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L^TAT PSRgONKÉ MORALE 231
onéreux ou graiuitj9»itmUéHeuf^drord(mnaneede février iSôG.'DéYékrp^ pant ce principe, la loi du 14 tentôse an Yll «léclare que toutes les aliénations intervenues postérieurement à 1566 avec ou sans clause de retour ou réserve de raebat sont et demeurent révoquées. Nous n'entrerons pas dans Texamen des difficollés q«e souleva cette révocation ; elles ont cessé depuis longtemps par reflFet de la loi du 12 mars 1820 qui dispose (art. 9) qu'à l'expiration de trente années à compter de la publication de la loi du 14 ventôse an VII, les domaines provenant de l'Etat, cédés à titre d'engafrementsou d'échange, et qui n'auraient pas été l'objet de recherches sont dédarés propriétés incommutables entre les inains des possesseurs.
g i^'. — Don AUi£ MUVÉ DE l'ÉtAT
582. — I. (k>NDiTioN JURIDIQUE DE CE DOMAiifE. — Du jour OÙ la natiou rentrait en possession de son patrimoine, le principe de rinaiiénalrilité du domaine privé de l'État n^avait plus de raison d'être. Ce principe, qui n'avait été admis qu'à titre de garantie centre un dépositaire inhabile ou infidèle, devait tomber avec la cause qui l'avait fait établir. La loi des 22 novembre* 1*^ décembre 1790 (art. 8) déclare le domaine privé de l'État* aiiénakle, «t l'article 36 de la*mémetei le déclare prescriptible.
Cette règle souffrait cependant deux exceptions : la première résultait de 1 article 12 de ladite loi, qui exceptait de TÎtliénation les grandes masses de bois et forêts nationales. Mais cette exception a disparu depuis la loi de finances du 25 mars 1817 (art. 143) qui avait affecté tous les bois et forêts à la dotation de la Caisse d'amortissement. La Cour de cassation décide qu'à partir de cette loi toutes les forêts nationales sont devenues aliénables et, par suite, prescriptibles (Cass., 27 juin 1854).
Une autre exception avait étéfaite,po8térieurementàla loi de 1700, pour les biens faisant partie de la dotation de la couronne ou liste civile. Afin d'empêcher le retour des abus qui s'étaient produits sous l'ancien régime, le sénsAus-consiihe du 30 janvier 1810 «t plus tard la loi de 1832 et le décret du 2 décembre 1852 avaient déclaré ces biens, dont le souverain avait l'usufruit, inaliénables et imprescriptibles tant que durerait raffectalîon. Un décret du gouvernement de la Défense nationale du 6 septembre 1870 a déddé le retour au domaine de l'État des biens meubles et immeubles compris sous la désignation de biens de la liste civile. Aujoiird'hiii, sauf certaines différences que nous aurons à signaler plus tard, à propos du régime forestier, les biens composant le domaine privé de l'État sont dans la même condition juridique que'ceux qui sont possédés par des partienliers.
583. — II. CoMPOsmoN du domaine de l'État. — Aux termes de l'article 1*' de la loi des 22 novembre-1*' décembre 1700, «ledoioaine national proprement dit s'entend de toutes les propriétés foncières et de tous les droits réels ou finîtes qui appartiennent à la nation, soit qu'elle en ait la possession et la jouissance actuelles, soit qu'elle ait seulement le droit d'y rentrer par la voie de rachat, droit de réversion ou autrement » . Ces
biens, de même que ceux qui font partie du patrimoine des particuliers, se divisent en immeubles, meubles et biens incorporels.
584. — Immeubles. — Parmi les principaux immeubles qui font partie du domaine de l'État, il faut citer :1^ lesb&timents des ministères ou autres administrations de TËtat; 2^ les domaines ruraux affermés par TÉtat; 3°les sources d*eaux minérales, salines et mines de sel gemme exploitées par l'État ou concédées par lui ; 4® les îles, îlots, atterrissements formés dans les cours d'eau navigables et flottables avec bateaux, trains ou radeaux (C.civ., art. 560); S*' les lais et relais de la mer, c'est-à-dire les terrains définitivement abandonnés par la mer et laissés à découvert d'une façon permanente ; 6® les forêts nationales.
585. — Meubles, — Les biens meubles de l'État sont: 1^ le mobilier et le matériel, les papiers et registres des administrations publiques et des établissements entretenus par l'État ; 2^ les livres et objets d'art ou de science renfermés dans les bibliothèques, musées, conservatoires formés et entretenus par l'État avec cette observation toutefois que diverses décisions de jurisprudence classent ces objets dans le domaine public (n<^600) ; les armes confiées à la force publique, les eiïets d'habillement et toutesles matières déposées dans les arsenaux de l'État.
586 . — Biens incorporels. — On range dans cette catégorie différents droits dont l'État tire profit en les affermant ou en les concédant. Ce sont notamment : le droit de pêche dans les cours d'eau navigables et flottables, le droit de chasse dans les forêts nationales, les droits de bacs et passages d'eau, etc.
§ 2. — Gestion DU domaine de l'État
587. — I. Administrations chargées de cette gestion* — Attribuée d'abord, par la loi des 28 octobre-5 novembre 1899, aux corps administratifs de département et de district, la gestion du domaine de l'État fut transportée par la loi des 18-29 mai 1791 à la régie de l'enregistrement et des domaines pour être exercée sous la surveillance des corps administratifs (L. 19août- 12 sept. 1791, art. 1«0-
En vertu de ces textes et par suite des modifications survenues dans Torganisation administrative, elle appartient aujourd'hui à la Direction générale de V enregistrement, des domaines et du timbre, sous la surveillance des préfets et sous lautorité du ministre des finances. Il y a cependant deux exceptions : la première est relative aux forêts nationales pour la gestion desquelles il existe une administration spéciale, FAdmnistration des forêts, placée autrefois sous la direction du ministre des finances et rattachée, par décret du 14 décembre 1877, au ministère de l'agriculture. La seconde exception concerne les immeubles aflectés à un service public. Ces immeubles, bien que ressortissant à l'administration des domaines, sont placés, quant à leur gestion, sous Tautorilé du ministre aa service duquel ils sont affectés.
588. — II. Acquisitions. — L'État accroil son domaine par des modes
d'acqui'silion du droit commun et par des modes d'acquisition qui lui sont propres.
589. — Modes (facquisilion du droit commun. — Les uns sont à titre onéreux, les autres à titre gratuit.
Les acquisitions à titre onéreux sont faites dans des formes ditîérentes suivant qu'il s'agit d'immeubles ou de meubles.
Les acquisitions d^immeubles sont autorisées, selon les cas, par une loi, par un décret ou par une décision ministérielle. L'intervention du législateur est toujours nécessaire, sinon pour Tacquisition elle-même, au moins pour l'ouverture du crédit affecté au paiement de la dépense qui doit en résulter. Lorsque l'allocation budgétaire contient désignation spéciale des immeubles à acquérir, il suffit que Tacquisition soit faite par le ministre compétent; mais, si le crédit est ouvert en vue de Tacquisition d'immeubles nécessaires à tel ou tel service sans désignation spéciale de ces immeubles, l'acquisition est faite par décret^ lorsqu'elle est relative au service des cultes ; dans les autres cas, elle est faite en vertu d'une décision ministérielle, et même lorsque l'acquisition concerne le ministère des travaux publics, elle est autorisée par le préfet dans la limite des crédits ouverts, si le prix n'excède pas 25,000 francs (D. 13 avril 1861, tab.D, n" 15-fl) .
