CHAPITRE III

SECTION PBËIIIËRE. — Exposé historique.

496. » I. Consulat et Empire. — L'origine du Conseil d'État moderne se tronve dans l'article 52 de la constitution du 22 frimaire an VIII, qui porte que « sous la direction des consuls, un Conseil d'État sera chargé de rédiger les projets de loi et les règlements d'administration publique et de résoudre les difficultés qui s'élèveront en matière contentieuse ».

(In règlement du 5 nivôse an VIII vint presque aussitôt expliquer le principe posé par la constitution et même l'élargir outre mesure. en appe* lant le Conseil d'État à « développer le sens des lois ». Cette attribution était illégale, car le pouvoir qui fait la loi a seul le droit d'en donner une interprétation législative; mais la disposition dont il s'agit, faute d'avoir été annulée pour insconstitutionnalité par le Sénat, a dû produire ses effets, et les avis rendus par le Conseil d*État, sous le Consulat et le premier Empire, sont considérés par la jurisprudence comme ayant force de loi, lorsqu'ils sont revêtus de l'approbation du clief de l'État.

Le même règlement disposait que le Conseil d'État se formerait en uuemhlée générale et se diviserait en sections correspondant chacune à un certain nombre de ministères. Cette distinction a survécu aux divers changements que le Conseil d'État a subis depuis son origine.

L'institution fut successivement complétée par le sénatus-consulte du 19 thermidor an X qui appela les ministres à prendre part aux délibérations du Conseil d*Élat. Vers la même époque furent créés des conseillers d'Étal hors sections, choisis parmi les plus hauts fonctionnaires dans l'ordre administratif et dans l'ordre judiciaire. L'arrêté consulaire du 19 germinal an XI institua des iiti(ift7f«r« pour servir d'intermédiaires entre les ministres et le Conseil, et se préparer ainsi à occuper des places dans l'administration ou dans la magistrature. Le décret du 11 juin 1806 créa des maîtres des requêtes pour faire le rapport des affaires contentieuses et prendre part à la discussion de toutes les affaires portées devant le Conseil d'Etat; de plus, il institua la commission du contentieux^ composée de maîtres des requêtes et d'auditeurs, sous la présidence du ministre de la justice. Cette commission préparait seulement les affaires; les décisions étaient rendues par l'assemblée plénièredu Conseil d'État. Enfin un règlement du 22 juillet 1806, qui est encore en vigueur, vint déterminer la procédure à suivre devant le Conseil d'État en matière contentieuse.

497. — II. Restauration. — Le silence gardé par la charte de 1814 au sujet du Conseil d'État fit naître la question de savoir si cette institution était maintenue. Néanmoins, il parut utile au gouvernement lui-même de

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s'entourer des lainières d'un conseil qui serait placée non plus comme autrefois sous la direction immédiate du chef de TÉtat, mais sous la direction des ministres seuls responsables. Le Conseil d'État fut ainsi conservé, à titre d'assemblée consultative destinée à assister les ministres en les éclairant de ses conseils. Une ordonnance du 29 juin 1814 donna au Conseil d'État une organisation qui rappelait celle de l'ancien Conseil du roi. Après les Cent-Jours, une nouvelle ordonnance du 23 août 1815 restitua au Conseil d'État l'organisation qu'il avait eue sous l'Empire. Quant à ses attributions, elles furent mises en harmonie avec les principes du régime parlementaire. Le Conseil perdit son rôle politique et son rôle obligatoire dans la confection et dans l'interprétation des lois.

498. — III. Gouvernement de Juillet. — Après 1830, d'importantes améliorations furent introduites dans le fonctionnement du Conseil d'Etat. L'ordonnance du 2 février 1831 établit la publicité des séances et le débat oral en matière contentieuse. Celle du 12 mars de la même année créa un ministère public à l'imitation de celui qui existe près des tribunaux judiciaires. Le comité du contentieux prit le nom de comité de jus* tice administrative. Les affaires continuèrent à être portées devant l'assemblée générale ; mais les conseillers d'État en service extraordinaire, représentants de l'administration active, ne purent plus participer au jugement des affaires contentieuses.

Enfin il parut nécessaire d'organiser législativement une institution qui, depuis son origine, n'était réglée que par des actes du pouvoir exécutif. Tel fut l'objet de la loi du 19 juillet 1845. Dans les discussions qui précédèrent le vote de cette loi, il fut proposé de donner au Conseil d'État un pouvoir de décision propre en matière contentieuse, mais on objecta que eette innovation placerait, en quelque sorte, le gouvernement sous la dépendance d'un corps souverain dont Texistence n'était pas même prévue par la charte. La proposition fut rejetée.

La loi de 1845 ne faisait guère que reproduire les dispositions des ordonnances antérieures. Le Conseil d'État se composait des ministres, de conseillers d'État en service ordinaire et en service extraordinaire, de maîtres des requêtes en service ordinaire et en service extraordinaire, enfin d'auditeurs. Il était présidé par le garde des sceaux, et, en l'absence de eelui-ci et des ministres, par un vice-président nommé par le roi. Pour Fexamen des affaires administratives, il se divisait en comités correspondant aux divers départements ministériels; certaines affaires, à raison de teur peu d'importance, n'étaient portées qu'à l'examen des comités, les autres étaient portées à l'assemblée générale. Pour les affaires contentieuses, un comité spécial, appelé de nouveau comité du contentieuXyéi^i chargé de diriger l'instruction et de préparer le rapport qui devait être ftiit au Conseil d'État en séance publique. Il était statué par une ordonnance royale. Toutefois, lorsque l'ordonnance n'était pas conforme à la délibération du Conseil d'État, elle ne pouvait être rendue que de l'avis du Conseil des ministres ; en outre, elle devait être motivée et insérée au BuUeHn des lois.

499. — IV. Seconde République. — La constitution de 1848 donna au

LB CONSEIL D'âTAT 199

Conseil d'État un caractère nouveau. Dans le sein de l'Assemblée constituante, ridée du partage du pouvoir législatif entre deux chambres avait rencontré de nombreux partisans. Cette idée ne prévalut pas; mais, par une sorte de transaction, il fut admis qu'un Conseil d'État serait placé à côté de l'Assemblée unique « pour tempérer ce qu'elle pourrait avoir de trop hardi et ce que le gouvernement pourrait avoir d'arbitraire ».

Aux termes de la constitution dont les principes furent développés et complétés par la loi du 3 mars 1849, le Conseil d'État était présidé de droit par le vice-président de la République ; il se composait de membres nommés pour six ans par l'Assemblée nationale elle-même et renouvelés par moitié au commencement de chaque législature. Il devait être consulté sur tous les projets de loi du gouvernement, sauf certaines exceptions limitativement déterminées; il rédigeait les projets de loi qui lui étaient demandés par le gouvernement; il donnait son avis sur les projets de loi émanant de l'initiative parlementaire qui lui étaient renvoyés par l'Assemblée nationale. Il était chargé de préparer les projets de règlements d'administration publique et faisait seul « ceux de ces règlements à l'égard desquels l'Assemblée lui avait donné une délégation spéciale » . Il exerçait, à regard des administrations publiques, les pouvoirs de contrôle et de surveillance qui lui étaient conférés par les lois, et donnait son avis sur toutes les questions qui lui étaient soumises par le président de la République et par les ministres. ËnCn, en matière contentieuse, il était investi d'an pouvoir de Juridiction propre; mais il perdait l'une des attributions qa'il avait toujours exercées depuis sa création, la connaissance des conflits qui était dévolue à un tribunal spécial.

Pour Texercice de ces diverses attributions, le Conseil d'État était divisé en trois sections : 1^ section de législation ; 2^ section d'administration ; 3"* section du contentieux administratif. L'examen des affaires législatives et administratives était fait en assemblées de section et, dans certains cas, eo assemblée générale. La section du contentieux était, dans tous les cas, chargée du jugement des affaires contentieuses. Pour éviter les écarts de doctrine ou les empiétements de cette section, le ministre de la justice pouvait déférer à l'assemblée générale du Conseil d'État toutes les décisions contenant excès de pouvoir ou violation de la loi ; mais ce recours, dans l'intérêt de la loi, n'avait qu'une autorité doctrinale et n'entraînait pas la nullité de l'arrêt à l'égard des parties.

Le service extraordinaire était supprimé; pour en tenir lieu, le Conseil d'État et les sections d'administration et de législation avaient le droit d'appeler dans leur sein, avec voix consultative, les citoyens dont les connaissances spéciales pouvaient éclairer les délibérations.

500. — V. Présidence décennale et second EMPmE. — Sous le régime . de la constitution de 1852, le Conseil d'État fut réorganisé conformément aux traditions du premier Empire en conservant toutefois la plupart des réformes adoptées sous la monarchie de Juillet. Le décret organique du 25 janvier 1852 le chargea, « sous la direction du président de la République >, de rédiger les projets de loi et d'en soutenir la discussion devant le Corps législatif; — de proposer les décrets qui statuaient : i"" sur les

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affaires administratives dont l'examen lui était déféré par des dispositions législatives ou réglementaires; 2^ sur le contentieux administratif; 3^ sur les conflits d'attribution entre Tautorité administrative et Tautorité judiciaire; — de donner son avis sur les décrets portant règlement d'administration publique ou rendus dans la forme de ces règlements^ ainsi que sur toutes les questions qui lui seraient soumises par le président de la République ou parles ministres; — enfin, de connaître des affaires de haute police administrative à l'égard des fonctionnaires dont les actes seraient déférés à sa connaissance par le président de la République ou par les ministres.

Le Conseil d'État était présidé par le président de la République, ou, en son absence, par un vice^président. Tous les membres étaient nommés et révoqués par le chef de l'État. Les ministres avaient rang, séance et voix délibérative à l'assemblée générale et aux sections. Les conseillers d'État, maîtres des requêtes et auditeurs étaient divisés en service ordinaire et en service extraordinaire. Des conseillers d'État en service ordinaire hors sections pouvaient être choisis parmi les hauts fonctionnaires; ils assistaient avec voix délibérative aux délibérations de l'assemblée générale. Le service extraordinaire ne comprenait que des membres du Conseil d'État ayant cessé leurs fonctions. Les conseillers d'État en service extraordinaire pouvaient assister avec voix délibérative aux assemblées générales auxquelles ils étaient convoqués par un ordre spécial du chef de l'État. Les maîtres des requêtes et auditeurs en service extraordinaire n'avaient qu'un titre purement honorifique sans fonctions.

La juridiction propre du Conseil d'État était supprimée ; mais une innovation importante était introduite en ce qui concerne le jugement des affaires contentieuses. La section du contentieux jugeait directement les affaires pour lesquelles il n'y avait pas constitution d'avocat ; quant aux autres affaires et aux conflits d'attribution, elle ne faisait que diriger Tinstruction et préparer le rapport. Ces affaires étaient jugées en séance publique du Conseil d'État délibérant au contentieux, par une assemblée composée dès membres de la section auxquels étaient adjoints deux membres de chacune des autres sections.

Vers la fin de l'Empire, le sénatus-consulte du 8 septembre 1869 qui rendait au Corps législatif l'initiative des lois, vint diminuer l'influence du Conseil d^État en matière législative. Son rôle au sujet des amendements fut réduit à donner un avis, lorsque le gouvernement et la commission du Corps législatif n'étaient pas d'accord.

Après le 4 septembre 1870, le Conseil d'État fut suspendu de ses fonctions et remplacé par une commission provisoire chargée d'expédier les affaires urgentes. Cette commission a fonctionné jusqu'au moment où le Conseil d'Etat a été réorganisé par la loi du 24 mai 1872, actuellement en vigueur, sauf les modifications qui y ont été apportées par les lois des !•' août 1874, 1" juillet 1875, 13 juillet 1879, V' juillet 4887, 13 avril et 17 juillet 1900.

SECTION II. — Organisation du Conseil d'État.

501. — I. Composition du Conseil d'État. — « Le Conseil d'Élal se eompose : i^ de 32 conseillers d*État en service ordinaire ; 2^ de 19 conseillers en service extraordinaire; 3® de 32 niaUres des requêtes ; V de 40 auditeurs, savoir : 18 de première classe et 22 de seconde classe. Un secrétaire général est placé à la tête du bureau du conseil ; il a le rang et le titre de maître des requêtes. Un secrétaire spécial est attaché au contentieux » (L. 24 mai 1872, art. l""', modif. par L. 13 juillet 1879, art. i""" et L. 13 avril 1900).

a Les ministres ont rang, et séance à l'assemblée générale du Conseil d'État » (L. 1872, art. 2).

c Le Conseil d'État est présidé par le garde des sceaux, ministre de la justice, et, en son absence, par un vice-président. Le vice-président est nommé par décret du président de la République et choisi parmi les conseillers en service ordinaire. En Tabsence du garde des sceaux et du viceprésident, le Conseil d*État est présidé par les plus anciens des présidents de section en suivant Tordre du tableau » (L. 1872, art. 4).

