CHAPITRE III

JL.A JURIDICTION ADMINISTRATIVE

SECTION PREMIÈRE. — Organisation.

§ 1". — Notions préliminaires

380.— h K^ESSJTÉ n'uxE JURimcTior^ administrative. — Au premier abord, il parait illogique de considérer Tinstitution de la juridiction administrative comme une conséquence du principe de la séparation des pouvoirs. C'est le contraire qui semble vrai. En effet, peut-on dire, puisqu'il existe Qo pouvoir chargé de juger, pourquoi lui enlever une partie de ses attri<butioas naturelles ? Jl n'y a pas deux justices, il ne doit pas y avoir deux ordres de juridictions, ^t le pouvoir de juger doit appartenir tout entier aux tritmnattx judiciaires.

Cependant la Constituante, en soustrayant les actes administratifs à la connaissance des tribunaux judiciaires, a bien entendu appliquer le principe delà séparatioi» des pouvoirs. Cette assemblée conservait le souvenir des luUes qui avaient existé entre les corps judiciaires et les intendants; elle savait par expérieivce qu il est impossible de juger un acte de Tadminis- Iratioo sans imposer une certaine direction auservice quecetacte concerne, «tqueai l'autorité jiidiciaire peut donner cette direction, c'est elle qui aura, ^ réali4ié^ le pouvoir de gouvernera d'administrer.

Quoi qu'il en soit, la juridiction administrative est encore Tobjet de vives attaques. Sa suppression a été demandée à plusieurs reprises. Si elle a résisté à ces attaques, c'est qu'elle répond à des nécessités réelles. Elle se justifie, d'ailleurs par diverses considérations pratiques.

La spécialité du juge est utile pour les matières d'une nature particulière dont les règles d'interprétation sont différentes de celles du droit civil, et qui exigent de la part de ceux qui sont obligés de les appliquer, la connaissance des difficultés matérielles auxquelles la gestion des affaires publiques peut donner lieu. D'un autre côté, les litiges administratifs présentent, en général, un caractère d'urgence peu compatible avec les formes lentes, compliquées et toujours coûteuses de la procédure ordinaire.

On a reproché à la justice administrative de constituer l'administration juge dans sa propre cause. Ce reproche n'est plus fondé. Aujourd'hui, le juge du contentieux administratif n'est jamais l'agent duquel émane l'acte attaqué. Dans la doctrine actuelle, ce n'est pas même le supérieur hiérarchique de l'agent auteur de l'acte ; c'est un tribunal à peu près étranger à l'action administrative. La méprise qui a pu se produire à cet égard provient d'une théorie, aujourd'hui abandonnée, qui reconnaissait des attributions juridictionnelles aux administrateurs et considérait même les ministres comme juges de droit commun en matière administrative, alors qu'ils ne sont juges que dans des cas tout à fait exceptionnels.

381. — n. Historique. — Sous l'ancien régime, le roi statuait par luimême ou par des agents et conseillers de la couronne étrangers aux corps judiciaires sur tout ce qui concernait l'exécution de ses ordres et sur les difficultés auxquelles cette exécution pouvait donner lieu. C'est ce qu'on appelait la a justice retenue ». Il avait été créé ainsi de nombreuses juridictions ayant pour la plupart des attributions spéciales. Les Chambres des comptes étaient chargées de surveiller les domaines et les finances, de contrôler les recettes et les dépenses et de prononcer sur la gestion des comptables. Les Elections statuaient sur le contentieux de la taille, et la Cour des aides sur le contentieux des autres impôts. Les Bureaux défs finances réunissaient à une juridiction fiscale pour tout ce qui concernait les produits du domaine du roi, la police du domaine public et de lagrande voirie. Mais les juridictions les plus étendues étaient, d'une part, celle des Intendants qui embrassait notamment les impôts, les travaux publics, la voirie et le contentieux des divers services publics dans les provinces; d'autre part, le Conseil duroiqui statuait comme juge d'appel des décisions rendues par les intendants ou autres commissaires du roi, et pouvait même évoquer devant lui les affaires portées devant les tribunaux judiciaires.

L'Assemblée constituante fit table rase de toutes ces juridictions, mais sans avoir la pensée d'attribuer aux tribunaux judiciaires la connaissance des contestations qui s'élevaient entre les particuliers et les autorités publiques. Elle voulut, au contraire, séparer plus que jamais le pouvoir judiciaire du pouvoir d'administrer. Dans le projet même de la loi des 16-24 août 1790,1e comité d'organisation judiciaire avait proposé la création, dans chaque département, d'un tribunal d'administration; mais^

dans le sein de l'Assemblée, cette idée fut combattue et finalement abandonnée.Il parut préférable de confierle contentieux administratif en cequi coaeemeles impôts directs, la grande voirie, les travaux publics, aux corps administratifs, c'est-à-dire aux directoires de district et de département dont les membres étaient électifs, et d'attribuer compétence aux tribunaux jadiciaires enmatiëred'impôts indirects, de douanes, d'enregistrement, etc. C'est ce qui fut réalisé par la loi des 7-11 septembre 1790. La distinction qui fut faite alors et qui a été maintenue depuis repose sur des bases rationnelles. En effet, les impôts directs sont assis, répartis et recouvrés à la suite d'une série d'opérations administratives, tandis que les impôts indirects sont perçus en vertu de tarifs fixés par la loi et qu'il s'agit simplenoent d'appliquer à des faits matériels.

Complétant le système, la loi des 27 avril-25 mai 1791 (art. 17) attribua au roi et aux ministres réunis en Conseil d'Etat, l'examen des difficultés 0 tant à l'égard des objets dont les corps administratifs et municipaux étaient chargés, que sur toutes les autres parties de l'administration générale ». Le principe posé par la Constituante était la hiérarchie et la subordination des autorités administratives. Les autorités supérieures pouvaient annuler ou réformer les actes des autorités inférieures aussi bien pour inopportunité de Tacte que pour violation d'un droit ou de la loi. L'administration et la juridiction se trouvaient ainsi réunies dans les mêmes mains.

La constitution de Tan III remplaça les directoires de département et de district par des administrations centrales qui furent investies de toutes les attributions des directoires. De plus, elle posa en principe que les ministres ne formeraient pas un conseil. Chaque ministre hérita ainsi des attributions qui avaient appartenu au roi en conseil des ministres, et put annuler ou réformer les actes des autorités inférieures, sauf confirmation parle directoire exécutif.

La juridiction administrative moderne n'a été véritablement constituée que sous le Consulat. La constitution de Tan VllI créa un Conseil d'État qu'elle chargea de résoudre, sous la direction des consuls, les difficultés qui s'élèveraient en matière contentieuse. Peu de temps après, la loi du 23 pluviôse an VIH sépara, dans le sein des administrations départementales, Tactioii, la délibération et la juridiction ; elle attribua l'action au préfet, là délib'ération au conseil général et la juridiction au conseil de préfecture.

I 2. — Organisation actuelle

382. — I. Observation générale. — Nous nous bornerons, pour le moment, à donner un tableau sommaire de Tensemble des tribunaux administratifs. Le Conseil d'État et les conseils de préfecture ont, en effet, tout à la fois des attributions administratives et des attributions contentieuses. Il nous parait préférable de ne pas scinder l'étude que nous aurons à faire surchacun de ces conseils. Quant aux autres tribunaux, ils n'ontde compétence que pour certaines matières spéciales ; leur organisation et leurs

150 DROÏt POLITIQUE ET COKTflTlTtJTlOKNEL

attributions seront plus utilement examinées lorsque nous aurons à étudier les matières spéciales qu'ils sont appelés à juger.

383. — II. Conseil d'État. — Le pouvoir de juger n'est pas conféré au Conseil d'État tout entier, mais seulement à deux fractions du Conseil d'État : la section du contentieux qui procède à l'instruction de toutes les affaires et statue directement sur les affaires les moins importantes, et Tassem^ blée du Conseil d'État statuant au contentieux qui juge toutes les antres, affaires.

La juridiction du Conseil d'État, considéré comme tribunal adminis* tarif, est générale et souveraine. Elle est générale en ce qu'elle s'étend à tout le contentieux administratif, quelle que soit sa nature, quel que soit le lieu du territoire français où la contestation ait pris naissance, quel que soit le service public intéressé, quelles que soient enfin les autorités ou les juridictions administratives, qui en auraient déjà connu. Elle est souveraine en ce qu'il n'existe pas de juridiction supérieure ayant le pouvoir d*annuler ou de réformer les décisions du Conseil d'État statuant au con^ tentieux. La loi du 24 mars 1872 qui a définitivement conféré au Conseil d'État un pouvoir de juridiction propre dispose, en effet, qu'il statue êouverainement sur les recours qui sont portés devanMui.

Le Conseil d'État juge, tantôt en premier et dernier ressort, tantôt comme tribunal d'appel, tantôt comme Cour de cassation. Il maintient ainsi dans la jurisprudence administrative une unité qui ne le cède en rien à celle de la jurisprudence des tribunaux judiciaires.

384. — III. Conseils de préfecture. — La juridiction des conseils de préfecture, considérés comme juges du contentieux administratif, pré* sente des caractères différents.

En premier lieu, cette juridiction est territoriale^ c'est-à-dire que sa compétence se détermine non par le domicile des parties comme en matière civile, mais par le lieu où s'est produit le fait qui a donné naissance au litige contentieux. Une exception a cependant été admise pour le cas où il s'agit d'un travail public exécuté par un seul concessionnaire et s'étendant à plusieurs départements. Dans ce cas, le traité de concession détermine d'avance le conseil qui sera appelé à connaître du contentieux de la concession. C'est ainsi que le conseil de préfecture de la Seine est appelé à connaître des difficultés qui s'élèvent entre l'administration et les compagnies de chemins de fer au sujet de l'exécution de leurs traités.

En second lieu, c'est une juridiction d'attribution; elle n'a de compétence que dans les cas déterminés par la loi. On a quelquefois prétendu que les conseils de préfecture avaient une compétence générale en matière de contentieux administratif. En ce sens, on a invoqué Tintenlion présumée des rédacteurs de la loi du 28 pluviôse anVIII et notamment lerapport présenté par le conseiller d'État Rœderer au sujet de cette loi. Mais cette opinion n'a pas réussi à se faire adopter; elle est, en effet, contredite par le texte de la loi de pluviôse qui, en créant les conseils de préfecture, a déterminé leurs attributions contentieuses, ainsi que par les textes postérieurs qui ont successivement élargi la compétence de ces conseils. La jurisprudence du Conseil d État a toujours décidé qu'aucune affaire ne peut

être portée devant les conseils de préfecture si elle ne leur a été attribuée par une disposition législative.

