PROLÉGOMÈNES

SECTION PREMIÈRE.— Prino^fies généraux.

440. — I. Objet de l'administration. — L'adminislralion a pour mission de faire exécuter les lois d'inlérêt général ou même simplement collectif, d'édicterles prescriptions secondaires destinées à en assurer Tapplication et de régler la marche des services publics.

Elle manifeste son action d'une manière plus ou moins énergique, suivant les cas. Tantôt elle impose sa volonté aux citoyens par des actes ft autorité, de commandement ou de puissance publique. Tantôt elle se borne à déterminer les obligations individuelles que la loi impose aux citoyens ou les droits qu'elle leur confère dans l'intérêt général ; elle fait idors des actes administratifs de nature juridique. Tantôt, elle passe, dans rintérêt des services publics, des contrats administratifs. Tantôt enfin, elle n'agit que comme le représentant des intérêts pécuniaires des personnes morales administratives, et elle accomplit des actes de droit commun ou de sim[de gestion analogues à ceux qui se produisent dans les relations des citoyens entre eux.

4il. — II. Organes de L'ADMuasTRATioN. — Les organes de Tadministration se divisent en agents, conseils et juges. Les agents constituent l'administration active ; les conseils, l'administration délibérante ou consultative; les juges, l'administration contentieuse ou la juridiction administrative.

442. — Administration active. -*- L'action administrative doit être prompte et énergique : elle doit aussi entraîner une certaine responsabilité pour celui qui Texerce. Ces diverses conditions ne peuvent, en général, être remplies que par un agent unique. L'action qui est divisée produit des tiraillements et des hésitations nuisibles à sa rapidité et à son énergie ; d'autre part, la responsabilité qui s'étend sur plusieurs n'atteint définitivement personne.

Parmi les agents administratifs, les uns sont agents directs, les autres agents auxiliaires.

Les agents directs ont autorité vis-à-vis du public ; ils sont investis du pouvoir d'imposer directement aux citoyens les obligations résultant de la loi. On les qualifie de fonctionnaires. Les agents auxiliaires ne prennent aucune décision en leur nom propre ; ils n'ont ni caractère ni autorité visà-vis du public. Leur seule mission consiste à préparer les décisions prises par les agents directs : on les désigne sous la dénomination générale d'employés.

443. — Administration délibérante ou consultative. — Quelque rapide que soit Faction, elle n'en doit pas moins être réfléchie. D'où la conséquence qu'il est nécessaire de placer auprès de chaque agent des conseils destinés à l'éclairer.

Parmi ces conseils, les uns ont une véritable autorité; ils sont chargés de contrôler la gestion des agents, ou même de diriger leur action et de prendre des décisions que les agents n'ont plus qu'à exécuter. Ils constituent des corps délibérants proprement dits. Tels sont les conseils généraux et les conseils municipaux. Les autres n'ont qu'à donner de simples avis que les agents restent libres de suivre ou de ne pas suivre, lors même qu'ils sont tenus de les prendre. Ils sont simplement des corps consultatifs.

444. — Administration contentieuse ou juridictionnelle. — Les développements que nous avons donnés dans la première partie (n^'380 et suiv.) nous dispensent de revenir sur la nécessité et les caractères généraux de la juridiction administrative.

445 . — III. Intérêts généraux et intérêts locaux. — Considérée au point de vue des intérêts auxquels elle doit pourvoir, l'administration se divise en deux branches suivant qu'elle se réfère aux intérêts généraux ou aux intérêts locaux.

L'administration des intérêts généraux ou administration générale est personnifiée dans l'Etat : elle a pour objet de donner satisfaction aux besoins communs de tous ceux qui font partie de la grande collectivité nationale. Au centre de l'Etat, elle est confiée au président de la République etaux ministres. Au-dessous d'eux sont répandus sur toute l'étendue du territoire de nombreux agents relevant de leur autorité. Mais, afin d'éviter les conflits et les charges que pourrait entraîner la trop grande multiplicité des fonctionnaires, le législateur a posé en principe que les mêmes agents représenteraient à la fois l'État et les autres commmnautés territoriales. C^est ainsi que les préfets et les maires sont tout à la fois organes des intérêts généraux et organes des intérêts locaux.

L'administration des intérêts locaux ou administration locale a pour objet de donner satisfaction aux besoins communs des individus faisant partie des collectivités secondaires créées au sein de TËlat el comprises dansdes circonscriptions territoriales plus ou moins étendues, désignées sous le nom de départements, d'arrondissements et de communes.

446. — IV. Personnes morales administratives. — On appelle perimrus morales^ personnes civiles ou personnes juridiques^ des êtres collectifs ou êtres de raison, capables d'avoir un patrimoine elde devenir le sujet de droits et d'obligations relativement aux biens. Parmi les personnes morales, les unes touchent à un intérêt public, les autres à un intérêt privé. Le Droit administratif ne s'occupe que des premières; les autres dépendent du Droit civil et du Droit commercial.

Les personnes morales administratives peuvent être soit des circonscriptions territoriales établies dans un but administratif, soit des services d'intérêt collectif personnifiés à raison de leur importance pour le public.