502. — II. Mode de nomination. — Les règles sont différentes suivant qu'il s'agit des conseillers d'État en service ordinaire ou en service extraordinaire, des maiires des requêtes et des auditeurs.

503. — Conseillers d'État en service ordinaire, — Faisant un emprunt à la constitution de 1848, la loi du 24 mai 1872 (art. 31) avait réservé à l'Assemblée nationale le droit de nommer et de révoquer les conseillers dÉtat en service ordinaire. Ils devaient être renouvelés par tiers tous les troisans; lesmembres sortants étaient désignés par le sort et indéfiniment rééligible'S.

Ce système de nomination a été abrogé par la loi constitutionnelle du 25 février 1875 (art. 4) qui porte: « Le président de la République nomme, en conseil des ministres, les conseillers d'État en service ordinaire ; les conseillers d'Etat ainsi nommés ne peuvent être révoqués que par décret rendu en conseil des ministres. »

Cette règle s'applique au vice-président du Conseil d'Etat et aux présidents de section.

504. — Conseillers en service extraordinaire. — - Les conseillers d'État en service extraordinaire sont de hauts fonctionnaires de Tadministration active appelés dans le sein du Conseil d'État pour y apporter le concours des lumières'et des connaissances qu'ils ont acquises dans la pratique des affaires. La participation de ces membres de l'administration aux travaux du Conseil présente de grands avantages, mais il ne faut pas qu'elle puisse influer outre mesure sur les délibérations; aussi le nombre des conseillers d'Etat en service extraordinaire est-il inférieur à celui des conseillers en service ordinaire.

« Les conseillers d'État en service extraordinaire sont nommés jpar le président de la République; ils perdent leur titre de conseiller d'État de plein droit, dès qu'ils cessent d'appartenir à l'administration active » (L. 1872, art. 2, § l*').

^02 DBOIT ADMINISTRATIF

505. » Maitreê des requêtes. — « Les maîtres des requêtes, le secrétaire général et le secrétaire spécial du contentieux sont nommés par décret du président de la République; ils ne peuvent être révoqués que par un décret individuel. Pour la nomination des maîtres des requêtes, du secrétaire général ou du secrétaire^ du contentieux, le vice-président et les présidents de section sont appelés à faire des présentations. Les décrets •portant révocation ne sont rendus qu'après avoir pris Tavis des présidents

La loi de finances du 13 avril 1900 (art. 24, § 3) réserve aux maîtres des requêtes la moitié des places vacantes de conseillers d'État.

506. ^ Auditeurs. — Aux termes delà loi du 24 mai 1872 (art. 5, §6), les auditeurs de première classe devaient être nommés au concours. Les auditeurs de seconde classe étaient seuls admis à concourir; mais ce con- -coursa été supprimé par la loi du 13 juillet 1879 (art. 2) : « Les auditeurs •de première classe sont -choisis parmi les auditeurs de seconde classe, ou parmi les anciens auditeurs sortis du Conseil qui comptent quatre années d'exercice, soit de leurs fonctions, soit des fonctions publiques auxquelles ils avaient été appelés. Ils sont nommés par décret du président de la République. Le vice-président et les présidents de section sont appelés à faire des présentations. »

La durée de leurs fonctions n'est pas limitée. Les deux tiers au moins -des places de maîtres des requêtes leur sont réservés (L. 1872, art. 5, §§ 10 et 11 ; L. du 13 avril 1900, art. 24, §3).

« Les auditeurs de deuxième classe sont nommés au concours dans les formes et dans les conditions déterminées dans un règlement que le Conseil d'État est chargé de faire (1) » (L. 1872, art. 5, § 6).

D'après le même article, ils ne devaient rester en fonctions que quatre années. Cette limite a été portée à huit années par la loi du 1^' juillet 1887 (art. 1®'). La même loi (art. 4) porte que chaque année, s'il y a lieu, un concours sera ouvert dans le mois de décembre, pour la nomination •d'autant d'auditeurs de 2** classe qu'il y aura de places vacantes.

Notons enfin que les a auditeurs, tant de seconde que de première classe, ne peuvent être révoqués que par décrets individuels et après avoir pris l'avis du vice- président du Conseil d'État délibérant avec les présidents de section » (L. 1872, art. 5, § 12).

« Les employés des bureaux sont nommés par le vice-président du Conseil d'État sur la ppoposition du secrétaire général dV/^., | 13).

507. — liï. CoNDmoNS d'âge. — Pour les conseillers d*Étal et maîtres des requêtes, la loi fixe un mmtmiiin d'âge, mais elle ne fixe ip^&^t maximum» « Nul ne peut être nommé conseiller d'Étal, s'il n'est âgé de plus de 30 ans •accomplis, et maître des requêtes, s'il n'est âgé de 27 ans » (L. 24 mai 1872,

(1) Cette disposition est empruntée à la loi de 1849 ; mais alors le Ck>nseil d'État •était investi, par la constitation de 1848, da droit de faire seul les règlements, pour lesquels TAssemblée nationale lui aurait donné une délégation spéciale. La disposition de la loi de 1872 constitue aujourd'hui une anomalie. En fait, le règlement dont il s'agit a été rendu, sous forme de décret portant règlement d'administration publique, le 14 octobre 1872, et modifié dans la même forme le 14 août 1876 et le 30 mars 1897.

art. 6). En ce qui concerne les audileurs, il existe tout à la fois un minimum et an maximum d'âge. Pour être nommé auditeur de deuxième classe, il faut a?oir au moins 21 ans et au plus 26 ans accomplis (L. 13 avril 1900, art 24). La loi de 1872 fixait, pour les auditeurs de première classe, un âge minimum de 25 ans. Ce minimum a été supprimé par la loi du l**" août 1874. Quant au maximum^ il était primitivement fixé à 30 ans ; la loi du !•' juillet 1887 l'a porté à 33 ans.

508. — IV. Incompatibilités. — Les fonctions de conseiller d'État en service ordinaire et de maître des requêtes sont incompatibles avec toute fonction publique salariée (L. 1872, art. 7, § 1""). Cependant il a paru utile d'autoriser certaines dérogations à ce principe :

Une première dérogation est établie dans l'intérêt même du Conseil d'État : € Néuimoins, les officiers généraux ou supérieurs de l'armée de terre ou de mer, les inspecteuits et ingénieurs des ponts et chaussées, des mines et de la marine, les professeurs de l'enseignement supérieur, peuvent être détachés au Conseil d'État. Ils conservent, pendant la durée de leurs fonctions, les droits attribués à leur position, sans pouvoir toutefois cumuler leur traitement avec celui du Conseil d'État » (Ib.^ § 2).

Une deuxième dérogation a été apportée par l'article 3 de la loi du 13 juillet 1879 dans Tintérêt des services publics : « Les conseillers d'État en service ordinaire, maîtres des requêtes et auditeurs de première classe, après trois années depuis leur entrée au Conseil d'État, pourront, sans perdre leur rang au Conseil, être nommés à des fonctions publiques pour une durée qui n'excédera pas trois ans. Le nombre des membres du Conseil ainsi nommés à des fonctions publiques ne pourra excéder le cinquième du nombre des conseillers, maîtres des requêtes et auditeurs. Pendant ces trois années, ils ne seront pas remplacés. Les traitements ne pourront être cumulés. »

La loi assimile, au point de vue des incompatibilités, certaines fonctions privées aux fonctions publiques : « Les fonctions de conseiller, de maître des requêtes sont incompatibles avec celles d'administrateur de toute compagnie privilégiée ou subventionnée » (L. 1872, art. 7, § 3).

509. — V. Traitements. — Depuis le vote de la loi du 24 mai 1872, le traitement des membres du Conseil d'État n'est pas fixé par une loi spéciale, mais par les budgets annuels. Ces budgets fixent le traitement du vice-président du Conseil d'État à 25,000 francs.; celui des présidents de section à 18,000 francs ; celui des conseillers d'État en service ordinaire, à 16,000 francs ; celui des maîtres des requêtes, à 8,000 francs.

Quant aux auditeurs de première classe, ils « reçoivent un traitement égal à la moitié de celui de maître des requêtes » (L. 24 mai 1875, art. 5, 1 10).

Aucun traitement n'était attribué par la loi de 1872 aux auditeurs de deuxième classe. Plus tard, le législateur a pensé qu'il était équitable de rémunérer aussi ces fonctions; il a décidé que « les auditeurs de deuxième classe recevraient un traitement annuel qui serait déterminé par la loi de finances et ne pourrait être cumulé » (L. 23 mars 1880, art. 4). Ce traitement est fixé à 2,000 francs.

510. — YI. Yagangks ANmJELLES. — a L'époquo des vacances du Conseil d'État est 6xée, chaque année, par un décret du président de la République. Le même décret forme deux sections pour délibérer sur les affaires urgentes et désigne neuf conseillers d'Etat en service ordinaire, huit maîtres des requêtes et dix auditeurs pour composer ces sections. L'assemblée générale ne peut délibérer pendant les vacations qu'autant que neuf au moins de ses membres, ayant voix délibérative, sont présents. Les conseillers d'État désignés pour faire partie de la section des vacations peuvent se faire remplacer, de Tagrément du président, par un autre conseiller » (R. 2 août 1879, art. 31).

SECTION III. — Attributions du GonseU d'État.

511. — DrvisioN. — Les attributions du Conseil d'État s'exercent en matière législative, en matière administrative et en matière contentieose. Nous allons les examiner dans les trois paragraphes suivants.

I !•'. — Attributions en matière législative

512. — I. Préparation des lois. — Aujourd'hui, de même que sous la monarchie constitutionnelle, le Conseil d'État n'est plus un instrument nécessaire à la confection des lois; son intervention est purement facultative. Elle peut avoir lieu pour la préparation et la discussion de la loi.

« Le Conseil d'État donne son avis: 1^ sur les projets d'initiative parlementaire que la Chambre des députés ou le Sénat juge à propos de lui renvoyer; 2^ sur les projets de loi préparés par le gouvernement et qu'un décret spécial ordonne de soumettre au Conseil d'État » (L. 1872, art. 8, n^' 1 et 2). Il peut même être chargé de préparer directement des projets de loi.

« Des conseillers d'État peuvent être chargés par le gouvernement de soutenir devant les Chambres les projets de loi qui ont été renvoyés à l'examen du Conseil » (§ ult,),

La loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 (art. 6), élargissant cette disposition, permet aux ministres de se faire assister, pour la discussion d'un projet de loi déterminé, par des commissaires désignés par le président de la République et pris même en dehors Conseil d'État. Les commissaires ainsi désignés sont, en général, des agents auxiliaires d'un ordre très élevé, comme les directeurs généraux et directeurs des différents ministères.

513. — U. Préparation des règlements d'administration publique. — Nous avons vu que les règlements d'administration publique, faits en vertu d'une délégation spéciale de la loi, ont un caractère législatif qui les dis* tingue nettement des décrets réglementaires proprement dits (V. suprà^ n"» 268). Aux termes de la loi du24 mai 1872 (art.8-30, « le Conseil d'État est appelé nécessairement à donner son avis sur les règlements d'administration

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publique... ». Ces règlements doivent être délibérés en assemblée générale du Conseil d'État. En l'absence de celte formalité essentielfe, ils ne sont pas obligatoires et les tribunaux peuvent refuser d'en faire l'application.

§ 2. — Atthibutions en iutière administrative

514. — I. Pouvoirs du Conseil d'État. — Ici encore, le Conseil d'État ne fait qu'émettre des avis dont le gouvernement reste libre de s'écarter; mais, dans certains cas, ces avis doivent être nécessairement pris; dans les autres cas, le gouvernement peut consulter le Conseil d'État, sans cependant y être obligé.

515. — Avis tiécessaires. — Le Conseil d'État « est appelé nécessairement à donner son avis. . . sur les décrété rendue en la forme des règlements d'administration publique » (art. 8-3o). Ces décrets sont soumis aux mêmes formalités que les règlements d'administration publique.

La loi du 24 mai 1872 (art. 8, § 4) ajoute que « le Conseil d'État exerce, jusqu'à ce qu'il en soit autrement ordonné, toutes les attributions qui étaient conférées à l'ancien conseil par les lois ou règlements qui n'ont pas été abrogés ». Dans les divers cas prévus par ces lois spéciales, le (Conseil doitêtre aussi nécessairement consulté.