Ëofin, la jaridictioo des conseils de préfecture est toujours de premier ressort. Cette rë^le n'est formulée nulle part d'une mauiére expresse ; mais la rèjçle contraire n'existe pas non plus, et comme les litiges administratifs mettent toujours en jeu I intérêt public, le Conseil d'Étal a décidé que l'appel est recevable contre les décisions des conseils de préfecture, même dans certains cas où le texte de la loi semblait ne pas Tadmetlre.

385. — IV. Conseils du contentieux des colonies. — Ces conseils exercent, dans les colonies, une juridiction présentant la plus grande analogie avec celles des conseils de préfecture de France et d'Algérie. Hais les textes qui énumérent leurs attributions se terminent par une disposition portant que les conseils du contentieux connaissent « en général du conteatienx administratif » . Â la différence dés conseils de préfecture, les conseils du contentieux des colonies ont donc le caractère de juges ordinaires en premier ressort du contentieux en matière administrative.

386. — V. Juridictions spéciales. — Ces juridictions, que nous ne ferons qu'énumérer ici, sont :

i'^La Cour des comptes qui statue, en matière de comptabilité publique, tantôt comme juge unique, tantôt comme juge d'appel des décisions rendues par les conseils de préfecture ;

2^ Les Conseils de revision en matière de recrutement militaire;

3^ Le Conseil supérieur de rinslruclion publique^ les Conseils des universités, les Conseils académiques et les Conseils départementaux y pour les affaires disciplinaires et pour certaines affaires contentieuses concernant rinstruction publique;

V Les ministres dans les cas spéciaux où la loi leur attribue formellement un pouvoir de juridiction.

I 3. — Le juge de droit commun en matière administrative

387. — I. Premier système. — La jurisprudence du Conseil d'État et la doctrine ont été longtemps d'accord pour reconnaître le caractère de juge de droit commun à chaque ministre dans l'étendue de son département ministériel. On faisait remonter cette attribution générale du contentieux administratif à la constitution de Tan III qui avait déclaré que les ministres ne formaient pas un conseil, et par là même transporté à chaque ministre individuellement la compétence que la loi des 27 avril-25 mai 1791 avait conférée au roi et aux ministres réunis en Conseil d'État. Depuis lors, ajoutait-on, deux juridictions nouvelles ont été créées : les conseils de préfecture et le Conseil d'État. Mais les conseils de préfecture n'ont reçu que des attributions limitalivement déterminées. Quant au Conseil d'État, il a été chargé de « résoudre » les difficultés qui s'élèvent en matière administrative, c'est-à-dire de prononcer une décision souveraine et en dernier ressort; mais ce droit de décision n'est pas incompatible avec le

pouvoir juridictionnel que la loi de 1791 et la constitution de Tan III ont conféré aux ministres et qui ne leur a jamais été enlevé.

Dans ce système, on admettait que les ministres statuaient comme jiiges toutes les fois quêteurs décisions pouvaient être déférées au Conseil d'Etat par la voie contenlieuse. On reconnaissait ainsi un caractère juridictionnel aux décisions des ministres, non seulement lorsqu'elles statuaient sur les actes des autorités inférieures, mais encore lorsmi*elles étaient prises directement à propos des intérêts pécuniaires de l'Ëlat ; par exemple, en matière de liquidation de créances contre TËtat, de liquidation de pensions de retraites, de marchés de fournitures passés pour le compte de rÉtat. Dans tous ces cas, en effet, les décisions des ministres sont susceptibles d'un recours contentieux devant le Conseil d'État.

388. — IL Second système. — Dans ces dernières années, la doctrine et la jurisprudence se sont ralliées à un second système qui reconnaît au Conseil d'État le caractère déjuge de droit commun en matière administrative. Il est intéressant de suivre les diverses phases de cette évolution.

389. — Évolution de la doctrine. — En 1863, M. Bouchené-Lefer, dans une étude publiée par la Revue pratique de droit français, soutint que. dans tous les cas les ministres statuaient comme administrateurs et non comme juges. En 1870, M. Quentin-Bauchart, ancien président de la section du contentieux, reprit la même thèse dans la Revue critique de législation^ et demanda que le Conseil d'État, par une décision de principe, effaçât c Terreur du ministre juge ».

M. Aucoc, dans ses Conférences, proposa une distinction. Suivant Témînent auteur, un jugement est une décision sur un litige; or, pour qu'il y ait litige, il faut deux parties en présence dont chacune ait des prétentions opposées. Quand un ministre liquide une dette de TÉlat, règle des difficultés soulevées par un marché de fournitures, etc., il ne fait qu'établir la situation de TÉlat vis-à-vis de son créancier ou de son débiteur, de même qu'un particulier peut le faire à l'égard d'un autre particulier. Par conséquent, ce sont là des actes de gestion et non des actes de juridiction. Mais, lorsque le ministre statue sur la réclamation dirigée contre la décision d'une autorité inférieure, il remplit réellement l'office déjuge et sa décision peut être considérée, dans ce cas, comme un acte de juridiction.

Cette doctrine soulève une objection très grave. Les ministres, étant responsables des actes de leurs subordonnés, peuvent annuler ces actes ou les réformer, soit pour violation d'un droit, soit pour froissement d'un intérêt, soit même pour simple inopportunité. Ils peuvent exercer ce pouvoir d*annulation ou de réformation soit d'office, soit sur la réclamation des parties intéressées. Or, on ne peut admettre que la décision prise par le ministre sera tantôt juridictionnelle, tantôt administrative, suivant qu'elle aura pour motif la violation d'un droit ou le froissement d'un intérêt, qu'elle aura été provoquée par une partie ou qu'elle aura été prise d'office par le ministre. La nature juridique de la décision est la même dans tous les cas; elle est la conséquence du pouvoir hiérarchique du ministre , l'exercice du droit inhérent à sa fonction d'administrateur.

Plusieurs auteurs rejetant la distinction proposée par M. Aucoc, se sont

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ralliés i la doctrine d'après laquelle les ministres font, dans tous les cas, acte d'administration et non acte de juridiction. Il convient de citer au premier rang M. Ed. Laferrière, qui a consacré sur ce sujet une étude magistrale dans son Traité de la juridiction administrative.

La question a surtout pris de Timportance depuis que les lois de décentralisation ont affaibli le lien qui existait autrefois entre Tadministration centrale et les administrations locales, en multipliant les cas où celles-ci jouissent d*un droit de décision propre. Aujourd'hui on ne peut plus poser comme règle que les réclamations contre les actes des ^administrations manicipales doivent être soumiser, au préfet et de là au ministre. Les décisions des autorités électives ne relèvent pas des ministres comme supérieurs hiérarchiques. Devait-on néanmoins continuer à soumettre au ministre, avant de les déférer au Conseil d'État, les réclamations formées contre ces décisions ? Oui, dans la doctrine qui fait du ministre le juge de droit commun en matière administrative; non, dans la doctrine qui ne voit dans le recours au ministre qu'un recours purement hiérarchique. Le ministre est, en effet, investi d'un droit de surveillance mais non de commandement àTégard des conseils généraux et des conseils municipaux, et il ne pourrait substituer ses décisions aux décisions de ces conseils.

390. — Évolution de la jurisprudence. — Le Conseil d*État a admis saus peine que les décisions prises par les ministres représentant TElat ne constituent pas des jugements. C'est ainsi qu'il a décidé que les décisions ministérielles rendues en matière de pensions, de marchés de fournitures, de dettes de TËtat, ne sont pas susceptibles d'opposition et qu'elles ne sauraient être annulées pour défaut de motifs (C. d'Ët. 20 févr. 1880, 30 avril 1880).

En ce qui concerne la doctrine du ministre juge de droit commun, et, par suite, juge des décisions rendues par les autorités inférieures, le Conseil d'État, après quelque hésitation, Ta nettement répudiée par un arrêt du 13 décembre 1889 qui a admis le recours porté devant lui contre la décision d'un maire et d'un conseil municipal. La règle adoptée par le Conseil d'État peut être ainsi formulée : Toutes les fois qu'une autorité ayant un pouvoir propre aura rendu une décision administrative exécutoire, un débat contentieux peut naître et le Conseil d'État peut être saisi. Le juge de droit commun est donc le Conseil d'État.

Celte jurisprudence a le grand avantage de faire disparaître des difficultés inextricables de procédure ou de compétence qui se présentaient fréquemment dans les instances entre les particuliers et les communes; elle fait disparaître aussi le reproche qu'on a adressé aux ministres d'être à la fois juges et parties. Elle est même d accord avec les textes : en effet, 1 article 14 du règlement du 5 niv6se an VIII porte que « le Conseil d'État prononce sur les affaires contentieuses dont la décision était précédemment remise aux ministres », et ce n'est qu'eu torturant le texte de la constitutulion de Tan III qu'on a pu en tirer la conséquence que les ministres avaient conservé un pouvoir juridictionnel.

Comment se fait-il donc que la doctrine contraire ait été acceptée si longtemps ? Trois motifs surtout ont contribué à entrenir Fillusion :

i^ On s'était cru obligé d'appliquer au contentieux administratif )a règle qui établit, pour le contentieux judiciaire, deux degrés de juridiction. Mais cette règle n'est écrite nulle part en matière administrative, et on trouve des textes qui, dans certains cas, appellent le Conseil d'État à statuer comme unique degré de juridiction.

2o Les décisions des ministres, quand elles ne sont pas attaquées dans un délai déterminé à partir de la notification on de Kexécution de ces décisions, ne peuvent plus être déférées au Conseil d'État par la voie contentieuse (D. '12 juill. 1806, art. il). D'où Von tirait la conséquence que ces décisions, pouvant acquérir force de chose jugée, constituent de véritables jugements. Cette conclusion est inexacte: un grand nombre d'actes administratifs, sans avoir rien de commun avec les jugements, deviennent exécDtofres lorsqu'ils n'ont pas été attaqués dans un certain délai. Tels sont notamment les rôles àes contributions directes, certaines délibérations des conseils généraux, etc.

