ATTRIBUTIONS DES DEUX CHAMBRES

212. — Division.^ Les attributions des deux Chambres sont, en principe, les mêmes; elles peuvent être divisées en cinq catégories : attributions législatives, constituantes, gouvernementales, administratives, et enfin judi« claires. Le Sénat a, en outre, quelques attributions spéciales.

§ l*'. — Attributions législatives

213. — I. Confection de la loi. — La loi proprement dite est toute règle générale et obligatoire votée par les deux Chambres.

214. — Initiative delà loi. — Le droit d'initiative, c'est-à-dire le droit de soumettre un projet de loi aux délibérations du ParlemeiU, appartient

concurremment au président de la République et à chacun des membres des deux Chambres (L. C. 24 fév. 1875, art. 8; L. C. 25 fév. 1875, art. 3,

Les projets de loi émanant de l'initiative parlementaire prennent le nom de pfvpositions de loi; ceux qui émanent de l'initiative du Gouvernement conservent le titre de projets de loi. L'élaboration des uns et des autres varie en quelques points.

D'après les règlements parlementaires, les propositions de loi doivent être formulées par écrit et précédées d'un exposé des motifs. Elles sont remises au président qui, après en avoir doimé connaissance à la Chambre, les renvoie à Texamen de la commission d'initiative parlementaire. Cette commission n'examine pas au fond les propositions qui lui sont renvoyées; elle a seulement à apprécier s'il y a opportunité, convenance ou utilité à s'en occuper. Elle présente, dans la quinzaine, un rapport sommaire et conclut à la prise en considération, au rejet pur et simple, ou à la question préalable. Si la prise en considération est votée, la proposition est renvoyée aux bureaux qui nomment une commission spéciale chargée de l'étudier.

Les projets de loi présentés au nom du Gouvernement sont déposés par un des ministres sur le bureau de la Chambre, après lecture, s'il y a lieu. Ils sont précédés d'un exposé des motifs. Le président de la Chambre en ordonne 1 impression, la distribution et le renvoi, soit aux bureaux, soit à une commission déjà existante, nommée pour étudier des propositions traitant du même objet. Les projets de loi ne sont soumis ni à l'examen préalable par une commission d'initiative, ni à la prise en considération.

Ces deux formalités sont également supprimées pour les propositions de loi, lorsque l'urgence a été déclarée par la Chambre.

215. — Droit d'amendement. — On appelle ainsi le droit qui appartient à chaque membre du Parlement de proposer des modifications aux projets ou propositions de lois dont les Chambres sont saisies ; il est une conséquence du droit d initiative. Tout amendement doit être rédigé par écrit et déposé entre les mains du président qui le transmet à la commission chargée d'examiner le projet de loi. Les auteurs des amendements ont le droit d'être entendus par la commission.

216. — Elaboration^ discussion et vote de la loi. — Après le renvoi aux bureaux, les projets et propositions de loi suivent une procédure identique. Les bureaux nomment des commissaires qui composent la commission chargée de Texamerl au fond. Le travail d'examen terminé, la commission charge un de ses membres de résumer ses propositions dans un rapport à la Chambre. Ce rapport est déposé sur le bureau de l'Assemblée en séance publique. Le président en ordonne l'impression et la distribution ,' toutefois, la Chambre peut en demander la lecture immédiate.

La discussion des conclusions du rapport est inscrite, sur la proposition du président, à l'ordre du jour des séances publiques de la Chambre. Elle ne peut avoir lieu, au plus tôt, que vingt-quatre heures après la distribution du rapport, à moins qu'il n'y ait eu déclaration d'urgence. Dans ce cas, la discussion peut avoir lieu immédiatement.

Aucun projet, aucune proposition de loi, sauf les cas d'urgence, n*est voté déHnitivement qu'après deux délibérations, à des intervalles qui ne peuvent être moindres de cinq jours. Par exception, les lois de finances et d'intérêt local ne sont soumises qu'à une seule délibération.

217. — Transmission des projets votés. — Lorsqu'une proposition ou un projet de loi est voté par une Chambre, il doit être transmis à l'autre Chambre pour subir une nouvelle épreuve législative. La seconde élaboration a Heu dans les mêmes formes que la première ; mais il n'y a pas de prise en considération préalable et les propositions de loi sont renvoyées de droit aux bureaux qui nomment une commission spéciale pour les examiner. Dans le cas où la première Chambre a déclaré l'urgence, la seconde Chambre doit être consultée sur la question d'urgence.