516. — Avis facultatifs. — En dehors de toute disposition de loi ou de règlement exigeant Tintervention du Conseil d'État, cette assemblée peut néanmoins être consultée par le gouvernement : « Le Conseil d'État donne son avis... sur les projets de décrets et, en général, sur toutes les questions qui lai sont soumises par le président de la République ou par les ministres» (L. 1872, art. 8-3"*). Mais alors l'avis donné par le Conseil d'État est un simple élément d'instruction, et non l'accomplissement d'une prescription légale. Le gouvernement, en faisant appel aux lumières du Conseil, ne peut être considéré comme ayant renoncé au droit qui lui appartient de faire seul les actes pour lesquels aucune forme spéciale n'est imposée, et, par suite, les décrets qui auraient été rendus après avis facultatif du Conseil d'ij^tat peuvent être modifiés par des décrets simples rendus sur la seule proposition du ministre compétent (C* d'Ét., 30 juill. 1880).

517. — IL Objets rentrant dans les attributions asekinistratives du Conseil d'État. — Les attributions du Conseil d'État s'étendent à toutes les branches de radministration et même, dans certains cas, à des intérêts privés. Nous n'en donnerons ici qu'un aperçu sommaire et forcément incomplet, en renvoyant aux différentes parties de cet ouvrage où les matières qui nécessitent l'intervention .du Conseil d'État seront exposées:

518. — Cultes. — Le (Conseil d'État est gardien de la liberté des cultes et de la liberté de conscience. Il doit être consulté sur les projets de décrets ayant pour objet: l'enregistrement des bulles et autres actes du Saint-Siège ; l'autorisation de publier ces actes ainsi que les décisions des synodes étrangers ou des communions protestantes ; les recours pour abos, c'est-à-dire les recours formés par l'autorité civile contre les entreprises de l'autorité religieuse ou réciproquement, etc. (V. Cultes).

206 DBOIT ADMINISTRATIF

519. — Reconnaissance légale. — Les établissements publics et d'utilité publique, constituent des personnes morales à la condition qu'ils aient été légalement reconnus. La reconnaissance doit émaner du législateur, lorsqu'il s'agit de créer une catégorie nouvelle d'établissements, mais un décret rendu en Conseil d'État suffit, en principe, lorsqu'il s'agit simplement de créer un établissement rentrant dans les catégories déjà fixées par le législateur ou de reconnaître dutilité publique une association légalement formée. ToutefoiSyles congrégations religieuses ne peuvent être autorisées qu'en vertu de lois spéciales (L. 1®' juill. 1901).

520. — Dons et legs. — L'intervention du gouvernement en matière de dons et legs faits aux personnes morales se justifie au double point de vue de l'intérêt de l'État et de l'intérêt des familles.

L'État est intéressé à ne pas laisser établir dans son sein des corporations trop puissantes qui pourraient entrer en rivalité avec lui; d'autre part, il est juste de protéger les familles contre les entraînements irréfléchis des donateurs ou testateurs. Déjà dans l'ancien droit, un édit de 1749, confirmant des ordonnances antérieures, avait exigé que les dons faits aux établissements religieux ou charitables fussent soumis à l'approbation du roi. Cette règle a été reproduite par le Code civil (art. 910 et 937) qui l'a étendue à tous les établissements publics et d'utilité publique. Le Gode civil portait que Tautorisation serait donnée par décret; l'ordonnance du 2 avril 1817 ajoute que ce décret devra être rendu en Conseil id'État. La règle a été successivement modifiée eu ce qui concerne les dons et legs faits aux départements, communes ou établissements communaux d'assistance pour lesquels Tintervention du Conseil d'État n'est généralement exigée que lorsqu'il y a réclamation des familles ; mais elle <ki maintenue relativement aux libéralités faites aux établissements du culte,' aux congrégations religieuses autorisées et, dans certains cas, aux établissements d utilité publique (L. 4 fév. 1901).

521. — TiitMe administrative. — Le Conseil d'État est consulté sur les décrets portant annulation de délibérations illégales prises par les conseils généraux ; sur les impositions d'office établies dans le cas où il s'agit de pourvoira l'acquittement de dépenses départementales obligatoires; sur les décrets portant approbation des traités passés par la ville de Paris en vue de la concession de travaux d'ouverture de nouvelles voies publiques ou de la concession pendant plus de trente ans des grands services municipaux ; sur la création des octrois, etc. Le Conseil d'État exercé aussi une mission de tutelle administrative lorsqu'il statue sur les recours portés devant lui contre les arrêtés des conseils de préfecture portant refus d'autorisation de plaider.

522. -^ Naturalisation. — L'intervention dû Conseil d'État en matière de naturalisation a son origine dans un sénatus-consulte du 19 février 1808 qui exigeait que la naturalisation exceptionnelle pour services importants rendus à la France fût accordée par décret en Conseil d'État. La loi du 3 décembre 1849 étendit cette intervention même à la naturalisation ordinaire, et exigea, en outre, que l'avis du Conseil d'État fût favorable à la naturalisation. On sait qu'à cette époque le Conseil d'État, élu par TAssemblée législative, exerçait son contrôle en toute indépendance sur le gou«

ternement. Sous le second Empire, la nomination du Conseil d État par Tempereur fit transformer, dans la loi du 29 juin 1867, Tancien avis nécessairement conforme, en un avis obligatoirement demandé, maisanquel le pouvoir exécutif n*était pas tenu de se conformer. Enfin, la loi du 26 juin 1889 n'exige même plus d'avis préalable du Conseil d'État pour accorder la naturalisation. Mais la loi du 2 juillet 1893 a fait intervenir encore le Conseil d'État en exigeant un avis conforme de ce Conseil pour le refus de la naturalisation à ceux qui sont nés en France ou qui sont issus d'un ex-Français (C. civ., art. 9 et 10).

523. — Travaux publics. — Le Conseil d'État est appelé à donner son avis sur l'exécution des travaux publics à la charge de TÉtat lorsqu'ilspeuvent être autorisés par décret; sur l'exécution des tramways; sur les concessions de dessèchement de marais, les travaux d'endiguement et ceux de redressement des cours d'eau navigables; sur rétablissement de droits de tonnage dans les ports maritimes, droits ayant généralement pour but de permettre aux chambres de commerce de recouvrer le& avances faites par elles pour Famélioration des ports.

524. — Changements de noms. — Aux termes de la loi du 11 germinal an XI, les changements de noms sont autorisés par « décrets rendus dan& la forme des règlements d'administration publique ». La concession d'un nom est un acte de puissance publique; néanmoins, comme elle peut léser les tiers ayant droit au nom concédé, le décret ne peut recevoir son exécu^ tion qu'après l'expiration d'une année à compter du jour de son insertion au Bulletin des Uns. Pendant le cours de cette année, toute personne y ayant droit peut se pourvoir par la voie contentieusejdevantle Conseil d'État pour obtenir, s'il y a lieu, la révocation du décret. Passé ce délai, il devient irrévocable, s'il n'y a pas eu opposition ou si les oppositions ont été rejetées.

525. — Sociétés anonymes. — Avant la loi du 24 juillet 1867, le& sociétés anonymes devaient être autorisées par décret rendu dans la forme des règlements d'administration publique (C. com., art. 87). Le législateur avait voulu ainsi protéger les citoyens contre les sociétés de cette nature, lorsqu'elles n'offriraient pas de garanties suffisantes; mais ce système avait le grave inconvénient de faire peser sur le gouvernement une responsabilité morale, alors que le contrôle était le plus souvent illusoire. La loi dn 24 juillet 1867 a dispensé d'autorisation gouvernementale les sociétésanonymes en général et ne l'a laissée subsister que pour les sociétés^ d^assurances sur la vie elles tontines, à cause des dangers particuliers que présentent ces sociétés. Toutefois, le Conseil d'État doit encore intervenir pour modifier les statuts des sociétés anonymes créées avant la loi de 1867.

1 3. — Attributions contentieuses

526. —L Pouvoir du Conseil d'État en matière contentieusb. — Depuis sa création, le Conseil d'État a été investi de la juridiction suprême en matière contentieuse; mais, dans l'exercice de cette attribution, il a eu des pouvoirs plus ou moins étendus.

a08 DROIT ADMINISTRATIF

Sous le régime de la constitution de Tan YIII et des diverses chartes ou constitutions monarchiques, le Conseil d'État n*était appelé qu'à donner un avis en matière contentieuse comne en matière administrative. Le chef de l'État était réputé rendre lui-même les décisions qui étaient préparées par le Conseil d'État et qu'il avait le droit de modifier ou d'ajourner. Pour justifier théoriquement ce système, il fallait remonter à la vieille maxime « Toute justice émane du roi », reproduite dans les chartes de 1814 et de IdSO. Le droit de distribuer la justice appartient, disait-on, au chef de l'État: or, celui-ci doit déléguer diux tribunauxjudiciaires la justice civile, criminelle et commerciale; mais il est maître de se réserver et de retenir la justice administrative. Toutefois celte distinction entre la justice déléguée et la justice retenue, loin d*être une règle générale, ne constituait qu'une exception, puisque les décisions de toutes les. juridictions administratives, hormis celle de la juridiction suprême, ont toujours eu force exécutoire par elles-mêmes. D'autre part, il n'y a pas d'exemple qu'un pi'ojet de décret ou d'ordonnance, adopté au contentieux, ait été rejeté ou seulement modifié par le chef d'État.

La règle qui faisait du chef de l'État le juge suprême en matière administrative n'était donc qu'une fiction. La loi du 3 mars 1849 (art. 3) l'avait déjà fait disparaître une première fois ; celle du 24 mai 1872 Fa supprimée une seconde fois en disposant par son article 9 que « le Conseil d'Etat statue souverainement sur les recours en matière administrative et sur les demandes d'annulatiQn pour excès de pouvoir formés contre les actes des diverses autorités administratives ».

Aujourd'hui le Conseil d'État est, en matière contentieuse, investi d'un pouvoir de juridiction propre; il constitue un véritable tribunal adminis* tratify et ses décisions peuvent légitimement prendre le non d'arrêts que l'usage leur a donné depuis longtemps.

527. — II. Aperçu général de ces attributions. — Il est impossible de donner ici une énumération^ même incomplète, des attributions contentieuses du Conseil d'État. Sa juridiction est générale; elle embrasse tout le contentieux administratif en quelque lieu du territoire continental ou colonial qu'il ait pris naissance, quelles que soient les autorités ou les juridictions administratives qui en aient déjà connu. Le Conseil d'État est tantôt juge unique, tantôt juge d'appel, tantôt enfin juge de cassation.

528. — Le Conseil d'Etat juge unique. — Gomme juge unique, c'est-àdire en premier et dernier ressort, le Conseil d'État est appelé à prononcer: 1^ sur les recours tendant à l'annulation des actes de puissance publique entachés d'excès de pouvoir ;2<* sur les réclamations formées contre les décisions ministérielles ayant le caractère d'actes administratifs de nature- juridique ; 3"* sur l'interprétation des actes administratifs; 4"^ sur le contentieux des élections des conseils généraux (L. 21 juill. 1875); 5^ sur les déclarations de démission des membres des conseils généraux, d'arrondissement oa municipaux qui, sans excuse valable, refusent de remplir une des fonctions qui leur sont dévolues par les lois (L. 7 juin 1873, art. 4) ; 6o sur les recours formés par les industriels contre les arrêtés préfectoraux refusant l'autorisation nécessaire pour la création d'établissements insalubres de

LE CONSEIL DATAT 209

première ou de deoiième classe (D. 15 oct. 1810, art. 7) ; V sur les oppositions formées contre les décrets autorisant des changements de nom (L. 11 germ. an XI, art. 7); 8"" sur les réclamations formées contre les arrêtés préfectoraux annulant des délibérations de conseils municipaux ou refusant d'annuler des délibérations dénoncées comme illégales (L. Savril 1884y art. 66-67); 9» sur les contestations relatives à la police etàTadministration intérieures de la Banque de France (L. 2 mai 1807, art. 21); 10* sur les recours formés contre les décisions portant suspension ou interdiction de travaux dans les mines ou retrait de la concession (L. 27 avril 1838, art. 6-10); 11* enfin dans tous les cas où la loi n'aurait pas établi de juge de premier ressort.