3® Les décisions ministérielles ont le même effet que les jugements: elles sont exécutoires par elles-mêmes, emportent hypothèque, et 1 avis du Conseil d'État du 25 thermidor an XII, qui leur reconnaît ce double caractère, se fonde sur ce que les administrateurs auxquels la loi a reconnu le droit de décerner des contraintes sont de « véritables juges ». Mais, en attribuant aux décisions ministérielles le même effet qu'aux jugements, le législateur a simplenoent voulu assurer la marche rapide des services publics. D'ailleurs, l'avis précité s'applique à tous les administrateurs qui ont le droit de décerner des contraintes ; si on en conclut que les ministres sont juges, il faut étendre la même conclusion aux autres administrateurs, ce que jamais personne n'a cherché à soutenir.

Il ne faudrait cependant pas aller jusqu'à dire que jamais les ministres ne remplissent l'office de juges. Diverses lois, rendues à une époque où la doctrine du ministre-juge était encore dominante, ont expressément attribué aux ministres le droit de statuer comme juges dans des cas spéciaux que nous indiquerons plus tard. Dans ces divers cas, on ne saurait contester aux décisions des ministres le caractère juridictionnel ; mais c'est une juridiction exceptionnelle qui ne doit pas être étendue par voie d'analogie.

SECTION IL — Le contentieux administratif.

I !•'. — Notions générales

391. — I. Définition. — Le contentieux administratif est l'ensemble desconlestations juridiques que font naître les actes adminùlratifs eiids contrats administratifs.

Cette définition écarte du contentieux administratif les diiBcultés concernant : 1* les actes législatifs émanant des Chambres et les règlements d'administration publique faits par le pouvoir exécutif en vertu d'une délégation spéciale du législateur ; 2** les actes gouvernementaux; 3"* les actes judiciaires ou de police judiciaire émanant d'autorités administratives;

4" les actes de droit commun accomplis par Tautorité administrative pour la gestion du domaine privé des personnes morales publiques.

On distingue le contentieux administratif p^r na^ur^ et le contentieux ^imimimiiî par Ut délerminaiion de la loi. Cette distinction peut présenter on certain intérêt pratique. Le tribunal judiciaire qui prononcerait sur une affaire relevant du contentieux administratif par nature n'excéderait pas seulement sa compétence, il violerait le principe de la séparation des pou- Toirs. Sa décision serait non avenue, le vice d'inconslilulionnalité ne pourrait être couvert par Tautorilé de la chose jugée. II en serait autrement si un tribunal judiciaire avait statué sur une question relevant da contentieux administratif par la détermination de la loi. Le principe de la séparation des pouvoirs ne serait plus intéressé, et l'autorité de la chose jugée pourrait couvrir l'erreur de compétence commise par le juge-

392. — II. Actes administratifs. — On désigne sous la dénomination générale d'actes administratifs tous les actes accomplis par l'autorité administrative dans l'intérêt public, mais avec un pouvoir plus ou moins étendu. Dans certains cas, l'autorité administrative a un pouvoir de commandement, et les actes qu'elle accomplit sont des actes adminiêtratifs de pumance Clique. Dans d'autres cas^ elle agit encore avec autorité, mais son pou* voir est limité par les droits des particuliers ; elle doit se borner à déterminer etàfaire exécuter les obligations individuelles que la loi impose aux citoyens dans l'intérêt général ou à constater les droits qu'elle leur confère dans le même intérêt. L'administration fait alors des actes administratifti de nature juridique,

393. — Actes administratif^ de puissance publique* — Parmi ces actes, les uns sont accomplis par l'administration avec un pouvoir discrétionnaire; on les désigne souvent sous le nom d'actes de pure administration, Rentrentdans cette catégorie: les injonctions, les défenses, les autorisations émanées des administrateurs procédant, soit par voie de dispositions générales et réglementaires, soit par voie de mesures individuelles, notamment en matière de police.

Sont aussi des actes de puissance publique les nominations de fonctionnaires ou employés des divers services publics. La jurisprudence est aujourd'hui fixée en ce sens que les collations d'emplois sont des actes administratifs au même litre que les collations de fonctions. Pour qu'un acte ait le caractère d'acte de puissance publique, il n'est pas nécessaire,, en effet, qu'il délègue cette puissance, il suffit qu'il l'exerce. Or, la nomination des employés est, comme celle des fonctionnaires, 1 exercice d'un pouvoir conféré par la loi (Confl., 7 août 1880).

D'autres actes de puissance publique sont soumis à des formes particulières; ils doivent être précédés d'enquêtes, d'avis, etc. L'accomplissement de ces formalités est une condition de leur validité.

Les actes de puissance publique relèvent du contentieux administratif par nature.

394. — Actes administratifs de nature juridique. — Nous comprendrons sous cette dénomination :

1« Les décisions de l'autorité administrative ayant pour objet de déter-

miner certaines obligations que la loi impose aux citoyens ou certains droits qu'elle leur confère dans 1 intérêt général. Telles sont les décisions relatives à l'assiette, à la répartition et au recouvrement des contributions directes^ au recrutement militaire, aux opérations électorales, à la liquidation des pensions, etc. Ces décisions de Fautorité administrative rentrent également dans le contentieux administratif par nature.

2^ Les faits dommageables résultant de l'exécution des services publics. Sur ce point, un long dissentiment a existé entre la Cour de cassation et le Conseil d'État. Il existe un texte attribuant compétence à la juridiction administrative pour statuer surles dommages causés par les travaux publics (L. 28 pluv. an VIII, art. 4) ; mais la loi est muette en ce qui concerne les autres services publics. La Cour de cassation en concluait que, en dehors de Texception prévue, l'autorité judiciaire est seule compétente (Cass., 19 déc. 1854). Le Tribunal des conflits n'a pas adopté cette manière de voir. Il a considéré que les rapports qui existent entre l'État, ses agents et les particuliers ne peuvent être régis par les dispositions du Code civil pour les rapports entre particuliers, et que, par suite, la juridiction administrative a seule compétence pour connaître des actions en dommages dirigées par les particuliers contre l'État à raison des services publics (Confl., 20 mars 1850; 1" fév. 1873). La Cour de cassation s'est rangée à cette jurisprudence (4 fév. 1874). Par exception, les tribunaux restent compétents dans certains cas prévus par des lois spéciales, notamment en cas de perte de valeurs déclarées à la poste (L. 4 juin 1859, art. 3 ; Confl., 20 mai 1882).

Les faits dommageables causés par l'exécution des services publics rentrent ainsi dans le contentieux administratif par nature.

395. — III. Contrats administratifs. — Les actes résultant du concours de la volonté de l'administration agissant comme puissance publique et de la volonté de personnes privées ou de personnes morales publiques ou privées constituent des contrats administratifs.

Certains contrats sont administratifs par leur nature et échappent de plein droit à la compétence judiciaire, en vertu des lois des 16-24 août 1790 et 16 fructidor an III. D'autres contrats ne sont administratifs que par la détermination de la loi, et, à défaut de disposition législative contraire, ils auraient été dévolus de plein droit à la compétence judiciaire.

396. — Contrats administratifs par leur nuture. — Parmi les contrats de cette catégorie nous comprendrons : l'afl'ectation d'un bien de l'Étal à un service public ou d'utilité publique, les concessions de mines, les concessions de travaux publics, les concessions de biens de TÉtat à des administrations publiques dans l'intérêt des services publics, les engagements volontaires pour l'armée, les engagements décennaux dans l'instruction publique. Dans ces divers contrats, il y a bien un accord de deux volontés sur un même objet; mais ces volontés ne traitent pas sur un pied d'égalité. L'une est prédominante et l'autre subordonnée. Au fond, il y a un véritable acte de puissance publiqve auquel vient se joindre un élément contractuel.

397. — Contrats administratifs par la détermination de la loi. — Ces contrats, à la difl'érence des précédents, ont la plus grande ressemblance

avec les contrats du droit civil. Tels sont les marchés passés pour l'exécution des travaux publics, les contrats de vente ayant pour objet des immeubles appartenant à l'État, etc. Ces divers contrats ont été soustraits à la compétence judiciaire par des dispositions législatives dans un but d'intérêt public, ainsi que nous le verrons plus tard.

398. — IV. Inaction des autorités administratives. — L'administration peut causer du préjudice aux particuliers par son inaction aussi bien que par ses actes. Un propriétaire, par exemple, veut reconstruire sa maison loogeantla voie publique; il adresse au maire une demande d'alignement. Si le maire, par négligence ou mauvais vouloir, ne donne aucune suite à cette demande, le propriétaire ne pourra pas se considérer comme tacitement autorisé à exécuter les travaux (Cass., 1*' juill. 1850). Quel moyen aura-t-il de vaincre Tinertie administrative?

Pendant longtemps les intéressés n'ont eu à leur disposition que le recours au supérieur hiérarchique, c'est-à-dire au^^préfet, puis au ministre, mais si le préfet et le ministre gardaient eux-mêmes le silence, aucun recours n'était possible devant la juridiction administrative, précisément parce qu'il n'y avait pas d'acte administratif susceptible d'être attaqué. Le décret du 2 novembre 1864 (art. 7) vint apporter une certaine amélioration. Ce décret dispose que les décisions des ministres statuant sur les recours contre les décisions des autorités qui leur sont subordonnées, doiven iotenenir dans les quatre mois à dater de la réception de la réclamation au ministère. Passé ce délai, sans que la décision soit intervenue, les parties peuvent considérer leur réclamation comme rejetée et se pourvoir devant le Conseil d'État.

Cette mesure était insuffisante ; elle obligeait les intéressés à suivre toute la filière administrative avant d'arriver au Conseil d'État. Elle entraînait, par suite, des lenteurs et, d'autre part, elle était inapplicable lorsque les décisions à rendre devaient émaner de corps délibérants, tels que les conseils généraux, les commissions départementales et les conseils municipaux, lesquels n'ont pas de supérieur hiérarchique proprement dit.