Les circonscriptions territoriales investies de la personnalité morale sont : l'État, les départements, TAlgérie, les colonies, les communes, les syndicats de communes et les sections de communes.

Les services d'intérêt collectif personnifiés constituent les établissements publics et les établissements d'utilité publique dont nous donnerons plus tard l'énuméralion (n""* 1103 et suiv.).

L'existence de ces diverses personnes morales a donné lieu à des controverses. L'État est un,a-t-ondit; il est seul chargé d'assurer le fonctionnement des services publics, il est donc suffisant qu il soit seul investi de la personnalité civile. La Convention avait cherché à réaliser cet idéal ; elle avait supprimé toutes les personnes morales publiques autres que TÉtat. Les communes et les établissements de bienfaisance eux-mêmes, n'ayant plus de personnalité, se trouvèrent dépouillés de leur patrimoine au profit deTÉtat. C'était charger l'État d'une lourde responsabilité. On ne tarda pas à reconnaître qu'il est plus avantageux de répartir la tâche entre divers organes. Les personnes morales publiques reparurent el, depuis, leur nombre n'a fait que s'accroître de jour en jour.

447. — V. Compétence territoriale DES autorités administratives. — Depuis' 1789, le système administratif de la France se rattacha à des circonscriptions nettement déterminées : départements, arrondissements, communes. La compétence des autorités administratives préposées à chacune de ces divisions est territoriale et ne peut s'exercer en dehors du ressort qui leur est assigné. Il y a cependant quelques exceptions à cette règle: ainsi le préfet de police exerce ses pouvoirs dans quelques communes du département de Seine-el-Oise ; le préfet de la Seine a la police de la rivière d'Ourcq dans tous les déparements qu'elle traverse. Mais, à part les exceptions prévues par la loi, toute décision prise par une autorité administrative en dehors de son ressort territorial serait entachée d'excès de pouvoir.

448. — VL Tutelle administrative. — Nous avons vu que, suivant le cercle dans lequel elle se meut, l'administration a pour objet tantôt les intérêts généraux, tantôt les intérêts locaux. Existe-t-il entre ces deux

• L'r^iVc V-'TY

Iw8 DUOrr AU.MINflSTIUTlF

branches de 1 aduâiiislralion une iudépeniiauce réciproque, ou la seconde doit-elle être subordonnée à la première ? Il a toujours été admis que Tadministration des intérêts généraux a sur lesactesdes administrations locales un droit de contrôle et de surveillance qu*on désigne ordinairement par l'expression de tutelle administrative .

Cette expression a été critiquée. La tutelle est établie dans Fintérét des incapables; or, le droit de surveillance qui nous occupe a été établi bien moins dans l'intérêt des départements ou communes que dans l'intérêt des particuliers et dans l'intérêt général : dans l'intérêt des particuliers, afin d'empêcher qu'aucun dépositaire des pouvoirs locaux n'abuse de son autorité; dans l'intérêt général, afin d'empêcher que les départements et communes ne se mettent, parleur mauvaise gestion, hors d'état de supporter les charges de la grande collectivité nationale. Aussi plusieurs auteurs ont-il proposé de substituer aux mots « tutelle administrative » l'expression plus juste de contrôle.

Ce droit de surveillance et de contrôle du pouvoir central sur les administrations locales peut s'exercer avec plus ou m(»ins d'étendue, avec une autorité plus ou moins considérable. On a appelé centralisatixfnle sysiéme qui consiste à mettre les administrations locales dans une subordination et une dépendance complètes vis-à-vis du pouvoir central.

La centralisation, poussée à l'excès, a de graves inconvénients. Elle est une entrave à l'initiative collective ou privée, qu'il importe, au contraire, d encourager. Elle charge le pouvoir central d'une multitude de détails qui )ui font perdre de vue les intérêts généraux et font peser sur lui -une responsabilité excessive; elle accroît outre mesure la capitale aux dépens des provinces, et produit, comme on l'a dit, l'apoplexie au centre et là paralysie aux extrémités. Ces divers inconvénients ont fait prévaloir de nos jours un système dit de décentralisation, qui, sans porter atteinte au principe de l'unité nationale et à la centralisation politique, laisse aux pouvoirs locaux la liberté nécessaire pour la gestion des intérêts qui leur sont confiés.

449. — VIL Modes d'exercice du contrôle. — Dans la législation actuelle, le contrôle diffère suivant qu'il s'exerce vis-à-vis des agents administratifs ou vis-à-vis des conseils délibérants.

450. — Contrôle à l'égard des agents, — Les agents administratifs compris dans la hijérarchie administrative se rattachent les uns aux autres par un lien étroit de subordination. L'autorité hiérarchiquement supérieure a le droit d'annuler et de réformer les actes de l'autorité inférieure, soit d'office, soit sur la réclamation de tiers intéressés, soit pour illégalité, soit même pour simple inopportunité. C'est ainsi que les ministres exercent directement un droit de contrôle sur les actes des préfets. Un droit semblable appartient aux préfets sur les actes des sous-préfets ainsi que sur ceux des maires, lorsque ceux-ci agissent comme délégués du pouvoir central et sont, à ce titre, placés sous l'autorité de l'administration supérieure. Les préfets ont un pouvoir moins étendu sur les actes des maires lorsque ceux-ci agissent comme représentants de l'autorité municipale; en principe, les préfets peuvent annuler ces actes, mais non les réformer.

