LE POUVOIR EXÉCUTIF

L ^amovibilité entraine comme conséquence rirresponsâbililé ; on ne comprendrait guère, en effet, comment un président, responsable de tous les actes de son gouvernement, pourrait conserver avec dignité le pouvoir après un vote de blâme ou de défiance de la part des Chambres. Cependant, comme il est nécessaire que la responsabilité atteigne quelqu*un, il a paru rationnel de la Taire peser sur les ministres qui participent directement à l'action du chef de l'État et sont associés à tous ses actes. C'est l'application des principes du Gouvernement de Cabinet,

Le président de la République n'a aucune responsabilité politique ; mais la Constitution édicté contre lui une responsabilité pénale : « Il est responsable en cas de haute trahison » (L. C. 25 fév. 1875, art. 6). Dans ce cas, il est mis en accusation par la Chambre des députés et jugé par le Sénat (L. C. 16 juillet 1875, art. 12).

Le crime de haute trahison n'a jamais reçu de définition précise. La constitution de 1848 indiquait, à titre d'exemple, toute mesure par laquelle le président de la République mettrait obstacle à Texercice du mandat des représentants du pays (art. 68). La constitution actuelle gardant le silence sur la définition du crime de haute trahison et sur les peines à prononcer en pareil cas, il faut en conclure que le Sénat constitué en Cour de justice pour juger le président de la République aurait à trancher lui-même ces deux questions.

255. — IV. Indemnité du président. — La constitution de 1848 (art. 62) disposait que le président de la République serait logé aux frais de l'État et recevrait une indemnité de 600,000 francs par an. Cette disposition est appliquée quoiqu'elle ne soit pas reproduite par la con.stilution actuelle. La loi de finances du 29 décembre 1873 a affecté l'Elysée national au logement du président de la République, et cette affectation a été maintenue depuis. D'autre part, il est inscrit aux budgets annuels un crédit de 600,000 francs pour le traitement du président de la République.

256. —V. Siège du pouvoir exécutif. — Il est fixé par la loi du 22 juillet 1879 dont nous avons rapporté les dispositions à propos du siège des deux Chambres. (V. suprà, n* 199.)

SECTION II. ^Attributions du président de la Républiiiue.

257. — Division. — Les attributions du président de la République peuvent se diviser en quatre catégories: 1^ législatives et constituantes ; 2" executives; 3* gouvernementales ^V administratives. Nous ne nous occuperons pour le moment que des trois premières catégories. La quatrième sera étudiée à propos de l'organisation administrative.

I ier^ — Attributions législatives et constituantes

258. — I. Attributions législatives. — Le président de la République peut intervenir de trois manières dans la confection des lois ordinaires.

Il a : 1^ le droit d'initiative ; 2<^ le droit de prendre part à la discussion de la loi; 3"* le droit de demander une nouvelle délibération.

259. — Droit d'inUialive. — Par les nombreux agents dont il dispose , le président de la République est en situation de connaître exactement les besoins du pays et d'apprécier les mesures à prendre pour y donner salisfaction. Il était donc naturel de lui accorder le droit de présenter aux Chambres des projets de loi contenant des mesures nouvelles ou des modifications aux lois existantes. C'est le principe qui «si consacré par I article 3, § i", de la loi constitutionnelle du 25 février 1875: « Le président de la République a l'initiative des lois, concurremment avec les deux Chambres. »

Le droit d'initiative implique le droit pour le président de la République de retirer les projets de loi qu'il a présentés, tant qu'ils n*ont pas été volés définitivement par chacune des deux Chambres, sauf le droit pour les membres de l'une ou de l'autre Chambre de reprendre ces projets à titre de propositions d'initiative parlementaire.

260. — Droit de prendre part à la discussion de la loi. — Le Gouvernement a le droit et le devoir de se faire entendre dans toute discussion législative; mais l'intervention personnelle du président de. la République dans les débats parlementaires aurait le grave inconvénient de nuire à la liberté des délibérations du pouvoir législatif et de faire naître des confiits entre le chef de l'État et la représentation nationale. Ce sont les ministres qui soutiennent le poids et subissent les conséquences des discussions politiques. Cette règle a été adoptée par la constitution de 1875 : n Le président de la République communique avec les Chambres par des messages qui sont lus à la tribune par un ministre. Les ministres ont leur entrée dans les deux Chambres et doivent être entendus quand ils le demandent. Ils peuvent se faire assister par des commissaires désignés, pour la discussion d'un projet de loi déterminé, par un décret du président de la République » (L. C. 16 juillet 1875, art. 6.)