La loi du 17 juillet 1900 (art. 5) a donné à la règle toute l'extension qu elle peut recevoir et supprimé la nécessité des recours successifs aux supérieurs hiérarchiques. Cet article est ainsi conçu : « Dans les affaires contentieuses qui ne peuvent être introduites devant le Conseil d'État que sous la forme de recours contre une décision administrative, lorsqu'un délaide quatre mois s'est écoulé sans qu'il soit intervenu aucune décision, les parties intéressées peuvent considérer leur demande comme rejetée et se pourvoir devant le Conseil d'État. Si des pièces sont produites après le dépôt de la demande, le délai ne court qu'à dater de la réception de ces pièces. La date du dépôt de la réclamation et des pièces, s'il y a lieu, est constatée par un récépissé délivré conformément aux dispositions de Tarticle 5 du décret du 2 novembre 1864 (1). A défaut de décision, ce

(1) En exécution de cet article les autorités administratives doivent faire délivrer Miz parties intéressées qui le demandent un récépissé constatant la date de la réoeption et de Tenregistrement de leur réclamation.

récépissé doit, à peine de déchéance, être produit par les parties» à l'appui de leur recours au Conseil d'État.

« Si l'autorité administrative est un corps délibérant, les délais ei« dessus seront prorogés, s'il y a lieu, jusqu'à l'expiration de la première session légale qui suivra le dépôt de la demande ou des pièces. >>

Ainsi, la partie lésée par l'inaction d'une autorité administrative quel- <3onque peut, après l'expiration du délai prescrit, se pourvoir directement devant le Conseil d'État. Saisi du pourvoi, le Conseil d'État suit la même marche que s'il y avait eu rejet véritable de la demande. Lorsqu'il s'agit d'une question purement juridique à résoudre, le Conseil d'État tranche définitivement la difficulté ; mais s'il y a lieu à une opération ultérieure de l'administration,. comme en matière d'alignement, le Conseil d'État n'a pas d'injonctions à adresser à l'administration active ; il se borne à annuler la décision de rejet, et c'est le ministre qui est tenu d'adresser à l'autorité administrative compétente l'ordre d'effectuer les opératioos nécessaires .

399. — V. Division. — Le contentieux administratif se divise en quatre branches, suivant rétendue des pouvoirs conférés à. la juridiction admi'nistrative. On distingue : l'' le contentieux de pleine juridiction ; 2^ le contentieux de l'annulation ; 3^" le contentieux de Tioterprétation ; 4<' le 'Contentieux de la répression.

§ 2- — Contentieux de pleine juridiction

400. — I. DÉFINITION. — Le contentieux de pleine juridiction, appelé aussi cofitentievx au fond ou contentieux ordinaire^ comprend tous les litiges administratifs que le juge compétent doit trancher au fond avec les pouvoirs les plus étendus.

Dans toute action portée devant un tribunal, il y a lieu de rechercher, d'abord si cette action est recevable, puis si elle est fondée. Une action ^t recevable lorsqu'elle remplit les conditions nécessaires pour que le Juge examine la demande dans ses moyens et dans ses conclusions ; elle est fondée lorsque les conclusions de la demande paraissent jusliliées.

401. — II. Conditions de recevabilité. — Pour qu'une action portée <levant la juridiction administrative rentre dans le contentieux de pleine juridiction et puisse être déclarée recevable, il faut : 1^ que l'acte attaqué relève par sa nature de cette espèce de contentieux ; 2° que Taclion soit intentée par une partie ayant qualité à cet effet ; a^' que la demande soit introduite dans les formes et délais prescrils par la loi.

402. — iVfl/ure de l'acte a/^o^w^.— Relèvent du contentieux administratif de pleine juridiction les actes que- nous avons compris sous la dénomination générale d'actes administratifs de nature juridique, c'est-à-dire, d'une part, les décisions et opérations de l'autorité administrative constatant des obligations ou des droits ; d'autre part, les faits dommageables résultant de l'exécution des services publics. Mais, pour que ces actes donnent ouverure à un recours contentieux, il faut qu'ils soient exécutoires par eux-

LA JURIDICTION ADMINISTBATIVB 159

mêmes et qu'ils aieol pour effet immédiat de léser les droits des citoyens et de leur imposer une obligation ou un préjudice actuel. Ainsi n*est pas^ susceptible de recours contentieuxi'acte qui ne constitue qu'une manifeslatioQ d'intention et ne fait pas obstacle à ce que la réclamation soit portée defant Tautorilé compétente.

Entrent également dans le contentieux de pleine juridiction les coate&Lalions relatives aux contrats administratifs par leur nature ou aux contrats administratifs par la détermination de la loi. Les uns et les autres font naître des droits et des obligations qui ne peuvent être discutés que devant la juridiction administrative.

403. — Qualité pour agir, — La partie qui intente une action devant la juridiction administrative doit, dans tous les cas, établir qu'elle remplit les coAdiiiom générales d'apiUude requises de toute partie qui veut exercer une action. Ainsi, les mineurs, interdits et autres incapables ne peuvent ester en justice s'ils ne sont assistés de leurs représentants légaux ; les femmes mariées, si elles ne sont pas autorisées de leurs maris ; les communes et autres ét£d>lissements publics, si leurs représentants ne sont pas pourvus des autorisations exigées par la loi.

Outre ces conditioas générales, il existe certaines conditions spéciales. Eu matière de contentienx de pleine juridiction, on applique les règles ordinaires relatives aux actions en justice devant les tribunaux judiciaires. U faut que celui qui intente une action invoque tout à la fois un dt^it acquis et un intérêt; un droit acquis, puisque c'est la base même du contentieux qui nous oocupe; un iiitérét parce qu'on ne doit recourir à l'intenention de la justice que dajQS un but utile. Sans intérêt point d'action.

404. — Formes et délais. — Les règles édictées par la loi en ce qui concerne les formes et délais imposés pour l'introduction des instances diffèrent suivant la catégorie des affaires et suivant la juridiction devant laquelle ces affaires sont portées. Nous aurons à les examiner en étudiant les règles de la procédure administrative et les diverses matières qui peuvent donner lieu à des réclamations contentieuses.

405. - IIL Jugement du Foxn. — Siraction ne remplit pas les conditions de recevabilité requises, le tribunal rejette la demande sans plus ample examen; si, au contraire, l'action est déclarée recevable, le tribunal examine les moyens et conclusions des parties et prooence sur le fond du litige.

Pour cette partie du contentieux, la juridiction administrative a un pouvoir complet de réformation. De même que Les tribunaux judiciaires, elle est juge du ùiX conune du di'oit. Elle modifie les décisions prises par Tadministration, non seulement lorsqu'elles soni illégales, mais encore quand elles sont erronées, et y sobsiitue ses propres décisions ; elle constate des obligations tl prononce des condamnations pécuniaires.

406. — IV. ËFF£TS D£S DÉciâioxs. — Les décisions de la juridiction administrative sont exécutoires par elles-mêmes sans visa ni mandement d'aucune autre autorité. Elles acquièrent l'autorité de la chose jugée, con* formément à l'article 1351 (C.civ.),lorsqu'^les sont définiliveset^nepeuvent Rltts être aitaquée&, faule d'un recours lé|^l dans les délais de droit. Cette

aulorité est, en principe^ simplement relative; elle ne vaut qu'à l'égard des personnes qui ont figuré dans l'instance ou y ont été représentées, et la chose jugée sur une demande formée en vertu d une cause déterminée ne fait pas obstacle à une seconde demande formée sur une autre cause. Toutefois, les décisions rendues en matière électorale ont un effet absolu ; ceux qui réclament en celte matière n'agissent pas en vertu d'un droit privé ; ils exercent une action publique ; dès lors, la question jugée avec eux se trouve jugée à l'égard de tous.

En vertu de la règle générale résultant des avis du Conseil d'État des 16 thermidor an XII, 29 octobre 1811 et 24 mars 1812, qui ont force de loi, les décisions des juridictions administratives emportent hypothèque judiciaire. Elles entraînent les voies d^exécution de droit commun contre les parties privées, et, en outre, des voies d'exécution de nature administrative, par exemple, la saisie administrative des cautionnements versés par les comptables et les entrepreneurs de travaux publics, saisie prévue par des cahiers des charges ou par des lois spéciales.

On a dit à tort que la juridiction administrative, à la différence des tribunaux civils, ne connaît jamais des difficultés qui s'élèvent au sujet de l'exécution de ses jugements. Elle ne connaît pas des actes d'exécution dont la nature est judiciaire, tels que la saisie immobilière, la saisieexécution sur les meubles, les inscriptions d'hypothèques ; mais elle con naît de toutes les difficultés d'exécution qui présentent un caractère administratif et peuvent être résolues sans sortir du domaine de la juridiction administrative, comme l'interprétation des décisions des tribunaux adnninistratifs, la saisie administrative des cautionnements.

§ 3. — Contentieux de l'annulation

407. — Historique. — Le recours en annulation contentieuse ou recours pour excès de pouvoir a pour but de faire annuler par le Conseil d'État les actes de puissance publique accomplie par l'administration. C'est une des créations les plus originales de la jurisprudence du Conseil d'État. Jusqu'à la loi du 24 mai 1872, la seule base légale de ce recours se trouvait dansune loi des 7-14 octobre 1790 rendue à propos d'un différend survenu entre le directoire du département de la Haute-Saône et la municipalité de Gray relativement à leurs attributions respectives. L'article 3 de cette loi porte : a Lés réclamations d'incompétence à Tégard des corps administratifs ne sont, en aucun cas, du ressort des tribunaux; elles doivent être portées au roi, chef de l'administration générale. r>

Ainsi, à l'origine, le recours pour excès de pouvoir avait un caractère purement hiérarchique; le roi intervenait comme chef suprême de l'administration. Hais, sous les différents régimes politiques qui se sont succédé en France de{)uis l'an VIII, cette attribution du chef de l'Étal a été exercée en Conseil d'État, dans la forme contentieuse, à raison des difficultés juridiques que ces recours peuvent soulever.

En 1872y lorsque le Conseil d'État fut investi d'un pouvoir de décision

propre en matière contentieuse, le chef de l'État eût néanmoins continué à statuer sur les recours pour excès de pouvoir, si Ton s'en était tenu aux termes de la loi de 1790; aussi prit-on soin d*énoncer formellement dans la loi du 24 mai 1872 (art. 9) que « le Conseil d'État statue souverainement sur les demandes d'annulation pour excès de pouvoir fornaées contre les actes des diverses autorités administratives ». En vertu de celle disposition, le jugement des recours pour excès de pouvoir est devenu une attribution propre du Conseil d'État statuant aux contentieux.