Si la seconde Chambre adopte sans modification les projets de loi votés par la première, le président de la seconde Chambre transmet la loi au président de la République, par Tintermédiaire du ministre compétent. Mais, lorsque des modifications ont été introduites par la seconde Chambre, les projets doivent être renvoyés à la première Chambre, qui délibère sur la nouvelle rédaction, et ainsi de suite jusqu'à ce que les deux Chambres se soient mises d'accord sur une rédaction commune. ^ 218. — Conférences parlementaires. — En vue de faciliter cet accord, chaque Chambre peut nommer dans son sein une Commission de onze membres. Les deux commissions entrent en conférence ; si elles tombent d'accord sur un texte commun, chaque commission fait un rapport à l'Assemblée dont elle fait partie et les Chambres délibèrent sur la nouvelle rédaction.

Si l'une des Chambres a repoussé la proposition d'une conférence, et de même si les commissions ne tombaient pas d'accord, ou si l'une des deux Chambres persistait dans sa première résolution, le projet ne pourrait être porté à Tordre du jour avant le délai de deux mois que sur l'initiative du Gouvernement.

219. — n. Interprétation de la loi. — En vertu de la règle Efus est interpretari cujus est condere, le législateur a toujours le droit d'interpréter la loi ,et l'interprétation qu'il donne, à la différence de l'intçrprétation doctrinale ou même de l'interprétation judiciaire, revêt l'autorité qui s'attache à la loi en général ; elle est désormais obligatoire pour les tribunaux qui doivent en faire l'application.

Le droit d'interpréter législativement la loi ne peut appartenir, en principe, qu'au législateur lui-même. C'est la règle qui était admise dans l'ancien Droit et qui fut rappelée par loi des 16-24 août 1790 (tit. II, art. 12). Néanmoins, ce droit fut conféré au Conseil. d'État par là loi du 5 nivôse an VIII, et, à partir de ce moment, le Conseil d'État rendit de nombreux avis qui ont la même force que la loi elle-même. La loi des 28-30 juillet 1828 rendit au pouvoir législatif le droit d'interpréter la loi par voie réglementaire, mais, en fait, le pouvoir législatif n'a presque jamais usé de ce droit.

220. — m. Force obligatoire de la loi. —La loi est un acte de souveraineté qui s'impose à tous, même lorsque son exécution peut causer des

dommages à des particuliers. Il appartient alors au législateur lui-même d'apprécier, d'après la gravité des dommages et les ressources de l'Etat, dans quelle mesure il peut être accordé une compensation; mais aucun recours n'est légalement ouvert contre les actes législatifs, soit par la voie directe de Faction en annulation, soit même sous la forme iudirecle d'une action en indemnité (C. d*État, 15 nov. 1894).

221. — IV. Abrogation de la loi. — Les lois, étant 1 eipression de nécessités passagères, sont susceptibles d'être modifiées selon les besoins et les degrés de civilisation d'un peuple. Un appelle abrogation le retrait d'une loi existante.

Une loi ne peut régulièrement être abrogée que par l'autorité qui l'a faite. Ainsi, une loi constitutionnelle doit être abrogée par le pouvoir constituant, et une loi ordinaire, par le pouvoir législatif.

L'abrogation est expresse quand elle résulte d'une disposition formelle de la loi; elle est tacite quand une loi nouvelle contient des dispositions inconciliables avec celles des lois antérieures. Dans les deux cas, la loi ancienne disparaît pour faire place à la loi nouvelle.

222. — V. Décrets-lois. — A diverses époques, des dispositions formulées sous le nom de décrets ont ^églé des matières qui sont du domaine de la loi.

C'est ce qui s'est produit après chacune des révolutions accomplies depuis 1789, et notamment du 24 février 1848 au 4 mai suivant, du 2 décembre 1851 jusqu'au jour de la mise en exécution de la constitution du 14 janvier 1852 ; enfin du 4 septembre 1870 au 12 février 1871. À chacune de ces époques, les pouvoirs politiques ont été dispersés, une souveraineté de fait s'est établie et a été acceptée comme souveraineté de droit. On donne le nom de décrets-lois aux décisions prises par ces pouvoirs passagers pour modifier les lois ou statuer sur des matières d'ordre législatif. Ces décrets ne peuvent être modifiés aujourd'hui que par des lois.