261. — Droit de demander une nouvelle délibération, — Toutes les * cofistitulions monarchiques de la France ont réservé au chef de l'Étal le

droit de sanction, c'est-à-dire le droit de refuser son consentement à une loi votée et d'en empêcher ainsi la mise à exécution. La constitution actuelle, reprenant une disposition de celle de 1848, porte que « dans le délai fixé pour la promulgation le président de la République peut, par un message motivé, demander aux deux Chambres une nouvelle délibération qui ne peut être refusée » (L. C. 16 juillet 1875, art. 7, § 2).

Si, après ce nouvel examen, les deux Chambres maintiennent leur premier vote, la loi doit être promulguée dans sa teneur.

262. — II. Attribdtions coNSTiTUAPrrES. — Le président de la République a le droit d'initiative en matière de revision des lois constitutionnelles comme en matière de lois ordinaires. Ce droit lui est reconnu formellement parla loi du 25 février 1875. Dans les discussions qui peuvent avoir lieu à cet effet, tant au sein des deux Chambres qu'au Sein de l'Assemblée nationale, les ministres ont le droit d'être entendus. Mais, contrairement à la règle admise pour les lois ordinaires, le président

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de la Répttbliqae ne pourrait pas demander à l'Assemblée une nouvelle délibération.

I 2. — Attributions executives

263. — Lorsque la loi a été votée par les deux Chambres, elle existe; alors commence le rôle du pouvoir exécutif qui est chargé de la promulguer, de la publier et le plus souvent de faire des règlements pour son exécution.

264. — I. Promulgation. — Le premier acte du pouvoir exécutif est la promulgation de la loi. On appelle ainsi Taete par lequel le président de la République atteste solennellement l'existence de la loi et en ordonne l'exécution. Le président de la République « promulgue les lois lorsqu'elles ont été votées par les deux Chambces; il en surveille et en assure l'exécution » (L. 25 fév. 1875, art. 3, § 1*0- ^ promulgation se fait au moyen de l'insertion en tête ou à la suite de la loi d'une formule qui a varié suivant les différents régimes politiques et qui est actuellement réglée par un décret du 6 avril 1876.

Le délai dans lequel la promulgation doit être faite a été emprunté à la constitution de 1848 : « Le président de la République promulgue les lois dans le mois qui suit la transmission au Gouvernement de la loi définitivement adoptée. Il doit promulguer dans les trois jours les lois dont la promulgation, jvar uft vote exprès A^ns Tune et l'autre Chambres, aura été déclarée urgente » (L. C. 16 juillet 1875, art. 7, § 1").

265. — IL Publication. — La loi promulguée est exécutoire ; mais pour qu'elle devienne obligatoire, il faut qu'elle soit publiée. La publication est le mode officiel par lequel la loi est portée à la connaissance des citoyens. Après avoir tenté divers moyens de publication effective, tels que la lecture à haute voix dans les assemblées populaires, l'inscription de la loi sur un res^lstre, on est arrivé à un mode de publication purement fictif résultant de lexpiration, à partir de la promulgation, d'un délai variable selon les dislances (C. civ., art. 2).

Cette règle s'appliquait sans difficulté lors de la rédaction du Code civil, puisqu'aux termes de la constitution de l'an VIII toute loi votée par le Corps législatif était promulguée le dixième jour après son émission, à moins que, dans ce délai, la loi n'eût été déférée au Sénat pour inconstitutionnalité, de sorte queja date de la promulgation étant connue d avance, la date- de la publication était facile à déterminer. Hais, la charte de 1814 ne contenant pas de disposition analogue, il a été nécessaire de déterminer d'une autre manière la date précise de la promulgation. Une ordonnance du 27 décembre 1816 décida que la promulgation d'une loi serait considérée comme faite le jour où le numéro du Bulletin contenant la loi aurait été reçu de l'Imprimerie « royale » par le ministre de la justice.

Ce système de publication a été modifié par un décret du Gouvernement de la Défense nationale du 5 novembre 1870, qui porte que « désormais la promulgation des lois (il eût été plus exact de dire la publication) résul-»

tera de leur insertion au Journal officiel de la République française^ et que toute loi sera obligatoire à Paris un jour franc après la promulgation, et partout ailleurs, dans l'étendue de chaque arrondissement, un jour franc après que le Joufmal officiel qui la contient sera parvenu au chef-lieu de cet arrondissement ». C'est un mode de publication beaucoup plus parfait que les précédents ; mais le décret ajoute : « Le Bulletin des lois continuera à être publié, et Tinsertion qui y sera faite des actes non insérés au Journal officiel en opérera la promulgation. » Cette existence d'un double organe de publication présenterait des inconvénients si, en fait, toutes les lois n'étaient pas publiées au Journal officiel.