Nous avons vu que TAssemblée constituante avait confondu dans les mêmes mains Tadministralion et la juridiction administrative. La loi de 1790 s'appliquait. donc à tous les actes des « corps administratifs », sans distinction entre les actes d'administration et les actes juridictionnels. Les pouvoirs du Conseil d'État continuent à s'exercer non seulement sur les actes des administrateurs, mais encore sur les décisions en dernier ressort des juridictions administratives. Dans l'usage, tous les recours en annulation formés devant le Conseil d'État par la voiecontentieuse sont compris soQs la dénomination générale de recours pour excès de pouvoir. Mais, pour plus de précision, il convient de réserver le nom de recours pour excèê de pouvoir à ceux qui sont formés contre les actes d'administration, et d'appeler recours en cassation devant le Conseil d'État ceux qui sont formés contre les décisions en dernier ressort des juridictions administratives.

A. — Recours pour excès de pouvoir.

408. — L Observation générale. — Le recours pour excès de pouvoir a conservé de nombreuses traces de son caractère originel de recours hiérarchique, tant au point de vue des conditions requises pour qu'il soit recevable, qu'au point de vue des moyens d'annulation qui peuvent être invoqués et des effets q^u'il est susceptible de produire.

Le Conseil d'État examine d'abord la recevabilité du recours, et, s'il y a lieu, la validité des moyens d'annulation.

409. — IL Recevabilité du recours. — Pour que le recours pour excès de pouvoir soit recevable, quatre conditions sont nécessaires. Il faut : l*" que l'acte attaqué soit susceptible de cette voie de recours ; 2^ que la partie ail qualité à cet effet; 3^ que le recours soit exercé dans les formes et les délais prescrits ; 4^ enfin qu'il n'existe pas d'autre voie de recours parallèle.

410. — Nature de l'acte attaqué, — Pour qu'un acte puisse être attaqué parla voie du recours pour excès de pouvoir, il faut: i<> qu'il s'agisse d'un acte de puissance publique accompli par une autorité administrative dans rexercice de ses pouvoirs administratifs ; 2"* que cet acte soit susceptible d'exécution immédiate ou tout au moins sans décision nouvelle.

Ainsi, ne peuvent être attaqués par la voie du recours pour excès de pouvoir : d'une part, les actes législatifs, lors même qu'ils constituent des actes d'administration, parce qu'ils n'émanent pas d'une autorité administrative; d'autre part, les règlements d'administration publique faits en vertu

lest DROIT POUTIQDBîRT CÛN6TITUH0NNBL

d'une délégaliwi spémle dulé^latenr, les -actes gtMiveroeiQeotaux.et les actes jixdîciaifes ou de police judiciaire, mâme lorsqu'ils émanent d'agents administratifs, parce fuetes divers actes ne sont pas accomplis ^dans Fexercice des fonctions administratives.

Ne sont pas non plus susceptibles d'étro attaquée par la voie du.necours pour excès de pouvoir les. actes n^ayant pas le CBBaetérede •dédsioiisexécutetres. Or, on ne peut con^déBerœmmeextcuiotrea les rimples iAtenlioas manifestées par un jidiBiioistratear, cenune des iostnictions adressées par un supérieur à son silbanioiiiié, des préteniieas émises au cours d'une discussion avec une partie, des: mesures d'instrucâieo.pcescrile&en viie>de préparer la solution d'une affaiee et même des .mises en deoMure qui précèdent une solution • et. la. font pressentir. Toutefois, le recours pour excès de pouvoir serait reeevable si lai mise i en demeure devait être suivie deœesnresd^xécuUan, après l'expipaliond'undélaidiélerttiné flans décision neuvelle. En pareil cas, il y jnrait une véritable décismi suspcnidue agilement jusqu'à l'arrivée du terne (C. d'Ét.^ 21flkov., 1884).

Sous ces réserves, tous les actes de puissance pubUqiie accomplis par lesautorilés administratives dans l'exercice de leurs pouvoirs administratifs peitf ent être attaqués par la voie du recours peur excès de pouvoir. Ainsi, sont susceptibles de ce recours, non seulement les actes faits par les agents administratifs, mais encoreles délibérations des conseils électifs, lorsque ces délibérations constituent des décisions définitives et exécutoires. -Il n*y a pas non plus à distinguer entre les mesures réglementaires et les mesures spéciales ou individuelles. Les ûetes de pure ^administration que les autorités administratives accomplissent d'après leur libre appréciation n'échappent pas eux-mêmes au recours pour excès depouveîr ; nuiis ils ne peuvent être attaqués que pour les illégalités auxquelles se prête leur nature plus ou moins discrétionnaire.

411. — - QwUUépour réclamer. — En dehors des conditions générales d'aptitude imposées pour l'exercice de toute action, la partie qui veut exercer le recours pour excès de pouvoir doit établir qu'elle a un. intérêt direct et personnel à l'annulation de l'acte. Un simple intérêt suffit, mais il faut qu'il soit direct, c'est-à-dire que Tacle attaqué porte un préjudice immédiat à la personne qui réclame; il faut, de pbis, qu'il soit. personnel, c'est-à-dire propre à cette même personne.

Ainsi, la qualité de contribuable n'est pas suffisante pour permettre aux habitants d'une commime d'attaquer par la voie du recours pour excès de pouvoir les décisions prises par le conseil municipal de cette commune en ce qui concerne la gestion des finances municipales. L'intérêt n'est ni direct ni persoimel, puisque le préjudice n'atteint les contribuables que par l'intermédiaire de la commune qui a ses représentants légaux auxquîeb les simples particuliers n'ont pas le droit de se substituer (C. d'Ét., 13janv. 1882).

Cependant il n'est pas nécessaire qu'un intérêt pécuniaire soit invoqué ; un intérêt moral est suffisant, pourvu qu'il touche directement l'auteur du recours. La jurisprudence reconnaît aux conseils généraux ou municipaux le droit d'attaquer pour excès de pouvoir les actes de l'autorité portant

Là AUHIDICIBIDK JLDSEJlIlSTBATrV'S fiSS

atteinte à leufs préroffalîvfiB isomnie les décrets ou arrêtés de dissolution Qu.de sospûDsion (C. d'Ét., d.août 1872). Mais <i6 droit n appartient qu!au conps liû-iDêaie légalefaenlTeprésenté; il ne peut pas. être oiercé par un 9u plasieurs de ses membres agissant individueUeraeot. Geui^ci oepeuvent pis, en effet, invoquer lintérâtidirect et personnel de rassemblée entière {L d*£l.» 19 nov 1-880). Toutefois, le recours secait reoevable si des membres de la minorité du conseil fondaient leur requâte sur une violalion des dispositions constitutives de cette assemblée (C d'Ët., 16 juillet 1«75).

413. — Formes du recours. — Le recours pour excès de pouvoir est porté directement devant le Conseil d'Etal. En vue de faciliter l'accès du Conseil, le décret du 2 novembre 1864 (art. i'') dispose que « ces recours peuvent être formés sans intervealion d*un avocat au Conseil d'État et qu'ils sont jo^ sans frais autras que ceux de timbre et d'enregistrement ». Dans deux eas, il y a même exemption complète de tous frais : i^ lorsqu'il s'agit da recours autorisé par Tarticle 88 de la loi du 10 août 1871 sur les , coaseik généraux, qui porle qœ le recours aura lieu « sans frais » contre wrtaioes décisions des commissions départementaies; 2^ lorsqu'il s'agit d'uD recours formé contre un décret portant déclaration d'utilité pubUque, à nison de la dispense de frais de timbre et d'enregistrement édictée par r^cle 48 de la lai du 3 jnai 1841 .

413. ^ Délai du.recouns. .— La loi n*indiqnant aucun délai pour l'exeràat du recours pour eitès de pouvoir, la jurisprudence appliquait le délai de trois mois fixé par Tarticle 11 du décret du 22 juillet 1806. Toutefois, le recours spécial prévu par l'article 88 de la loi du 10 août 1871 défait, être exercé dans le délai de deux mois. La loi du 13 avril 1900 (art. 24) ayant réduit à deux mois le délai fixé par l'article 11 du décret du 22jaillet 1806, il faut en conclure qu'aujourd'hui le recours pour excès de fKHivoir n'est recevable qu'autant qu'il est exereé dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'acte attaqué (V. infray n* 553).

414. — Absence de recours paraUile. — Dans beaucoup de cas, la légalité des actes administratifs peut être appréciée soit par les tribunaux judieiaires, soit par les tribunaux administratifs, à Toccasion des affaires qui soat portées devant ces juridictions. Ainsi, les conseils de préfecture, juges da contentieux des contributions directes, prononcent sur la légalité de ces impositions et, par suite, sur celle des actes administratifs qui en règlent lassiette et le recouvrement. De même, les tribunaux judiciaires, juges du contentieux des contributions indirectes, peuvent apprécier la légalité des tarifs et des décisions administratives qui règlent la perception des taxes. La voie du recours pour excès de pouvoir reste-t elle ouverte aux parties Boaobstant le recours contentieux qu'elles peuvent exercer par une autre voie ?

On a soutenu que le recours pour excès de pouvoir est toujours recevable nonobstant l'existence d'un autre recours, d'abord parce que la loi ne lesoQHiet à aucune restrictiDn, ensuite parce qu'il ne fait pas double emploi avec le recours contentieux ouvert devant une autre juridiction. £o effet, a*t*on dit, le. recours pour excès de pouvoir, en produisant une

164 DROIT POUTIQUB ET OONSTITUTIONNBL

annulation de l'acte illégal, supprime Tobjet même du litige, aussi bien pour Tavenir que pour le présent, et il le supprime d*une manière absolue à l*égard de tout le monde, tandis que la décision rendue par le tribunal judiciaire ou administratif n'a d effet qu'à l'égard des parties qui ont figuré dans rinstance; elle laisse subsister l'acte illégal à l'égard de tous autres» et les parties elles-mêmes auront à renouveler leur réclaniiation toutes les fois que l'acte sera invoqué contre elles.