Le recours à une autorité supérieure contre les actes d'une autorité ioférieure prend le nom de recours hiérarchique.

451. — Contrôle à regard des conseils. — La même subqrdination o'eiiste pas à l'égard des conseils délibérants locaux. Ces conseils, en vertu des lois de décentralisation, ont été soustraits, dans une large mesure, à la tutelle de l'administration supérieure. Leurs délibérations peuvent, dans certains cas, être annulées par l'administration ; mais l'annulation n'est pas prononcée à titre de supérieur hiérarchique. En outre, pour plus de ^rantie, le droit d'annulation doit être exercé avec l'assistance d'un conseil administratif, par le préfet en conseil de préfecture ou par décret en Conseil d'État. C'est ce qu'on appelle le recours administratif.

SËGTIO» II. — Notions historiques.

1 1". — Ancien régime

452. — L Pouvoir central. — A la veille delà Révolution française, la royauté, absolue en fait sinon en droit, réunissait dans ses mains tous les pouvoirs : le pouvoir législatif, le pouvoir judiciaire, le pouvoir exécutif et, à plus forte raison, Tautorité administrative qu'elle exerçait au moyen des ministres et du Conseil d'État.

453. — Ministres. — Dans le principe, les ministres n'étaient que les secrétaires de la couronne; ils portaient le titre de secrétaires d'État. Une ordonnance de 1547 fixa leur nombre à quatre. Ils se divisaient la France géographiquement, et chacun «tait, dans l'étendue de son territoire, un ministre universel. Sous Louis Xlll commença à apparaître la division par spécialités administratives; certains services furent concentrés dans les mêmes mains et formèrent des départements ministériels : les affaires étrangères, la guerre, la marine, la maison du roi à laquelle on réunit les affaires ecclésiastiques.

Les ministres ne formaient pas un conseil. Il n'y avait entre eux ni solidarité ni action collective ; chacun travaillait avec le roi et ne dépendait que de lui, excepté aux époques très rares où il y eut un premier ministre. L'unité administrative était maintenue par le Conseil des dépêches qui se réunissait tous les quinze jours en présence du roi et des ministres. C'est dans ce conseil qu'étaient prises les décisions importantes.

454. — ConseUduroi ou Conseil d'Etat. — Après avoir été l'objet de transformations successives, le Conseil du roi ou Conseil d'État, en 1789, comprenait quatre sections ou départements, savoir: — i^ le Conseil (SÉtat proprement dit ou Conseil d'en hauty auquel étaient soumises les questions relatives à la paix ou à la guerre, aux négociations diplomatiques et à la politique intérieure. Il se composait des hauts personnages que la confiance particulière du prince appelait à y siéger, qui prenaient le titre de ministres d'État ; — 2^ le Conseil des dépêches j dans lequel on délibérait sur les affaires concernant l'administration intérieul*e du royaume. Il était à la fois un conseil de gouvernement et un haut tribunal administratif. Il

centralisait l'action répartie entre les secrétaires d'Etat et jugeait les appels formés* contre les ordonnances des intendants; — 3"^ le Conseil des finances y où se traitaient toutes les affaires concernant Tadmitiistration des revenus et des dépenses de TÉtat, et où se jugaient en dernier ressort les affaires intéressant le domaine et les droits de la couronne ; — 4*' le Conseil des parties^ ainsi appelé parce qu'il avait pour mission de décider les affaires entre parties plaidantes. Il connaissait des demandes en cassation d*arrêts rendus par les cours supérieures, des conflits entre les diverses juridictions, des règlements déjuges, des évocations, etc.

Les divers conseils ne formaient pas un corps analogue à notre Copseil d*État moderne : ils avaient une existence distincte. Les décisions prises dans leur sein portaient le nom d'arrêts du Conseil ; mais elles étaient censées émaner du roi lui-même. Aussi distinguait-on, à côté de la justice déléguée qui était rendue par les bailliages et les parlements, la justice retenue que le roi était censé rendre par lui-même en son conseil.

Le Conseil d'État fut supprimé par la Constituante. D'abord, la loi des 27 novembre-£®' décembre 1790 (art. 30) institua un Tribunal de cassation auquel elle conféra les attributions du Conseil des parties; puis la loi des 27 avril-2a mai 1791, après avoir donné au Conseil des ministres le titre de Conseil d État, prononça la suppression des conseillers d'État et des maître des requêtes.

455. — II. Pouvoirs locaux. — Ils étaient préposés: 1* à Vadministration provinciale; 2** à l'administration municipale.

456. — Administration provinciale. — Au point de vue administratif, Tancienne France était divisée en généralités à la tète de chacune desquelles se trouvait un intendant. Les intendants étaient des fonctionnaires envoyés dans les différentes parties du royaume pour y maintenir le bon ordre, y veiller à tout ce qui concerne l'administration de la justice, de la police et des finances. Leur origine remontait aux a commissaires enquesleurs » qui étaient de temps à autre chargés d'effectuer dans les provinces des inspections appelées « chevauchées », pour y faire pénétrer l'action du pouvoir central, recevoir les plaintes des sujets etles porter au gouvernement.

