CHAPITRE II

I !«'. — Organisation des ministères

481. — Nous n'avons pas à revenir sur les développements que nous avons déjà donnés (n"^" 278 et s.), au sujet de Torganisation ministérielle. Mais il importe d'ajouter ici quelques indications en ce qui concerne l'organisation centrale des ministères et les agents ou conseils placés auprès des ministres.

482. — I. Organisation centrale des ministères. — L'organisation centrale de chaque ministère, laissée d'abord à l'arbitraire de chacun des ministres, devait, depuis la loi du 14 juillet 1843, être réglée par acte da chef de TÉtat inséré au Bulletin des lois. Cette disposition n'ayant pas mis les ministères à Tabri d'incessantes variations qui se traduisaient, en général, par dès accroissements de dépense, la loi de finances diï 30 décembre 1882 (art. 26) a décidé que l'organisation centrale de chaque ministère serait réglée par un décret rendu dans la forme des règlements d'administration publique, inséré au iournal officiel, et qu'aucune modification ne pourrait y être apportée que dans la même forme et avec la même publicité.

Mais, aux termes de la loi de finances du 13 avril 1900 (art. 35), ces décrets ne doivent déterminer que le traitement du personnel, le nombre des emplois de chaque catégorie, ainsi que les règles relatives au recrutement, à Favancement et à la discipline. Toutes les autres dispositions relatives à l'organisation doivent faire Tobjet d'un décret simple inséré au Journal officiel. — Par exception, le nombre des eniplois les plus élevés jusques et y compris celui de^chef de bureau, ne peut être augmenté que par une loi.

Chaque administration centrale de ministère comprend un nombre plus ou moins considérable d'agents dont les uns sont sédentaires ou intérieurs et les autres ambulants ou extérieurs.

* Les agents intérieurs ont pour mission de préparer et de faciliter le travail des ministres. Ceux qui occupent les grades les plus élevés dans la hiérarchie, les directeurs généraux, directeurs et sous-directeurs, sont nommés et révoqués par le chef de TÉtat; les autres sont à la nomination des ministres.

Lès agents extérieurs, spécialement préposés à la surveillance et à Tinspection des services ressortissant à chaque ministère, se transportent périodiquement ou accidentellement sur les différents points du territoire. Ceux qui portent le titre d'inspecteurs généraux sont, à moins d'exception formelle, nommés et révoqués par le chef de l'État.

483. — II. Conseils spéciaux placés auprès des ministres. — Il est

înstitaé aaprès des divers ministres, pour les éclairer sur les questions techniques, des conseils et comités composés d'hommes spéciaux nommés le plas souvent par le chef de TÉtat, et dans les autres cas par les ministres eux-mêmes. Les ministres peuvent toujours prendre l'avis préaUble de ces conseils ; ils sont tenus quelquefois de le prendre, mais sans être, en général, obligés de s'y conformer. En outre, les ministres créent fréquemment, pour s'éclairer sur certains points déterminés, des commissions temporaires.

§ 2. — Attributions administratives des ministres

484. —I. Actes administratifs de puissance publique. — Nous avons vu (n® 283) que les ministres sont associés à tous les actes du président de la République, et que ces actes n'ont force exécutoire qu'autant qu'ils sont revêtus de la signature du ministre compétent apposée à la suite de celle du chef de l'État. Le contre-seing est une conséquence de la responsabilité ministérielle, et, à ce point de vue, il relève du Droit constitutionnel. Mais 3 a un antre but qui le rattache au Droit administratif; il sert à certiGer la signature du chef de l'Étal et à constater que l'acte revêtu de cette signature est conforme aux règles tracées pour la branche d'administration confiée au ministre qui a apposé son contre-seing.

En dehors de cette collaboration aux actes du chef de l'État, les ministres accomplissent certains actes de puissance publique avec une autorité propre. Ils ont un pouvoir de direction et de contrôle sur les agents subordonnés; ils font des nominations et exercent, dans certains cas, le pouvoir réglementaire.

485. — Direction. -^ Les ministres dirigent l'action de leurs subordonnés par la voie dHnêtructions rédigées dans la forme de lettres missives. Les instructions ministérielles sont tantôt individuelles, c*est-à*dire adres* sées à un seul fonctionnaire, tantôt circulaires, c'est-à-dire rédigées dans les mêmes termes et adressées à toute une classe de fonctionnaires, soit poar leur donner les ordres que nécessitent les circonstances, soit poar leur indiquer de quelle manière une loi ou un règlement doit être appliqué.

Ces instructions sont obligatoires pour les divers agents qui les reçoivent ; mais elles n'ont qu'une autorité doctrinale, tant à l'égard des autres citoyens, qui peuvent toujours se pourvoir devant les tribunaux contre l'application qui leur en serait faite, que vis-à-vis des tribunaux qui restent libres d'appliquer la loi telle qails la comprennent.