529. — Le Canêeil iP État juge {appel. — Le Conseil d'État statue en appel sur les recours formés contre les décisions cantentieuses rendues par les conseils de préfecture, les ministres, les conseils du contentieux des colonies. Ces divers tribunaux sont essentiellement de premier ressort ; il n*ont pas de compétence en dernier ressort comme les tribunaux judiciaires. En matière administrative, à moins de texte contraire, l'appel devant la juridiction administrative souveraine est toujours recevable, parce qu'au fond de toute contestation il y a en jeu un intérêt public.

530. — Le Conseil d* État juge de cassation. — Le Conseil d'État statue comme juge de cassation : 1* sur les recours formés pour incompétence ou vjce de forme coutre les décisions rendues en dernier ressort par les juridictions administratives (L. 7-14 oct. 1790, art. 4, et 24 mai 1872, art. 9) ; 2<> sur les recours- dirigés même pour violation de la loi contre les décisions rendues en dernier ressort par la Cour des comptes (L. 16 sept. 1807, art. 17), et par les conseils de revision (L. 15 juill. 1889, art. 32) ; 3* sur les règlenienls de juges ou conflits de juridiction qui s'élèvent entre les autorités administratives en matière conlentieuse (L. 7-14 oct. 1790, art. 3; L. 17 avril-25 mai 1791, art. 7) ; 4* enfin sur les pourvois dans rintérét de la loi.

Le droit de statuer sur les pourvois formés dans rintérét de la loi par le ministère public est consacré, au profit de la Cour de cassation, par la loi du 27 ventôse an VUI (art. 88). Bien que le Conseil d'État ne soit investi par aucun texte formel d'une semblable attribution, il a toujours admis que les ministres tiraient de la mission qui leur incombe de veiller à l'exécution des lois un pouvoir suffisant pour attaquer dans l'intérêt de la loi les décisions des tribunaux administratifs, lorsqu'elles n'ont pas été attaquées par les parties dans les délais accordés pour se pourvoir (C d'Ét. , T' août 1884). Les pourvois de cette nature ont pour unique objet de donner aux juridictions un enseignement doctrinal et la décision du Conseil d'État ne pourrait pas être invoquée par les parties (C. d'Ét. , 14 janv. 1876).

SECTION IV. — Fonctionnement du Conseil d'État.

531 . — Division. — Le fonctionnement du Conseil d'État diffère suivant qu'il s'agit de matières administratives ou de matières contentieuses.

210 DROIT ADMINISTRATIK

Toulofois il existe un ccrluiii nombre Je disposilions générales que nous allons d'abord exposer.

I l«^ — Dispositions générales

532. — I. Sections du Conseil d'État. — La loi du 24 mai 1872 (art. 10) divisait le Conseil d*Etat en quatre sections dont trois étaient chargées d'examiner les affaires d'administration pure et une de juger les recours contentieux. La loi du 13 juillet 1879 (art. 4, § l''') a porté le nombre des sections à cinq, en y ajoutant une section de législation.

533. — Composition des sections, — Aux termes du même article (§2), les sections doivent être composées de cinq conseillers d'État en service ordinaire et d'un président, à l'exception de la section du contentieux qai est composée de sept conseillers en service ordinaire et d'un président. Hais la loi du 13 avril 1900 ayant autorisé la division de la section du contentieux en deux sous-section§, un règlement d'administration publique du 16 juillet 1900 a décidé que la section du contentieux se composerait de sept conseillers d'État et d'un président, et qu'un décret désignerait, suivant les nécessités du service, celle des autres sections qui serait composée d'un président et de quatre conseillers seulement.

tt Le ministfe de la justice a le droit de présider les sections, hornrûs la section du contentieux » (L. 24 mai 1872, art. 10, §3). Quant aux autres ministres, ils n'ont « rang et séance » qu'à rassemblée générale. La loi n'a pas jugé utile de les faire intervenir dans les assemblées de section; d'ailleurs, ils peuvent toujours demander qu'une affaire soit portée à rassemblée générale.

Les conseillers en service extraordinaire ne peuvent pas être attachés à la section du contentieux ; mais ils peuvent être attachés à toutes les autres sections, y compris celle de législation.

La loi du 13 juillet 1879 (art. 4, § 4) délègue au président de la République le pouvoir de statuer par un règlement d'administration publique sur l'ordre intérieur des travaux du Ck)nseil, la répartition des membres et des affaires entre les sections, la nature des affaires qui devront être portées à l'assemblée générale, le mode de roulement des membres entre les sections et sur les mesures d'exécution non prévues par la loi.

Il a été statué sur ces divers points par un décret du 2 août 1879 portant règlement intérieur du Conseil d'État. L'article 4 de ce décret, après avoir opéré la répartition des maîtres des requêtes et des auditeurs entre lescijiq sections, ajoute : « Néanmoins, cette répartition, dans le cas où les besoins du service le rendraient nécessaire, pourra être modifiée par le vice-président du Conseil d'État sur la proposition des présidents de section. »

534. — Roulement des membres du Conseil entre les sections. — «Tous les trois ans, il peut être procédé aune nouvelle répartition des conseillers d'État et des maîtres des requêtes entre les diverses sections. Cette répartition est faite par décret du président de la République en ce qui concerne les conseillers d'État, et par arrêté du ministre de la justice, sur la pro-

LE dONSBIL D'BTAT 211

position du vice-président et des présidents de section, en ce qui concerne les maîtres des requêtes. En dehors des époques du roulement, les conseillers ne peuvent être déplacés par décret du président de la République que sur leur demande et de l'avis du vice-président du Conseil d*£tat. Chaque année, au 15 octobre, le ministre de la justice arrête, sur la même proposition, la répartition des auditeurs entre les sections » (R. 2 août 1879, art. 5).

535. — Remplacements aceidenieU, — « Dans le cas où, par suite de vacance, d^absenceou d'empêchement d'un ou plusieurs conseillers d*État, une section ne se trouve pas en nombre pour délibérer, le vice-président du Conseil, de concert avec les présidents de section, la complète par rappel de conseillers d'État pris dans les autres sections. En cas d'urgence, la décision est prise par le président de la section » (art. 28).

536. — Ordre intérieur des travatuc dans les sections, — a II est tenu, dans chaque section, un rôle sur lequel toutes les affaires sont inscrites d'après leur ordre de date. Le président de la section distribue les affaires entre les rapporteurs. Il désigne celles des affaires qui sont réputées urgentes, soit par leur nature» soit par des circonstances spéciales » (art. 8).

« La date de la distribution des affaires, avec l'indication de leur nature, est inscrite sur un registre particulier qui reste à la disposition du président de la section » (art. 9).

« Le secrétaire de chaque section tient note, sur un registre spécial, des affaires délibérées à chaque séance et de la décision prise par la section. Il y fait mention de tous les membres présents » (art. 10).

0 En l'absence du président de la section, la présidence apparliertt à celui des conseillers d'Etat qui est le premier inscrit sur le tableau a (art. 11).

537. — II. Rôle des divers membres du Conseil d'État. — Le garde des sceaux^ ministre de la justice, a le droit de présider soit rassemblée générale, soit les sections administratives. Il y a voix délibérative toutes les fois qu'il préside. Les autres ministres ont voix délibérative à rassemblée générale, chacun pour les affaires qui dépendent de son ministère (L. 1872, art. 28).

Les conseillers en Service ordinaire ont voile délibérative, soit à rassemblée générale, soit dans les sections auxquelles ils appartiennent, soit à rassemblée du Conseil d'État statuant au contentieux lorsqu'ils sont désignés pour en faire partie. Les conseillers en service extraordittaire ont voix délibérative, soit à l'assemblée générale, soit à la section, dans les affaires qui dépendent du département auquel ils appartiennent. Ils n'ont que voix consultative dans les autres affaires. Les maîtres des requêtes ont voix délibérative, soit à l'assemblée générale, soit à la section, dans les affaires dont le rapport leur a été confié, et voix consultative dans les autres. Les auditeurs oni voix délibérative à leur section et voix consultative à l'assemblée générale, seulement dans les affaires dont ils sont les rapporteurs (art. 11).

« Les conseillers d'État, maîtres des requêtes et auditeurs de V classe qui soot nommés à des fonctions publiques, conformément à l'article 3 de la loi du 13 juillet 1879, ont entrée à la section administrative à laquelle

ils appartiennent et à l'assemblée générale. Toutefois les conseillers ainsi nommés à des fonctions publiques ne peuvent prendre part aux travaux du Conseil que dans les conditions prévues pour les conseillers d'État en service extraordinaire par l'article il de la loi du 24 mai 1872 » (R. 2 août 1879, art. 3).

V Le secrétaire général dirige les travaux des bureaux et tient la plume à rassemblée générale du Conseil. Il signe et certifie les expéditions des actes, des décrets et des avis du Conseil d'État délivrés aux personnes qui ont qualité pour réclamer, sauf pour les décisions rendues en matière contentieuse. Kn cas d'absence ou d'empêchement, il est'suppléé par un maître des requèteà désigné parle ministre de la justice » (art. 0).

En outre, « le Gouvernement peut appeler à prendre part aux séances de l'assemblée ou des sections, avec voix consultative, les personnes que leurs connaissances spéciales mettraient en mesure d'éclairer la discussion » (L. 1872, art. 14).

a Les présidents de section et les conseillers d'État siègent dans l'ordre du tableau. Le tableau comprend: 1® le vice-président; 2^ les présidents de section ; 3^ les conseillers d'État en service ordinaire : 4® les conseillers d'État en service extraordinaire ; 5o les maîtres des requêtes et les auditeurs. Ils y sont tous inscrits dans l'ordre de leur nomination » (R. 1879, art. 26).

I 2. — Fonctionnement en matière législative et administrative

538. — I. Modes de délibération. — Le Conseil d'État, en matière législative et administrative, délibère de deux manières: en assemblée de sections et en assemblée générale ; mais, dans aucun de ces deux cas, il ne délibère en séance publique.

539. — II. Assemblées de sections. — <c Les projets et les propositions de loi renvoyés au Conseil d'État soit par les Chambres, soit par le gouvernement, et les affaires administratives ressortissant aux divers minis* tères sont répartis entre les quatre sections suivantes: 1^ section de législation, de la justice. et des affaires étrangères; 2° section de l'intérieur, des, cultes, de l'instruction publique et des beaux-arts ; 3® section des finances, des postes et télégraphes, de la guerre, de la marine et des colonies ; 4^ section des travaux publics,, de l'agriculture et du commerce. »

a Les projets et les propositions de loi, les projets de règlements d'ad^ ministration publique et les affaires administratives concernant l'Algérie sont examinés par les différentes sections suivant la nature du service auquel ils se rattachent» (R. 1879, art. 1").

a Les sections administratives ne peuvent délibérer valablement que si trois conseillers en service ordinaire sont présents. En cas de partage, la voix du président est prépondérante » (L. 24 mai 1872, art 12, § 2).

Dans ceftains cas, les sections ou réunions de sections délibèrent définitivement sur les affaires qui leur sont soumises ; mais le plus souvent

LE CONSBIL D*ETAT 213

elles ne font qu'arrêter un projet d'avis et préparer un rapport qui sera porté à l'assemblée générale du Conseil d'État.

€ Les décrets rendus après délibération d'une ou plusieurs sections mentionnent que ces sections ont été entendues » (art. 13, § 2).

540. — III. Assemblée générale. — L'assemblée générale du Conseil d'État se compose: du garde des sceaux, ministre de la justice, du viceprésident, des ministres, des conseillers d'État en service ordinaire, des conseillers en service extraordinaire, des mattres des requêtes, des auditeurs et du secrétaire général.

Elle est présidée par le ministre de la justice, et, en son absence, par le vice-président du Conseil d'État ; en l'absence de l'un et de Taiitre, par le plus ancien des présidents de section en suivant l'ordre du tableau (art. 4).

« Le Conseil d'État en assemblée générale ne peut délibérer si seize au moins des conseillers en service ordinaire ne sont présents. En cas de partage, la voix du président est prépondérante » (L. 1879, art. 6).

Pendant les vacations, l'assemblée générale ne peut délibérer qu'autant que neuf au moins de ses membres ayant voix délibérative sofit présents.