Les généralités étaient subdivisées en élections. A ces élections furent attachés des subdéléguéSy sorte de mandataires de l'intendant qui les choisissait lui-même et leur confiait une part plus ou moins grande de son autorité.

La plus grande diversité existait d'ailleurs dans la condition des provinces. Les unes, dites pays d! Etals, avaient longtemps conservé le droit de consentir et de répartir leurs impositions dans des assemblées ou états qui réglaient les dépenses de la province, surveillaient Texécution des travaux à sa charge et les faisaient acquitter par des trésoriers spéciaux. Les autres, appelées pays d'élections^ ne prenaient aucune part à la gestion de leurs affaires. Leurs impôts étaient répartis par l'intendant qui avait aussi le droit d'ordonner les travaux et autres dépenses à faire dans rétendue de la généralité.

A la fm de l'ancienne monarchie, un édit de 1787, dû à l'inspiration de Turgot, établit dans toute la France des assemblées provinciales; mais cette

institution commençait à peine à fonctionner lorsque survint la Révolution.

457. — Administration municipale, — Il existait, eu 1789, des municipalités pour Tadministration des communautés, des villes, bourgs et villages. Ces communautés, qui sont devenues nos communes modernes, avaient des origines diverses dont les principales sont le régime municipal romain et l'émancipation communale du moyen âge.

La royauté avait, par calcul, secondé Témancipation communale qui affaiblissait la puissance des seigneurs féodaux en consolidant la sienne. Pour prix de son concours, elle exigea certaines prérogatives, telles que le droit de lever des troupes et des impôts, et, lorsqu'elle se sentit assez forte, elle supprima à son profit la plupart des franchises municipales qu'elle avait aidé les communes à conquérir. Â partir du XVP siècle, on voit le pouvoir central s'ingérer de plus en plus dans Tadminislration des communes. Un édit de 1556 soumit au contrôle des officiers royaux tous les actes des administrations locales. Un reste de liberté subsistait encore dans l'élection des magistrats municipaux , lorsque, en 1692, sous la pression de besoins financiers, l'idée vint au gouvernement de . transformer les fonctions municipales en offices héréditaires et de les vendre soit à des particuliers, soit aux villes elles-mêmes. Plusieurs villes firent des sacrifices onéreux pour racheter leurs franchises. En 1716, un nouvel édit restitua à toutes les villes la plénitude de leurs droits; mais, six ans après, les offices municipaux furent de nouveau mis en vente; ils devinrent dès lors un moyen de battre monnaie. Supprimé, puis rétabli à diverses reprises, le régime des offices subsista jusqu'en 1789.

Un édit de 1764 avait confié, dans chaque municipalité, Tadministration active à un maire et à des échevins, et l'administration délibérante à un conseil composé du maire, des échevins et d*un certain nombre de notables.

§ 2. — Période intermédiaire

458. — I. Réformes de l'assemblée constituante. — La nécessité de réformes fondamentales et complètes était reconnue par la royauté ellemême. Dans un rapport au roi, de Galonné disait: « Un royaume composé de pays d'états, de pays d'élections, de pays d'administrations provinciales, de pays d'administrations mixtes; un royaume dont les provinces sont étrangères les unes aux autres, où il n'est possible d'avoir ni règle constante ni vœu commun, est nécessairement un royaume très imparfait, très rempli d'abus, et tel qu'il est impossible de le bien gouverner. » Ce sont ces abus que l'Assemblée constituante allait faire disparaître. Après avoir détruit l'ancienne organisation politique et administrative, elle parvint^ en deux années, à tout réédifier sur des bases nouvelles.

459. — Adfhinistration centrale. — Au pouvoir absolu de la royauté, 1 Assemblée constituante substitue un pouvoir pondéré soumis à des lois fixes. Le roi est le « chef suprême de l'administration du royaume ». (.es fonctions administratives sont exercées, sous son autorité, par des ministres et autres agents responsables.

Les ministres sont nommés et révoqués par le roi; mais c'est le pouvoir législatif qui détermine le nombre et les attributions des départements ministériels. L'ancienne division géographique disparaît; chacun des ministres est chargé de la direction d'un certain nombre de services publics dans toute retendue du royaume.

Il y a un Conseil d'État composé du roi et de ses ministres. Ce conseil unique succède aux anciens conseils du roi, sans en avoir toutes les attributions. Il délibère sur l'exercice du droit de veto suspensif accordé au roi, sur les négociations politiques, les dispositions générales des campagnes de guerre, les difficultés que soulèvent les affaires de l'administration générale, surTannulation des actes irréguliers des corps administratifs, etc.

460. — Administration locale. — Les anciennes divisions territoriales ne pouvaient servir de base à une bonne organisation administrative. La plus grande inégalité existait entre elles sous le rapport de la superficie, de la population et de la richesse du sol. Leurs noms mêmes ne rappelaient que privilèges et rivalités. Pour constituer l'unité nationale, pour rapprocher les administrateurs des administrés, la Constituante résolut d'opérer une nouvelle division plus régulière et plus favorable à Texercice des divers services publics. Le décret du 22 décembre 1789 prescrivit la division de la France en départements « tant pour la représentation que pour l'administration ». Chaque département devait être divisé en districts, et chaque district en cantons. Quant à la division du canton en communes, il n'y avait pas à la faire , le décret du 14 décembre 1789 avait déjà consacré le maintien des anciennes municipalités.