223. — ^ VI. Règles spéciales aux lois dk finances. — Les lois de finances sont, d'une manière générale, toutes celles qui concernent les recettes et les dépenses de l'État, des déparlements et des communes. Or, l'impôt formant la plus grosse part des revenus publics, il est naturel qu'il soit d'abord consenti par la Chambre des députés qui est la représentation la plus directe du pays. La constitution actuelle, reprenant une disposition écrite dans les chartes de 1814 et de 1830 et même dans la constitution de 1870, stipule que « les lois de finances doivent être, en premier, lieu^ présentées à la Chambre des députés et votées par] elle » (L. C. 24 fév.

. Cette disposition a faitnaiti^e entre le Sénat de la Chambre des députés, au sujet du vote annuel de la loi du budget, une difficulté qui a été l'objet de longues discussions. La Chambre des députés prétendait que, seule, elle possédait la plénitude des droits budgétaires et que le Sénat ne pouvait exercer sur les finances publiques qu'un pouvoir de contrôle ; que celui-ci, n'ayant pas l'initiative, n'avait pas le droit d'amender le budget voté par la Chambre, qu'il pouvait le rejeter en bloc ou réduire certains crédits, mais non rétablir un crédit supprimé par la Chambre. Le Sénat

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soutenait, au conlraire, que rarticie 8 n'établit, pour les lois de finances, aucune exception auprincipede l'égalité des droits entre les deux Qiambres dans la confection des lois, qu'il prescrit seulement un ordre de priorité dans la présentation et la délibération des lois de finances; que le Sénat a dès lors le droit absolu d'amender le budget, soit pour supprimer, soit pour augmenter les crédits votés par la Chambre.

Ce désaccord pouvait avoir des conséquences graves. De toutes les lois, celle du budget est la seule dont le vote ne puisse être différé sans suspendre le fonctionnement de tous les services publics. Mais, grâce à l'esprit de conciliation des deux Chambres, le désaccord n'a pas dégénéré en conflit; il s'est toujours résolu par des concessions mutuelles, et, en fait, le Sénat n'a jamais rétabli un crédit supprimé deux fois par la Chambre.

Une question qui s*est au.ssi posée à propos de la loi du budget est celle de savoir si des services publics organisés par le législateur peuvent être supprimés ou restreints par voie budgétaire, en supprimant ou en diminuant le crédit qui leur était affecté. Ce procédé a été parfois employé; mais il doit être considéré comme irrégulier et contraire aux principes d'une bonne législation. Les lois qui touchent à l'organisation des services, celles qui engagent des réformes complexes, ne peuvent être utilement étudiées à propos de la loi du budget; elles seraient ainsi privées de la garantie d'études faites par des commissions spéciales et d'une double délibération dans chacune des deux Chambres. De plus, le budget devant être voté à époque fixe, l'une des Chambres pourrait se trouver réduite à l'alternative ou de donner son adhésion à une réforme qu'elle réprouve ou de rejeter le budget et d'arrêter ainsi la marche des services.

§ 2. — Attributions CONSTITUANTES

224. — I. Revision constitutionnelle. — Toutes les constitutions françaises, à l'exception des chartes de 1814 et de 1830, ont admis le principe d'une révision possible des lois constitutionnelles, en entourant toutefois celte revision de formes solennelles destinées à empêcher qu'on ne porte imprudemment la main sur la loi fondamentale du pays. La clause de revision est contenue dans la loi du 25 février 1875, qui dispose : « Les CTiarobres auront le droit, par délibérations séparées, prises dans chacune à la majorité absolue des voix, soit spontanément, soit sur la demande du président de la République, de déclarer qu'il y a lieu de reviser les lois constitutionnelles. Après que chacune des deux Chambres aura pris cette résolution, elles se réuniront en Assemblée nationale pour procéder à la revision » (art. 8, |§ 1 et 2).

225. — Initiative de la révision. — D'après les dispositions qui précèdent, la revision peut être provoquée, soit par le président de la République, soit parles Chambres sur la proposition d'un ou plusieurs de leurs membres et même sans aucune intervention du Gouvernement ; mais, dans l'un et l'autre cas, elle ne peut avoir lieu qu'après une délibération con-

forme prise à cet efTet dans chaque Chambre à la majorité absolue des voix.

