CHAPITRE II

I l®^ — Sessions parlementaires

194. — I. SiMLLTA?îÉTTÉ DE SESSION. — Lcs Chambres ne sont pas permanentes ; elles se réunissent dans des périodes de temps dites sessions. Le système de la permanence du Parlement adopté par. les Constitutions del791, de TanlII et de 1848, n'est bon ni pour les Chambres qu'il pousse à légiférer sans besoin et sans molif, ni pour le Gouvernement qu'il énerve dans de perpétuels débals. Mais, la Chambre des députés et le Sénat sont les deux parties d'un même pouvoir. Le concours de ces deux Assemblées est nécessaire pour la formation de la loi ; en l'absence de l'une ou de Vautre^ le pouvoir législatif serait incomplet et ne pourrait faire œuvre utile. D'où la nécessité d'établir, pour les deux Chambres, des sessions simultanées, a La session de Tune commence et fmit en même temps que celle de l'autre » (L. C. 16 juillet 1785, art. 1", § 2, in fine),

La même loi ajoute : « Toute assemblée de Tune des deux Chambres qui serait tenue hors du temps de la session commune est illicite et nulle de plein droit » (art. 4). Mais celte règle souffre deux exceptions : la pre-

mière est relative au cas où la Chambre des députés se trouverait dissoute au moment où la présidence de la République deviendrait vacante. Alors, « les collèges électoraux seraient aussitôt convoqués et le Sénat se réu* nirait de plein droit » ; mais le Sénat n'aurait, dans ce cas, qu'un pouvoir d'intérim et ne pourrait faire aucun acte de législateur. La seconde exception concerne le cas « où le Sénat serait réuni comme Coût* de justice -» pour juger soit le président de la République, soit les ministres, ou pour connaître d'un attentat commis contre la sûreté de l'Etal ; dans ce dernier cas, le Sénat ne peut exercerque des fonctions judiciaires »(L. 16 juillet 1875, art. 3 et 4).

Les sessions sont ordinaires ou extraordinaires.

195. — IL Session ordinaire. — l\ n'y a qu une session ordinaire par an. ^ Le Sénat et la Chambre des députés se réunissent, chaque année, le second mardi de janvier, à moins d'une convocation antérieure faite par le président de la République » (L. C. 16 juillet 1875, art. 1", § 1").

196. — Ouverture et clôture de la session, — Le président de la République a, en principe, le droit de faire la convocation ; mais, pour qu'il ne puisse pas arbitrairement retarder l'ouverture de la session, la loi constitutionnelle fixe une date précise pour la réunion des Chambres, à défaut de convocation faite par le président de la République pour une époque antérieure. Dans ce cas, la réunion a lieu de plein droit, sans décret de convocation.

« Le président de la République prononce la clôture de la session w (fb., art. 2) ; mais,ici encore, les auteurs de la Constitution actuelle n'ont pas voulu laisser au président de la Répubh'que le pouvoir de restreindre à sa guise la durée de la session ordinaire.

« Les deux Chambres doivent être réunies en session cinq mois au moins chaque année » (fb.^ art. 1", § 2). La clôture de la session ordinaire ne peut être prononcée par le président de la République qu'à l'expiration de ce terme légal.

197. — Ajournements, — « Le président de la République peut ajourner les Chambres. Toutefois, l'ajournement ne peut excéder le terme d'un mois, ni avoir lieu plus de deux fois dans la même session » (fb.. art. 2, § 2). 11 peut être utile, en effet, après des dicussions orageuses, de laisser aux esprits le temps de se calmer; mais l'ajournement ne saurait devenir un moyen d'empêcher la représentation nationale d'accomplir sa mission.

Pendant la durée de l'ajournement, les Chambres sont dans l'impossibilité légale de se réunir, et dès lors le temps de l'ajournement ne peut être compté dans le minimum de cinq mois exigé par la Constitution pour la session ordinaire.

D'autre part, il est admis que, même pendant la durée de la session ordinaire, les Chambres, restant maîtresses de fixer leurs séances comme elles l'entendent, peuvent s'ajourner elles-mêmes lorsqu'elles le jugent convenable. Mais cet ajournement n'a rien de commun avec celui qui est prononcé par le président de la République ; il n'est soumis à aucune condition de durée, et, comme les Chambres restent libres de se réunir, il est compté dans la période de la session ordinaire.