Il était établi, au chef-lieu de chaque département, une assemblée administrative supérieure, sous le titre d'administration de département ; sm chef-lieu de chaque district, une assemblée administrative inférieure, sous le titre d'administration de district; enfin, il devait y avoir une municipalité en chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne. Le canton n'avait pas reçu d'administration spéciale ; il n'était qu'un ressort judiciaire.

Chaque administration de déparlement se composait de 36 membres élus par les électeurs au second degré, et se divisait en deux sections : V le conseil de département, ayant une session annuelle dans laquelle il délibérait sur les questions intéressant le département ; 2"^ le directoire de département qui devait toujours rester en activité pour l'exécution des arrêtés du conseil et l'expédition des affaires. Les membres du conseil et du directoire étaient élus pour quatre ans et renouvelables par moitié tous les deux ans, Vn procureur général syndic^ élu pour quatre ans, était chargé de veiller et d'agir pour les ihtércls du département ; il assistait à toutes les séances du conseil et du directoire.

Une organisation analogue était donnée aux administrations de district. Ces administrations, composées de 12 membres nommés par les mêmes électeurs, se divisaient en deux sections : le conseil de district et le direc' toire de district. Ma procureur syndic était chargé de veiller et d'agir pour les intérêts du district.

Chaque municipalité se composait : 1^ d'un corps municipal dont le

chef prenait le titre de maire, et qui se divisait en conseil se réunissant au moins une fois par mois pour délibérer sur les affaires courantes, et en bureau chargé de l'exécution ; 2"" de potables en nombre double de celui des membres du corps municipal, pour former avec celui-ci le conseil général de la commune appelé à délibérer sur toutes les affaires importantes. Les officiers municipaux et les notables étaient élus pour deux ans par les citoyens actifs et renouvelables par moitié. Un procureur de la commune, élu pour deux ans, était chargé de défendre les intérêts de la commune, il assistait à toutes les assemblées et était enlendu sur tous les objets rois en délibération.

Ainsi) TÂssemhlée constituante avait partout séparé l'action administrative et la délibération; mais nous avons vu qu'il n'en était pas de même pour la juridiction administrative qu'elle avait confiée aux administrateurs eux-mêmes, c'est-à-dire aux directoires de département ou de district et anx municipalités.

Le nouveau système administratif décentralisait en ce qui concerne la Domination des administrateurs locaux dont les fonctions étaient toutes rendues électives ; mais il centrs^lisait en établissant enlre les diverses administrations un lien étroit de subordination. L'autorité hiérarchiquement supérieure a le droit d'annuler ou de réformer les actes de l'autorité inférieure. Dans une instruction du 8 janvier 1790, l'Assemblée constituante disait : « Le principe constitutionnel sur la distribution des pouvoirs administratifs est que lautorilé descende du roi aux administrations de département, de celles-ci aux administialions de district, et de ces dernières aux municipalités. » Toutefois, k ce dernier échelon de la hiérarchie administrative, l'Assemblée faisait une distinction entre les fonctions propres à l'administration générale et déléguées aux corps municipaux, et les fonctions propres au pouvoir municipal. Les premières devaient être exercées sous Vauiorité de l'administration supérieure; quant aux secondes, elles étaient exercées par les municipalités en vertu d'un droit propre, et n'étaient soumises qu'à la surveillance et à 1 inspection des corps administratifs.

461. — II. Modifications apportées par la constitution de l'an IIL — La constitution de 179.3 avait organisé l'administration sur des bases sensiblement différentes de celles de la constitution de 1791. Nous passerons sous silence cette organisation qui ne fut jamais appliquée, mais les dispositions de la constitution de Tan III relatives à l'organisation administrative sont importantes à connaître. ,

462. — Administration centrale. — Au sommet de la hiérarchie administrative est placé le Directoire exécutif. Il a sous ses ordres des ministres qu'il nomme et révoque ; mais ceux-ci ne forment pas un conseil. Us sont respectivement responsables tant de l'inexécution des lois que de Vinexécution des arrêts du Directoire. Le Conseil d'Etat ou Conseil des ministres a disparu; ses attributions sont réparties entre les divers ministres.

463. — Administration locale. — Les administrations de département sont maintenues sons le nom X administrations centrales. Chaque admi-

nistration de département est composée d'un directoire de cinq membres nommés par les électeurs du département; elle eât renouvelée par cinquième tous les ans.

Les administrations de district sont supprimées et remplacées par des administrations municipales de canton. Les communes dont la population s'élève depuis 5,000 habitants jusqu'à 100,000, conservent une administration propre composée de 5 à 9 officiers municipaux nommés pour deux ans et Renouvelables par moitié tous lés ans. Les communes dont la population est inférieure à 5,000 habitants n'ont qu'un agent municipal et un adjoint chargés de la police locale. La municipalité de canton est formée de la réunion des agents municipaux de chaque commune et d'un président choisi dans toute la circonscription. Dans les communes dont la population excède 100,000 habitants, il y a au moins trois administrations municipales avec un bureau central pour les objetsjugés indivisibles. Cette organisation avait surtout pour but de fortifier le pouvoir municipal dans les petites communes et de l'affaiblir dans les grandes où il était entré en lutte avec la Convention elle-même.