« Les décrets rendus après délibération de l'assemblée générale mentionnent que le Conseil d'Etat a été entendu » (L. 1872, art. 13, § l""')-

541. — Âffairtz portéeê à l assemblée générale. — Les affaires qui doivent être nécessairement portées à l'assemblée générale du Conseil d'État sont énumérées dans le règlement du 3 avril 1886 qui a modifié l'article 7 de celui du 2 août 1879. Toutes les affaires non comprises dans la nomenclature ou pour lesquelles aucune disposition législative ou réglementaire n'exige qu'il soit statué par un règlement d'administration publique^ ou fzr un décret en la forme deM règlements d'administration publique.ou en assemblée générale du Conseil d'État^ sont seulement soumises aux seclions compétentes. Toutefois, doivent également être portées à l'assemblée générale « les affaires qui, en raison de leur importance, sont renvoyées à l'examen de cette assemblée soit par les ministres, soit par les présidents de section, d'office ou sur la demande de la section » (RI 2 août 1879, modif. par R. 3 avril 1886, art. 7, n* 27).

542. — Ordre intérieur des travaux. — « Les jours et les heures des assemblées générales sont fixés par le (^lonseil d'État, sur la proposition du ministre de la justice. En cas d'urgence, le conseil est convoqué par le vice-président » (R. 2 août 1879. art. 13).

« Il est dressé par le secrétaire général, pour chaque séance, un rôle des affaires qui doivent être délibérées en assemblée générale ; ce rôle mentionne le nom du rapporteur et contient la notice de chaque affaire, rédigée par le rapporteur » (art. 14).

Le rôle est imprimé et adressé aux conseillers d'État, maîtres des requêtes et auditeurs deux jours au moins avant la séance, avec tous les documents imprimés. Les documents non imprimés sont déposés au secrétariat général le jour où a lieu la distribution du rôle et des impressions, et ils sont tenus à la disposition des membres du Conseil, sauf les cas d'urgence. Le procès-verbal contient les noms des conseillers d'État présents (art. 15-16).

Le président a la police de l'assemblée, il dirige les débats, résume la discussion, pose les questions à résoudre (art. 17).

§ 3. — Fonctionnement en matière contentiedse

543. — I. Observation. — La loi du 24 mai 1872 n'avait établi que deux organes du Conseil d'État en matière eontentieuse : la section du contentieux et l'assemblée du contentieux. Par suite du nombre toujours croissant des pourvois portés devant le Conseil, notamment en matière d'élections et de contributions directes ou taxes assimilées, cette organisation a dû subir des modifications successives. D'abord, la loi du 26 octobre 1888 a autorisé la création d'une section temporaire du contentieux. Cette mesure ayant été insuffisante, la loi de finances du 13 avril 1900 (art. 24) a permis le dédoublement de la section du contentieux en deux soussections et la loi du 17 juillet 1900 a autorisé un dédoublement semblable pour la section temporaire du contentieux. Il existe donc actuellement sept assemblées investies du pouvoir de rendre des décisions en matière eontentieuse. Les quatre sous-sections jugent les affaires ne présentant pas de difficultés sérieuses, la section permanente et la section temporaire jugent les affaires de moyenne importance, et l'assemblée du contentieux juge los affaires les plus importantes.

544. — IL Section du contentieux. — La loi du 13 juillet 1879 (art. 4) avait fixé à sept, y compris le président, le nombre des conseillers d'État composant la section du contentieux. La loi du 13 avril 1900 (art. 24) ayant autorisé la division de cette section en deux sous-sections et laissé à un règlement d'administration publique le soin de statuer stir les mesures d'exécution, le règlement du 16 juillet 1900 a porté à huit, y compris le président, le nombre des membres de la section du contentieux.

Le décret du 2 août 1879 (art. 4) attribue à la section du contentieux un plus grand nombre de maîtres des requêtes et d'auditeurs qu'aux autres sections.

Enfin il existe, dans cette section, un ministère public. Quatre maîtres des requêtes au moins et six au plus sont désignés par le président de la République pour remplir au contentieux les fonctions de commissaire du gouvernement : ils assistent aux délibérations de la section du contentieux (L. 1872, art. 16; R. 16juill. 1900, art. 8).

« La section du contentieux est chargée de diriger l'instiniction écrite et de préparer le rapport des affaires contentieuses qui doivent être jugées par le Conseil d'État » (L. 1872, art. 15). Dans certains cas cependant, elle statue elle-même. « Les affaires pour lesquelles il n'y a pas de constitution d'avocat ne sont portées à l'assemblée publique que si ce renvoi a été demandé par l'un des conseillers d'État de la section ou par le commissaire du gouvernement à qui elles sont préalablement communiquées. Si le renvoi n'a pas été demandé, ces affaires sont jugées par la section du contentieux, sur le rapport de celui de ses membres que le président en a chargé et après les conclusions du commissaire du gouvernement »

LS CONSEIL D'iTAT 21(

(art. 19). Toutefois, il est de jurisprudence que les recours pour excès de pouvoir, les réclamations en matière de pensions et les contraventions de grande voirie, bien que dispensés de constitution d'avocat, soient portés à l'assemblée du contentieux.

545. — III. Section temporaire du contentieux. — Elle est composée d un président de section et de huit conseillers d'État, pris dans les diiïérentes sections du Conseil, auxquelles ils continuent d'appartenir, et désignés par décret (L. 17 juill. 1900, art. 1*0-

Elle comprend donc neuf membres, tandis que la section ordinaire n'en compte de huit. Cette anomalie apparente tient à ce que les membres de la section temporaire, faisant partie d'autres sections du Conseil d'État, il a paru nécessaire de lui attribuer un nombre suffisant de conseillers pour parer aux causes d'empêchement qui pouvaient se produire.

La section temporaire se compose, en outre, de six maîtres des requêtes pris tant dans la section de législation que dans tes sections administratives, et de tous les auditeurs de première et deuxième classes attachés à ces sections (D. 4 août 1900, art. 10).

Les fonctions du ministère public sont remplies par les maîtres des requêtes commissaires du gouvernement près la section du contentieux et par quatre commissaires suppléants du gouvernement^ lesquels peuvent être choisis parmi les commissaires suppléants près la section du contentieux (Ib,, art. 16).

546. — IV. Sgus-sectioxs du contentieux. — La loi du 13^ avril 1900 (art 24) et celle du 17 juillet de la même année (art. 1*"*) ont autorisé le gouvernement à diviser la section du contentieux et la section temporaire du contentieux chacune en deux sous-sections « nyant les mêmes pouvoirs que les sections elles-mêmes ». Cette division a été opérée par décrets des 16 juillet et 4 août 1900.

Les deux sous-secUons de la section du contentieux sont composées : Tune, du président de la section et de trois conseillers; Tautre, de quatre conseillers, dont Tun désigné par décret, préside cette sous-section.

Les deux sous-sections de la section temporaire sont composées chacune de quatre conseillers ; le président de chacune d'elles est désigné par décret. Le président de la section temporaire ne préside que les assemblées de section.-

Les fonctions du ministère public sont remplies par les commissaires et coinraissaires suppléants du gouvernement attachés à chaque section.

Les sous sections jugent concurremment les affaires d'élections et de contributions directes ou taxes assimilées.

Ces affaires son^ réparties, sauf jonction des pourvois connexes, entre la section du contentieux et la section temporaire en nombre égal et alternativement, d'après l'ordre fixé par l'enregistrement des pourvois (D. 4 août 1900, art. V),

Le président de chaque section désigne les affaires dont l'instruction ou le jugement doit être réservé à la section et nomme les rapporteurs de ces affaires. Il répartit les autres entre les sous-sections.

Il veille à l'exécution des mesures d'instruction ordonnées par les sous-

216 DROIT ADMINISTBâTIF

sections et signe la correspondance. Il règle le service des commissaires du gouvernement. Le président de chaque sous-section nomme les rapporteurs des affaires distribuées à la sous-section. Les présidents des sections et les présidents des sous-sections arrêtent respectivement le rôle des séances où les affaires seront jugées (D. 16 juillet 1900, art. 3 ; D. 4 août 1900, art. 12).

547. — V. Assemblée du contentieux. — * c L'assemblée publique du Conseil d'État statuant au contentieux se compose : 1^ du vice-président; 2^ des membres de la section ; 3° de huit conseillers en service ordinaire pris dans les autres sections et désignés par le vice-présidentMu Conseil délibérant avec les présidents de section. Les conseillers adjoints à la section du contentieux ne peuvent y être remplacés que par une décision prise dans la forme qui est suivie pour leur désignation » (L. 1872, art. 17, comb. avec L. 1879, art. 5).

(( En labsence du vice-président du Conseil d'État, la présidence de l'assemblée du Conseil d'État statuant au contentieux appartient au président de la section du contentieux. En cas d'empêchement du secrétaire du contentieux, un secrétaire adjoint peut être désigné par le vice-président du Conseil d'État sur la proposition de la section du contentieux > (Régi. 1879, art. 23).

Les affaires qui doivent être portées à l'assemblée du contentieux sont, en principe, toutes celles pour lesquelles il y a eu constitution d*avocat ou dont le renvoi à cette assemblée a été demandé par l'un des conseillers d'État de la section du contentieux ou parle commissaire du gouvernement chargé de donner ses conclusions.

548. — YL Nombre de membres nécessaire pour délibérer. ^ En matière conlentieuse, le président n'a pas, comme en matière administrative, voix prépondérante. La loi applique le principe posé par l'article 116 du Code de procédure civile pour les délibérations des tribunaux judiciaires*

La section du contentieux et la section temporaire ne peuvent délibérer que si cinq conseillers au moins, y compris le président, sont présents.

Les sous-sections, tant de la section du contentieux que de la section temporaire, ne peuvent statuer que si trois conseillers au moins sont présents.

Dans les deux cas, si les membres de la section ou de la sous -section' ayant voix délibérative se trouvent en nombre pair, le plus ancien des maîtres des requêtes présents est appelé à délibérer (D. 16 juill. 1900, art. l^'-et 7 ; D. 4 août 1900, art. 10 et 15).

L'assemblée du contentieux ne peut égajement délibérer qu'en nombre impair , elle ne décide valablement que si neuf membres au moins ayant voix délibérative sont présents. Pour compléter rassemblée, les conseillers d'État absents ou empêchés peuvent être remplacés par d'autres conseillers en service ordinaire, suivant l'ordre du tableau (L. 1872, art. 21). Lorsque les membres de l'assemblée délibérant sur une affaire sont en nombre pair, le dernier des conseillers dans Tordre du tableau doit s'abstenir (L. 1879, art. 5, § 2).

La loi du 24 mai 1872 (art. 20) avait déjà prévu un autre cas d'abstention obligatoire :

« Les membres du Conseil d'État ne peuvent participer au jugement des recours dirigés contre les décisions qui ont été préparées par les sections auxquelles ils appartiennent, s'ils ont pris part à la délibération. »

Pour Fapplication de cette règle, il faut supposer que Tacte déféré au Conseil d'État avait été accompli après avis de la section compétente. Les deux conseillers faisant partie de cette section et appelés à l'assemblée publique du contentieux ont déjà pu concourir à la préparation de l'acte attaqué) et, s'ils ont pris part à la délibération dans la section administrative, ils ne pourront participer au jugement dans l'assemblée du contentieux. La loi ne dit rien du cas où la décision aurait été préparée en assemblée générale, et dès lors il ne peut y avoir lieu à aucune récusation.

549. — VIL Avocats et huissiers au Conseil. — Près du Conseil d'État sont institués des officiers ministériels dont Tintervention est le plus souvent nécessaire en matière contentieuse ; ce sont les avocats au Comeil et les huiêsiers au CanseiL

Les fonctions d'avocat au Conseil d'État créées par le décret du 11 juin 1806, furent réunies à celles d avocat à la Cour de cassation par l'ordonnance du 8 septembre 1817 qui fixa à soixante le nombre de ces officiers ministériels. Devant le Conseil d'État, les avocats au Conseil sont seuls chargés de faire tous les actes d'instruction et de présenter la défense des parties en instance; ils ont, de plus, à défaut des parties elles-mêmes, le droit de signer les requêtes et mémoires adressés aux ministères et aux administrations qui en dépendent (D. 22 juill. 1806, art. 44-40). Ils ont la faculté de présenter des successeurs à l'agrément du chef de l'État (L. 28 avril 1816, art. 91).

Les huissiers au Conseil ont le droit exclusif de faire les significations d'avocat à avocat et celles aux parties ayant leur résidence à Paris (D. 22 juill. 1806, arl. 51). En outre, depuis que la publicité a été introduite en matière contentieuse, ils sont chargés de maintenir l'ordre et la police des séances publiques. Ils ont aussi le droit de présenter leurs successeurs à la nomination du chef de l'État.

§ 4. — Procédure en matière contentieuse

550. — I. Introduction des instances. — La procédure à suivre devant le Conseil d'État en matière contentieuse a été déterminée par le règlement d'administration publique du 22 juillet 1806. Nous avons à rechercher : 1^ dans quelles formes les recours doivent être introduits ; 2^ dans quels délais ; 3^ quels sont les effets des recours.