FCPN>4rONCTIONNEMENT DES CHAMBRES 77

198. — III. Cessions EXTRAORDINAIRES. — Les sessions extraordinaires peuvent être aussi nombreuses que les besoins Texi^ent ; elles ont lieu sur la convocation du président de la République. « Il doit les convoquer si la demande en est faite, dans Tintervalle des sessions, par la majorité absolue des membres composant la Chambre » (Ib.^ art. 2).

Par exception, les Chambres peuvent se réiinir sans convocation dans trois cas : 1*^ elles se réunissent immédiatement et de plein droit le quinzième jour avant l'expiration normale des pouvoirs du président de la République, si, un mois avant ce terme, elles n'ont pas été convoquées en Assemblée nationale pour procéder à l'élection d'un nouveau président ; 2" elles se réunissent de même en cas de décès ou de démission du présidentde la République (Ib.jATi. 3, |^ 2 et 3); 3'* elles se réunissent de plein droit deux jours après qu un décret du président de la République a proclamé l'état de siège pendant l'ajournement des Chambres.

§ 2. — Régime intérieur des Chambres

199. — I. Siège des deux Chambres. — L'Assemblée nationale, élue en février 1871, s'était réunie à Bordeaux. Le 10 mars suivant, elle décida, sur la proposition du Gouvernement, qu'elle transporterait à Versailles le siège de ses séances. Elle donna à celte résolution le caractère constitutionnel par l'article 9 de la loi du 25 février 1875 : « Le siège du pouvoir exécutif et des deux Chambres esta Versailles. »

En 1879, le moment parut venu de rendre à la ville de Paris la préro- {(ativedont elle était dépouillée depuis huit ans. Les deux Chambres, réunies en Assemblée nationale, volèrent, le 19 juin 1879, l'abrogation de l'article 9 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, et un mois plus lard, il fut statué par une loi ordinaire, la loi du 22 juillet 1879, sur le siège du Gouvernement et des Chambres.

« Le siège du pouvoir exécutif et des deux Chambres est à Paris » (L. 22 juillet 1879, art. 1"). — « Le palais du Luxembourg et le palais Bourbon sont affectés : le premier, au service du Sénat ; le second, à celui de la Chambre des députés. Néanmoins, chacune des deux Chambres demeure maîtresse de fixer, dans la ville de Paris, le palais qu*elle veut occuper » (art. 2). — a Les divers locaux du palais de Versailles actuellement occupés par le Sénat et la Chambre des députés conserveront leur aiïectation. Dans le cas où, conformément aux articles 7 et 8 de la loi du 25 février 1875 relative à l'organisation des pouvoirs publics, il y aura lieu à la réunion de TAssemblée nationale, elle siégera à Ver&^ailles, dans la salle actuelle de la Chambre des députés. — Dans le cas où, conformément à l'article 9 de la loi du 24 février 1875 sur Torganisalion du Sénat et à l'article 12 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 sur les rapports des pouvoirs publics, le Sénat sera appelé à se constituer en Cour de justice, il désignera la ville et le local où il entend tenir ses séances » (art. 3).

200. — II. Publicité des séances. — « Les séances du Sénat et celles de la Chambre des députés sont publiques. Néanmoins, chaque Chambre peut

se former en comité secret sur la demande d'un certain qombre de ses membres, fixé par le règlement. Elle décide ensuite à la majorité absolue si la séance doit être reprise en public sur lermême sujet » (L. 16 juillet 1875, art. 5).

Il est de Tessence du régime parlementaire que les aKaires publiques soient traitées à la face du pays, et que les électeurs soient mis à même d'apprécier les actes de leurs mandataires ; aussi la publicité des séances du pouvoir législatif a-t-elle été considérée depuis 1789 comme une nécessité politique. Cette publicité se complète par les procès-verbaux et comptes rendus des débats parlementaires reproduits par le Journal officiel. Toutefois, il serait possible que, dans certains cas, la publicité présentât des inconvénients, et il a toujours été admis que, sur la demande d'un certain nombre de membres, la réunion pourrait avoir lieu en comité secret. D'après le règlement du Sénat, les demandes de comité secret doivent être signées de cinq membres; d'après celui de la Chambre des députés, elles doivent être signées de vingt membres.