Si le président de la République jugeait la revision inopportune, aurait-il quelque moyen de s'y opposer? La constitution est muette à cet égard. Il n'est pas douteux qu'il pourrait la combattre par ses ministres quand elle viendrait en discussion dans Tune et Tautre Chambre, qu'il pourrait ^même, avant qu'elle ne fût volée, ajourner les Chambres pour gagner du temps et assurer en cette grave matière plus de calme et de réflexion; mais il ne semble pas qu'il puisse demander une nouvelle délibération ou même retarder la réunion de l'Assemblée nationale.

226. — Assemblée nationale. — La revision est confiée à une Assemblée nationale, ou Congrès, formée par la réunion du Sénat et de la Chambre des députés. L'Assemblée nationale se réunit de plein de droit et sans convocation du président de la République après que chacune des Chambres a pris la résolution prescrite par la loi constitutionnelle. Le bureau de l'Assemblée est composé des présidents, vice-présidents et secrétaires du Sénat (L. 16 juillet 1875, art. 11, § 2). Il y a là pour le Sénat un droit de préséance qui compense, dans une certaine mesure, son infériorité numérique. Les séances ont lieu à Versailles, dans l'ancienne salle de la Chambre des députés (L. 22 juillet 1879, art. 3, § 2). La constitution de 1875 a négligé de dire quel règlement serait applicable aux travaux du Congrès et à sa discipline. Lorsqu'elle s'est réunie en 1879 et en 1884, l'Assemblée nationale a adoplé le règlement de l'Assemblée constituante de 1848.

227. — Pouvoirs de l Assemblée. — L'article 8 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 ne tracnnt aucune limite au droit de revision, on aurait pu en conclure, ainsi que lavait d'ailleurs déclaré le rapporteur de la loi, que l'Assemblée de revision pourrait changer même la forme du Gouvernement. Mais la loi constitutionnelle du 14 août 1884 a paré à ce danger en disposant que « la forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l'objet d'une proposition de révision » (art. 2, § 2).

Ce texte a fait disparaître le principal intérêt d'une question qui avait été vivement agitée, celle de savoir si les Chambres peuvent, dans leurs résolutions préliminaires, limiter les points qui, à l'exclusion de tous autres, seront soumis aux délibérations de l'Assemblée nationale chargée de faire la revision. Les uns disent : Le consentement des deux Chambres étant exigé pour la réunion de l'Assemblée nationale, la revision ne peut s'opérer que dans la mesure où ce consentement a été donné. Les autres soutiennent que l'Assemblée qui, dans notre système constitutionnel, reprér sente au plus haut degré la souveraineté nationale, ne pourrait, à moins d'un texte formel, être limitée dans ses délibérations par des pouvoirs inférieurs. En fait, les revisions faites en 1879 et en 1884 ont été décidées sous la forme limitée et les questions non comprises dans les résolutions conformes des deux Chambres ont été écartées par la question préalable.

228. — II. Lois DE REVisiOiV. — « Les délibérations portant révision des lois constitutionnelles, en tout ou en partie, devront être prises à la majorité absolue des membres composant l'Assemblée nationale » (L. C. 25 fév. 1875, art 8. § 3) . Comment doit être calculée la majorité dont il s'agît?

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Il est certain que, pour déterminer le quorum, il faut faire entrer en ligne (le compte les membres qui s'abstiennent ou qui sont absents , mais ne tan(-il pas défalquer les membres décédés ou démissionnaires? Il semble qu'on devrait répondre affirmativement; cependant la question a été résolue en sens contraire à deux reprises différentes en 1879 et en 1884. Le texte a été interprété comme s'appliquant à la majorité absolue des membres dont TAssemblée nationale serait composée s'il n'existait aucune vacance dans Tune et l'autre Chambre.