L'arlicle 3 du décret précité charge les préfets et sous-préfets de prendre les mesures nécessaires pour .que les actes législatifs soient affichés partout où besoin sera. La loi du 5 avril 1884 (art. 92) charge aussi les maires de procéder à la publication des lois. C'est là ce qu'on appelle la publication administrative, publication de fait, distincte de la publication légale. L'absence de cette publication n'empêche pas la loi d'être obligatoire.

266. — IH. Réglementation. — La promulgation et la publication de la loi sont toujours nécessaires; mais, dans des cas nombreux, elles ne sont pas suffisantes pour en assurer l'exécution; il est encore nécessaire que le pouvoir exécutif intervienne en édictant des prescriptions secondaires qui prennent le nom de règlements et se divisent en décrets réglementaires et règlements d'administration publique.

267. — Décrets réglementaires. — L'origine des règlements de cette nature remonte à la constitution de 1791 qui porte : « Le pouvoir exécutif ne peut faire aucune loi, mais seulement des proclamations conformes aux lois pour en ordonner ou en rappeler l'exécution, s La constitution del'an III contenait une disposition analogue. La dénomination de règlements se trouve dans la constitution de Tan VIII : « Le Gouvernement propose les lois et fait les règlements nécessaires pour en assurer l'exécution. y> Les chartes de 1814 et de 1830 reproduisaient à peu près les mêmes termes. La constitution de 1848 et la loi constitutionnelle du 25 février 1875 (art. 3) se bornent à dire que le président de la République « surveille et assure l'exécution des lois ». Néanmoins, il n'est pas douteux que la situation est restée la même et quele pouvoir réglementaire constitue un attribut essentiel des fonctions du chef de l'État.

Les règlements de cette catégorie, rendus sur la proposition d'un ministre, sans délibération en Conseil d^État, ont simplement un caractère administratif.

268. — Règlements d'administration publique, — Il est question pour la première fois de ces règlements dans la constitution du 22 frimaire an VIII (art. 52) : « Sous la direction des consuls, un Conseil d'Étal est chargé de rédiger les projets de loi et les règlements d'administration publique ». La constitution ne les définit point, mais on y trouve la preuve, notamment dans l'article 48, que les actes de celle nature ont une autorité propre qui les distingue des simples actes réglementaires destinés à assurer l'exécution de la loi. Sous le Consulat et le premier Empire, une grande partie

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de la législation concernant Torganisation administrative se trouve dans des règlements d'administration pabliqae. C'est ainsi que le règlement du 5 nivôse an VIII organise le Conseil d'Etat et qu'un autre règlement du 22 juillet 1806 trace les formes de la procédure devant le Conseil d'État, en matière contentieuse. Sous la Restauration, l'utilité du Conseil d'Etat, la légalité même de son existence furent contestées et les ministres négligèrent souvent de le consulter sur les règlements. Mais, sous la monarchie de Juillet, l'article 12 de la loi du 15 juillet 1845 snr le Conseil d'État reproduisit la disposition de l'article 52 de la constitution de Pan VIII. L'exposé des motifs du projet présenté à la Chambre des députés s'exprimait ainsi : a Les travaux de cet ordre complètent el tuppiéentla législation dans les détails compliqués où elle ne peut s'engager, organisent les services publics, tracent àl'administration, dans toutes ses parties, les règles qu'elle doit suivre. » D'autre part, on lit dans le rapport présenté le 6 juillet 1843 à la même Assemblée : « Le pouvoir législatif a seul autorité poiir décréter les dispositions fondamentales qui cons* litaeot une loi ; mais les dispositions secondaires destinées à mettre la loi en action exigent un examen trop minutieux, des dispositions trop spéciales, des modifications trop fréquentes pour que le pouvoir législatif puisse les prendre lui-même. Il délègue ce droit au pouvoir exécutif, fies règlements dérivent donc de la eaurce même des lois et ont la même autO" rite quelles. »

Or, il arrive très fréquemment que le législateur, en posant les règles priocipales d'une matière, laisse à un règlement d'administration publique le soin d'édicter des dispositions complémentaires sur divers points qu'il n'a pas jugé utile de régler lui-même. Les règlements d'administration publique, faits en vertu d'une délégation spéciale du législateur, ont à divers points de vue un caractère législatif.