Le principe électif est maintenu, mais les rouages administratifs sont simplifiés. Les administrations départementales et municipales cumulent l'action, la délibération et la juridiction. Les membres de ces administrations peuvent être suspendus ou destitués par le gouvernement et leurs actes peuvent être annulés non seulement par l'administration hiérarchiquement supérieure, mais encore par le Directoire exécutif. Afin de permettre au gouvernement de mieux exercer ce pouvoir de contrôle, il est institué près de chaque administration municipale ou départementale un commissaire nommé par le Directoire exécutif pour requérir Texécution des lois.

§ 3. — L'administration depuis l'an VIU

464. — L Administration centrale. — La constitution de l'an VIII avait investi le premier consul de Faction administrative dans toute sa plénitude. Il remplissait celle mission avec le concours de ministres qu'il nommait et qu'il révoquait à sa volonté. .Près de lui un Conseil d'Etat, organisé sur des bases complètement nouvelles, était chargé d*éclairer la marche du gouvernement et de résoudre les difficultés en matière contentieuse.

Malgré les changements survenus depuis dans la forme du gouvernement, le chef de l'Etat (roi, empereur, président de la République) a toujours été investi de l'action administrative suprême. Le Conseil d'État a également conservé ses attributions consultatives et contentieuses, mais avec des pouvoirs plus ou moins étendus, ainsi que nous l'exposerons plus loin.

465. — II. Administration locale. — C'est surtout en ce qui concerne l'administration locale que des progrès considérables ont été accomplis. Pour mieux en apprécier l'importance, il est nécessaire de suivre la légis-

lation départementale et communale sous les divers régimes qui se sont succédé en France depuis Tan VIII.

466. — Conmlat et Empire. — La loi du 28 pluviôse an VIII, volée au débat du Consulat, pose les bases de Torganisation administrative nouvelle. Aux termes de cette loi, la division du territoire en départements est maintenue; les districts, supprimés en Tan III, sont rétablis, moins nombreux, sous le nom d'arrondissements; les cantons cessent d'être des circonscriptions administratives et les communes reprennent leur individualité.

Il y a, dans chaque département^ un préfet, un conseil de préfecture et QQ conseil général du département, lesquels remplissent les fonctions exercées précédemment par les administrations et commissaires du département. Le préfet est seul chargé de l'administration. Le conseil de préfectare prononce sur le contentieux des contributions directes, des travaux publics, de la voirie et des domaines nationaux. Le conseil général est chaîné de faire la répartition des contributions directes entre les arrondissements et de voter, dans les limites fixées par la loi, les centimes additionnels départementaux. Il exprime son « opinion » sur l'état et les besoins du département et l'adresse au ministre de Jintérteur (L. 28 pluv. an VIII, art. 2-6).

Dans chaque arrondissement, il y a un sous-préfet et un conseil d'arrondissement. Le sous-préfet remplit les fonctions précédemment exercées par les administrations municipales et les commissaires de canton, à la réserve de celles qui sont attribuées au conseil d'arrondissement et aiix municipalités. Le' conseil d'arrondissement répartit les contributions directes entre les communes ; il exprime son a opinion » sur les besoins de l'arrondissement et l'adresse au préfet (art. 8-11).

Dans les « villes, bourgs et autres lieux » , c'est-à-dire dans les commttne», il y a un maire et un ou plusieurs adjoints, suivant la population. Le maire ou, en cas d'empêchement, l'adjoint est seul dépositaire de l'autorité administrative. Le conseil municipal règle le partage des fruits communs et la répartition des travaux à la charge des habitants ; il délibère sur les besoins particuliers et locaux de la municipalité (art. 12-15).

La loi du 28 pluviôse an VIII a été appelée, à juste titre, « la grande charte de la centralisation administrative ». Elle centralise, en effet, au point de vue de la nomination des administrateurs comme au point de vue de leurs attributions. Tous les membres de l'administration active, délibérante ou contentieuse, sont nommés parle premier consul. Un semblant d'élection ou plutôt un droit de présentation est maintenu par la loi pour les conseils de département, d'arrondissement et municipaux, lesquels devaient être pris sur des listes de confiance ; mais la volonté du maître, plus forte que la loi, ne tarda pas à s'affranchir de ce reste de liberté. De plus, ces divers conseils n'ont qu une session annuelle qui dure au maximum quinze jours, et leurs délibérations ont tout au plus la force d'un vœu dont l'administration supérieure peut ne tenir aucun compte.

467. — Monarchie constitutionnelle, — La Restauration se montra favorable aux franchises locales. Un projet de loi présenté en 1829, sous

186 DBOIT ADMINISTBATIF

le ministère Martignac, substituait Télection à la nomination par le pouvoir exécutif; mais, des dissentiments ayant éclaté au sujet de la composition des corps électoraux, et le ministère ayant éprouvé un échec sur la question de savoir si on conserverait les conseils d'arrondissement, le gouvernement retira les projets de la loi.