551. — Formes du recours, — Il faut distinguer entre les pourvois formés par les ministres et les pourvois formés par les « parties » , c'est-à-dire par les personnes privées et même par les personnes morales publiques autres que l'État.

Les pourvois formés c sur le rapport d'un ministre » sont introduits

218 DEOIT ADMINTSTBATIF

par simple mémoire signé du ministre et adressé au Conseil (R. 1806^ art. 15). L'intervention d'un avocat au Conseil d'État n'est pas exigée; mais, en fait, les ministres n'usent que rarement de cette dispense.

Les pourvois formés par les « parties » sont introduits « par requête signée d'un avocat au Conseil ». Le règlement de 1806 (art. l'O en faisait une règle absolue; mais il y a été apporté quelques exceptions dans le but de faciliter l'accès de la juridiction du Conseil d'État. Sont dispensés de constitution d^ avocat : 1*^ les réclamations relatives aux contributions directes et aux taxes assimilées ; 2^ les réclamations en matière d'élections des conseils généraux, des conseils d'arrondissement,'des conseils municipauxy des maires et adjoints^ etc.; 3*" les recours en matière de contraventions dont la répression est confiée aux conseils de préfecture ainsi que d'anticipation sur les chemins vicinaux; 4^ les recours pour incompétence ou excès de pouvoir, et les recours contre les décisions ministérielles portant refus de liquidation de pensions ou contre les décrets portant liquidation de pensions; 5<) les recours formés contre certaines décisions des commissions départementales, soit pour violation de la loi, soit pour excès de pouvoir (L. 10 août 1871, art. 88). Diverses autres dispenses ont été autorisées par des lois récentes, notamment par la loi du 15 juillet 1893 sur la médecine gratuite (art. 33), et par celle du l^*" avril 1898 sur les sociétés de secours mutuels (art. 16 et 30). Toutes ces dispenses ne sont que facultatives; les parties peuvent ne pas en user; seulement, dans ces divers cas, les dépens qui auraient pu être évités ne doivent pas être mis à la charge de la partie qui a perdu son procès (C. d Et., 16 juin 1874).

Dans les trois premiers cas, le recours peut être déposé soit au secrétariat général du Conseil d'État, soit à la préfecture ou à la sous-préfee* ture ; alors il est marqué d'un timbre indiquant la date de Farrivée et transmis par le préfet au Conseil d'État. La partie peut exiger un récépissé. Dans les autres cas, il doit être déposé directement au secrétariat du Conseil (L. 22 juill. 1889, art. 61).

La requête doit, dans tous les cas, « contenir l'exposé sommaire des faits et des moyens, les conclusions, les noms et demeures des parties^ renonciation des pièces dont on entend se servir et qui y seront jointes > (D. 1806, art. 1"). Elle doit être écrite sur papier timbré, sauf les exceptions admises par la loi en matière : 1"^ de contributions directes ou de taxes assimilées quand la cote est moindre de 30 francs ; 2" de prestations en nature quel qu'en soit le chiffre; 3° d'élections; 4° de recours contre les décisions de la commission départementale dans le cas prévu par l'article 88 de la loi du 10 août 1871 ; 5^ de recours contre les décisions portant refus ou retrait d'approbation de statuts de sociétés de secours mutuels.

La requête ainsi que les pièces qui y sont jointes peuvent être accompagnées, en vue des communications, de copies sur papier libre certifiées parles requérants (D. 4 août 1900, art. 19). .

552. — Détai du recours. — Aux termes de l'article 11 du décret du 22 juillet 1806, le recours au Conseil d'État contre la décision d'une autorité qui y ressortit n'était pas recevable après trois mois du jour où celte

décision avait été notifiée. Laloi du 13 avril 1900 (art. 24, § 4) a réduit ce délai à deux mois, « sans qu'il soit dérogé aui dispositions de lois ou de règlements qui ont fixé des délais spéciaux pour les pourvois au Conseil d'ÉUt ».

Le délai était déjà de deux mois pour les recours formés contre les déci* sions des conseils de préfecture (L. 22 juill. 1889, art. 57), et contre les décisions des commissions départementales (L. 10 août 1871, art. 88). Il est réduit à un mois, quand il s'agit de décisions des conseils de préfecture en matière d'élections municipales (L. 5 avril 1884, art. 40).

Ces délais sont d'ailleurs augmentés, conformément à l'article 73, C. pr. civ., modifié par laloi du 3 mai 1862, lorsque le requérant est domicilié hors de la France continentale (L. 22 juill. 1889, art. 58).

Le point de départ du délai est la notification de la décision attaquée (1). Cependant cette règle souffre quelques exceptions : 1*" lorsque le conseil de préfecture a statué en matière répressive, le délai court contre l'administration à partir de la date de l'arrêté (L. 22 juill. 1889, art. 59, § 2) ; 2* en matière d'élections munioipales, le délai court également contre le préfet à compter de la date de l'arrêté du conseil de préfecture ; 3o lorsqu'il s'agit d'actes qui ne sont pas susceptibles d'une notification individuelle^ comme les règlements de police, le délai du recours pour excès de pouvoir contre ces actes ne court qu'à partir de la publication faite au Journal officiel ou au Bulletin des lois, pour les actes émanant du chef de l'État ou des ministres, de l'insertion au Recueil des actes administratifs, pour les arrêtés préfectoraux, et de la publication effective par voie d'afSches pour les arrêtés municipaux (C. d'Ët., 17 juill. 1885) .

Pour faire courir le délai, la notification doit être faite à la partie ou à son mandataire valablement autorisé à la recevoir. Des difficultés s'étaient produites dans les instances contre lÉtat qui est représenté soit par les ministres, soit par les préfets; elles ont été tranchées par la loi du 22 juillet 1889 (art. 59, § !<"') : « Le délai du pourvoi court contre l'État ou les administrations représentées par le préfet soit à dater du jour où la notification de l'arrêté a été faite par les parties au préfet, soit à dater du jour où la notification a été faite aux parties par les soins du préfet. »

Toutefois cette disposition, qui déroge au principe général d'après lequel nulne se forclot soi-même, hesaurait êtreétendue par voie d'analogie aux instances en matière de contributions directes dans lesquelles la notification de l'arrêté est faite, non par le préfet, mais par le directeur des contributions directes. Dans ce cas, il suffit que le recours soit exercé dans les deux mois de la réception des pièces au ministère des finances ou de la notification faite parle contribuable (C. d'Él., 13 janv. 1893).

(1) La notification peut être faite en la forme administrative, c'eRt-à-dire par de» agents administratifs revêtus d'un caractère officiel, comme les maires, les commisuiies de police, les gardes champêtres, quand elle émane d'une administration publique î mus elle doit, en principe, être faite par huissier quand elle émane d'une partie privée.

553. — Effets du recours. — Les litiges administratifs mettant en jeu rintérêt public, présentent en général un caractère d'urgence que n'ont pas les litiges civils ; aussi la loi a-t-elle admis, en ce qui concerne l'effet du recours, une règle différente de celle qui existe en matière contentieuse ordinaire : « Le recours au Conseil d'État n'a pas d'effet suspensif, s'il n'en est autrement ordonné (1) » (R. 1806, art. 3, § l^')- En fait, il est rare qu*en présence d'un recours, l'administration ne suspende pas d'elle-même l'exécution de la décision attaquée. Toutefois, dans le cas môme où l'exécution serait poursuivie, l'assemblée du Conseil d'État délibérant au contentieux peut, sur le rapport de la section, accorder un sursis à l'exécution {Ib. , § 2). De plus, la loi du 24 mai 1872 (art. 24, §§3-5), tout en confirmant le principe, permet aux conseils de préfecture de subordonner l'exécution de leurs décisions, en cas de recours, à certaines conditions constitutives de garanties pour la partie qui forme le recours: «c Les recours formés contre les décisions des autorités administratives continueront à n'être pas suspensifs. Néanmoins, les conseils de préfecture pourront subordonner l'exécution de leurs décisions, en cas de recours, à la charge de donner caution ou de justifier d'une solvabilité suffisante. Les formalités édictées par les articles 440 et 441 du Code de procédure civile seront observées pour la présentation de la caution. »

554. -— IJ. Instruction oes affaires. — L'instruction comprend tout ce qui met l'affaire en état d'être jugée ; elle commence après l'enregistrement de la requête introductive au greffe de la section du contentieux et se poursuit jusqu'au jugement.

Dans les affaires qui sont jugées en séance non publique par la section du contentieux, Tinstruction est seulement écrite; dans celles qui sont jugées en séance publique, elle est en partie écrite et en partie orale.

Dès qu'une affaire est arrivée au greffe de la section du contentieux, le président de la section désigne un rapporteur parmi les conseillers, les maîtres des requêtes ou les auditeurs, suivant l'importance de l'affaire. A partir de ce moment, c*est la section du contentieux qui dirige l'instruction et la suit dans toutes ses phases. « La communication des recours aux parties intéressées et aux ministres, s'il y a lieu, les demandes de pièces, les mises en cause et tous les autres actes d'instruction sont délibérés par la section du contentieux, sur l'exposé du rapporteur. Les décisions relatives aux actes d'instruction sont signées par le président de la section » (R. 1879, art. 19).

556. — Ordonnance de soit communiqué, — Après un premier examen de l'affaire par la section, le président signe une ordonnance de soit cmmuniquéy pour que la partie adverse puisse être mise en cause. Cette

(1) Par exception^ le recours est suspensif: !<> en matière de droite de pâturage et de pacage (Ord. l*^"" août 1827, art. 117); 2« eu matière d'élections aa conseil d'arrondissement, lorsque le recours est formé par le conseiller élu (L. 22 juin 1833, art. 54); 3» en matière d'élections au conseil municipal (L. 5 avril 18S4, art. 40); 40 en matière de réclamation contre les décisions des commissions départementales sur les objets indiqués aux articles 86 et 87 de la loi du 18 août 1871 (art. 88 de In même loi).

ordonoance doit, à peine de déchéance, être notifiée à l'adversaire, dans le délai de deux mois par le ministère d'un huissier (D. 2 nov. 1864, art. 3). Le même exploit doit contenir copie certifiée conforme de la requête.

Lorsqu'il s'agit d'un pourvoi formé au nom de TÉtat ou contre l'État, ou d un recours pour lequel le ministère d'avocat n'est pas nécessaire, il n'intervient pas d'ordonnaace de soit communiqué, et la communication de la requête se fait par la voie administrative. Le dossier est transmis au ministre compétent qui l'envoie au préfet, et celui-ci invite les parties à en prendre connaissance dans les bureaux de la préfecture. En matière d'excès de pouvoir, le ministre adresse la communication à Tautorité qui a fait Facte attaqué en lui demandant des explications, rapports et pièces josUficatives ; mais c'est à lui seul qu'il appartient de suivre la procédure et de prendre des conclusions.

556. — Requête en défeiièe et en réponse. — Les parties qui reçoivent communication du pourvoi doivent « répondre et fournir leurs défenses dans les délais suivants : dans 15 jours, si leur demeure est à Paris ou n'en est pas éloignée de plus de cinq myriamèlres ; dans le mois, si elle demeure à une distance plus éloignée dans le ressort de la Cour d'appel de Paris ou dans Tun des ressorts des Cours d'appel d*0.rléans, Rouen, Amiens, Douai, Nancy, Dijon et Bourges; dans les deux mois, pour les ressorts des autres Cours d'appel en France (et pour la Corse et l'Algérie). Â regard des colonies et des pays étrangers, les délais sont réglés ainsi qu'il appartiendra par l'ordonnance de soit communiqué. Ces délais commencent à courir du jour de la signification de la requête à personne ou â domicile par le ministère d*un huissier (ou du jour delà communication par voie administrative). Dans les matières provisoires ou urgentes, les délais pourront être abrégés par la section du contentieux » (R. 1806, art. 4; L. 11 juin 1859, art. l^')-

tt Le demandeur peut, dans la quinzaine après les défenses fournies, donner une seconde requête et le défendeur répondra dans la quinzaine suivante. Il ne peut y avoir plus de deux requêtes de la part de chaque partie y compris la requête introductive » (R. 1806, art. 6). La requête smpliative, lorsqu'il en est produit, se confond avec la requête introductive'.

a Lorsque le jugement est poursuivi contre plusieurs parties dont les unes ont fourni leurs défenses et les autres sont en défaut de les fournir, II est statué à Fégard de toutes par la même décision » (art. 7).