Cette manière de voir, depuis longtemps admise par la doctrine et la jurisprudence, a été cependant contestée. On a soutenu que le pouvoir de faire la loi est une fonction qui ne peut pas être déléguée, et que les règlements d'administration publique sont des actes administratifs semblables aux règlements ordinaires.

Avec la plupart des auteurs et avec la constitution de 1848 elle-même (art. 85), nous avons employé le mot délégation ; mais il importe de remarquer qu'il ne s'agit pas ici d'une véritable délégalion de fonctions. La délégation confère à Tautorité déléguée les pouvoirs de Tautorité déléguante, de sorte que celle-ci ne pourrait pas annuler ou modifier l'acte accompli en vertu de la délégation. Cet acte est définitif et souvent irrévocable. Or, rien de pareil ne se produit lorsque le pouvoir législatif donne au pouvoir exécutif la mission d'édicter certaines règles sur une matière. Ces règles sont toujours soumises au contrôle du pouvoir législatif. Celuici peut édicter de nouvelles dispositions abrogeant le règlement d'administration publique qui ne serait pas conforme à ses vues. Il peut aussi mettre le pouvoir exécutif en demeure d'opérer les modifications qui lui paraîtraient nécessaires. Les particuliers eux-mêmes peuvent provoquer ces modifications par voie de pétition. Mais il n'appartient qu'au pouvoir légis-

lattf d'apprécier si la mission qu'il a donnée a été bien remplie. Nous croyons pouvoir en conclure que les règlements quinoue occupent ont une valeur législative.

269. — Conséquences de la distinction. — 1® Les règlements d'administration publique, étant faits en vertu d^une délégation spéciale du législateur, peuvent contenir des dispositions qui excèdent les pouvoirs ordinaires du chef de TÉtat. Très fréquemment le législateur prend soin d'assurer leur exécution au moyen de sanctions pénales aussi rigoureuses que celles qui sont attachées à l'inobservation de la loi elie-mérae. Quelques-uns de ces règlements édictent même des pénalités pécuniaires. On peut en trouver des exemples dans l'article 38 du règlement du 22 juillet 1806 sur la procédure devant le Consefl d'État et dans divers règlements rendus en exécution de lois qui avaient établi de nouveaux impôts après la guerre de 1870. Ces règlements frappent certaines contraventions du double des droits dus au Trésor (V. notamment le décret du 22 décembre 1871, art. 18, et celui du 16 août 1873, art. 38).

Les décrets réglementaires ne peuvent avoir d'autre sanction que celle qui est édictée par l'article 471, n^ 15, G. pén.,qui punit d'une amende de simple police les contraventions aux règlements légalement faits de l'autorité administrative.

2^ Les règlements d'admimstralion publique ne sont pas susceptibles d'être annulés par le Conseil d'État pour excès de pouvoirs ; mais les tribunaux appelés à en faire Tapplication ont le droit de vérifier leur existence légale et de refuser de les appliquer s'ils sont nuls en la forme comme n'ayant pas été délibérés en Conseil d'État (C. d'Ét., 6 janvier 1888). Les décrets réglementaires sont toujours susceptibles d'être annulés par le Conseil d'Etat pour excès de pouvoir.

Dans l'opinion qui tend à supprimer toute distinction entre les règlements, on fait valoir Tintérèt qu'il y aurait pour les particuliers à obtenir l'annulation des règlements d'administration publique par la voie de l'excès de pouvoir; mais nous avons montré que les particuliers ne sont pas dépourvus de voies de recours. Nous ajouterons qu'on ne peut guère espérer voir le Conseil d'État statuant au contentieux annuler un règlement délibéré par lui en Assemblée générale.

|3. — Attributions gouvernementales

270. — I. Définition. — Nous rangerons dans cette catégorie diverses attributions pour l'exercice desquelles le président de la République est investi d'une délégation directe de souveraineté à l'effet de pourvoir à la sécurité intérieure ou extérieure du pays, de veiller au fonctionnement des grands pouvoirs publics, d'entretenir des rapports avec les puissances étrangères ,<enfin de faire grâce.

Sous la Monarchie, les actes accomplis dans l'exercice de ces diverses attributions étaient désignés sous le nom d^ actes de souveraineté. Aujourd'hui on les appelle OÀ^tes de gouvernement. Un des caractères principaux