Après. la Révolution de 1830, la nouvelle charte avait promis que le pays serait doté « d'institutions municipales fondées sur le système électif ». C'est pour satisfaire à cette promesse que furent d*abord votées deux lois : la loi du 21 mars 1831, sur l'organisation municipale, et celle du 22 juin 1833^ sur l'organisation des conseils généraux et des conseils d*arrondissement. Aux termes de ces lois, les conseils généraux, d'arrondissement et municipaux étaient élus, mais au suffrage restreint. Quant aux maires et adjoints, à raison des doubles fonctions qu'ils remplissaient comme représentants du pouvoir central et comme représentants de la commune, ils étaient nommés par le pouvoir exécutif, mais ils devaient être pris dans le sein du conseil municipal. Les questions d'attributions ne furent réglées que plus tard par deux lois nouvelles : la loi du 18 juillet 1837 sur l'administration municipale, et celle du 10 mai 1838 sur l'administration départementale. Ces deux lois divisent les attributions des conseils locaux en trois classes : ils règlent quelques matières en très petit nombre, délibèrent but les autres, et enfin expriment des avi^ ou des vœux.

Les lois que nous venons de citer ont décentralisé au point de vue de la nomination des conseils délibérants qui désormais procèdent de l'élection* Elles ont encore décentralisé au point de vue des attribâtions qui sont conférées à ces conseils. Le pas qui a été fait dans la voie de la décentralisation est encore bien timide; presque toutes les délibérations sont soumises à l'approbation de l'autorité supérieure; mais les conseils électifs ont désormais l'iniative dans les affaires locales et leur consentement est nécessaire pour accomplir tous les actes que comporte la vie civile de la commune ou du département.

468. — Seconde République. — La loi du 3 juillet 1848 étendit à l'élection des conseils locaux le suffrage universel introduit par le décret du 5 mars 1848 pour les élections politiques ; elle maintint provisoirement la plupart des dispositions des lois du 21 mars 1831 et du 22 juin 1833, qu'elle se borna à mettre en harmonie avec le principe nouveau du suffrage universel. La nomination des maires et adjoints fut attribuée aux conseils municipaux, sauf dans les chefs-lieux d'arrondissement et dans les communes au-dessus de 6,000 habitants, où elle continua à être faite par le pouvoir exécutif parmi les membres du conseil municipal.

La constitution de 1848 (art. 77) avait posé en principe la suppression des conseils d'arrondissement et leur remplacement par des conseils cantonaux. Un projet de loi dans ce sens avait été élaboré au Conseil d'État et allait être discuté par l'Assemblée législative lorsque survint le coup d'État du 2 décembre 1851.

469. — Présidence décennale et second Empire, — Dès lors, les projets de l'Assemblée législative furent abandonnés. La constitution du 14 jan«

L'OKGANISATION ADMINISTRATIVE UT

rier 1852 (art. 57) disposa qu'une loi déterminerait l'organisation municipale, mais que les maires seraient nommés par le pouvoir exécutif et pourraient être pris en dehors du conseil municipal. En même temps, un décret du 25 mars 1852, intitulé: Décret sur la décentralisation administrative^ vint accroître considérablement les pouvoirs des préfets en leur attribuant le droit de statuer définitivement sur plusieurs affaires dont la décision était jusque-là réservée au pouvoir central. Ce décret, rendu pendant la période dictatoriale, alors que le prince président réunissait dans ses mains tous les pouvoirs, a force de loi, et un grand nombre de ses dispositions sont toujours en vigueur. En voici l'économie générale:

Parmi les objets compris dans Tadministration des préfets et sur iesquels^ il appartenait aux ministres ou au chef de l'État de statuer définitivement, il a été fait uii partage. Certaines affaires ont été considérées comme affectant trop directement l'intérêt général de l'État pour être détachéesde l'administration centrale ; à l'égard de toutes les autres, la décision a été transportée aux préfets qui statuent, le plus souvent, sur l'avis ou la proposition des chefs de service et quelquefois en conseil de préfecture^

Ce décret du 25 mars 1852 est suivi de quatre tableaux désignés par les lettres A, B, C etD. Le tableau A correspond au ministère de l'intérieur;, dans sa première partie, il indique les affaires d'administration départementale, communale et d'assistance publique, qui sont décentralisées. Le tableau B correspond actuellement aux ministères de l'agriculture et du commerce ; le tableau C au ministère des finances, et le tableau D au ministère des travaux publics. Dans ces trois derniers tableaux, il ne s'agit plus seulement d'affaires d'administration départementale ou municipale;. les préfets sont investis du droit de statuer définitivement sur des objets d'administration générale.

Uo accroissement aussi considérable des pouvoirs préfectoraux aurait pu porter atteinte à l'unité politique et administrative du pays si le pouvoir central n'avait pas conservé un droit de contrôle sur les actes des préfets. Aussi le décret prend-il soin d'ajouter : « Les préfets rendront compte de leurs actes aux ministres compétents dans les formes et pour les objets déterminés par les instructions que ces ministres leur adresseront. Ceux de ces actes qui seraient contraires aux lois et règlementSj ou qui donneraient lieu aux réclamations des parties intéressées, pourront être annulés ou réformés par les ministres compétents » (art. 6).