Les lois revisionnelles ne sont soumises qu'à une seule délibération. La promulgation en est faite, comme pour les lois ordinaires, par le pouvoir exécutif; mais, la loi ne fixant aucun délai, il faut en conclure qu'elles doivent être promulguées aussitôt que possible. Du reste, la promulgation n'est, à l'égard de ces lois, qu'une affaire de forme : elles deviennent défi-, nitivesdu jour où elles ont été votées dans leur ensemble. '

I 3. — Attributions gouvernementales

229. — L- Division. — Le principe de la séparation des pouvoirs ne s'oppose pas d'une manière absolue, avons-nous dit (n"" 41), à ce que le pouvoir législatif soit associé, dans une certaine mesure, à Tœuvre du pouvoir exécutif, et réciproquement. Dans certains cas, les Chambres participent directement à l'action gouvernementale; dans d'autres cas, elles ne font qu'exercer un contrôle sur le pouvoir exécutif.

230. — IL Participation directe au gouvernement. — Les Chambres sont investies de certains attributions qui, sous divers régimes, ont appartenu au pouvoir exécutif mais dont Texercice a paru aux auteurs de la constitution actuelle intéresser à un trop haut degré la sécurité et l'indépendance du pays, pour être livré entièrement à ce dernier pouvoir. Ces attributions concernent : 1** la déclaration de guerre ; 2° la déclaration de l'état de siège; 3® l'approbation de certains traités ; 4" la cession et l'acquisition de territoires.

2ii.— Déclaration de guerre. — La constitution de 1791 portail que la guerre ne peut être déclarée que par un décret du pouvoir législatif rendu sur la proposition du roi et sanctionné par lui. La déclaration de guerre nécessitait donc Taccord préalable des deux pouvoirs. La constitution de 1793 réservait au Corps législatif seul le pouvoir de déclarer la guerre; on sait qu'elle ne fut pas appliquée. La constitution de l'an ITI revint au système établi en 1791 ; celle delan VIII contenait au fond le même principe, mais ce principe fut constamment violé sous le Consulat et l'Empire. Les chartes de 1813 et de 1814, ainsi que les constitutions de 1852 et 1870 donn^ent au chef de TÉtat le droit propre et personnel de déclarer la guerre, sauf la nécessité pour le Gouvernement d'avoir recours au pouvoir législatif pour obtenir les crédits nécessaires. La constitution de 1875 est revenue à peu près au principe posé en 1791 ; elle donne au président de la République le pouvoir de déclarer la guerre, mais il lui faut Tassentiment préalable des deux Chambres.

332*. — Déclaration de Vétat de 9iège. — On distingue deux sortes d'état de siège: d'une part^Fétat de siège effectif (\\x\ résulte uniquement de circonstances de guerre et peut être prononcé par Tautorité militaire; d'autre part, l'état de siège fictif ou politique qui peut être prononcé en vue de pourvoir à la sûreté intérieure ou extérieure de TÉtat. La constitution de 1852 avait réservé au président de la République le droit de déclarer l'état de siège et il en fut fait un fréquent usage pendant toute la durée de l'Empire. Pour empêcher le renouvellement de cet abus, la loi du 3 avril 1878 a placé la déclaration de l'état de siège dans les attributions du pouvoir législatif.

Néanmoins le président de la République conserve le droit de déclarer provisoirement l'état de siège dans deux cas exceptionnels que nous indiquerons plus loin (V. infra. n*» 273).-

233. — Approbation de certains traités. -* Dans les constitutions françaises, trois systèmes ont été successivement appliqués en ce qui concerne la conclusion des traités diplomatiques avec les puissances étrangères. Les constitutions de 1791, de Tan III, de l'an VIII et celle de 1848 posaient en principe que le droit de consentir définitivement les traités ne peut appartenir qu'au pouvoir législatif. Les chartes de 1814 et de 1830 ainsi que les constitutions de 1852 et de 1870 reconnaissaient, au contraire, au chef de l'État le droit non seulement de négocier les traités, mais encore de les conclure définitivement, sans aucune intervention du pouvoir législatif. La constitution actuelle a admis une solution intermédiaire. En principe, elle donne au président de la République le droit de négocier et de ratifier les traités, mais elle réserve l'approbation du pouvoir législatif pour diverses catégories de traités à raison de leur importance : « Les traités de paix, de commerce, les traités qui engagent les finances de TÉtat, ceux qui sont relatifs à Tétat des personnes et au droit de propriété des Français à l'étranger ne sont définitifs qu'après avoir été votés par les deux Chambres » (L. C. 16 juillet 1875, art. 8).