201. — in. Vérification des pouvoirs. — « Chacune des deux Chambres est juge de l'éligibilité de ses membres et de la régularité de leur élection » (art. 10). — Le droit pour les Assemblées électives de vérifier les pouvoirs de leurs membres, consacré pour la première fois par la constitution de 1791, a toujours été maintenu depuis, sauf sous Tempire de la constitution de l'an YIII qui avait conféré au Sénat l'élection, au dernier degré, des membres du Tribunat et du Corps législatif. C'est un des droits les plus précieux des Assemblées politiques et une des garanties les plus efficaces de leur indépendance.

La Chambre prononce sur la validité de chaque élection. Si l'élection est reconnue régulière ou s'il n'a été relevé que des faits peu graves, non susceptibles d'influer sur les résultats, la Chambre valide l'élection; dans le cas contraire, elle invalide l'élection. Enfin, si les faits incriminés ont une certaine gravité, mats ne sont pas complètement établis, la Chambre peut ajourner sa décision jusqu'à ce que les faits aient pu être vérifiés.

202. — IV. Acceptation des démissions. — L'article 10 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 ajoute que chacune des deux Chambres « peut « seule recevoir la démission de ses membres ». De là il résulte que le sénateur ou le député dont l'élection est contestée ne peut pas, en donnant sa démission, dessaisir la Chambre du droit de procéder à la vérification de ses pouvoirs. Dans diverses circonstances, la Chambre des députés a appliqué ce principe et refusé d'accepter la démission d'élus avant qu'il n'eût été statué sur la validité de l'élection.

203. — V. Bureau. — Chaque Chambre élit dans son sein : 1° un président , 2*» quatre vice-présidents ; S** des secrétaires ; 4° trois questeurs. Ces divers membres composenl ce qu'on appelle les bureaux des Chambres.

a Le bureau de chacune des deux Chambres est élu chaque année pour la durée de la session, et pour toute session extraordinaire qui aurait lieu avant la session ordinaire de l'année suivante » (L. C. 16 juillet 1875, art. 11,

Dans les deux Chambres, la première séance de chaque session ordi-

naire est ouverte sous la présidence du doyen d'âge, assisté des six plus «jennes membres présents, qui remplissent les fonctions de secrétaires. Puis, il est procédé à l'élection du bureau déOnitif; cette élection alieuà la majorité absolue des suffrages exprimés, quel que soH le nombre des tours de scrutin.

En ce qui concerne spécialement la Chambre des députés, la première séance de toute nouvelle législature est également ouverte sous la présidence du doyen d'âge, assisté des six plus jeunes membres présents ; puis il est procédé immédiatement, en séance publique, à l'élection d'un président et de deux vice-présidents provisoires. Quand les pouvoirs de la moitié plus un des membres de la Chambre ont été vérifiés, il peut être procédé à 1 élection du bureau définitif. Le président fait alors connaître au Sénat el au président de la République que la Chambre des députés est constituée.

204.. — VI. Règlement INTÉRIEUR. — Le droit pour les Chambres législatives de se tracer à elles-mêmes des règles pour Tordre de leurs travaux et la police de leurs séances est une condition essentielle du régime parlementaire. Ce droit, supprimé sous le second Empire, fut rétabli par le sénatus-consulte du 8 septembre 1869. Depuis la constitution de 1875, chacune des deux Chambres a voté son règlement intérieur, après entente sur les points qui concernaient leurs rapports réciproques. Celui du Sénat porte la date du 10 juin 1876, et celui de la Chambre des députés, la date du 16 juin delà même année. Ils ont été Tobjet de quelques modifications postérieurement à leur vote.

D'après le règlement des deux Chambres, toute proposition faite en vue de la modification du règlement doit subir trois lectures.