La jurisprudence ne s'est pas ralliée à ce système qui tendrait à investir le Conseil d'État, juge des excès de pouvoir, d'une juridiction universelle qui pourrait avoir pour effet de le mettre fréquemment en contradiction avec les tribunaux judiciaires ou avec la juridiction administrative du premier degré, lorsqu'il déclarerait Tacte légal, tandis que les autres juridictions le déclareraient entaché d'illégalité. Le Conseil d'État a donc admis en principe que toutes les fois que la partie peut obtenir justice au moyen d'un recours parallèle et direct, c'est-à-dire par voie d'action conlenlieuse intentée devant une juridiction soit judiciaire, soit administrative, le recours pour excès de pouvoir n'est pas recevable. Mais il a été nécessaire d'apporter diverses restrictions à cette théorie. D'une part, il ne suffirait pas que la partie pût seulement disposer d'une exception, c'est-à-dire d'un moyen de défense à opposer à des poursuites à fins répressives exercées contre elle. Ainsi, les contraventions aux règlements de police sont, aux termes de l'article 471-15'' du Code pénal, passibles d'amendes de simple police; on ne saurait obliger les citoyens à contrevenir à ces règlements pour leur permettre d'en faire constater lillégalité par voie d'exception , devan t les tribunaux. Le Conseil d'État décide que \e recours pour excès de pouvoir peut être directement formé contre tous les actes administratifs, réglementaires ou non, susceptibles dune sanction pénale (C. d'W., 9 avril 1886). D'autre part, il admet que le recours pour excès de pouvoir serait recevable si le recours de pleine juridiction était insuffisant pour détourner les effets de la décision attaquée et obligeait le réclamant à intenter plusieurs procès pour atteindre le but proposé (C. d'Ét., 17 mai 1895).

. 415. — lU. Moyens d'annulation. — La loi de 1790 ne mentionnait qu'un seul cas d'excès de pouvoir, rincompétence; mais la jurisprudence du Conseil d'Étal, par une ingénieuse interprétation, a successivement étendu l'application de cette cause d'annulation. Aujourd'hui, elle reconnaît quatre cas d'excès de pouvoir : i^ l'incompétence; 2» le vice de forme; 3° le détournement de pouvoir; 4'» la violation de la loi.

416. — Incompétence. — On peut définir l'incompétence : le défaut d'aptitude légale à faire un acte déterminé. En matière administrative, la nullité résultant de l'incompétence est d'ordre public ; elle peut être proposée d'office par le Conseil d'État, nonobstant la règle d'après laquelle les tribunaux ne peuvent pas statuer ultra petita.

Le cas le plus grave d'incompétence est 1 usurpation de pouvoir; elle se produit : V lorsqu un acte est fait par une personne dépourvue de toute autorité; 2* lorsqu'une autorité administrative a empiété sur le pouvoir législatif ou sur le pouvoir judiciaire. Dans ce cas, l'acte n'est pas seule-

LA JDRIDICTION ADMINISTRATIVE lf5

ment annulable, il est inexistant, et le Conseil li^ÉInt, au lieu d'en prononcer l'annulation, se borne à déclarer qu'il n'a pu produire aucun effet.

En dehors du cas de défaut absolu de pouvoir, Tincompétence entraîne seulement TanDolabilité de Tacte. Elle peut résulter, par exemple, d'empiétement d'une autorité inférieure sur les pouvoirs d'une autorité supérieure, ou, à l'inverse, d'empiétement dune autorité supérieure sur les pouvoirs d'une autorité inférieure, ou enfin d'empiétement entre autorités du même ordre. L'incompétence peut même résulter de ce fait qu'une autorité a refusé d'exercer le pouvoir qui lui appartient en se déclarant incompétente (C. d'Ét., 23 nov. 1883).

417. — Vice de forme.^ — Par un emprunt fait aux lois d'organisation judiciaire, le Conseil d'État a, dès l'origine, assimilé à l'incompétence le vice de forme consistant dans l'omission de certaines formalités essentielles requises par la loi ou les règlements. L'administrateur excède, en effet, sa compétence, lorsque, même en usant de son pouvoir propre, il s'affranchit des conditions auxquelles ce pouvoir est subordonné. Ainsi, dans un grand nombre de cas, les actes des administrateurs doivent être précédés d'enquêtes, d'expertises, de mises en demeure ou de simples avis. Le Conseil d'État considère cette obligation de statuer dans certaines formes comme une limite apposée à la compétence des agents de l'administration, et il décide que si ces formes n'avaient pas été observées, il y aurait ouverture au rccnars pour excès de pouvoir (C. d'Ét., 18 mai 1888).

L'irrégnlarîlé commise dans rnccompjissementdes formalités peut même faire considérer ces formalités comme non avenues et vicier l'acte qu'elles étaient destinées à préparer (C. d'Ét., 15 jnill. 1887).

418. — Détournement de pouvoir. — F.ii^nnt un pas de plus, la jurisprudence du Conseil d'État a assimilé k l'incompétence le cas où une autorité administrative, tout en usant des pouvoirs qu'elle tient de la loi, lait un acte dans un but autre que celui en vue duquel ces pouvoirs lui sont confiés. Il y a alors, non incompétence absolue, mais abus de compétence. C'est surtout pendant la durée du second Empire que ce moyen d'annulation s'est développé. Des pouvoirs considérables avaient été trans-* férés aux préfets par le décret-loi du 25 mars 1852; des erreurs et même des actes arbitraires pouvaient être commis. On pensa qu'il était sage de ménager une «r soupape de sûreté » aux mécontentements. La jurisprudence dn Conseil d'État créa la théorie du détournement de pouvoir. Elle le pouvait, étant donné le caractère hiérarchique du recours.

L'utilité principale de cette innovation a été d'étendre le recours pour excès de pouvoir aux actes discrétionnaires de l'administration. Pendant longtemps, ces actes ont été considérés comme échappant à tout recours contentieux en dehors de l'incompétence ou du vice de forme. La théorie du détournement de pouvoir les soumet au contrôle du Conseil d'État pour simple abus de compétence. Ainsi, les pouvoirs de police ont été donnés à l'administration dans un but d'intérêt général, si un administrateur s'en sert dans le but de donner satisfaction à un intérêt privé, au profit d un particulier ou même au profit de l'État, il détourne ces pouvoirs

de leur destination légale, et le Conseil d*État peut prononcer l'annulation des actes accomplis dans ces conditions. La jurisprudence a fait de nombreuses applications de cette règle. L'une des plus remarquables est la suivante: Après le vote de^ la loi du 2. août \1Sn7, qui a constitué au profit de rÉtat le monopole de la fabrication des aflumettes et ordonné Texpropriation des fabriques existantes, le ministre de& finances, en vue de diminuer les charges du Trésor, avait prescrit aux préfets de ne soumettre à Texpropriationopie les usines ntunies d'une autorisation régulière et de fermer les autres par mesure administrative. Le Conseil d*État a annulé les arrêtés de fermeture parce qu'il ressortait nettement des circonstances dans lesquelles ces arrêtés avaient été pris que les préfets avaient usé de leur droit de police sur les établissements insalubres en vue d'un intérêt financier de l'Etat (Cl d'Ét., 26 nov. 1875).

419. — Violation de la loi, — Le Conseil d'État a' toujours admis que les actes de puissance publique violant la loi (1) et portant atteinte à des droits acquis peuvent être attaqués par la voie contentieuse ; mais alors le recours ne peut avoir les mêmes effets qu'en matière de contentieux de pleine juridiction. Le Conseil d'État, compétent pour annuler les actes de puissance puUique, n'est pas investi du pouvoir de les modifier Le contentieux de ces actes ne peut donc être qu'un contentieux d'annulation; il aboutit au même résultat que le recours pour excès de pouvoir. La jurisprudence a été ainsi amenée à assimiler, au point de vue de la forme et des effets, le recours contentieux contre les actes de puissance publique au recours pour excès de pouvoir.

L'intérêt de l'assimilation s'est surtout produit après le décret du 2 novembre 1864 qui a permis aux parties de former le recours pour excès de pouvoir sans le ministère d'un avocat et sans autres frais que ceux de timbre et d'enregistrement II était juste d'accorder à la partie qui demande l'annulation d'un acte illégal et portant atteinte à son droit la même faveur qu à celui qui invoque seulement son intérêt pour Tannulation d'un acte entaché de viee de forme ou d'incompétence.

Toutefois, au point de vue de la recevabilité, le recours fondé sur la violation de la loi a conservé le caractère de recours contentieux ordinaire. Il ne suffit pas que la partie qui veut l'exercer se borne à invoquer la lésion d'un simple intérêt, il faut qu'elle invoque la violation d'un droit acquis. Supposons que le créancier d'une commune, pour obtenir le paiement d'une dépense obligatoire, demande au préfet dMnscrire un crédit d'office au budget communal et que le préfet refuse cette inscription, prétendant à tort que la dépense n'est pas obligatoire; il y a violation ou fausse interprétation de la loi, et le créancier a un intérêt direct et personnel à ce que l'inscription ait lieu; néanmoins, oe créancier ne pourra pas poursuivre l'annulation contentieuse de l'acte du préfet, parce qu'il n'a pas de droit acquis à l'inscription d'office qui rentre dans les pouvoirs dLsonétionnaires de Tadministration (C. d'Ét., 17 avril 1885). Il en serait autre-

(1} Pisr ces mots <i violation de la loi i», il faut entendre la violation de tonte prescription légalement obligatoire pour radministration.

LA JUBIDIOTION ÂDUINIfiTRATIVB. 167

ment si l'administration refusait de faire un aete qu'elle est lé^lement tenue d'accomplir; si elle refusait, par exemple, de délivrer un alignement ou une autorisation do bâtir. De nombreux arréls ont annulé des décisions portant refus d'alignement, parce que les propriétaires ont un droit acquis à obtenir Hodication des limites qu'ils doivent observer pour construire le long des voies publiques (C. dÉt., 12janv. 1883).

420. — IV. Effets des otosioi^. — Le Conseil d'État, saisi d'un recours pêur excès de pouvoir, ne peut que rejeter le reeoms ou prononcer Tannit* latiao; il ne peut ni modifier Tacte attaqué, ni ordonner les mesures qui peurraîent être la conséquence de Tannuiation.. II ne pourrait pas, par exemple, délivrer raligneroent refusé ou allouer, des dommages^intéréfts (C. d'Et., 22 mai 1896). L'alignement doit être délivré par l'aiifeorité admi* nistrative et Ja réparation des actes dommageables ne i>eut être obtenue qu'au mojen d'une action nouvelle devant la juridiction compétente.