486. — Contrôle. — Responsables des actes accomplis par tontes les autorités qui leur sont subordonnées, les ministres peuvent annuler on réformer les actes de ces autorités lorsqu'elles agissent comme déléguées du pouvoir central, sans distinction entre les actes individuels et les actes réglementaires.

Ce droit d'annulation ou de réformation peut être exercé à toute époque, soit d'office, s'ils sont contraires aux lois ou règlements, soit sur la

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demande des parties intéressées, à' la condition toutefois de respecter les droits acquis.

Enfin, le contrôle se réduit à un simple pouvoir de surveillance à l'égard des autorités locales décentralisées. Les ministres peuvent provoquer, devant le Conseil d'État, l'annulation des actes contraires à la loi ; mais ils n'ont pas le droit de substituer leur autorité à celle du pouvoir local. Cette règle s'applique aux décisions exécutoires des conseils généraux, des commissions départementales et des conseils municipaux.

487. — Nominations. — Les ministres n'ont pas, en principe, le droit de nommer et de révoquer les fonctionnaires qui leur sont subordonnés, ce. droit étant le plus souvent réservé au chef d'État ; mais ils nomment et révoquent les employés de leurs bureaux et un assez grand nombre d'agents inférieurs.

488. — Pouvoir réglementaire, — Quelques dispositions de lois ou de règlements ont attribué expressément aux ministres le droit de prendre des arrêtés réglementaires sur certaines matières spéciales. Ainsi, l'ordonnance du 15 novembre i846 sur la police des chemins de fer (art. 25, 29 et 30), modifiée par le décret du i^^ mars 1901, confère au ministre des travaux publics le droit de prescrire certaines mesures relatives à la circulation des trains; de même, le décret du 10 août 1852 sur la police du roulage (art. 8) autorise les ministres des travaux publics et de l'intérieur à prendre les dispositions nécessaires pour le passage des voitures sur les ponts suspendus. Dans ces divers cas, les ministres sont légalement investis du pouvoir réglementaire. Mais que décider en dehors des cas spécialement prévus ?

Un premier système reconnaît aux ministres le pouvoir réglementaire à côté du pouvoir de même nature conféré au chef de l'État. Aux termes de la constitution de Tan YIII (art. 54), dit-on, les ministres ont été chargés « de procurer l'exécution des lois et des règlements d'administration publique ». Pour accomplir cette mission, ils doivent pouvoir prescrire des mesures générales. L'existence du pouvoir réglementaire du chef de l'État ne fait point obstacle à ce qu'un pouvoir «nnalogue soit attribué aux ministres pour les détails de l'exécution des lois et des règlements.

Néanmoins la plupart des auteurs se rallient à l'opinion opposée. Il suffit, disent-ils, que, dans chaque circonscription administrative, une seule autorité soit investie du pouvoir réglementaire. Or, le chef de l'État a le droit de réglementer pour tous les services publics et pour tout le territoire de la France ; chaque préfet réglemente pour son département et chaque maire pour sa commune. Il ne reste donc pas déplace pour le pouvoir réglementaire des ministres. Les règlements faits par les ministres, en dehors des cas où ils ont reçu une délégation expresse, ne sont que de simples instructions adressées par les ministres à leurs subordonnés; ils n'ont aucune autorité à l'égard des citoyens.

489. — II. Actes administratifs de nature juridique. — A l'inverse des actes du chef de l'État qui sont ordinairement des actes de puissance publique, ceux des ministres sont, en général, des actes de nature juridique.

Les ministres ont seuls le pouvoir dé prendre des décisions engageant les finances de l'État ; ils liquident et ordonnancent les dépenses de TÉtat, prennent des arrêtés de débet contre les comptables ou détenteurs de deniers publics appartenant à TÉtat. Ils souscrivent des contrats administratifs aH nom de FËtat, notamment les marchés de travaux publics et les marchés de fmmitures'j ils prennent toutes les décisions nécessaires pour en assurer 1 exéculiony telles que la mise en régie et, s'il y a en lieu, la résiliation contre Tentrepreneur qui ne satisfait pas à ses engagements.

490. — IIL. ACTES DE DtioiT COMMUN. — Enfin les ministres font parfois des actes en tout semblables à ceux des particuliers entre eux, par exemple des contrats au nom de l'État pour des travaux qui ne peuvent pas être considérés comme travaux publics et sont régis par les dispositions des lois civiles.

491. — IV. Voies de recours. — On peut recourir contre les actes des ministres par la voie gracieuse ou par la jofV contentieuse.

