LK POUVOIR EXÉCUTIF

là une mesure de police intérieure et. par suite, d'ordre simplement administratif (G. d'Ét., 14 mars 1890).

277. — V. Droft de grâce. — Il ne faut pas confondre la grâce avec Tamnistie. La grâce supprime ou diminue la peine matérielle prononcée contre le coupable ; mais elle laisse subsister les incapacités résultant de la condamnation. L'amnistie efface le crime et toutes ses conséquences.

La première est spéciale et individuelle ; elle est destinée soit à modérer la sévérité des lois pénales, soit à tenir compte de l'amendement produit après un certain temps d'épreuve. La seconde est généralement collective, elle est surtout un acte de haute politique^ destiné à faire disparaître les ▼eslîges des guerres civiles. La grâce suppose donc une appréciation de la conduite du condamné, appréciation toute personnelle que le chef de l'État est parfaitement en situation de faire. L'amnistie, au contraire, suppose une appréciation générale de l'état des esprits, laquelle ne saurait être mieux faite que par les représentants du pays : « Le président de la République a le droit de faire grâce ; les amnisties ne peuvent être accordées que par une loi » (L. G. 25 fév. 1875, art. 3, § 2).

Le Conseil d'État reconnaît au droit de grâce un caractère à la fois d*ordre gouvernemental et d'ordre judiciaire qui soustrait les actes accomplis pour l'exercice de ce droit au recours pour excès de pouvoir (G. d'Ét., 30 juin 1893).

GHAPITRE II

1 1«^ — Organisation ministérielle

278. — L Le pouvoir ministériel. — Les lois de 1875 sont à peu près muettes sur le pouvoir ministériel, et cependant ce pouvoir constitue un rouage essentiel dans notre organisation pofitique. Les ministres ne sont pas seulement chargés de diriger les grands services publics, de pourvoir aux nécessités quotidiennes de l'administration : c'est d'eux qu'on attend Tétude et l'indication des réformes les plus urgentes, la préparation des principaux projets de loi. Les auteurs de la constitution ont pensé qu'il suffisait d'avoir posé les bases du régime parlementaire pour qu'il se formât aussitôt, comme en Angleterre, une sorte de droit coutumier relativement au rôle et â la formation du ministère. Le résultat prévu s'est réalisé; le système a fonctionné jusqu'ici sans difficulté aucune et il n'a pas paru utile de combler sur ce point les lacunes de nos lois constitutionnelles.

279. — II. Nomination des ministres. — La plupart de nos constitutions antérieures déclaraient expressément que le chef de l'État nomme et

révoque les ministres. La constitalioii actuelle ne contient aucane disposition spéciale à cet égard ; elle comprend la nomination des ministres dans celle formule générale d'après laquelle le président de la République « nomme à tous les emplois ».

En droit, le chef de l'Élat peut choisir ses ministres comme ii l'entend ; il n'est soumis par la loi à aucune condition ; mais, en fait, l'application du régime parlementaire Toblige à se laisser guider dans son choix par les Chambres; il ne pourrait nommer un ministère en dissentiment avec celles-ci, sans s'exposer à un vote de défiance ou à un refus de concours qui obligerait les ministres à se retirer. Il se trouve ainsi contraint à prendre, en général, les ministres dans le sein du Parlement parmi les chefs de la majorité. Dans l'usage, le chef de TÉtat ne choisit lui-même que le président du Conseil^ à qui il confie la mission de former le cabinet, sauf à donner ou à refuser son agrément aux choix qui lui seraient présentés.

Les ministres sont nommés pour un temps illimité ; ils peuvent rester en fonctions tant qu'ils jouissent de la confiance des Chambres et de celle du président de la République.

280. — III. Départements ministériels. — L'Assemblée constituante avait, par une loi du 23 mai 1791, fixé à six le nombre des départements ministériels. La constitution de Tan III avait porté ce nombre à huit an maximum. Parmi les constitutions ultérieures, celle de 1848 est la seule qui ait réservé au législateur le soin de déterminer le nombre des départements ministériels. A toutes les autres époques, le droit de créer de nouveaux ministères à élé.considéré comme une prérogative du pouvoir exécutif, saufle droitpourle pouvoir législatif d'apprécier l'utilité des créations nouvelles et de les empêcher, s'il le juge à propos, en refusant les crédits nécessaires à ces créations ; aussi le nombre des déparlements ministériels a-t-il fréquemment varié.

Il existe actuellement onze ministères : Affaires étrangères ; Agriculture; * Commerce et industrie; Finances; Guerre; Intérieur; Instruction publique et beaux-arts; Justice ; Marine ; Travaux publics; Colonies. Ce dernier ministère a été créé par la loi du 17 mars 1894. Quant aux Cultes, ils ont été rattachés tantôt au ministère de l'Instruction publique, tantôt à celui de la Justice ou à celui de l'Intérieur.

281. — IV. Sous-SECRÉTAmES d'État. — L'institution des sous-secrétaires d'État remonte à une ordonnance du 9 mai 1816 ; elle est passée sous silence dans les lois constitutionnelles, mais elle est expressément visée dans la loi du 30 novembre 1875, sur l'élection des députés.

Les sous-secrétaires d'État sont nommés par le président de la République. Leur nombre n'est pas ûné et leur création est même assez rare. Il dépend d'ailleurs des Chambres d'empêcher toute création en refusant les crédits nécessaires.

Relativement à leurs attributions, une difficulté s'est produite. Les ministres peuvent-ils déléguer aux sous-secrétaires d'État une partie de leurs fonctions ? Il faut distinguer suivant que l'attribution déléguée comprend ou non un droit de décision. Le ministre peut déléguer de sa propre auto-

LE POUVOIR BXBCUTIF lOT

rite les fonctions qui ne comportent aucun droit de décision ; mais, Texercice de la puissance publique ne pouvant pas être délé^é en dehors de * la loi, le droit de prendre des décisions ne saurait être conféré que par un décret du chef de l'État (C. d'Ét., 25 juillet 1890).