234. — Cession et acquisition de territoires, — L'article qui vient d'être cité ajoute : « Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une loi. » Celte disposition a une portée générale. Elle s'applique non seulement aux modifications de territoires qui seraient consenties par des traités, mais encore aux adjonctions qui résulteraient de l'occupation de territoires déserts ou habités seulement par des peuplades sauvages n'ayant aucun organisme politique avec lequel il soit possible de conclure des traités réguliers.

235. — III. Contrôle des actes du Gouvernement. — Les moyens par lesquels ce contrôle s'exerce sont : les comptes rendus des ministres, les questions, les interpellations et les enquêtes parlementaires.

236. — Comptes rendus des ministres, — De nombreuses lois obligent les ministres à rendre compte de l'exercice de leurs fonctions et particulièrement de l'emploi des crédits ouverts par la loi du budget. Spécialement, le ministre des affaires étrangères est tenu de transmettre, chaque année, aux Chambres le recueil imprimé des pièces diplomatiques qui peuvent être, sans inconvénient, livrées à la publicité. C'est le recueil auquel on donne, dans la pratique, le nom de Livre jaune. En dehors de ces

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comptes rendus, chaque Chambre peut demander aux ministres la communication de documents qui peuvent être utiles à la solution de questions pendantes.

237. — QuesUona. — Tout membre de chacune des deux Chambres peut adresser verbalement aux ministres des questions sur tel ou tel acte du Gouvernement ou de T Administration. Le ministre auquel la question est adressée et qui a dû être prévenu avant la séance, peut y répondre immédiatement ou demander un certain temps pour en étudier Tobjet ; il n'est même pas tenu d y répondre s*il juge que ia réponse présente des inconvénients. Après que le ministre a répondu, le membre seul qui a posé ia question aie droit de répliquer sommairement; nul autre que lui ne peut intervenir dans le débat. Une simple question ne peut jamais donner lieu àuo ordre du jour quelconque; mais lauteur de la question peut toujours la Iransformer en interpellation.

238. — Interpellations. — Tout membre de Tune ou de l'autre Chambre, qui vent faire une interpellation, en remet la demande écrite au président de la Chambre à laquelle il appartient. Cette demande indique sommairement Tobjet de Tinterpellation : le président en donne lecture à l'Assem-blêe qui, après avoir entendu un des membres dtf Gouvernement, en général le ministre auquel s'adresse l'interpellation, ou tout autre en son nom, fixe sans débat le jour où l'interpellation sera discutée. On ne procède jamais à la discussion immédiate à moins qu'elle ne soit demandée. Le ministre peut réclamer le délai qu'il juge nécessaire pour étudier l'objet de l'interpellation. Toutefois, les interpellations sur la politique intérieure ne peuvent être renvoyées au delà d'un mois.

Les ministres ont le droit de refuser de répondre aux interpellations, de même qu'aux questions, s'ils jugent qu'une réponse serait préjudiciable aux intérêts de l'État. Mais, à la différence des questions, les demandes irinterpellation, à moins qu'elles nie soient retirées par leurs auteurs, sont toujours suivies ii'un ordre du jour, c*est-à- dire d'un vote de l'Assemblée. La Chambre peut prononcer la question préalable^ c'est-à-dire refuser d'entendre et de discuter l'interpellation, si elle lui paraît intempestive ou inconstitutionnelle ; elle peut encore, après la discussion, passer à V ordre du jour pur et simple, c'est-à-dire décider qu'aucune suite ne sera donnée à rinterpellation ; enfin, elle peut voler un ordre du jour motivé^ c'est-à-dire blâmer ou approuver la politique du ministre auquel s'adresse rinterpellation. Le vote de cet ordre du jour met en jeu la responsabilité ministérielle.

239. — Enquêtes parlementaires. — Enfin, il est admis par les traditions parlementaires que chaque Chambre, dans le but de s'éclairer sur les actes qui seraient de nature à engager la responsabilité des ministres, ou même des membres dont elle se compose, peut ordonner des enquêtes parlementaires, c'est-à-dire nommer des commissaires chargés de rechercher les faits délictueux ou simplement abusifs reprochés aux agents du Gouvernement ou aux membres de l'une ou de l'autre Chambre.