Les contrats d'acquisition peuvent être passés, soit par-devant notaires, soit, en la forme administrative, par le préfet (L. 28 oct.-5 nov. 1790, lit. II, art. 14).
Pour les acquisitions de meubles^ la loi du 'U janvier 1833 (art. 12) a délégué au pouvoir exécutif le soin de régler les formalités à suivre dans tous les marchés passés au nom de lÉtat. Une ordonnance royale rendue en exécution de cette loi, le 4 décembre 1836, a été remplacée par un décret du 18 novembre 1882 dont nous aurons plus tard à étudier les dispositions à propos des Travamp publics.
Les dons et legs faits à l'État ou aux services nationaux qui ne sont pa.s pourvus de la personnalité morale sont autorisés par décret du président de la République. S'il y a réclamation des familles, l'autorisation est accordée par décret en Conseil d'État (L. 4 fév. 1901, art. 1*' et 7).
590. — Modes d'acquisition propres à l'État, — L'État acquiert les Hens sans maître. Le principe est posé par l'article 713 du Code civil, mais il n'est pas absolu, il doit être entendu avec certaines restrictions.
Le principe s'applique, dans tous les cas, aux immeubles ; il s'applique aussi aux universalités de meubles, c'est-à-dire aux meubles faisant partie de successions en déshérence (C. civ , art. 768). Quant aux meubles considérés individuellement qui pourraient se trouver sans mattce, ils appartiennent, suivant certaines distinctions, à l'État ou à l'inventeur. Il en est ainsi notamment pour les épaves.
On appelle épaves les choses égarées ou perdues; mais, par extension, on donne aussi ce nom aux choses que la mer rejette sur ses rives. Les épaves sont maritimes, fluviales ou terrestres.
Les épaves maritimes comprennent les objets provenant de jets, de bris ou naufrage et les choses du cru de la mer. Parmi ces épaves, les unes sont
-entiëreriMiit attrilmées à l'État, ee sont les navires et antres objets échoués sur la grève, si ces objets ne sont pas réclamés par le propriétaire dans 4'an et jour; les antres sont attribuées à VÉtat pour les deux tiers et à Finventeur pour un tiers : ce sont, en général, les objets qui ont été trouvés •en pleine mer.
Les épaves fluviales sont les objets trouvés, soit dans le lit, soit sar le 'bord des rivières navigables ou flottables. Lorsqu'elles n'ont pas été réclamées dans le délai dhin mois,- elles sont vendues et le prix en est acquis à f État s'il n*a pas été répété par le propriétaire dans le mois qui suit la vente.
Quant aux épaves terrestres^ elles comprennent toutes celles qui ne -sont pas rangées dans les deux autres catégories. Parmi ces épaves, les unes sont attribuées à l'État par des lois spéciales, dans les cas où elles n'auraient pas été réclamées par les propriétaires dans certains délais : par «xemple, les objets déposés dans les greffes à la suite de procès civils «u criminels, les objets déposés sur les bureaux de douane, lazarets, etc.
Nous pouvons mentionner encore VExpropriaiitm pour cause {P^uitUté jmbHque;m9i\s ce mode d'acquisition de puisssance publique n'est pas exclusivement propreà l'État ; il peut être employé également parles dépar- •tementset les communes. Nous en feronsplus tardl'objetd'uneétudespéciale.
591. — in. Aliénations. — L'aliénation des biens du domaine de l'Étal peut s'opérer par voie de vente, de concession ou d'échange.
592. — Vente. — Aux termes de l'article 8 delà loi des 22 novembrel^jdécembre 1790, la vente des biens immeubles faisant partie du domaine de l'État ne pouvait avoir lieu qu'en « vertu d'un décret formel du Corps législatif sanctionné parle roi, en observantles formalités prescrites ». Toutefois -diverses lois vinrent donner au pouvoir exécutif une délégation spéciale pour aliéner les domaines nationaux jusqu'à concurrence de certaines rsommes. Cette délégation fut rendue générale par les lois des 15 et 16 «floréal an X. A partir de ce moment, le Gouvernement avait toujours procédé aux ventes domaniales sans l'intervention du pouvoir législatif et cette manière de procéder semblait même confirmée parla loi du 18 mai 1850, lorsqu'un projet dé loi présenté en 1864 souleva de nouveau la question. Elle fut tranchée par la loi du l*''* juin 1864, dont l'article l^"" dispose : <c Continueront à être vendus aux enchères publiques dans les formes déterminées par les lois des 15 et 16 floréal an X, l*"* ventôse an XII et 18 mai 1850, les immeubles domaniaux autres que ceux dont l'aliénation est régie pardes lois spéciales. Toutefois l'immeuble qui, en totalité, est d'une valeur -estimative supérieure k un mUlion, ne pourra être aliéné^ même partiellement ou par lots, qu'en vertu d'une loi. »
Quels sont les biens domaniaux dont l'aliénation est régie par des Uns pédales? Ce sont d'abord les forêts nationales. De tout temps elles ont constitué une propriété sui generis non soumise au droit commun des aliénations du domaine de l'État, à raison de l'intérêt qui s'attache à leur con- «servation. La disposition qui les déclarait inaliénables et imprescriptibles a été abrogée par la loi du 25 mars 1817 ; mais elles sont toujours restées -sous l'application de l'article 8 de la loi des 22 novembre- 1«<^ décembre 1790 et, par suite, elles ne peuvent être aliénées qu'en vertu d'une loi.
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D'autre part, la nature de certains immeubles a déterminé le législateur â conférer au gonfernement le droit de les aliéner en vertu d'autonaalions permanentes. De ce nombre sont: les lais et relais de la mer, les marais, les atterrissements, les terrains retranchés de la voie publique par suite d'alignement (L. 16 sept. 1807, art. 4là 53) ; les terrains dépendant d'anciennes routes ou ehemins (L. 20 mai 1836, art. 4 ; L. 24 mai 1842); les terrains à aliéner pour cause d'utilité publique ainsi que ceux qui sont acquis pour travaux d'utilité publique et qui n'ont pas reçu cette destination (L 3 mai 1841, art. 13,60 et suiv.). Nous reviendrons sur ces divers points en étudiant la législation spéciale qui' les concerne.
En principe, les ventes de biens compris dons le domaine aliénable doivent avoir lie» aux enchères «avec poblicttéeteoncuTrence.ll est procédé à la vente par -le préfet, substitué, par la loi du 28 pluviôseian Vfil, aux administrations départementales que la loi du 16 «brumaire an V avait investies de celte Mtribntion ; mais Tadministpation des domaines doit concourir à ces aliénations et son intervention est indispensable à leurvalidité. Le préfet peut déléguer le sous-préfet de l'arrondissement ou le maire de la localité ponr passer Tacte en son lieu et place.
Lorsque des meMes dépendant du domaine sont susceptibles d'être vendus, la vente est faite, en principe, aux enchères, après affiches. Un arrêté du Directoire exécutif du 23 ntvAse an VU a confié aux agents des domaines la mission de procéder à cette vente ; le préfet n'intervient que ponr en fixer la date.