On n'a pas à remplir les formalités prescrites par l'article 153 du Code de procédure civile pour le défaut profit-joint.

557. — Communication au ministre, — Toutes les contestations portées devant le Conseil d'État, même entre parties privées, touchent par quelque côté à l'intérêt public. Cet intérêt est représenté par le ministre compétent qui doit recevoir communication du dossier pour proposer, soit ses défenses, soit ses observations. En vue de mettre fin aux plaintes qui s'étaient élevées au sujet des retards que les ministres mettaient à répondreà la communication, l'article 8' du décret du 2 novembre 1864 dispose :

« Lorsque les ministres sont appelés à produire des défenses et à présenter des observations sur les pourvois introduits devant le Conseil d'Etal, la section du contentieux fixe, eu égard aux circonstances de Taffaire, les délais dans lesquels les réponses et observations doivent être produites. » Le décret du 4 août 1900 (art. 18) a donné à cette règle la sanction qui lui manquait : « A lexpiratioo du délai assigné aux mioistres e.t aux parties pour la production des défenses ou des observations, le Conseil d État peut statut. •

558. — Communication aux avocats des parties, — Les avocats des parties peuvent prendre communication des productions de Tinstance au secrétariat du contentieux sans frais et sans déplacement de pièces, à moins qull y en ait minute ou que la partie y consente. Le déplacement fie doit pas excéder huit jours. Dans aucun cas, les délais pour fournir ou signifier requête ne seront prolongés par Teffet des communications (R. 1806, art. 8-01).

559. — Mesures d'instruction. — Le Conseil d'État a le droit d'o/donner les mesures qu'il juge propres à Téclairer, telles que : enquêtes, expertises, auditions de témoins, vérifications d'écritures ou descentes sur lieux. Si, d après l'examen d'une affaire, il y a lieu d'ordonner que des faits ou des écritures soient vérifiés, ou qu'une partie soit interrogée, /â section du contentieux désigne un maître des requêtes ou commet sur lieux : elle règle la forme par laquelle il sera procédé à ces actes d'instruc- (ion flb., art. 14).

Ces mesures sont ordonnées soit par la section du contentieux pendant l'instruction, soit par l'assemblée du contentieux quand TafTaire est portée devant elle. Les formes n'en sont pas tracées par le décret de 1806. il appartient au Conseil d'Etat i% les fixer lui-même; mais aucune formalité n'est impérativement exigée à peine de nullité.

« Lorsque la section du contentieux pense qu'il est nécessaire, pour l'instruction d'une affaire dont l'examen lui est soumis, de se faire représenter des pièces qui sont déposées au greffe du conseil de préfecture, le président de la section fait la demande de ces pièces au préfet. Le secrétaire de la section adresse au secrétaire greffier un récépissé des pièces communiquées; il est fait renvoi du récépissé, lorsque les pièces sont rétablies au greffe du conseil de préfecture » (D. 12 juill. 1865, art. 17).

560. — III. Incidents. — On entend, en général, par incident, toute contestation accessoire qui s'élève au cours d'une instance principale. Nous passerons rapidement sur les divers incidents qui peuvent survenir au cours de la procédure devant le Conseil d'Etat; les règles posées à cet égard par le règlement de 1806 ne soulèvent pas de difficultés sérieuses.

561. — Demandes incidentes, — On appelle ainsi les demandes nouvelles tendant à modifier Tétat des conclusions originaires. Par exen)ple,le demandeur peut, par une demande incidente, réclamer les intérêts delà somme qui fait l'objet de Tinstance ; de son côté, le défendeur peut, au moyen d'une demande reconvenlionnelle, invoquer à la charge de Tautre partie une obligation devant produire compensation.

Les demandes incidentes sont formées par une requête sommaire dont

us CONSEIL D ETAT 223

le président de la section du contentieux ordonne la communication à la partie adverse qui doit y répondre dans les trois jours de la signification ou tout autre bref délai déterminé. Elles sont jointes au principal pour y éirè statué par une même décision (R. 1806, art. 18 et 19). Cette décision terminant ainsi deux litiges qui auraient fait Tobjet de deux procédures, on comprend que le Conseil d'État n'admette, comme demandes incidentes, que celles qui sont évidemment connexes avec la demande prin* cipale.

562. — Inscription de faux. — C'est la voie que prend une partie pour faire rejeter du procès, comme fausse ou falsifiée, une pièce produite au cours de linstance. Celui qui veut s'inscrire en (aux doit le déclarer par requête, sur le vu de laquelle le président de la section du contentieux fixe le délai dans lequel la partie qui a produit la pièce sera tenue de déclarer si elle entend s'en servir. Â défaut par la partie de répondre, ou si elle dédare qu'elle n'entend pas se servir de la pièce, cette pièce est rejetée. Si, au contraire, la partiedéclare qu'elle entend en faire usage, rassemblée du contentieux décide, d'après l'importance de la pièce dans le procès, s'il y a lieu de surseoir à la décision de l'instance principale jusqu'après le jugement de faux parle tribunal civil, ou de prononcer la décision définitive sans s'arrêter à la demande en inscription de faux (R. 1806, art. 20).

563. — Intervention. — Un tiers, étranger li I instance engagée, peut demander à intervenir aux débats à l'effet de faire prononcer par la même décision sur l'intérêt qu'il a dans Taffaire. La demande en intervention est formée par requête dont le président de la section du contentieux ordonne la communication aux parties pour y répondre dans un délai déterminé. Néanmoins la décision de Taffaire principale qui serait instruite ne pourrait être retardée par une intervention (art. 21).

564. — Reprise d'instance et constitution de nouvel avocat. — Nul ne pouvant être jugé sans avoir présenté ses moyens de défense ou sans avoir été nus à même de les présenter, il en résulte que, si dans le cours d'une instance. Tune des parties vient à mourir ou à perdre l'avocat qu'elle avait constitué, la procédure est suspendue par la notification de l'un ou de l'autre de ces faits, jusqu'à la mise en demeure pour reprendre l'instance on constituer un nouvel avocat, sans que néanmoins la décision d'une affaire en état doive être différée (art. 22 et 23).

565. — Désaveu. — On appelle ainsi l'action dirigée par une partie coirtre un officier ministériel, à refl'et de faire tomber les offres, aveux ou consentement que celui-ci aurait donnés ou acceptés sans pouvoirs ou en excédant les limites de ses pouvoirs. Cette procédure, très rare en général, n'a presque jamais d'application devant le Conseil d'État.

Tels sont les divers incidents expressément prévus par le règlement de 1806; mais le Code de procédure civile en mentionne d'autres, et alors s'élève la question de savoir s'ils sont applicables devant le Conseil d'États Nous allons les indiquer en continuant Ténumération.

566. — Récusation. — Le Code de procédure civile (art. 378-396) permet aux parties d'écarter un juge pour suspicion légale de partialité, lorsque, par exemple, ce juge est parent ou allié de l'une d'elles. Le droit de reçu-

sation doit-il être admis devant le Conseil d'État ? La question a été débattue ; mais l'affirmative est généralement adoptée. Pour refuser le droit de récusation, on avait autrefois tiré argument de ce que les conseillers d'État n'étaient pas juges et qiie leur mission se bornait à soumettre un avis au chef du gouvernement. Mais cet argument ne peut plus être invoqué aujourd'hui que le Conseil d'État statuant au contentieux a un pouvoir propre. La loi du 24 mai 1872 a fait d'ailleurs elle-même une application de la règle dans son article 20 reproduit ci-dessus (n^ 548) (1).

567. — Déêistement. — Tel qu'il est défini par le Code de procédure civile (art. 402 et 403), le désistement est l'acte par lequel les parties consentent à ce que les choses soient remises de part et d'autre au même état qu*elles

' étaient avant la demande. Lorsque les termes de l'acte n'expriment pas de volonté contraire, le désistement n'éteint que la procédure et laisse subsister le droit. Le Conseil d'État^a admis le désistement ; toutefois, à raison de la célérité que requièrent les instances administratives, il exige en général que le désistement porte non seulement sur la procédure, mais encore sur le fond du droit, et qu'il éteigne ainsi définitivement le procès.

568. — Pourvoi incident, — En matière civile, lorsque l'une des parties interjette appel d'un jugement, l'autre partie peut également interjeter appel (C. pr. civ., art. 453, § 3). Ce dernier appel, qu'on nomme appel incident, peut être formé en tout état de cause, quand même la partie qui le forme aurait signifié le jugement sans protestation. La signification n'était, en effet, qu'une offre conditionnelle ; cette offre ayant été repoussée, il ne faut pas que la partie qui Tavait faite se trouve à la merci de son adversaire. LejConseil d'État admet qu'un pourvoi incident peut être formé par le défendeur en réponse au pourvoi principal et contre la même décision (C. d^Ét., 17 mars 1876).

569. — IV. Rédaction du rapport. — Communication au ministère PUBLIC. — Lorsque l'affaire parait suffisamment élucidée, le rapporteur rédige son rapport ainsi qu'un projet de décision et il en fait le dépôt au secrétariat de la section du contentieux, a Tous les rapports au contentieux doivent être faits par écrit » (L. 1872, art. 15, § 2).

Si l'affaire est au nombre de celles qui doivent être portées à l'assemblée du contentieux, la section, après avoir entendu et discuté le rapport, en arrête les termes et délibère le projet de décision. Alors a lieu, dans les deux cas, la communication au ministère public.

Devant les juridictions civiles, certaines causes seulement sont communiquées au ministère public : ce sont notamment celles qui intéressent l'ordre public, l'État, les départements, les communes et les établissements publics. Devant lés juridictions administratives, l'intérêt public est toujours en jeu, et par suite toutes les affaires doivent être communiquées au ministère public. « Le président de la section du contentieux distribue les affaires entre les maîtres des requêtes qui remplissent les fonctions du ministère public » (R. 1879, art. 20).

(1) MaiB le renvoi pour cause de suspicion légitime ne peut être demandé devant le Conseil d'âtat qui est un tribunal unique.

LB CONSEIL DVBTAT 225

Le rôle du commissaire du gouvernement consiste à donner des conclusions, c'est-à-dire à exposer son opinion sur les questions de fait et de droit et à demander l'application de la loi. Hais, comme l'a fort bien dit M. Aucoc, « il ne faut pas croire que le commissaire du gouvernement soitlavocat, le défenseur attitré de l'administration. Il est l'avocat impartial et désintéressé de la loi. Il doit demander justice pour tous, sans acception de personnes, pour les particuliers comme pour Tadministration. Il doit venir en aide à la bonne cause, de quelque côté qu'elle se trouve ».

570. — V. Jugement des instances. — Après la rédaction du rapport et la communication au ministère public, l'affaire peut, en général, recevoir solution. Lorsque la décision doit être prononcée par la section du contentieux en séance non publique, celle section statue après avoir entendu la lecture du rapport et les conclusions du commissaire du gouvernement. Toutefois la décision doit être lue en séance publique.

La procédure est plus compliquée lorsque la décision doit être prononcée par la section en séance publique ou l'assemblée du contentieux. Le rôle de chaque séance publique est préparé par le commissaire du gouvernement chargé de porter la parole dans la séance ; il est arrêté par le président. Ce rôle imprimé est distribué, quatre jours au moins avant la séance, à tous les conseillers d'État appelés à statuer ainsi qu'aux maîtres des requêtes et auditeurs de la section du contentieux. Il est également remis aux ministres qui ont pris des conclusions et aux avocats dont les affaires doivent être appelées (R. 1879, art. 22 modif. par U. 4 août 1900, art. 3).

Au jour fixé, « le rapport est fait, au nom de la section du contentieux, à rassemblée publique du Conseil d'État statuant au contentieux » (L. 1872, art. 17). « Après le rapport, les avocats des parties présentent des observations orales. Les questions posées par les rapports sontcommuniqaées, sans déplacement, aux avocats, quatre jours au moins avant fa séance. Le commissaire du gouvernement donne ses conclusions dans chaque affaire *» (art. 18).

Des règles analogues ont été établies par le décret du 4 août 1900 pour le cas où les sections du contentieux statuent en séance publique.

571. — VI. Forme des décisios. — Les arrêts du Conseil d'État sont rédigés dans une forme analogue à celle des décisions des tribunaux judiciaires; ils comprennent : 1* lesma«, 2** les motifs, 3** le dispositif.

Los visas correspondent aux qualités des jugements. « Les décisions du Conseil contiendront les noms et qualités des parties, leurs conclusions et le l'ttdes pièces principales » (R. 1806, art. 27), y compris l'énonciation des textes législatifs ou réglementaires dont il est fait application.