205. — VII. Division DES Chambres EN BUREAUX. — Pour faciliter la préparation de leurs travaux, les deux Chambres se divisent en bureaux, c'est-à-dire en un certain nombre de groupes (neuf pour le Sénat et onze pour la Chambre des députés), qui sont tirés au sort par le président de chaque Chambre en séance publique, au commencement de la séance d'ouverture et renouvelés de la même manière chaque mois. Les bureaux, une fois constitués, nomment chacun leur président et leurs secrétaires. Ils nomment aussi un certain nombre de leurs membres pour faire partie soit des commissions annuelles de comptabilité et de finances, soit des commissions mensuelles d'initiative parlementaire, d'intérêt local, des pétitions et congés, soit enfin des diverses commissions chargées d'étudier tous les projets et propositions de loi qui sont soumis au vote des deux Assemblées.

206. — VIII. Indemnité parlementaire. — La gratuité du mandai législatif pourrait écarter du Parlement des citoyens dignes d'en faire partie, mais ne disposant pas des loisirs que donne la fortune. Il est donc juste qu'une indemnité soit attribuée aux membres de la représentation nationale. C'est le principe qui«a été adopté par toutes les constitutions républicaines et même par quelques constitutions monarchiques. En France, depuis 1789^ I^ fonctions législatives n'ont été gratuites que sous la Restauration et la monarchie de Juillet.

< Les députés reçoivent une indemnité. Cette indemnité est réglée par

les articles 96 et 97 de la loi du 15 mars 1849 et par les dispositions de la loi du 16 février 1872 » (L. 30 nov. 1875, art. 17).

La loi du 15 mars 1849 fixe le montant de Tindemnité à 9,000 francs par an. Le3 représentants envoyés des colonies reçoivent, en outre, l'indemnité de passage pour l'aller et retour. L'indemnité peut être saisie, même en totalité.

La loi du 16 février 1872 règle, au point de vue de Tindemnilé, la situation des fonctionnaires députés. Les députés qui remplissent une fonction compatible avec leur mandat, touchent, comme les autres, Tindemnité législative, mais sans pouvoir cumuler cette indemnité avec le traitement attaché à la fonction. Si le chiffre de l'indemnité est supérieur à celui du traitement du fonctionnaire, le traitement est ordonnancé, en totalité, au profit du Trésor. Si le chiffre du traitement est supérieur à celui de l'indemnité, le fonctionnaire ne touche que la portion de Irailement net excédant l'indemnité. L'iolerdiclion du cumul ne s'applique pas aux pensions de retraite civiles et militaires, au traitement des officiers généraux admis dans le cadre de réserve, aux traitements de la Légion d'honneur, aux rentes viagères de la médaille militaire, etc.

« Les membres du Sénat reçoivent la même indemnité que ceux de la Chambre des députés » (L. 2 août 1875, art. 26). — A première vue, on pourrait croire — et c'est, en effet, Tinterprétation qui avait tout d'abord été admise — que leslifiembres des deux Chambres sont, au point de vue de rindemnité, placés dans une situation tout à fait identique. Cependant un membre du Sénat, qui jouissait d'un traitement d'activité comme officier, ayant prétendu pouvoir cumuler ce traitement avec Tindemnilé de sénateur, la question fut soumise au Conseil d État qui, par arrêt du 26 janvier 1877, décida que la loi du 16 février 1872 n'était pas applicable aux membres du Sénat.

A deux reprises différentes, la Chambre des députés a voté des propositions tendant à établir, à ce point de vue, l'égalité entre les deux Chambres; mais ces propositions n'ont pas été suivies d'un vote du Sénat.

I 3. — PllÉROGATIVES PARLE.WENTAIUES

207. — L Immunité parlementaire. — « Aucun membre de lune des deux Chambres ne peut être poursuivi ou recherché à l'occasion des opinions ou des votes émis par lui dans l'exercice de ses fonctions » (L. C. 10 juillet 1875, art. 13). — Cette disposition est complétée par l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881, qui déclare non susceptibles d'ouvrir une action en justice « les discours tenus dans le sein des deux Chambres, ainsi que les rapports et toutes autres pièces imprimées par Tordre de l'une des deux Chambres ».