693. — Concession. — A la différence de la vente, la concession trans*fère gratuitement la propriété d'un immeuble de l'État soit à une administration publique, soit à un établissement public. Elle doit être autorisée par une loi, quelle que soit la valeur des immeubles à aliéner ; la loi du 1*' juin 1864 ne vise, en effet, que les ventes proprement dites.
Sous le premier Empire, 'de nombreuses concessions de biens de l'État ont été faites, dans l'intérêt des services publics, en vertu de décrets qui sont considérés comme ayant force législative. C'est ainsi qu'un décret du 9 avril 1811 a concédé aux départements et aux communes la propriété des édifices occupés pour le service de l'administration, des cours -et tribunaux et de l'instruction publique.
Nous avons vu (n*'» 395 et suiv.) que la jurisprudence reconnaît à la concession le caractère de contrat administratif, et décide que les difficultés auxquelles elle peut donner lieu échappent à la compétence judiciaire et rentrent dans la compétence administrative (Gonfl., 12 déc. 1874; Cass., 18 février 1896).
8W. — IV. Échange. — L'échange constitue à la fois un mode d'acquérir et un mode d'aliéner. A raison du second caractère, l'échange d'immeeMes appartenant à l'État doit être autorisé par une loi. Une première dérogation a été apportée à cette règle pour les échanges qui peu'vent avoir lieu entre les^ propriétaires de terrains à occuper pour des parties de routes neuves et l'État propriétaire des terrains de la route abandonnée. Aux termes de la loi du 20 mai 1836, article 4, l'acte d'échange devait être soumis à l'approbation du ministre des finances. D'après l'artiole 3
et le tableau C, n<^6, du décret du 13 avril 1861, les préfets statuent définitivement en conseil de préfecture, sur Favis de l'administration des domaines.
Une deuxième dérogation résulte de l'article 6 de la loi du 6 décembre 1897 : lorsque la valeur d'un immeuble domanial cédé à titre d'échange ne dépasse pas 50,000 fr., l'autorisation de passer acte est donnée par le ministre des finances et l'acte est définitivement ratifié par décret en Conseil d'État. Hais il n'est rien innové en ce qui concerne le domaine forestier.
595. — V. Baux. — La loi des 28 octobre-5 novembre 1790 (tit. II, art. l*"^) dispose que Vadminiêtraivm ne pourra régir par elle-même ou par des préposés quelconques les biens nationaux, mais qu'elle sera tenue de les affermer. Cette règle a été tempérée par la loi des 19 août-12 septembre 1791 qui porte (art. 8, | 2) que « dans les cas ou quelques objets ne pourraient être affermés, ils seront régis de la manière qui sera jugéelaplus avantageuse par le* département (le jw^/îj/), sur la proposition de la régie et l'avis du district (le som-préfet) ».
La location des biens de TÉlat doit avoir lieu, en principe, par la voie des enchères. Les enchères sont reçues par le préfet ou, sur sa délégation, parle sous-préfét ou le maire. Les baux amiables de biens de l'État peuvent être consentis pour une durée maxima de dix-huit années. L'autorisation est donnée suivant la durée et le prix du bail, par les directeurs des domaines, le directeur général ou le ministre des finances (L. 6 déc. 1897, art. 7).
Le ministère des notaires n'est pas exigé (L. 28oct.-5 nov. 1790. tit. II, art. 13 et 14). Le procès- verbal d adjudication ou le bail amiable, signé par le préfet ou son délégué et par Fadjudicataire ou le preneur, emporte exécution parée. L'article 14 de la loi précitée ajoute que les actes passés en la forme administrative et notamment les baux « emportent hypothèque ».
Suivant certains auteurs, cette dernière disposition aurait été complètement abrogée par la toi du 11 brumaire an VII (art. 56), confirmée par le Gode civil, et les actes dont il s'agît ne .seraient pas même susceptibles de contenir une stipulation d'hypothèque. D'après une autre opinion, qui nous parait préférable, les actes passés en la forme administrative n'emportent plus hypothèque de plein droit depuis que cet effet a été enlevé aux acies notariés par la loi du 11 brumaire an VII, mais, de même que les actes des notaires auxquels ils sont assimilés par la loi de 1790, ils peuvent contenir des stipulations d'hypothèque.
596. — VI. ÀFfECTATiON. ~ C'cst uu acU de puissance publique qui confère à un service public ou d'utilité publique la jouissance d'un bien de l'État.
Lorsque raffeclation est faite à un service de l'État, elle ne contient aucun élément contractuel. Aux termes de l'ordonnance du 14 juin 1833, elle s'opère par actes du pouvoir exécutif concertés entre le ministre des finances et le ministre préposé au service public auquel les biens sont affectés.
Au contraire, lorsque Taffectation est faite par l'État au profit d'un
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département, d'une commane, d'un établissement public ou d'utilité publique, ou même d'un particulier, il existe un élément contractuel. L'acte d'affectation n'en reste pas moins révocable; il ne peut créer des droits acquis au profit de Taffectataire, et l'autorité qui a fait lafTectation reste libre de reyenir sur son acte et de prononcer la désaffectation (G. dÉt., 27 avril 1888). Hais des obligations peuvent avoir pris naissance, notamment en ce qui concerne les impenses faites sur Fimmeuble. A raison de cet élément contractuel, les affectations constituent, ainsi que nous l'avons déjà, dit (n"* 396), des contrats administratifs et, par suite, la juridiction administrative est seule compétente pour interpréter Tacte d affectation ou de désaffectation, en apprécier la validité, et déterminer les droits et obligations qui en dérivent (Confl. 14 avril 1883).
§ 3. — Domaine public national
597. —I. Condition juridique de ce domaine. — A la différence des biens du domaine privé de l'État, les biens composant le domaine public « ne sont pas susceptibles d'une propriété privée » (L. 22 nov-1»'" déc. 1790, art, 2). On a soutenu que TÉlat lui-même n'a pas sur les biens du domaine public national un véritable droit de propriété, mais plutôt un droit de garde et de conservation ou de surintendance. Celle opinion est contredite par les travaux préparatoires de la loi des 22 novembre-1*' décembre 1790. Le législateur a maintes fois affirmé le droit de propriété de la nation sur les portions du territoire qui par leur nature ou leur destination ne peuvent appartenir à personne en particulier. Toutefois, c'est une propriété soumise à un droit de puissance publique, et les biens qui la composent sont placés hors du commerce ; ils sont inaliénables et imprescriptibles, non seulement quant à la pleine propriété, mais encore quant à tous les démembrements de la propriété, tels que les droits d'usufruit, d'usage, de servitude, etc.
Cependant le principe de 1 inaliénabilité du domaine public n'est pas un obstacle absolu à ce que des droits de propriété ou d'autres droits réels aient pu être constitués, dans le passé, sur des dépendances du domaine public. La jurisprudence du Conseil d'État admet à cet égard deux exceptions :
La première est relative aux concessions antérieures à 1566, Nous avons vu que le principe de rinaliénabilité du domaine de la couronne et, par suite, du domaine public qui en faisait partie, n'a été définitivement consacré qu'à partir de l'édit de Moulins du 12 février 1566. Les concessions qui avaient été faites antérieurement à cet édit doivent donc être respectées (G. d'Ét., 11 avril 1863).