Un recours gracieux est ouvert contre tout acte ministériel devant le ministre lui-même qui peut rapporter sa décision, sauf à respecter les droits acqais.

Un recours pour excès de pouvoir peut être porté devant le Conseil d'État contre les actes de puissance publique.

Quant aux actes administratifs de nature juridique et aux actes de droit commun, ils peuvent être Tobjet d'un recours contentieux de pleine juridiction. Ce recours est porté devant des juridictions différentes suivant la nature des actes ou des contrats : il est porté devant le Conseil d'État en premier et dernier ressort, s'il s'agit de marchés de fournitures ; devant le conseil de préfecture, s*il s'agit de marchés de travaux publics, et devant les tribunaux judiciaires s'il s'agit de contrats de droit commun. Les contestations relatives à la liquidation des dettes de l'État et aux opérations qud s'y rattachent sont toujours portées devant le Conseil d'État. Il en est de même du recouvrement des créances de l'État dans les cas où le ministre peu^ agir par voie d'arrêté de débet.

1 3. — Attributions côntentieuses

492. — I. ÉxNUMÉRATiON. — Nous avous vu (n®" 387 et suiv.) que les ministres ne sont pas juges ordinaires en matière de contentieux administratif, mais qu'ils sont juges d'exception dans des cas déterminés, en vertu de textes sp^iaux. Ainsi, le ministre du commerce statue sur les élections des membres des chambres de commerce (Arr. 3 niv. an XI). La jurisprudence a reconnu fset analogie le même droit au ministre de Tagricultnre pour les élections des chambres consultatives d'agriculture. — Le ministre de l'instruction publique statue sur les élections des membres du conseil supérieur de l'instruction publique et des conseils académiques (D. 16 mars 1880, art. 12 et 13), ainsi que sur les élections des membres du conseil départemental de l'enseignement primaire (D. 12 nov. 1886, art. 12). Le ministre des cultes prononce sur les élections des membres

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des conseils presbytéraux OU des consistoires de l'Église réformée (D. 26mars 1852) il prononce aussi sur les élections des membres des consistoires Israélites, et, dans ce cas, par exception, en dernier ressort (0. 25 mars 1844, art. 19).

493. — II. Voies de recours. — Contre les décisions contentieuses des ministres, trois voies de recours peuvent être ouvertes: ■

1® VopposiHon devant le ministre lui-même s'il s'agit d'une décision rendue par défaut. Elle est recevable jusqu'à l'exécution et produit un effet suspensif conformément aux règles du droit commun. - 2^ Uappel devant le Conseil d'État pour les décisions contradictoires. Les ministres ne jugeant jamais en dernier ressort, l'appel de leurs décisions devant le Conseil d'État est toujours ouvert; il doit être formédans les deux mois à compter du jour où la décision a été notifiée (Régi. 22 juill. 1806, art. 11 ; L. 13 avril 1900, art. 24). Il n'est pas suspensif.

S"" Enfin la Uerce-opposition ouverte devant le ministre au profit des tiers qui n'ont été ni appelés ni entendus et dont les droits seraient lésés parla décision.

§ 4. *- Formes de procéder devant les ministres

494. — I. Instruction. — Les règles concernant les formes de procéder devant les ministres sont tracées parle décret du 2 novembre 1864 qui s'applique à la fois aux affaires administratives et aux affaires contentieuses.

Aucune forme spéciale n'est prescrite pour la demande. Le ministre peut être saisi par simple lettre ou pétition sur papier timbré. « Les ministres font délivrer aux parties qui le demandent un récépissé constatant la date de la réception et de l'enregistrement au ministère, de leur réclamation » (D. 2 nov. 1864, art. 5).

L'instruction se fait sur simples mémoires dans les bureaux du ministère. La décision est rendue sur le rapport des bureaux, et quelquefois après avis de la section du Conseil d'État correspondant au département du ministre chargé de statuer. Elle n'est soumise à aucune forme déterminée.

495. — II. Décisions. — « Les ministres doivent statuer par décisions spéciales sur les affaires qui peuvent être l'objet d'un recours par la voie contentieuse » (art. 6). Le décret n'ajoute pas que les décisions doivent être motivées; mais, lorsqu'il s'agit de décisions contentieuses, il y a lieu d'appliquer le principe général posé par l'article 7 de la loi du 21 avril 1810 qui porte que les jugements doivent être motivés.

« Ces décisions sont notifiées administrativement aux parties intéressées », c'est-à-dire sans recourir au ministère des huissiers, par l'intermédiaire de simples agents de l'administration qui retirent un reçu de la notification.

Les ministres doivent statuer dans le délai de quatre mois à compter de ia réception des pièces au ministère, conformément à la règle posée par Tarticle 5 delà loi du 17 juillet 1900 (suprày n"» 398).