I 4. — Attributioins administratives

240. — I. Nature de ces attributions. — En principe, c'est le pouvoir exécutif qui est chargé de l'administration ; mais le pouvoir législatif s'est réservé le droit de prendre certaines décisions relatives à l'administration générale pu à Tadministration locale a raison de leur importance exceptionnelle et de l'influence qu'elles peuvent avoir sur les finances de l'État et sur les intérêts généraux du pays. Ces décisions, qui sont des actes d'administration lorsqu'elles émanent du pouvoir exécutif, ne changent pas de nature lorsqu'elles sont prises par le pouvoir législatif. Elles ne constituent pas des lois proprement dites, puisqu'elles ont pour objet d'appliquer la législation existante et non de la modifier. Ce sont des actes administratifs en forme de lois.

Parmi les actes de cette nature on peut citer les déclarations d'utilité publique relatives aux grands travaux exécutés par 1 État, aux travaux de chemins de fer exécutés par les départements ou par les communes ; les décisions portant classement ou déclassement de places de guerre ; les modifications apportées aux circonscriptions territoriales des départements, arrondissements ou cantons; la création de communes nouvelles ; Tapprobation de conventions passées pour l'exécution des services publrcs ; l'autorisation de vente ou d'échange de. biens domaniaux, etc.

Le budget général de l'Etat n'est lui-même qu'un acte de haute administration ; mais il est souvent accompagné de dispositions qui modifient la législation existante et lui impriment, quant à ces dispositions, le caractère de loi proprement dite.

241. — il. Conséquences du caractère administratif de ces actes. — Ces conséquences se manifestent à deux points de vue :

D'une pkrt, pour les actes d'administration, le Parlement est tenu de se conformer à la législation générale concernant l'acte qu'il a mission d'accomplir. Toutefois, le recours pour excès de p*ouvoir devant le Conseil d'État ne serait pas admis pour faire annuler Tacte entaché d irrégularités. Le Parlement ne constitue pas, en effet, une autorité administrative.

D'autre part, l'interprétation contentieuse des actes d'administration accomplis en forme de lois relève de la juridiction administrative. La question a été cependant discutée. Les tribunaux judiciaires avaient d'abord décidé que les actes dont il s'agit avaient un caractère législatif et qu'il leur appartenait de les interpréter comme toute autre disposition législative. Mais un arrêt sur conflit du 24 décembre 1845 a reconnu que ces actes, étant de nature administrative, ne peuvent être interprétés par les tribunaux judiciaires, et qu'il y a lieu de leur appliquer les règles ordinaires de rinterprétation contentieuse des actes administratifs (C. d'Et., 7 août 1883).

FONCTIONNEMENT DBS CHAMBRES 93

I 5. — Attributions judiciaires

242. — I. Cour de justice. — Les deux Chambres sont investies d'attribations judiciaires relativement à certains crimes politiques d*une gravité exceptionnelle.

Aux termes de Tarticle 9 de la loi constitutionnelle du 24 février 1875, a le Sénat peut être constitué en Cour de justice pour juger soit le président de la République, soit les ministres, et pour connaître des attentats commis contre la sûreté de TÉlat » .

L'article 12 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 développe cette disposition et détermine les attributions des deux Chambres ainsi que celles du pouvoir exécutif en celte matière.

243. — Compétence à l'égard du chef de F État, — « Le président de la République ne peut être mis en accusation que par la Chambre des députés et ne peut être jugé que parle Sénat» (L. C. 10 juillet 1875, art. 12, 1 1").

Ainsi, en matière criminelle, le président de la République jouit d'un privilège de juridiction absolu. La Chambre des députés peut seule le mettre en accusation, et le Sénat est seul compétent pour le juger. Nous verrons plus loin que le président de la République n'est responsable que dun seul crime, celui de haute trahison.

244. — Compétence à Végard des ministres. — « Les ministres peuvent être rois en accusation par la Chambre des députés pour crimes commis dans l'exerrice de leurs fonctions. En ce cas, ils sont jugés par le Sénat » (Ib., § 2).

Le pouvoir judiciaire des Chambres n'est pas exclusif de tout autre en ce qui concerne les ministres. D'une part, ceux-ci peuvent être mis en accusation par la Chambre des députés et, dans ce cas, ils doivent être nécessairement jugés par le Sénat ; mais ils peuvent aussi être mis en accusation et jugés suivant les règles du Code d'instruction criminelle. D'autre part, ils ne relèvent de la juridiction des Chambres que pour les « crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions ». S'il s'agissait d'un crime ou d'un délit commis en dehors de l'exercice des fonctions ministérielles, la poursuite et la répression auraient lieu conformément aux règles du droit commun.