La seconde exception est relative aux vêtîtes nationales consenties après il89. Les ventes de biens nationaux provenant de l'ancien domaine de la couronne, du clergé et des émigrés ont été déclarées inviolables par les constitutions de l'an III et de l'an VIII ainsi que par la charte de 1814. Or le principe de l'inviolabilité de ces ventes ne comporte pas d'exception; il doit, par conséquent, s'appliquer même lorsque ces ventes ont compris
288 ÛBOIT ADJtimiaXRAÏXE
dés dépendances du.domaiaei publfo^C. d'Ét.,i7 dée. 1857; Ca6s.,21.uov^ 1881)..
Le principe dé TinaliéDabililéet dèi^imprescriptibilité dadoifiaioefiublio n'est d'ailleurs admis^dans nDtce législation,. qu'à.rasoo. de. raffeelatioo à l'usage public des biens- qui le composentiet^ par suite, il ne s*applique plus dès que cette affectation vient à. cesser. Pour les biens faisant partie du: domaine public naturel, comme les rivages 4e la mer, laffectation cesse par le travail de la nature ellerméjue ; c'est ce qui se produit lorsque la mer en se retirant, laisse . complètemen t à sec des terrains qu'elle recouvrait autrefois dans les hautes marées. L'autorité publique peut constater le fait, mais elle ne le crée pas. Au contrairot pour les biens faisant partie du domaine public artificiel, c'est-à-dire créé parla main de l'homme (routes, canaux, etc.), l'affectation ne commence et ne cesse que par la volonté de l'autorité publique, soit en vertu d une déclaration expresse de classement ou de déclassement iSoïi tout au moins en vertu de circonstances de fait qui impliquent la volonté non douteuse de l'administration, comme lusage prolongé d'une rue, l'abandon d'un chemin et sa mise en culture (Cass., 27 nov. 1861).
598. — II. Biens du domaine public national. — Lors de la rédaction du Code civil, Texpression domaine public n'avait pas encore le sens spécial qui lui a été attribué depuis ; elle était employée comme synonyme de domaine ,nfitionaL Dans la législation de l'époque, on appelle domaine public « les biens dont l'État a tout à la fois la propriété et la jouissance ». Quoi qu'il en soit, c'est dans les art. 538 et 540, C. civ., qu'on trouve rénumération des biens composant le domaine public national.
<r Art. 538. Les chemins, routes et rues à la charge de l'État, les fleuves et rivières navigables ou flottables, les rivages, lais et relais de la mer, les ports, les havres, les rades, et généralement toutes les portions du terri* toire français qui ne sont pas susceptibles d'une propriété privée, sont considérées comme des dépendances du domaine public. »
« Art. 540. Les portes, murs, fossés, remparts des places de guerre et forteresses, font aussi partie du domaine public. »
Remarquonsd'ahord que l'article 538 comprend à tort dansl'énumération les Q( lais et relais de la mer » . L'article 41 de la loi du 16 septembre 1807, sur le dessèchement des marais, autorise le gouvernement à les concéder, c'est-à-dire à les aliéner; Étant aliénables, ils sont également prescriptibles, et, par suite, c'est avec raison que nous les avons classés dans le domaine privé de l'État.
On peut distinguer les dépendances du domaine public suivant la nature et le caractère des biens qui y sont compris, en trois catégories : le domaine public maritime fluvial^ et terrestre.
599. — Domaine public maritime, — Cette partie du domaine public comprend :
1® Les rivages de la mer, La mer n'appartient à personne ; c'est une chose nullius. Quant aux rivages de la mer, ils font partie du domaine public national. Cette règle était nécessitée par le double intérêt de la navigation et de la pèche maritime.
L'ÉTAT. PiBfiâONJiB MOfiALE 29»
U faut assimiler aux rivafes de la nij»r, les rivag^s.d68 étaags salés qui« eaûsteotâur les bords delaMéditorraoée lorsqu'ils ^ot^en comiminioalion directe elpermafieate avee.lamer (Cass.,22 nov. 1865)| à moins que desparlicoliers n*aîeAt aequis sur ces éiangs des droits privés à une époque OD le domaine puUic.a pu.étre valablemeiU aliéné (Cass., 22 déc. 1860).
2^ Les porté jh4wreê ei radeê. Ce sont alors de véritables portions de mter oii de fleuve qui sont considérées comme dépendances du domaine publie ; peaiuiportBd'aiileursqu'elles soient appropriées natureUemeiUaux.besoins^ de la navigation ou qu'elles n'aient reçu cette appropriation que par la maio de Thomme.
600. — Domaifu publie fluvial. — 11 comprend, en premier lieu, le» fleuves ei les rivières navigables el flottables. Un cours d'eau estréputét navigable, lorsqu'il est susceptible d'une navigation continue. Il est flot*-, table seulement lorsque, sans pouvoir servir à une navigation proprement dite, il peut être utilisé pour faire flotter régulièrement des bois par trains^ &u radeaux; mais on ne comprend pas sous la dénomination de rivières flottables, celles qvi ne sont susceptibles que de flottage à bûches perdues^ c'est-à-dire en jetant les bûches au fil de l'eau qui les entraîne par son courant (Âv. G. d'Ét.,2i fév. 1822). Ces derniers cours d'eau ne font donc pas partie du domaine publie.
Le domaine public fluvial comprend, en second lieu, les canaux de navi- ^o/ûm. Bien que l'article 538, C.civ., ne parle pas des canaux, il ne faut pas. hésiter aies classer dans le domaine public lorsqu'ils sont établis, non eih vue d'un usage privé tel que l'irrigation: des propriétés particulières, mais en vue de T usage public que comporte la navigation. 11 en est ainsi alors même qu'ils ont été construits aux frais de particuliers ou de compagnies^ qui les exploitent ea vertu d« concessions régulières.
En Algérie et dans les colonies, tous les cours d'eau sans distinction font partie du domaine public (L. 16 juin 1851 ; Cass., 22 mai 1878). Gett& règle a été édietée en vue de la conservation des eeux dans les pays où cet? élément n'existe pas en quantité surabondante.
601. — Domaine public terrestre. — Cette partie du domaine public national embrasse :
1^ Les routes nationales et les rues des villes, bourgs ou villages qui leur font suite, ainsi que les monuments construits sur leur parcours, arcs de triomphe, statues, fontaines, etc. (C. civ., art. 538); les chemins de fer d'intérêt général, alors même qu'ils ont été concédés à des compagnies (L. 15 juiU. 1845).
2"* Le domaine militaire comprenant non seulement « les portes, murs, fossés, remparts des places de guerre et des forteresses », ainsi que le porte l'article 540, G. civ., mais encore tous les ouvrages se rattachant direc-* tement au système des fortiflcations et dont une énumération assez cem* pléle est donnée par la loi des 8-10 juillet 1790 concernant le classement des places de guerre et postes militaires.
S'' Les églises métropolitaines et cathédrales mises à la disposition des évêquespar l'article 12 du Concordat de 1801. Elles étaient déjà dans l'ancien droit considérées comme placées hors du commerce et leur affectation à
l'usage public suffit pour les faire ranger dans -le domaine public national.