Les motifs sonlles raisons sur lesquelles s'appuiele Conseil pour justifier sa décision. Il n'en est point fait mention dans le règlement de 1806 ; mais la loi du 20 avril 1810 (art. 7) a posé en principe que tout jugement doit être motivé à peine de nullité, et, à mesure que s'est développé le pouvoir juridictionnel du Conseil d'État, les motifs exprimés sous forme de co?isi^ devants ont pris une place de plus en plus grande dans ses décisions.

EnGn, le (2^jE>a«»7t/* contient dans des articles distincts toutes les solutions données à l'affaire. C'est la partie capitale de la décision.

226 DBOLT AJDMINIST&ATIF

Toutes les décisions rendues par i'assenibléedu coatealieux oa Tuiie des sections ou sou&- sections du coatealieuK soal lues en séance publique, transcrites sur le procès- verbal des délibérations et signées par le président^ le rapporteur et le secrétaire du contentieux. Il y est fait mention des membres ayant délibéré (L. 1872, art: 22).

572. — VII. Execution des aerêts. — Les décisions du Conseil d^État, étant des jugements, produisent tous les effets: attachés aux actes de juri* diction en ce qui concerne la chose Jugée et les voies d'exécution. Les expéditions qui en sont délivrées sont revêtues de la formule exécutoire. Mais il importe de distinguer entre Texécution à Tégaid des parties privées et Texécution à Tégard de TÉtat ou .des administrations publiques.

A l'égard des parties privées y Texécution des arrêts du Conseil se poursuit par les voies de droit commun, c'est-à-dire par la saisie-exécution, la saisie-arrêt, la saisie immobilière et même par la contrainte par corps pour le recouvrement des amendes. A ces voies de droit commun, dont Tapplication est réservée aux tribunaux civils, viennent s'ajouter parfois des voies d'exécution de nature administrative,comme la saisie des cautionnements versés parles entrepreneurs, les comptables, etc.

A l'égard des adnUfiistrations publiques (État, départements, communes et établissements publics), l'exécution ne peut se poursuivre par aucune voie judiciaire. Certaines voies de contrainte administrative existent à regard des départements, communes et établissements publics; mais il n'en est pas de même en ce qui concerne l'État. Il y a là- des distinctions sur lesquelles nous aurons à revenir.

573. — VIII. Dépens. — Aux termes des articles 130 ei 131, G. pr. civ., les dépens doivent être mis à la charge de la partie qui succombe, ou du moins être compensés^ si les parties succombent respectivement sur quelques chefs. Cette règle a toujours été appliquée entre les parties privées ; mais, pendant longtemps, le Conseil d'État a décidé qu'elle n'était pas applicable à l'État parce que, disait-on, aucune disposition de la loi n'autorisait à prononcer des dépens à la charge des administrations publiques. L'article 42 de la loi du 3 mars 1849 avait rendu applicable au Conseil d'État statuant en matière contentieuse l'article 130 du Code de procédure civile. Mais cette loi ayant été abrogée par le décret législatif du 26 janvier 1852, le Conseil d'État était revenu à son ancienne jurisprudence (C. d'Ét.,4 mai 1861). Le décret du 2 novembre 1864 a de nouveau tranché la question, il dispose (art. 2) que « lesarlicles 130 et 131 du Code deprocédure civile sont applicables dans les contestations où l'adininistration agit comme représentant le domaine de l'État, et dans celles qui sont relatives, soit aux marchés de fournitures, soit à l'exécution des travaux publics, aux cas prévus par Tarticle 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII b.

Il suit de là que l'État ne peut jamais être condamné aux dépens dans les cas ou il agit comme puissance publique, notamment en matière d*excès de pouvoir (C. d'Ét., 22 mai 1896). Par contre, TÉtat ne peut pas non plus réclamer les dépens aux parties qui succombent, puisqu'il n'expose aucun frais (C. d'Él., 30 déc. 1897).

574. — IX. Voies de recours. — Les décisions du (îonseil d'État peu-

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vent être l'objet de recours portés devant ie Coaseil lui-même. Les recours sont au nombre de trois: , l'opposition, la. révision^ la tierce-opposition.

575. — Opposition* — « Les décisions >du Conseil d!Étal, rendues par défaut, sont susceptibles d'opposition. Cette opposition n'est pas suspensive, à moins qu'il n'ensoit autrement ordonné. Elle doit être formée dans un délai de deux mois à. compter du jour où la décision par défaut a été notiCée. Après ce délai l'opposition ne sera plus valable » (R. 1806, art. 29 modifié par D. 2 nov. 1864, art. 4).

Une décision est réputée par défaut lorsque le défendeur, dûment appelé, Qta pas fourni de défenses. Toutefois, lorsque^ dans une instance, il y a plusieurs parties ayant le même intérêt et que l'une a comparu alors que les autres ont fait défaut, la décision est réputée contradictoire vis-à-vis de tout le monde. « L'opposition d*une partie défaillante à une décision rendue contradictoirement avec une autre partie, ayant le même intérêf, n*est pas recevable » (R. 1806, art. 31). Le Conseil d'État n'a même pas besoin de rendrele ju^eiùeni de défaut profit Joint ^ré\\k par l'article 153, C. pr. civ.

L'opposition s'introduit par le dépôt d'une requête, a Si la section du conlcntieux est d'avis que Topposition doive être reçue, elle fait son rapport à VassembUe du Conseil d'État statuant au contentieux qui remet, s'il y a lieu, les parties dans le même état où elles étaient auparavant. La décision qui aura admis l'opposition sera signifiée dans la huitaine, à compter du jour de cette décision, à l'avocat de l'autre partie » (R. 1806, art. 30).

Cette procédure suppose<ieux décisions intervenant, l'une sur la recevabilité de 1 opposition, et l'autre sur le fond de TafTaire. Hais, dans l'usage, on suit une marche plus rapide. Le président de la section du contentieux ordonne la communication de la requête à la partie qui a. obtenu la décision attaquée pour qu'elle réponde tant sur les moyens d'opposition que snrie fond, et il est statué sur le tout par la même décision.

576. — Revision. — C'est une voie de recours ouverte contre les décisions contradictoires. On l'appelle diussirequéte civile, à cause de l'analogie qu'elle présente avec le recours organisé sous ce nom par le Code de procédure civile (art. 480 et suiv.).

Le recours en revision ne peut être exercé que dans trois cas, dont les deux premiers sont indiqués par l'article 32 du règlement de 1806 et le troisième par l'article 23 de la loi du 24 mai 1872 : l"" si la décision a été rendue senter

eu inobservation des dispositions 24 mai 1872 (C. d'Ét., 1*' avril 1884).

L!avocat qui, en dehors de ces trois cas, présenterait requête en recours contre une décision contradictoire s'exposerait à une amende et même, en cas de récidive, à la suspension ou à la destitution (R. 1806, art. 32).

Ce recours doit être formé dans le délai de deux mois à compter du jour de la découverte du fait ou des pièces qui peuvent servir de base à la revision (D. 2 nov. 1864, art. 4). Il est introduit dans les mêmes formes que r opposition aux décisions par défaut (R. 1806, art. 33).

Lorsque l'arrêt a été l'objet d'un premier recours en revision, il ne peut être Tobjet d'un second, même fondé sur une autre cause (art. 36). Toutefois, Tarrêt qui a statué sur le recours pourrait être attaqué par la voie de la revision s'il était entaché des mêmes vices.

577. — Tierce opposition, — Celte voie de recours est ouverte aux tiers qui, n'ayant été appelés en cause, ni personnellement ni par leurs représentants, prétendent néanmoins que la décision intervenue est de nature à leur nuire dans son exécution.

Si lexécution de la décision est poursuivie directenriçnt contre ces tiers, ceux-ci peuvent soutenir qu'elle ne leur est pas opposable, sans avoir besoin de recourir à la tierce opposition ; mais il est possible que l'exécution, même entre les parties, nuise à des tiers. C'est alors que ceux-ci devront faire réformer la décision par la voie de la tierce opposition.

Aucun délai n'ayant été fixé pour l'exercice de la tierce opposition, on décide généralement qu'elle est recevable à toute époque, à moins que Tarrêt n'ait été exécuté contre les tiers sans protestation ni réserve de leur part. Elle est introduite par requête signée d'un avocat au conseil, et, sur le dépôt de cette requête au secrétariat, il est procédé conformément aux règles ordinaires des recours. La partie qui succombe dans sa tierce opposition est condamnée à 150 francs d'amende, sans préjudice des dommages-intérêts, s'il y a lieu (art. 37-38). Cependant le Conseil d'État ne fait pas toujours application de cette pénalité. On peut en voir un exemple dans un arrêt du 27 mai 1898.

578, — X. Procédure du recours pour excès de pouvoir. — Lorsque le recours pour excès de pouvoir a pris la forme d'un recours contentieux, il a paru nécessaire de le soumettre à certaines règles de procédure. A défaut de texte spécial, on a appliqué le règlement du 22 juillet 1806; mais la nature particulière du recours pour. excès de pouvoir est loin de se prêter à l'application de toutes les règles de la procédure ordiaaire. Ce recours, en effet, n'est pas un litige entre parties; c'est une action dirigée contre un acte de puissance publique. Il n'y a pas de détendeur dans l'instance, pas de débat contradictoire. C'est le ministre intéressé qui représente le service public et défend seul l'acte attaqué. De là les conséquences suivantes: ^

1° Les parties intéressées ne sont pas assignées par une ordonnance de soit communiqué^ mais par de simples communications administratives.— 2° Si ces communications n'avaient pas eu lieu ou si les intéressés mis en cause n'avaient pas fourni de défenses, la décision ne serait pas pour cela rendue par défaut et l'opposition ne serait pas admise. — 3* Les divers incidents de procédure qui supposent l'existence d'un défendeur ne peuvent pas se produire. Le Conseil d'Etat admet, il est vrai, les personnes qui se prévalent d'un intérêt au maintien des actes attaqués à présenter leurs observations avant le jugement du recours; mais la circonstance que les intéressés n'auraient pas profité de cette faculté d'intervention ne peut leur ouvrir la voie de la tierce opposition pour attaquer des décisions (l'annulation rendues définitivement par le Conseil d État à l'égard de tous (C. d'Él., 8 déc. 1899).

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D autre part, afin de faciliter l'exercice du recours pour excès de pouvoir, le décret du 2 novembre 1864 (art. l**") décide que ce recours peut être Tormé sans intervention d*un avocat au Conseil, et qu'il est jugé sans autres frais que ceux de timbre et d'enregistrement.

Le principal emprunt qui ait pu être fait à la procédure ordinaire est relatif au délai dans lequel le recours doit être exercé.

579. — Cumul du recours hiéroftchiquê et du recours pour excès de pouvoir. — Nous avons vu (n^ 413) qu'on applique en matière de recours pour excès de pouvoir, le délai de deux mois fixé pour le recours contentieux ordinaire; mais une difficulté s'est présentée dans le cas où le recours au supérieur hiérarchique est ouvert cumulativement avec le recours pour excès de pouvoir.

On a soutenu que, le recours hiérarchique n'étant soumis à aucun délai, la partie intéressée pouvait toujours s'adresser au ministre pour faire annuler un acte du préfet, et, dans les trois mois (aujourd'hui deux mois) de la décision de rejet du ministre, déférer cette décision au Conseil d'État pour excès de pouvoir. Le Conseil d'État avait d*abord admis cette solution par un arrêt du 9 février 1865 ; mais il en était résulté de véritables abus, et l'on avait vu des recours formés contre des actes administratifs exécutés depuis un demi-siècle.

Dans sa nouvelle jurisprudence admise par arrêt du 13 avril 1881 et confirmée par de nombreux arrêts postérieurs, le Conseil d'État, tout en reconnaissant que le recours peut, au gré des parties intéressées, être funné directement devant lui, ou préainblement porté devant le supérieur hiérarchir|ue de l'autorité dont la décision est attaquée, considère que le recours, dans ce dernier cas, ne saurait être affranchi du délai de deux mois qui lui est imposé lorsque le Conseil d'Kiat est directement saisi, et que, ce délai expiré, l'acquiescement est présumé et l'action en annulation éteinte. Le recours hiérarchique survit néanmoins, mais il subsiste sent. Toutefois, si le recours hiérarchique était exercé dans les deux mois de In décision attaquée, on admet que la partie aurait encore, pour exercer le recours pour excès de pouvoir, deux mois à compter de la décision du ministre, à quelque époque qu'elle ait été rendue (C. d'Ét., 3 fé?. 1893).