Les représentants du pays ne doivent pas être retenus dans l'accomplissement de leur mandat par la crainte de poursuites qui seraient dirigées contre eux à raison d'opinions qu'ils auraient exprimées dans le sein des Chambres, soit par écrit, soit verbalement. Ils doivent jouir de la plus

grande indépendance pour faire connaître leur pensée sur les personnes et sur les choses. S'ils sortent des limites convenables, c'est au président de la Chambre qu'il appartient de les rappeler à Tordre et de leur appliquer les pénalités prévues par Je règlement ; mais ils ne sauraient être Tobjel d'aucune action judiciaire devant les tribunaux.

208. — II. Inviolabilité parle.mentaire . — Lorsque, pendant Texercice de son mandai, un membre de la représ3ntation nationale est accusé d'un crimeou d'un délit, deux intérêts également graves. sont en présence: rinlérêl de la vindicte publique qui exige que le coupable soit puni, et l'intérêt de la souveraineté sociale qui s'oppose à ce qu'un représentant soit mis, par la nécessité de sa défense personnelle, dans l'impossibilité de remplir son mandat. Sans entraver l'action de la justice, il était nécessaire de donner au pouvoir législatif le moyen de protéger ses membres contre des poursuites dénuées de fondement ou inspirées par la passion politique. tt Aucun membre de Tune ou l'autre Chambre ne peut, pendant la durée de la session, être poursuivi ou arrêté en matière criminelle ou correctionnelle, qu'avec l'autorisation de la Chambre dont il fait partie, sauf le cas de flagrant délit * (L. C. 16 juillet 1875, art. 14, | P^.

Ainsi, cette prérogative n'existe que « pendant la durée de la session y> ; de sorte que le cours de la justice n'est que momentanément suspendu. Elle n'existe qu'en « matière criminelle ou correctionnelle », ce qui exclut les poursuites en matière de simple police et, à plus forte raison, les poursuites à fins civiles. La jurisprudence décide même qu'un membre de Tune ou de l'autre Chambre peut, sans autorisation, être cité devant la juridiction répressive comme civilement responsable d'un fait commis par un tiers. Enfin, la nécessité de l'autorisation n'existe pas dans le cas de<c flagrant délit j», parce qu'alors la culpabilité est suffisamment établie par les faits.

L inviolabilité couvre les membres du Parlement du jour où ils sont proclamés par la commission de recensement, lors même que leur admission n aurait pas encore été prononcée par la Chambre à laquelle ils apparliennent. Il y a, en effet, présomption de validité tant que l'élection n'est

pas annulée.

La demande en autorisation de poursuites est formée par le procureur général et transmise par l'intermédiaire du garde des sceaux au président de la Chambre à laquelle appartient le membre contre lequel les poursuites sont dirigées. En matière correctionnelle, elle peut être formée directement par un particulier.

La Chambre, saisie de la demande en poursuites, n'a pas à apprécier le caractère précis des faits reprochés à l'un de ses membres, ni la réalité des accusations formulées; en le faisant, elle empiéterait sur les attributions du pouvoir judiciaire. Elle doit examiner uniquement si la poursuite est loyale, sincère, si elle n'est pas dictée par des motifs politiques, si elle n'a pas pour but caché d'arracher un représentant à son siège.

Les poursuites intentées contre un membre de l'une ou de l'autre Chambre, à une époque où l'autorisation n'est pas nécessaire, peuvent être continuées pendant la durée de la session. De même, la détention préventive ou l'emprisonnemenl résultant d'une condamnation ne cesse pas de plein

82 DROIT POLITlQUifi BT CONSTITUTIONNEL

droit lorsque les Chambres sont réunies. Toutefois, la Chambre à laquelle appartient le membre poursuivi ou incarcéré est investie d'un droit qui est le corollaire et le complément de Tinviolabilité. a La détention ou la poursuite d'un membre de Tune ou de Tautre Ciiambre est suspendue, pendant la session et pour toute sa durée, si la Chambre le requiert r> (L. C. 16 juillet 1875, art. 14, | 2).