40 Lesbibliothèqueê et musées nationauXy pour les monumenls ou autres immeubles qui en dépendent, et même pour les livres, documenta, tableaux, statues ou autres objets mobiliers qui y sont placés. La jurisprudence a depuis longtemps décidé que ces objets, à raison de leur aflectation à l'usage public, profitent du bénéfice de rinaliénabihté et de Timprescriptibilité (Dijon, 3 mars 1886 ; Lyon, 10 juill. 1894 ; Cass., 17 juin 1896).
5^ Les monuments et objets (tart classés comme ayant un intérêt historique et scientifique, — La loi du 30 mars 1887 (art. 10) déclare inaliénables et imprescriptibles les « objets classés et appartenant à l'État ». Bien que cette disposition soit placée dans le chapitre consacré aux objets mobiliers, elle est générale et s'applique à plus forte raison aux immeubles classés. La loi ne dit pas, il est vrai, que ces objets font partie du domaine public ; mais peu importe, puisqu'elle leur attribue les deux caractères essentiels de la domanialité publique.
602. — Question controversée, — L'article 540 du Cîode civil ou plutôt la loi des 8-10 juillet 1790, classant dans les dépendances du domaine public des constructions affectées non à Tusage public, mais à un service public, faut-il en lirer la conséquence que la domanialité publique s'étend même aux édifices et bâtiments affectés à un service public ?
Suivant une première opinion, pour qu un immeuble puisse être considéré comme dépendance du domaine public, il suffit qu'il présente l'un ou l'autre de ces deux caractères : l'affectation à Tusage public ou l'affectation • à un service public. Ainsi, feraient partie du domaine public national les palais affectés aux services du chef de l'État, de la Chambre des députés, du Sénat et des divers ministères. A Tappui de cette opinion, on dit que le motif pour lequel les biens compris dans l'énumération donnée par l'article 540 sont classés dans le domaine public, c'est leur destination à un service qui intéresse tout le monde; or, les biens que nous venons d'indiquer présentant le même caractère, ont droit à la même protection. C'est leur destination qui, dans les deux cas, les rend incompatibles avec l'idée de propriété privée.
Suivant une autre opinion qui nous parait préférable, le domaine public comprend de plein droit tous les immeubles affectés à l'usage public, mais il ne comprend les biens affectés à un service public qu'autant qu'il y a un texte spécial. En effet, l'article 538, après avoir énuméré diverses dépendances du domaine public, se termine par une formule générale qui comprend a toutes les portions du territoire français qui ne sont pas susceptibles de propriété privée » ; or cette formule se réfère exclusivement aux biens qui viennent d'être énoncés, et nous avons vu que le caractère commun de ces biens consiste dans l'affectation à l'usage public. Puis vient l'article 540 qui fait entrer dans le domaine public des biens qui sont seulement affectés à un service public. Le soin que le législateur a pris d'en faire mention dans un article séparé indique qu'ils constituent une exception au principe général.
603. — III. Administration du domaine public national. — A raison de l'affectation du domaine public à l'usage de tous, l'autorité adminis-
L'ËTâT FflBSONNIB MORALE 241
trative exerce, sur les dépendances de ce domaine, un véritable droit de puissance publique, et non pas seulement un simple pouvoir de gestion comme sur les biens du domaine privé. Nous allons exposer les règles concernant : l"" la conservation du domaine public ; 2^ sa délimitation ; 3^ les concessions ou autorisations dont il peut être l'objet.
604. — Conservation. — Aux termes de Tarticle 2 (section III) de la loi des 22 décembre 1789- 8 janvier 1790, « les administrations de département sont chargées, sous Y autorité et \ inspection du roi, comme chef suprême de la nation et de l'administration générale du royaume, de toutes
les parties de cette administration, notamment de celles relatives ;
S"* à la conservation des propriétés publiques ; 6^ à celles des rivières, chemins et autres choses communes ». Ce texte attribue donc à Tautorité administrative seule la garde et la conservation des biens composant le domaine public. Chacun des ministres est chargé, suivant la nature de ses attributions, de veiller à la conservation des dépendances du domaine public relevant de son ministère. Dans chaque département, le préfet est, sous l'autorité du ministre compétent, chargé de pourvoir aux diverses mesures de conservation.
605. — Délimitation. — Du principe que l'autorité administrative est chaînée de la garde et de la conservation du domaine public, on a tiré la conséquence qu'elle est investie du droit de délimiter ce domaine, c'està-dire de déterminer les limites qui le séparent de la propriété privée. La délimitation du rivage de la mer est faite par décrets rendus dans la forme des règlements d'administration publique (D. 21 fév. 1852, art. 5); celle des cours d'eau navigables et flottables, des canaux, ports, routes et chemins de fer est faite par arrêtés préfectoraux, en vertu de l'article 2 précité de la loi des 22 déc. 1789-8 janv. 1790 complété par l'article 36 de la loi du 8 avril 1898. Enfin, pour le domaine militaire, il existe un système spécial de bornage organisé par le décret du 10 août 1853.
D'après quelles règles doit être opérée cette délimitation ?
En ce qui concerne le domaine public naturel (rivages de la mer, lit des cours d'eau navigables), l'autorité publique ne peut pas créer des limites, elle ne peut que les constater telles qu'elles résultent de Tétat naturel des lieux. Les actes de délimitation sont donc essentiellement déclaratifs de doraanialité publique. De longs dissentiments ont existé entre les tribunaux judiciaires el l'autorité administrative au sujet des effets de celte délimitation. Nous exposerons les- règles qui ont été admises par la jurisprudence en étudiant la matière des rivages de la mer et surtout celle des cours ieau navigables et flottables.
Lorsqu'il s'agit du domaine public artificiel^ c'est-à-dire d'ouvrages faits demain d'homme, tels que les routes, rues, chemins de fer, canaux, etc., les limites sont déterminées par les actes de l'autorité administrative qui fixent l'emplacement et les dimensions des ouvrages. Les actes de délimitation postérieurs sont, en principe, simplement déclaratifs ; ils doivent se conformer aux limites primitivement fixées. S'ily a lieu d'étendre le domaine public, il sera nécessaire de recourir à l'expropriation pour cause d'utilité publique. Cependant deux catégories d'actes sont attributifs
U'Z DBOir ADMINlSTli.aïF
de domanialicé pablique sans exproprialion préalable : 1^ les plaus généraux d'alignemenl (L. 16 sept. 1807, art. 52); 2^ les décisions du conseil général ou de la commission départetneatake portant reconnaissance et fixation de la largeur des chemins vicinaux (L. 21 mai 1836, art. 15).
606. — Concessions swr le domaine public. — Le principe de rinaliénabiiité du domaine public ne fait point obstacle à ce qu'il soit Tobjet de certaines concessions ou autorisations accordées gratuitementou moyennant une redevance. Mais ces concessions sont subordonnées à Tintérét général ; elles ne doivent être consenties que dans la mesure compatible avec la destination du domaine public, et, d'autre part, elles sont essentiellement précaires et révocables. Leur suppression peut toujours être exigée, lors même qu'elle n'aurait pas été réservée par Tadministration, et le concessionnaire n'a le droit de réclamer aucune indemnité. Cependant il ne sensuit pas que l'administration puisse arbitrairement et sans motif retirer une concession qu'elle a accordée. Le retrait qui ne serait pas justifié par Tintérét général pourrait être l'objet d'un recours en annulation devant le Ck)nseil d'Étal (C. d'Ét.,21 mars 1873).