245. — Attentats contre la sârtté de l'État. — Le Sénat peut être constitué en Cour de justice par un décret du président de la République, rendu en Conseil des ministres, pour juger toute personne prévenue d'attentat commis contre la sûreté de l'État d (L. C. 16 juillet 1875, art. 12, § 3).

Les attentats prévus par cette disposition peuvent être poursuivis par le ministère public devant les tribunaux ordinaires ; ils peuvent aussi être déférés au Sénat constitué en Cour de justice ; mais, dans ce cas, la Chambre des députés n'intervient pas pour la mise en accusation. C'est un décret en Conseil des ministres qui constitue le Sénat en Cour de justice pour

connaître des faits incriminés.

«Si Tinstruction est commencée parla justice ordinaire, le décret de convocation du Sénat peut intervenir jusqu'à l'arrêt de renvoi » (Ib,, | 4). Après le renvoi devant la Cour d'assises, la justice ordinaire ne peut plus être dessaisie.

On a prétendu que les mois « alientats commis » employés par la loi consiitutionnelle doivent être entendus dans le sens que leur donnent les articles 87 et 88 du Code pénal et ne peuvent s'appliquer au complot qui n'a été suivi d'aucune exécution ou tentative d'exécution. Mais, le Sénat constitué en haute Cour a rendu, le 14 août 1889, un arrêt portant que cette disposition, empruntée aux chartes de 1814 et de 1830, doit être interprétée en ce sens que « la haute Cour est compétente pour connaître de tous les attentats, c'est-à-dire de tous les actes attentatoires, notamment de complots qui peuvent compromettre la sûreté intérieure ou extérieure deTÉtat».

246. — II. Procédure. — L'article 12, § 5, delaloiconstitutionnnelledu 16 juillet 1875 renvoie à une loi spéciale le soin de « déterminer le mode de procéder pour Taccusation, instruction et le jugement ». Une loi a été rendue le 10 avril 1889 ; mais elle ne concerne que la procédure à suivre devant le Sénat constitué en Cour de justice pour juger toute personne inculpée d'attentat commis contre la sûreté de TËtat. S'il agissait de la mise en accusation et du jugement du président de la République ou des ministres, le Sénat, en Tabsence d une loi nouvelle, aurait à régler luimême les formes à suivre et même les pénalités, comme le fit la Chambre des pairs en 1830. Nous n'entrerons pas dans l'examen de la loi du 10 avril 1880 qui a été appliquée deux fois depuis sa promulgation, mais dont la nécessité ne s'était pas produite pendant de longues années.

I 6. — Attributions spéciales au Sénat

247. — I. Avis du Sénat pour la dissolution de la Chambre des DÉPUTÉS. — La loi constitutionnelle du 25 février 1875, article 5, | 1«% dispose que le président de la République peut dissoudre la Chambre de$ députés. Ce droit de dissolution, loin d'être une violation de la souveraineté nationale, comme on Ta quelquefois prétendu, en est, au contraire, la consécration la plus formelle. Il permet de trancher pacifiquement les conflits qui peuvent s'élever entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, ou même entre les deux Chambres, en faisant appel au juge suprême qui est le suffrage universel ; mais, pour empêcher que le droit de dissolution puisse être exercé arbitrairement, la Constitution exige qu'il y ait « avis conforme du Sénat », c'est-à-dire accord entre le président de la République et le Sénat sur la nécessité de prononcer la dissolution.

248. — II. ROLB ÉVENTUEL DU SÉNAT PENDANT LA DISSOLUTION. — DaUS

le cas où la présidence de la République deviendrait vacante, à une époque où la Chambre des députés se trouverait dissoute, le Conseil des ministres serait investi du pouvoir exécutif et les collèges électoraux devraient être convoqués immédiatement pour l'élection d'une nouvelle Chambre des députés. Dans l'intervalle, le Sénat se réunirait de plein droit (L. G. 16 juillet, art. 3, § 4). Le rôle du Sénat se bornerait alors à contrôler et à surveiller le Conseil des ministres, et à remplacer, s'il y avait lieu, les ministres démissionnaires, sans pouvoir faire aucun acte de législateur.

TITRE IV Le pouvoir exécutif.