282. — V. Conseil des ministres. — On appelle ainsi la réunion des ministres délibérant sous la présidence du chef de * TÉlat. C'est dans ce Conseil que sont discutées les questions se référant à la politique générale du Gouvernement, les graves mesures intérieures ou extérieures, les projets de loi importants et même les nominations quand il s'agit de hauts emplois publics.

La constitution actuelle fait intervenir officiellement le Conseil des ministres dans divers cas: il exerce provisoirement le pouvoir exécutif encas de vacance de la présidence de la République (L. 25 fév. 1875, art. 7); il est consulté sur la nomination on la révocation des conseillers d'Etat (Ib., art. 4), sur les décrets constituant le Sénat en Cour de justice (L. 16 juillet 1875. art. 12), sur les décrets portant dissolution de conseils maaieipaux (L. 5 avril 1884, art. 43), etc.

Le Conseil des ministres est mentionné dans la plupart de nos Constitutions, mais il n'a réellement fonctionné qu'aux époques de régime parlementaire, sous les chartes de 1814 et de 1830, depuis le sésatusconsulte du 9 septembre 1869 jusqu'à la fin de l'Empire et depuis 1871.

En dehors des réunions qui se tiennent en présence du chef de TËtat et portant le nom de Conseil deê minisires, des réunions peuvent aveir lieu hors de la présence du chef de TÉtat, sous la présidence du président du Conseil, on leur donne le nom dé Conseils de cabinet ; il ne peut j ètne pris aucune décision officielle et définitive.

I 2 . — Attributions des ministres

283. — I. Attributions communes avec le chef de l'Etat. — Les ministres sont obligatoirement associés à tous les actes du président de la Répubiîque. Ils participent doné à toutes ses attributions législatives, executives, gouvernementales et administratives.

Toutefois ce concours s'exerce d'une manière différente. C'est le président delà République qui prend la décision et la revêt de sa signature ; mais ce sont, en général, les ministres qui la proposent. Dans tous les cas, ce sont eux qui en prennent la responsabilité. A cet effet, a chacun des actes du président de la République doit être contresigné par un ministre d (L. 25 fév. 1875, art. 3, §6).

La différence se manifeste surtout dans les rapports avec les Chambres. Le président de la République n'a pas entrée dans les Chambres ; il ne peut communiquer avec elles qu'au moyen de messages qui sont lus par un ministre à la tribune de chacune des deux Chambres. Les ministres ont, au contraire, libre entrée dans les Chambres ; ils peuvent y prendre la parole et doivent être entendus toutes les fois qu'ils le jugent à propos^ (L. 16 juillet 1875, art. 6).

284. — IL Attributions propres a chaque ministre. — Les ministres exercent seuls et directement certaines attributions administratives et même exceptionnellement certaines attributions contentieuses. Nous aurons à traiter plus loin de ces deux catégories d'attributions (V. infray n^^ 484 à 495).

§ 3. — Responsabilité ministérielle

285. — L Division. — Le& ministres peuvent encourir des responsabilités de différentes sortes : une responsabilité politique, une responsabilité pénale et une responsabilité civile.

286. — IL Responsabilité poutique. — Elle est la base du régime parlementaire et consiste en ce que les ministres, étant les représentants du chef de l'État devant les Chambres et les représentants des Chambres devant le chef de l'État, doivent se retirer quand Taccord vient à se rompre entre eux et Tun de ces organes. Mais c'est surtout dans les rapports des ministres avec le Parlement que se manifeste la responsabilité ministérielle : « Les ministres sont solidairement responsables devant les Chambres de la politique générale du Gouvernement et individuellement de leurs actes personnels » (L. C. 25 fév. 1875, art. 6, § 2).

La responsabilité est mise en jeu par les questions et interpellations dont nous avons déjà parlé, ou même par un vote quelconque des Chambres, lorsque le ministère a déclaré poser la question de confiance. Si la Chambre adopte un ordre du jour hostile au ministère ou vote contrairement à l'avis du Gouvernement, le ministère doit donner sa démission.

La responsabilité est collective ou solidaire^ lorsque le vote hostile a été émis au sujet d'un acte qui concerne la politique générale du Gouvernement et qui, pour ce motif, a dû être délibéré en Conseil des ministres. Elle est individuelley s'il s'agit d' un acte de moindre importance accompli personnellement par un ministre.

287. — III. Responsabilité pénale. — « Les ministres peuvent être mis en accusation par la Chambre des députés pour crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions» (L. C. 16 juill. 1875, art. 12, § 2). Ils sont jugés par le Sénat érigé en Cour de justice. Bien que la loi ne mentionne que les crimes, il ne faut pas hésiter à comprendre, sous cette expression, même les délits, c'est-à-dire tous les actes coupables ayant préjudicié à la chose publique. Du reste, par son laconisme sur les faits à raison desquels la responsabilité pourra être encourue, la loi laisse au Sénat le soin de caractériser ces faits chaque fois qu'il sera saisi par la Chambre des députés d'une mise en accusation.

288. — IV. Responsabilité civile. — Il est possible que, sans aller jusqu'au crime, un ministre commette, dans Texercice de ses fonctions, des fautes graves qui lèsent soit Tintérèt public, soit l'intérêt privé.

Nos lois sont muettes en ce qui concerne les poursuites qui pourraient être exercées par des particuliers réclamant la réparation des dommages causés par un ministre dans l'exercice de ses fonctions. On a soutenu que