Le droit pour l'administration d'accorder, moyennant une redevance, des concessions temporaires surledomaine public est consacré en termes formels par divers textes de loi. Ainsi, pour le domaine fluvial, l'article 8 de la loi du 16 juillet 1840, reproduit chaque année dans la loi de finances, porte : « Continuera d'être faite, conformément aux loisexistautes, la perception des redevances pour permissions d'usines et de prises d'eau temporaires, loujours révocables sans indemnité sur les canaux et rivières navigables. » Des doutes s'étaient élevés au sujet du domaine maritime; ils ont été tranchés par l'article 2 de la loi de finances du 20décembre 1872, qui a « autorisé au profit de TÉtat la perception de redevances, à titre d occupation temporaire ou de location des plages et de toutes autres dépendances du lomaine maritime ».
D'autre part, la loi du 5 avril 1884 (art. 98) autorise les communes à percevoir des droits de stationnement sur les voies publiques, ports, ou quais flaviaux, et autres lieux publics dépendant du domaine public de l'État, lorsque l'administration a reconnu qu'il n'en résultera aucune gêne pour la navigation, la circulation et la liberté du commerce. Cette attribution a été faite aux communes comme compensation des dépenses qui leur incombent pour le nettoiement de ces voies publiques.
SECTION II. - L'État créancier.
607. —I. Sources des créances de l'État. — Parmi les créances de lÉtat, les unes dérivent des mêmes causes que celles des particuliers, c'est-à-dire de contrats, de quasi-coiUrats, de délits et de quasi-délits, les autres résultent de l'application de la loi et Jiotammeut des lois d'impôts.
Les créances résultant de ces diverses causes sont régies par les principes du droit commun, sauf un certain nombre de dispositions excep-
L'ÉTAT PSRBONNE MORALE 24S
tionnelles édictées en vue de donner à TÉlat des garanties encore plus grandes que celles dont jouissent les particuliers.
En ce qui concerne les créances nées de quasi-délits, on s*est demandé $i les administrateurs peuvent être rendus responsables envers TÉtat, des fautes qu'ils auraient commises dans Texercice de leurs fonctions. Cette responsabilité ne saurait être réglée par les principes du Droit civil qui sappliquent seulement aux rapports entre particuliers, et comme on ne trouve aucune disposition de loi proclamant le principe de la responsabilité des administrateurs, il faui en conclure que le droit de TÉtat d'obtenir, à titre de dommages-intérêts, réparation pécuniaire des fautes commises par ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, ne saurait s'exercer que dans les cas spéciaux, prévus et réglés par des dispositions législatives formelles (Av. sect. fîn. C. d'Kt., 21 juin 1885).
Ces cas d'ailleurs ne sont pas nombreux, on n'en peut guère citer que deux : le premier concerne les officiers de Tinlendance qui sont pécuniairement responsables de tout paiement et de toute fourniture qu'ils auraient autorisés contrairement aux lois et règlements (L. 28 niv. an III) ; le second cas est relatif aux généraux commandant les corps d'armée et les directeurs des services placés sous leurs ordres, pour les dépenses non prévues par les lois et règlements, engagées en cas d'urgence ou de force majeure (L. 16 mars 1882, art 11).
608. — IL Voies d'exécution propres a l'État. — En principe, aucune voie d'exécution forcée ne peut être pratiquée à Tégard d'un débiteur qu'en vertu d'un titre exécutoire. L État, lorsquMl agit pour ses intérêts pécuniaires, est assimilé à cet égard aux particuliers. Cependant cette règle souffre exception l'orsque l'État agit pour le recouvrement des impôts, des amendes ou des débets de deniers publics. Il peut, dans ces divers ras, émettre des rôles exécutoires, décerner des contraintes administratives ou prendre des arrêtés de débet et, spécialement en matière d'impôts, il jouit de privilèges dont nous aurons à nous occuper plus tard.
609. — Rôles exécutoires. — Les contributions directes et les taxes assimilées à ces contributions sont perçues en vertu de rôles ou étals nominatifs qui, après avoir été rendus exécutoires par le préfet, forment titre contre le contribuable. Il en résulte que celui-ci, lorsqu'il veut réclamer, doit prendre l'initiative, et, comme cette réclamation est dirigée contre le rôle, acte administratif, elle doit être portée devant la juridiction administrative, c'est-à-dire devant le conseil de préfecture, sauf appel au Conseil d'État.
610. — Contraintes administratives, — On appelle ainsi les mandements décernés contre les redevables par les préposés des diverses administrations financières. Les contraintes décernées pour le recouvrement des impôts indirects ne sont exécutoires qu'après avoir été visées par l'autorité judiciaire. En vertu de ces contraintes, l'Etat peut procéder immédiatement aux voies d'exécution forcée : saisie et vente de meubles et même contrainte par corps dans les cas où elle est maintenue, notamment pour le recouvrement des amendes et frais dus à l'État à raison de condamnations pénales (L. 22 juin, 1867, art. 3, § 1*'; L. 19 déc. 1871, art. i^').
Cette règle résulte de divers textes qui ont donné aux administrateurs le droit de décerner des contraintes, tels que la loi des 6-22 août 1791, titre XIII, articles31-33, pour l'administration des douanes, la loi du l*^"^ germinal an XIII, articles 4B-45, pour Tadministration des contributions indirectes, et la loi du 22 frimaire an VII, article 64, pour Tadministration de l'enregistrement et des domaines. Il a été admis pendant longtemps qne les contraintes décernées par ces diverses administrations entraînaient même hypothèque judiciaire (AT. C. d'Ét., 16 therm. an XII et 29 oct. 1811); mais une jurisprudence plus récente décide que Fadministration ne peut prendre inscription hypothécaire qu'après avoir fait valider la contrainte par les tribunaux (Cass., 9 nov. 1880).
Les redevables ont le droit de former opposition à la contrainte ; l'opposition doit être portée devant les tribunaux judiciaires.
611. — Arrêtés de débet. — Certaines créances de TÉtat peuvent être recouvrées au moyen d*arrêtés de débet pris par les ministres et rendus exécutoires en vertu de contraintes délivrées par le ministre des finances, mais non soumises au visa de l'autorité judiciaire.
Ce mode spécial de recouvrement est autorisé par les lois des 12 vendémiaire et 13 frimaire an YIII, complétées par l'arrêté du 8 ventôse de la même année, contre « \es comptableSy entrepreneurs, fournisseurs ySoumû^' sionnaires et agents quelconque en débet », c'est-à-dire contre toutes personnes que leurs fonctions ou leurs rapports avec TÉtat ont rendues dépositaires de deniers publics ou d'avances destinées à assurer l'exécution duu marché ou service et qui sont en retard de s'acquitter envers le Trésor. Les entrepreneurs, les fournisseurs et soumissionnaires sont compris dans cette énumération, parce que la législation de l'époque les a considérés comme comptables.
