10 août 1871, après avoir décidé qu’il y aurait un conseil général par dépar-

certain nombre de déj^enses mises à la charge des départements par les lois sur renseignement primaire, celles qui résultent pour eux de la loi du 15 juillet 1893 sur l'assistance médicale gratuite, de la loi du 15 février 1902 sur la protection de la santé publique, des 27 et 28 juin 1904 sur les enfants assistés et du 14 juillet 1906 sur l'assistance aux vieillards, de la loi sur l'assistance aux familles nombreuses (14 juillet 1913), de la loi sur l'assistance aux femmes en couches (art. 68, loi de fin. du 30 juillet 1913).

^ Loi du 10 août 1871, art. C2, mod. par la loi du 30 juin 1907.

- Je signale deux cas où, à défaut par le conseil générai de pourvoir à un service jugé nécessaire, il y sera pourvu par décret. Les conseils généraux sont chargés de délibérer sur l'organisation du service d'assistance médicale gratuite. L'art. 4 de la loi du 15 juillet 1893 déclare que si un conseil ne s’acquitte pas de cette fonction, il sera pourvu à l'organisation du service par un décret rendu en assemblée générale du Conseil d'État. C'est un cas de réglementation d^ofjice, — La loi du 14 juillet 1905 contient dans son art. 6 une disposition analogue : si le conseil général refuse d'organiser le servie^ d'assistance aux vieillards^