Lorsque Tacte contient plusieurs dispositions» Tànnulatioa peut n'être que partielle et ne porter que sur le8< dispositions illégales. L'administration est alors libre (te conserver l'acte avec les annulations introduites ou. de le refaire en entier en évitant les illégalités releivées par le Conseil d'Étati

Les règles de l'artiele 1851 du Code civil sur l'aulodté delà chose ju^ s'appliquent, en principe, aux décisions rendues sur le recours pour extès de pouvoir, maisavec certaines restrictions, ^i le recours est rejeté, le rejet ne fait pas obstacle à ce que l'acte soit attaqué par une autre partie ou pour une autre cause ; mais le plus souvent ces recours multiples seroat impossibles à raison de la brièveté du délai imparti pour réclamer. Si,. au contraire, l'annulation de l'acte a été prononcée, cette annulation prodttiti des effets alïsolns, opposables à tous. Elle produit le même effet que si Tacte avait été rapporté par son auteur ou aimnlé par radministraiioit supérieure. Ici encore apparaît le caractère hiérarchique du recours.

B« — Recoure en casêaiion.

4il. — L Base os crrbgoiirs* — Le Conseil d'État exerce, à Tégard des décisions rendues en dernier ressort par les diverses juridictions admi«> nistratives, des pouvoirs analogues à ceux qui appartiennent à la Cour dé cassation relativement aux dédsions rendues en dernier ressort parles tribuMoix judiciaires. Ce recours en cassation a une double base législative: d'une part, les dispositions générales des lois des<7-14 octobre 1790 dt 24 mai 1872; d'antre part, les- dispositions spéciales de la loi du 16 septembre 1807 (art. 17, § 2) pour les arrêts de la Cour des comptes, et de la loi du 15 juillet 1889 (art. 32) pour les décisions des conseils de revision. Il a été d'abord oonfonda avec le recours pour excès de pouvoir proprement dit; mais peu à peu il a perdu le caractère de recours hiérarchique peur devenir un véritable recours contentieux. De là diverses différences avec la première espèce de recours»

422. — II. Recevabilité. — Nous avons encore à rechercher si le recours est recevable d'après la nature de la décision attaquée, d'après la

qualité de la partie, enfin d'après les formes et délab du recours. Il ne peut pas être question ici de l'absence de recours parallèle, puisque le recours en cassation n'est admis que contrôles décisions rendues en dernier ressort.

423. — Nature de la décision attaquée, -— Sont susceptibles d'un recours en annulation devant le Conseil d'État toutes les décisions rendues en dernier^ ressort^ soit par des juridictions administratives autres que le Conseil d*État lui-même, soit par des autorités ou commissions spéciales faisant oflSce de juridictions. En vertu du principe général posé dans les lois de' 1790 et de 1872, le recours est ouvert même lorsqu'il n'est prévu par aucun texte spécial. Ainsi, bien qu'aucune disposition des lois actuellement en vigueur ne prévoie le recours en annulation contre les décisions du Conseil supérieur de l'instruction publique, le Conseil d'État n'a pas hésité à admettre que ces décisions peuvent être Tobjel du recours qui nous occupe (C. d'Et., 20 juin 1884).

424. — Qualité de la partie et formes du recours. — Le recours en annulation devant le Conseil d'État, de même que le pourvoi en cassation contre les décisions des tribunaux judiciaires, ne peut être formé que par les parties qui ont été en cause dans la décision attaquée.

En ce qui concerne les formes et. délais du recours, il faut appliquer les règles que nous avons exposées plus haut à propos du recours pour excès de pouvoir (n"" 411). Le recours a lieu sans l'intervention d'un avocat au Conseil d'État ; il est jugé sans frais autres que ceux de timbre et d'enregistrement ; il doit être formé dans le délai de deux mois à compter de la décision attaquée.

425. — lU. Moyens d'annulation. — La jurisprudence s'est montrée moins large ici qu'en matière d'actes administratifs proprement dits. Elle a admis comme moyens d'annulation l'incompétence, le vice de forme et quelquefois le détournement de pouvoir; mais elle a toujours écarté le moyen tiré de la violation de la loi, en dehors des cas où le recours fondé sur ce moyen est formellement prévu par un texte législatif, comme en matière de recours contre les arrêts de la Cour des comptes et des conseils de revision. Cette jurisprudence se fonde sur deux raisons : Tune de droit, l'autre de fait. En droit, le législateur, en indiquant les cas où les décisions juridictionnelles peuvent être attaquées pour violation de la loi, est présumé avoir écarté les autres. En fait, les décisions contentieuses étant rendues après débats contradictoires, ne peuvent guère être entachées d'erreur sur l'application de la loi.

Le Conseil d'Etat rejette le recours ou annule la décision. Si l'annulation est prononcée, elle n'a pas, comme pour les actes de puissance publique, un effet absolu ; elle ne vaut qu'entre les parties. On applique ici le principe général en matière de décisions juridictionnelles. En outre, comme il s'agit d'un litige qui doit recevoir une solution, la question est renvoyée de plein droit à la juridiction qui a irrégulièrement statué, à moins que l'annulation n'ait été prononcée pour incompétence.

§ 4. — CONTENTIEOX DE L'iNTERPRâTATION

' 426. — I. DÉnNiTiON. — Le contentieux de l'interprétation comprend les Gonteslations qui s'élèvent soit sur le sens et la portée des actes ou des eoDlratsadoiinistralifs, soit sur la valeur légale de ces mêmes actes.

En principe, le juge saisi d'un litige a le droit d'interpréter et d'apprécier tous les actes qui doivent servir de base à la solution de ce litige ; alors il n'y a pas de contentieux de l'interprétation distinct du contentieux du fond. Hais cette règle souffre une double exception :

D*uDe part, il est interdit aux tribunaux judiciaires de connaître des t actes d'adminiêtration » (L. 16 fruct.,an III). Par conséquent, si la solution d'un litige porté devant les tribunaux judiciaires dépend d'un acte idministratif dont le sens ou la validité sont contestés entre les parties, le tribunal devra surseoir à statuer sur le fond jusqu'à ce que l'autorité administrative ait interprété le sens ou apprécié la légalité de Tacte litigieux.

D'autre part, la question préjudicielle d'interprétation peut également se poser entre diverses autorités ou juridictions administratives, lorsque la décision dépend d'un acte souverain que le Conseil d'État a seul le droit dloterpréter.

Nous allons d'abord exposer les règles générales de Tinterprétation proprement dite, puis nous indiquerons les règles spéciales à la déclaration de validité.

427. — II. HECeVABILITÊ DE LA DEMANDE D'INTERPRÉTATION. — NoUS avonS

à rechercher : 1° quels sont les actes susceptibles d'interprétation conteiitieuse; 2'' quelles conditions doit reniplir la partie qui demande Finterprclalion. Il n'existe pas de règles spéciales en ce qui concerne les formes de la demande. Si cette demande est portée devant l'autorité administrative quia fait l'acte, elle peut être formée par simple pétition; si elle est portée devant une juridiction administrative, elle doit être formée suivant les règles ordinaires des recours contentieux.

Toute contestation sur le sens et la portée d'un acte administratif ne doit' pas nécessairement donner lieu à une interprétation préjudicielle. D'une part, les tribunaux ont le droit d'appliquer immédiatement les actes administratifs lorsque leur sens. bi«n qu'il soit contesté pas une des parties, n'est pas obscur et ne demande pas une interprétation proprement dite. (Confl.y20 mai 1882; Cass.» 13 mai 1896). Mais lorsque la nécessité d une interprétation est affirmée par l'autorité judiciaire, la juridiction administrative ne peut se dispenser de donner cette interprétation, lors même qu'elle ne trouverait dans Tacte aucune obscurité.

428. — Actes mscepiibles d^interprétatUm. — Peuvent être l'objet d'une interprétation contentieuse : 1^ les actes compris sous la dénomination générale d'actes administratifs; 2^ les contrats administratifs.

Nous avons vu que certains actes d'administration sont faits par le Parlement et que ces actes ne peuvent être attaqués pour excès de pouvoir i^ 410); en est-il de même des difficultés d'interprétation auxquelles :es

170 DROIT POLITIQfUB BT CONSTITUTIONNEL

actes peuvent donner lieu ? Le Conseil d'État ne Ta pas pensé; il décide que ces actes sont soumis aux règles ordinaires de rinterprétation contenlieuse et que les parties peuvent se pourvoir devant lui pour en faire déterminer le sens. On ne saurait, en effet, demander l'interprétation' au pouvorr législatif; il serait contraire aux principes de notre droit public de le faire intervenir à propos d'une contestation d'ordre privé. On ne pourrait, d'antre part, en demander l'interprétation aux tribunaux judiciaires, sans porter atteinte au principe delà séparation des pouvoirs (G. d'Ét., 7 août 1883).

429. — Qualité pour agir, — L'interprétation ne peut .être deniandée par voie de demande principale et en dehors de tout litige. La décisienqni interviendrait sur une semblable demande violerait les principes qui régissent les pouvoirs du juge En effet* d'une part, elle ne pourrait pas être considérée comme obligatoire pour les parties, puisqu'il est défendu au juge de prononcer par voie générale et réglementaire (G. civ., art: 5); d'autre part, elle* ne pourrait pas être une simple consultation juridique, car le juge a pour mission de statuer sur les procès qui lui sont soumis et non d'éclairer les parties sur leurs droits éventuels. G' est ce que l'on exprine en disant que la demande d'interprétation ne peut être formée que par une partie fignrant dans un litige né et actuel. Toutefois ces mots doivent être entendus dans un sens large et comme s' appliquant non seulement aia litiges portés devant les tribunaux, mais encore aux difficultés qui peuvent naître de décisions administratives.

La jurisprudence admet une exception à la règle qui vient d'être posée. Les ministres peuvent saisir le Conseil d'État d'une demande d'interprétâ^ tion en dehors de tout litige né et actuel, pourvu que cette demande soit justifiée par une décision administrative qu'il leur appartient de prendre, Cette jurisprudence se justifie par un double motif: d'une part, comme le ministre peut créer le litige en prenant une décision qui rendra l'interprétation nécessaire, il a paru plus simple de lui permettre de se pourvoir directement en interprétation ; d'autre part, si le ministre prenait une décision sans attendre que l'interprétation eût été donnée par le Conseil d'État, les parties pourraient faire annuler cette décision, ce qui aboutirait, sans résultat utile, à un échec deTautorité supérieure (G. d'Ét., 22 février 1895).