Dans un avis interprétatif du 28 messidor an XII, il est dit que la législation des débets vise exclusivement les rétentionnaires de deniers publics. La voie de l'arrêté de débet ne saurait être étendue aux créances ne présentant pas les caractères prévus par les lois précitées. Il a été jugé plusieurs fois qu'elle n'est pas applicable contre les administrateursou ordonnateurs n'ayant pas le maniement de deniers publics et auxquels on voudrait faire subir une responsabilité pécuniaire (C. d'Ét., 20 fév. 1885), ni même contre les agents qui sont à la fois administrateurs et comptables, lorsqu'ils ont agi en qualité d'administrateuBs (C. d'Ét., 4 déc. 1891). Elle ne peut pas s'appliquer non plus en cas de répétition d'une somme indûment payée par le Trésor, si celui qui la reçue n était pas en compte avec l'État, parce qu'alors les deniers, en entrant dans le patrimoine du créancier présumé, ont perdu leur caractère de deniers publics (C. d*Ét., 23 mars 1877).
612. —III. Sûretés et privilèges propres a l'État. — Il a été nécessaire d'armer fortement l'Ëtat contre le mauvais vouloir et les fraudes de ses innombrables débiteurs et contre les malversations des comptables qu'il est obligé d'employer pour le maniement de ses deniers. La loi a créé divers privilèges spéciaux pour garantir le recouvrement des impôts directs et indirects. Nous en dirons quelques mots à propos de la matière des
L'ÂTAT PERSONNE MORALE 245
ImpôU. Occapons-nous sealement des garanties édictées à l'égard des comptables publics.
Ces garanties sont au nombre de trois :
1* Les comptables de deniers publics sont, en général, astreints au dépôt d'un cautionnement, c'est-à-dire au versement, dans les caisses du Trésor, d'un nantissement en numéraire ou en rentes sur l'État, affecté par premier privilège à la garantie des condamnations qui pourraient être prononcées contre les comptables à raison de leurs fonctions;
2o Le Code civil(art.2121 J 3) attache une hypothèque légale aux droits et créances de l'État, -des communes et des établissements publics sur les biens des receveurs et administrateurs comptables.
30 La loi du 5 septembre 1807 a complété cette garantie au profit du Trésor en y ajoutant un privilège frappant tous les biens qui pourraient être, présumés acquis par le comptable ou par sa femme au moyen des deniers de l'État, et elle grève de l'hypothèque légale tous les autres immeubles du comptable à l'égard desquels la même suspicion ne peut exister. Nous nous bornons à donner ici l'idée générale qui a présidé à la rédaction de la loi du 5 septembre 1807, en renvoyant pour les détails au texte même de la loi.
SECTION 111. — L'État débiteur.
§ !•'. — Principes généraux
613. — I. SouncKS des dettes de l'État. — L'État devient d'abord débiteur en vertu de contrats (contrats'de droit civil et contrats administratifs) ; c'est la source la plus fréquente de ses obligations. Il peut aussi se trouver débiteur par suite du quasi-contrat de répétition de l'indu, et même, dans certaines circonstances, du quasi-contrat de gestion d'affaires. Il peut également être constitué débiteur en vertu de l'autorité seule de la loi, par exemple, lorsqu'une pension est allouée par le pouvoir législatif à titre de récompense nationale. Peut-il devenir débiteur à raison de délits ou de quasi-délits ?
L*État, être fictif, ne saurait commettre personnellement des actes illicites avec ou sans volonté de nuire ; mais peut-il être rendu responsable des dommages causés par ses agents ou résultant de Texécution des services publics ? L'affirmative n'est pas douteuse ; mais, d'après quelles règles et dans quelle mesure ? C'est un point sur lequel il a existé une longue controverse, qui est aujourd'hui tranchée par diverses décisions du Tribunal des conflits.
614. — II. Dettes contractuelles. — Les dettes résultant de contrats se divisent en deux grandes catégories régies l'une et Tautre par des règles particulières .- les deites courantes et la dette publique.Les dettes courantes proviennent de l'exécution journalière des services publics ou privés de l'Etat : marchés de travaux et de fournitures pour le compte de l'État ; acquisitions d'immeubles, traitements des fonctionnaires et agents, etc. La
dette publique est Teneemble des engagements contractés par l'État, princi* paiement au moyen de rémission de rentes. Les développements que nous allons donner dans le présent paragraphe auront pour objet principal Texposé des règles relatives aux dettes courantes. Un deuxième paragraphe sera spécialement consacré à ta dette publique.
615. — m. Dettes résultant de faits dommageables. — La théorie du Code civil en matière de responsabilité peut se résumer ainsi : 1^ L'homme est responsable de son propre fait lorsque ce fait a été commis en violation du droit d'autrui par suite d'une faute de son auteur (G. civ., arL 1382); 2<^ il est responsable du fait d'autrui lorsque ce fait a été accompli psur une personne sur laquelle il devait exercer une certaine surveillance (art. 1384).
La Cour de cassation a souvent décidé que Tarticle 1384 du Code civil, qui rend les maîtres et commettants responsables du dommage causé par leurs préposés dans Texercice des fonctions auxquelles ils sont em* ployés, est d'une application générale et ne comporte pas d'exception en faveur de l'État (Cass. 19 déc, 1854). Le Conseil d'État, au contraire, a toujours repoussé l'application pure et simple de l'article 1384 en ce qui concerne TEtaL En eiïet» les rapports juridiques qui existent entre les particuliers et rÉtat sont d'une nature différente de ceux qui existent entre particuliers. Obligé de pourvoir à Texécution des services publics, l'État a souvent, en vertu de dispositions formelles de la loi, le droit de causer des dommages aux particuliers et ceux-ci, dans certains cas, peuvent réclamer des indemnités, même lorsque TÉtat ne fait qu'user de son droit. D'autre part l'État, ne choisissant ses agents que par Tintermédiaire d'autres agents, ne peut pas être considéré comme un commettant ordinaire.
En l'absence de textes positifs s'appliquant à la responsabilité de TÉtat, la juridiction administrative a dû, tout en s'inspirant du principe supérieur d'équité qui sert de base aux dispositions du Droit civil, construire de toutes pièces une théorie qui parait aujourd'hui bien assise et qui est ainsi formulée dans de nombreuses décisions du Tribunal des conflits et du Conseil d'État : a La responsabilité qui incombe à l'État ne peut être régie parle Code civil pour les rapports de particulier à particulier; cette responsabilité n'est ni générale ni absolue, elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de rÉtatavec les droits privés» (Confl., 8 fév. 1873; 15fév.l890).
La variété de ces règles étant une conséquence de la variété des pou* voirs qui sont conférés à l'État, la jurisprudence a été amenée à distinguer suivant que les dommages proviennent d'actes de puissance publique, d'actes relatifs à l'exécution des services publics, ou d'actes accomplis par rÉtat dans les conditions du droit commun. Dans le dernier cas, l'État est soumis aux mêmes règles et à la même compétence que les particuliers ; mais, dans les deux autres cas, les règles sont toutes différentes.
616. — Dommages résultant d'acte», de puissance publique, — En principe, les dommages causés par des actes de cette nature n'engagent {)oint la responsabilité pécuniaire de l'État. Il en est ainsi notamment pour les actes faits par l'administration en vertu de ses pouvoirs de police, sans distinguer s'il s'agit de règlements généraux ou de mesures individuelles»
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Les personnes atnqoeiles ces actes causent un préjndice peuvent en poursuivre rannufaitîon par la voie du recours pour excès de pouvoir ; mais, même après que rîHéfiiilé en a été reconnue, elles ne sofit pas admises à réclamer une indenii>i4é à 1 État (C. d'Ét., 23 juin 1882).