209- — III. Déchéance des membres du Parlement. — L'article 28 du décret organique du 2 février 1852 déclare déchu de la qualité de député tout membre de la Chambre des députés qui, pendant la durée de son mandat, aété frappé d une condamnation emportant privation du droit d'être élu ; d'autre part, Tarticle 27 de la loi du 2 août 1875 déclare applicables à rélection du Sénat toutes les dispositions de la loi électorale relatives « aux cas d indignité et d'incapacité ». La déchéance résultant de Tarticle 28 du décret organique s'applique donc aux sénateurs comme aux députés.

tf La déchéance est prononcée par la Chambre sur le vu des pièces justificatives. » Elle ne résulte pas de plein droit de la condamnation, et ses effets ne se produisent qu'à partir de la décision de la Chambre intéressée.

La déchéance est prononcée, non seulement à la suite d'une condamnation contradictoire, mais encore à la suite d'une condamnation par contumace. On a soutenu que la déchéance, qui est, en général, perpétuelle, ne pouvaitrésulterd'unecondamnation provisoire qui tombe lorsque le contumax se représente ou est arrêté; mais la condamnation constitue, même dans ce cas, une présomption très grave de culpabilité, et il a été établi par divers précédents qu'elle peut entraîner la déchéance.

210. — IV. Indépendance du mandat électif. — Nous avons déjà indiqué (n''21) que la délégation résultant de l'élection diffère en plusieurs points du mandat tel qu'il est défini par la loi civile ou commerciale, et que notamment l'élu doit conserver son indépendance entière vis-à-vis des électeurs. La règle a été posée par la constitution de 1791 en ces termes : « Les représentants nommés dans les départements ne sont pas les représentants u'un département particulier, mais de la nation entière, et il ne pourra leur être donné aucun mandat. r> Depuis lors, le mandat impératif a été prohibé par la plupart de nos lois constitutionnelles ou électorales. La loi du 30 novembre 1875 (art. 13) dispose que a tout mandat impératif est nul et de nul effet ». Il en résulte, d'une part, que le mandat impératif est lui-même une violation de la loi, violation qui a paru quelquefoissuffîsante pour invalider l'élection ; d'autre part, que l'exécution forcée d'un pareil mandat ne peut être obtenue par aucune voie légale et que les divers moyens qui pourraient être tentés dans ce but, comme une démission signée d'avance, sont frappés d'une nullité absolue. C est à l'élu seul qu'il appartient d'apprécier s'il aime mieux manquer à ses convictions ou à ses promesses,

211. — V. Sécurité des Chambres. — La prérogative, dans ce cas, consiste en une certaine dérogation à l'article 3 de la loi constitutionnelle du 24 février 1875 qui donne au président de la République la .disposition de la force armée.

« Les présidents du Sénat et de la Chambre des députés sont chargés

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de Teiller à la sûreté intérieure ou extérieure de rAssembiée qu'ils président. A eet effet, ils ont le droit de requérir la force armée et toutes les autorités dont ils jugent le concours nécessaire. Les réquisitions peuvent être adressées directement à tous officiers, commandants ou fonctionnaires qui sont tenus d'y obtempérer immédiatement sous les peines portées par les bis. Les présidents du Sénat et de la Chambre des députés peuvent déléguer leur droit de réquisition aux questeurs ou à Fun d'eux » (L. 22 juillet 1879, art. 5).

Ce droit de réquisition directe se justifie par cette considération que, si le Parlement était appelé à se défendre contre un coup d'État, ce n'est pas en s'adressant au ministre de la guerre, nécessairement complice de cet attentat, que les Chambres seraient en mesure de pourvoir à leur sûreté.

Malgré ces mesures, il pourrait arriver que la représentation nationale fût violemment dispersée ou empêchée de se réunir. Pour parer à cette éventualité, la loi du 15 février 1872 dispose que, dans ce cas, les conseils généraux s'assembleront immédiatement et de plein droit au chef-lieu de chaque département et qu'ils pourvoiront d'urgence au maintien de la tranquillité publique jusqu'à la constitution d'une Assemblée composée de deux délégués élus par chaque conseil général et chargée de pourvoir provisoirement à l'administration générale et de prendre pour toute la France les mesures urgentes que nécessite le maintien de Tordre et spécialement celles ayant pour objet de rendre aux Chambres la plénitude de leur indépendance. Cette loi, dite loi Tréveneuc, du nom du député qui l'avait proposée, n'est pas visée dans les lois constitutionnelles; certains auteurs pensent qu'elle doit être considérée comme abrogée.