430. — IIL Autorités compétentes pour l'interprétatîon. — Il y a lieu de distinguer suivant qu'il s'agit : *1<» d'actes d'autorité souveraine; 2* d'actes d'autorité non souveraine; S» de contrats administratifs.

431. — T Actes d'autorité souveraine. — Le Conseil d'État interprète directement en premier et dernier ressort :

l"" Les actes d'administration en forme de loi émanés, depuis 1789, du pouvoir parlementaire ou des autorités qui, à diverses époques, ont exercé temporairement le pouvoir législatif ;

2» Les décrets du chef de l'État. Sous le régime de la justice retenue, rinterprétation était déjà donnée par un décret rendu en Conseil d'État au contentieux. C'est pour ce motif que le Conseil' d'État est resté nanti de cette attribution; mais il l'exerce aujourd'hui avec un pouvoir de décision propre (G. dÉt., 2.juilL 1883). Par la même raison, il est chargé d'inter-

LA JUKimcmOlT ACaiHnBTBATIVfi 171

prêter les actes émaDés du pouvoir exécotif depuis f789> les actes émaoés du poQToir royal avant 1789^ en matière d'administration , édits, lettres patente?, arrêts du Conseil, etc. (G. d'Ét., 20 aYril 1888).

432. - Actes d'aïU&rité non souveraine. — Pour les actes d6S ministres et des diverses autres autorités administrativos, on applique d'abord la maxime romaine EJus est interpretari cujus est condere.

L'interprétation est alors demandée à Tautoritéqui a fait l'acte et qui est le mieux à même d^en révéler' le sens. Si Tautorité qui a fait l'acte a été remplacée dans ses fonctions par une autorité nouvelle, c'est à cette dernière qu'il appartient d'interpréter l'aete de l'autorité ancienne. Ainsi, les conseils généraux et les commissions départementetes ayant, depuis la loi do 10 août 1671, succédé aux attributions qui appartenaient pfécédem* ment aux préfets en matière'de chemins vicinaux,, sont investis du pouvoir d'interpréter Iw arrêtés préfectoraux^ pris antérieurement sur le même: objet (G. d'Ét.,20déc. 1878).

L'interprétation donnée par l'autorité qui a- fait l'acte peut être déférée à toute la série des supérieurs hiérarchiques avant d'être portée devant le Conseil d'État. Mais cette multiplicité de recours peut-être évitée si la partie, après avoir provoqué une déîeision interprétative de l'autorité qui a (Sût l'acte, défère cette décision au Gonseil d'État sans suivre la filière hiérarehique. La jurisprudence a consacré par divers u^réta ce recours omdssa medio comme conséquence de la doctrine d'après laquelle toute décision exécutoire d'une autorité administrative peut être déférée directement au Conseil d'État par la voie contentieuse (C. d'Ét., 4 avril 1884). Le Gonseil d'État se reconnaît même le pouvoir de donner directement l'interprétation^ lorsque les parties, ayant sollicité de l'autorité qui a fait l'acte, Tinterprélation de cet acte, n'ont obtenu aucune réponse (C. d'Ét., 15 fév. 1895).

433. — Contrats administratifs. — Lorsqu'il s'agit d'interpréter un conb*at administratif, la règle Ejus est interpretari ne s'applique pas ; il n'est pas possible, en effet, d'admettre qu'une des parties en cause vienne seule déclarer qnel est le sens de la convention. L'interprétation est alors donnée par la juridiction compétente pour statuer sur le fond même du contrat. Le conseil de préfecture sera appelé à interpréter en premier ressort tous les contrats dont le contentieux lui est déféré. Le Gonseil d'État interprétera de même les contrats dont le contentieux lui appartient en premier et dernier ressort.

434. — IV. Effets des décisions. — L'interprétation préjudicielle n'est qu'un des éléments de la solution d'un procès; elle ne peut avoir que des effets relatifs, comme la décision rendue sur le fond même du litige.

Aux termes de l'article 1351 du Code civil, pour que l'exception de chose jOgée puisse être invoquée, il faut qu'il y ait identité de parties^ identité d objet et identité de cause. L'application de cette règle peut produire des résultats bizarres en apparence, mais qui n'en sont pas moins rappiication nécessaire des principes. Ainsi, les conventions des chemins de fer contiennent des danses relatives à certains tcansporis de l'État. Les difficultés qui s'élèvent au sujet de l'exploitation et des tariferentrent dans la compétence des tribunaux judiciaire», mais l'interprétation des traités de

concession est réservée à la juridiction administrative. Il serait Jonc possible que tout transport effectué pour le compte de TÉtat, donnât lieu, entre les compagnies et TÉtat, à un procès nécessitant chaque fois une interprétation nouvelle, et cela pendant toute la durée de la concession, parce que, s'il y a identité de parties et identité de cause, il n'y a pas identité d'objet (C. d'Ét., 7 déc. 1883).

435. — V. Appréciation de la validité des actes administratifs. — Elle est soumise, en principe, aux mêmes règles que Tinterprétation proprement dite. Mais il n'est pas possible d'appliquer ici la règle Eju8 est interpretari et de demander à l'auteur de l'acte d'en déclarer la validité. La jurisprudence admet que, dans ce cas, la question préjudicielle peut être portée au Conseil d'État omisso medio sans être soumise au ministre (C. d^Ét., 28 avril 1882). C'est une conséquence de la doctrine qui refuse au ministre le caractère de juge de droit commun en matière administrative.

Bien que la question préjudicielle puisse aboutir à une déclaration d'invalidité, il ne faudrait pas la confondre avec le recours pour excès de pouvoir. Un acte contre lequel les délais du recours pour excès de pouvoir sont expirés depuis longtemps peut être déféré au Conseil d'État en déclaration de validité, sur le renvoi de l'autorité judiciaire. L'invalidité prononcée n'aboutit pas à l'annulation de l'acte ; elle n'a qu'un effet relatif, conformément à la règle générale en matière de contentieux ordinaire. Enfin, l'affaire ne bénéficie pas de la dispense du ministère d'un avocat su Conseil (C. d'Ét., 20janv. 1888).

§ 5. — Contentieux de la répression

436. — L Son odjet. — En principe, tout acte illicite susceptible de répression légale relève de la compétence judiciaire. Il a été néanmoins fait exception pour les contraventions de grande voirie. On appelait ainsi, à l'origine, les infractions aux règles destinées à assurer la conservation des grandes routes. Ces règles, qui remontent pour la plupart à l'ancien régime, ont été maintenues provisoirement en vigueur par la loi des 19-22 juillet 1791. Elles ont été complétées par la loi du 29 floréal an X et successivement étendues à divers objets dont plusieurs sont étrangers à la voirie : aux travaux de dessèchement et d'endiguement(L. 16 sept. 1807); aux ports maritimes et aux travaux de la mer (D. 10 avril 18 12); aux places de guerre et aux servitudes militaires (L. 17 juill. 1819) ; aux chemins de fer d'intérêt général (L. 15 juill. 1845) ; aux lignes télégraphiques (D. 27 déc. 1851) ; aux travaux faits dans les vallées submersibles (L. 28 mai 1858) ; aux chemins de fer d'intérêt local (L. 12 juill. 1865) ; aux tramways (L. 11 juin 1880).

Ainsi, peu à peu, les règles protectrices de la grande voirie ont été étendues à diverses dépendances du domaine public. Cependant l'assimilation entre la grande voirie et le domaine public n'est pas complète. Le régime de la grande voirie ne s'étend ni aux églises, ni aux cimetières, etc.

LA JDBIDIOTION ADMINIBTBATIVB 173

A l'inverse, ce régime s applique à des choses qui, non seulement ne font pas partie du domaine public, mais constituent des propriétés privées, comme les chemins de halage.

437. — II. Faits donnant lieu k la répression. — Ces faits peuvent se diviser en quatre catégories: i^ anticipations sur le domaine public au moyen de plantations, constructions ou autres ouvrages; 2^. dégradations du domaine public et des ouvrages qui en dépendent, ce qui peut comprendre, non seulement la dégradation constatée, mais encore la dégradation probable; 3^ inobservation des servitudes établies pour la conservation 00 le libre usage du domaine public et de ses dépendances; 4" inobservation de certains règlements de police qui ont pour but d'assurer le bon ordre et de prévenir les accidents en matière de police du roulage et de la police de la navigation.

438. — III. Poursuite et compétence. — L'exercice de Faction répressive à laquelle les contraventions de grande voirie peuvent donner lieu, appartient exclusivement à l'autorité administrative. Cette action ne peut être mise en mouvement par les particuliers, même concessionnaires de l'État, à moins d'une délégation spéciale de la loi (C. d'Ét., 3 fév. 1882).

Quant à la connaissance des contraventions, elle ressortit exclusivement au conseil de préfecture, sauf appel au Conseil d'État. La loi des 7-11 septembre 1790 avait fait un partage de compétence, en matière de grande voirie. Elle avait attribué à la juridiction administrative, « Tadministralion en matière de grande voirie >>, et aux tribunaux de police correctionnelle u la police de conservation». Celte distinction avait été maintenue par la loi du 28 pluviôse an VIII; mais les poursuites étaient rares et le plus souvent les délinquants étaient assurés de Timpunité. Pour remédier à cet état de choses, la loi du 29 floréal an X chargea les conseils de préfecture de statuer sur ff les contraventions de grande voirie ». Ces conseils statuent ainsi sur l'ensemble du litige, lors même que la domanialité publique serait contestée (C. d'Ét., 13 avril 1883).

439. — IV. Condamnations. — Les contraventions de grande voirie peuvent donner lieu à trois sortes de condamnations: 1^ l'amende; 2° la réparation des dommages; 3<^ le paiement des frais du procès-verbal. La confiscation prévue par divers anciens règlements est considérée comme abolie. Quant à l'emprisonnement, il ne peut dans aucun cas être prononcé par la juridiction admiministrative. Lorsque celte peine est encourue, la juridiction administrative doit renvoyer le contrevenant devant les tribunaux judiciaires. Nous aurons à revenir en détail sur tous ces points en étudiant la matière de la Grande voirie.