Le décret du 13 avril 1861 est venu augmenter encore les attributions des préfets et étendre l'énumération des tableaux A, B, C, D qui ont dû être modifiés conformément aux dispositions nouvelles. Ce second décret se dislingue du premier par les deux caractères suivants : 1^ il décentralise certaines affaires peu importantes relatives aux cultes et à l'instruction publique; 2<* il donne au sous-préfet le droit de statuer définitivement dans certains cas où la décision appartenait précédemment au préfet.

Le décret de 1852 et celui de 1861, malgré le titre qu'ils portent, ne font pas œuvre de véritable décentralisation. Ils se bornent à transporter aux préfets des attributions précédemment réservées aux ministres ou au chef de TÉtat. Or, les préfets sont avant tout les agents du pouvoir cen-

188 DBOIT ADMINISTRATIF

tral qui les nomme et les révoque à sa volonté. Le nombre des formalités se trouve réduit; mais les attributions des conseils élus parie département ou la commune ne sont pas augmentées. Ainsi qu'on la fait remarquer, ces décrets pourraient être plus exactement appelés décrets de déconcen' tration, parce qu'ils ont eu principalement pour but de disséminer le pouvoir central.

Pressé par Topinion publique, le gouvernement impérial se décida, en 1865, à saisir le Corps législatif de deux projets de loi, Tun sur les conseils généraux, Tautre sur les conseils municipaux i La loi du 18 juillet 1866, votée la première, énumère, dans son article V^, les objets sur lesquels les conseils généraux auront désonnais le droit de statuer définitivement, sauf le droit pour le pouvoir exécutif de suspendre Texécution de la délibération ou d'en. prononcer Tannulation.

•Cette loi de 1866 niarquait un progrès notable dans la voie de la décentralisation; Tannée suivante, la loi du 24 juillet 1867 vint aussi étendre les attributions des conseils municipaux et conférer à ces conseils un pouvoir de règlement dans neuf cas nouveaux. Mais la décentralisation produite par cette dernière loi est loin d'être aussi complète que celle de la loi de 1866, car elle donne au maire une sorte de droit d'opposition qui rend nécessaire l'approbation du préfet, lorsqu'il y a désaccord entre le maire et le conseil municipal.

L'opinion libérale se montra peu satisfaite de ces deux lois et surtout de celle du 24 juillet 1867. En 1870, une commission extra-parlementaire fut instituée pour préparer de nouvelles réformes. Les événements vinrent bientôt interrompre le cours de ses travaux.

470. — Troisième République. — Un des premiers actes de l'Assemblée nationale élue en février 1871 fut de doter le pays d'une loi sur les conseils généraux. Toutefois cette loi, qui porte la date du 10 août 1871, n'est pas applicable au département de la Seine qui est encore régi par la loi du 18 juillet 1866.

Antérieurement à la loi sur les conseils généraux, l'Assemblée avait, par la loi du 14 avril 1871, restitué aux conseils municipaux le droit de choisir dans leur sein les maires et adjoints. Le choix était réservé au gouvernement dans les chefs-lieux de département et d'arrondissement et dans les villes de 20,000 âmes ; mais il devait être exercé parmi les membres du conseil municipal. Après le 24 mai 1873, une loi du 20 janvier 1874 était revenue, pour la nomination des maires et adjoints, à la tradition de l'Empire ; elle ne tarda pas à être abrogée par celle du 12 août 1876, qui rendit au conseil municipal la nomination des maires et adjoints dans toutes les communes à l'exception des chefs-lieux de département, d'arrondissement ou de canton. Cette dernière restriction a été supprimée parla loi du 28 mars 1882 qui a étendu à tous les conseils municipaux la nomination des maires. Il n'existe d'exception que pour la ville de Paris qui est soumise à un régime exceptionnel. Enfin, la loi du 5 avril 1884 a modiûé et coordonné toute la législation municipale.

TITRE PREMIER L'État.

471. — Notions préliminaires. ~ En Droit administratif, le mot Etat est pris dans trois acceptions distinctes. li désigne tantôt l'ensemble du territoire considéré comme unité administrative, tantôt Tensemble des aatorités auxquelles est dévolue la puissance publique supérieure, tantôt enfin la nation considérée comme être collectif, c'est-à-dire comme penonne morale.

Le territoire de l'État est délimité soit par des frontières naturelles comme la mer, soit par des traités conclus avec des peuples voisins. Nulle modification du territoire national -ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une loi (L C. 16 juillet 1875, art. 8, | 2.)

L'administration des intérêts généraux de cette vaste unité, ou adminis' tration générale, est confiée à diverses autorités réparties sur toute la surface du territoire. Les autorités qui sont placées au Sommet de la hiérarchie et qui donnent la direction et l'impulsion forment ce qu'on appelle Y administration centrale : ce sont le chef de l'État, les ministres et le Conseil d'État. Au-dessous sont placées, dans chaque circonscription territoriale, d'autres autorités formant V administration locale. Ce sont, dans les départements, les préfets et les conseils de préfecture ; dans les arrondissements, les sous-préfets; dans les communes, les maires et les adjoints. Nous ne nous occuperons, pour le moment, que des autorités formant l'adminislràfion centrale.