E!xi$tera-t-il an moins une certaifie responsabilité contre le fonctionnarre (pii a accompli Tacte dommageable? Il faut distinguer: si Tacte révèle une simple erreur du fonctionnaire, il conserveson caractère d'acte de puissanœ publique, d'acte admmiêiraiif. et n*engage la responsabilité ni du fonctionnaire ni de l'État; mais, sMi est accompagné défailles de droit commun^ de violences, de dol, etc., il constitue ddo faute pereonnelU de Tadmi- DÎstrateur qui pourra être poursuivi en réparation du préjudice devant les tribunaux judiciaires.
617. — Dùmmages réndiant de l'estéeution des services publics. — La loi a posé certaines régies en ce qui concerne les dommages résultant de rexécution de travaux publics. Dans d'autres cas, elle a pris soin délimiter eUe-méme l'étendue de la responsabilité de TÉtat, par exemple pour le service des postes et télégraphes. Lorsqull n'existe pas de texte spécial, la jurisprudence reconnaît néanmoins que FEtat peut être pécuniairement responsable; mais elle distingue entre les fanfes de service et les fautes personneUes.
Ily a faute de service, lorsque l'agent, tout en n'ayant en vue que l'exécu^ tioD du service lui-même, a mal exécuté les ordres qui lui ont été donnés. L'État prend à sa charge les risques du service ; il indemnise les personnes qui ont éprouvé du dommage, sans réserve de recours contre l'auteur de ce dommage. La juridiction ariminisiralive est alors seule compétente.
Mais, lorsque Tacte révèle des fautes lourdes, des négligences ou des imprudences inexcusables, on considère que le fait est imputable, non au service, mais à l'agent qui en répond personnellement devant les tribunaux judiciaires. Alors TEtat n'est pas en cause et ne saurait, par le résultat de imstance, être constitué débiteur (Confl. lOnovembre 1881 ; l'^'août 1885).
618. — Accidents arrivés aux ouvriers de l'État. — Dès avant la loi du 9 avril 1808 sur la responsabilité des accidents dont les ouvriers sont victimes dans leur travail, la jurisprudence administrative ne s'était pas non plus considérée comme liée par les dispositons du Code civil et par l'interprétation qu'en avaient donnée les tribunaux judiciaires. Le Conseil d'État décidait que, dans l'exécution des services publics, l'État doit garantir les ouvriers contre le risque résultant des travaux qu'il leur fait exécuter, parce que c'est le service public qui installe les machines et règle le fonctionnement des ateliers (C. d'Él., 21 juin 1895).
Aujourd'hui, c'est la loi du 9 avril 1898 qu'il y a lieu d'appliquer en cas d'accidents survenus aux ouvriers employés soit par l'Étal directement, soit parles entrepreneurs de travaux au compte de l'État. La loi n'établit pas de distinction entre les travaux publics et les travaux privés. De plus, la compétence est, dans tous les cas, judiciaire<V. infra, n* 1476).
619. — IV. Prérogatives de l'État pour le paiement de ses dettes. — L'État ne peut être obligé de payer des dettes, quelle qu'en soit l'origine, sans la volonté de ses représentants légaux. A cet effet, il est investi de
diverses prérogatives exorbitantes du droit commun. Aucune dépense ne peut être engagée, aucun paiement ne peut être effectué sans qu'il y ait un crédit ouveil au budget par le pouvoir législatif, et sans que la dette ait été liquidée et ordonnancée par le ministre compétent. En second lieu, les dettes de l'État sont soumises à la déchéance quinquennale.
•Enfm, pour empêcher de faire indirectement ce qui ne peut pas être fait directement, les biens de l'État sont insaisissables et ses dettes ne peuvent être, en principe, l'objet d'aucune compensation légale. Nous ne nousoccuperons, pour le moment, que de ces deux dernières prérogatives ; les autres seront étudiées à propos du Budget de l'État.
620. — Insaisiss^bilité des biefiê de l'État. — En droit commun, le débiteur quine remplit pas ses engagements peut y être contraint par divers moyens d'exécution, au nombre desquels figurent l'expropriation forcée et les différentes saisies prévues par le Code de procédure^ civile. Ces moyens n'existent pas contre l'État. Les biens de TÉtat sontinsaisissables et ses créanciers, même nantis de titres exécutoires, ne peuvent procéder par aucune voie de contrainte, soit judiciaire, soit administrative, pour obtenir leur paiement.
La règle àcet égard est posée dans lesarticles Set 9 de la loi des 22 nov.i" déc. 1790 qui déclarent que les biens deTÉtat «sont inaliénables sans le consentement et le concours de la nation », et que les droits qui participent de la nature de l'impôt ne sont ni communicables ni cessibles. Les créanciers de l'État peuvent bien poursuivre en justice la constatation et la reconnaissance de leurs droits ; mais ils ne peuvent prendre contre FÉtat aucune mesure tendant à l'aliénation forcée de ses biens ou à la cession forcée de ses créances. Toute inscription d'hypothèque judiciaire, toute saisie-arrêt entre les mains des redevables ou des comptables de deniers publics sont radicalement nulles. Des applications particulières de cette règlement été faites par la loi du 22 août 1791 sur les douanes (tit. XII, art. 9), et par la loi du 1^^ germinal an XllI, concernant les droits réunis (art. 48).
621. — Non-compensation des dettes de l'État, — De drdit commun, lorsque deux personnes se trouvent réciproquement créancières et débitrices Tune vis-à-vis de Tautre, il se produit une compensation légale jusqu'à concurrence de la somme la plus faible (C. civ., art. 1289). Il est hors de doute que la compensation légale n'est paà opposable à TÉtat pour les contributions publiques dont rien ne peut arrêter le recouvrement. L'observation en a été faite lors de la discussion des articles 1289 et suiv. du Code civil au Conseil d'État. Mais il faut généraliser la règle et l'appliquer à toutes les dettes de l'État. En effet, le paiement des dettes de l'Etat nepeut avoir lieu que dans certaines formes. 11 faut qu'il y ait un crédit disponible et que la Créance soit ordonnancée sur ce crédit. Cependant il pourrait y avoir compensation facultative si le représentant de l'État renonçait à l'indisponibilité de la créance et acceptait la compensation (C. d'Ét., 5 avril 1895).
l'btat personne morale 249
§ 2. — La dette publique
632. — I. Définition. —On appelle dette publique l'ensemble des engagements qui comportent des prestations périodiques d'arrérages ou d'intérêts i la charge du Trésor public. La dette publique se compose de plusieurs éléments. La principale est la deile perpétuelle ou delte connolidée qui comprend la plus forte partie des emprunts contractés au nom du pays. Les autres éléments sont : la delte amortissable, la dette remboursable à terme ou par annuités, la dette viagère^ enfin la dette flottante.
623. — II. Historique. — Au moment où éclata la RévofùUon de 1789, la dette de FEtat était énorme, eu égard aux ressources du Trésor. L'Assemblée constituante déclara mettre les créanciers de l'État <k sous la sauvegarde de Thonneur national » ; mais, préoccupée du soin de réorganiser les services administratifs, elle n'eut pas le temps d'apporter les améliorations nécessaires dans les finances publiques. Pour unifier et liquider les engagements extrêmement variés de l'ancien régime auxquels étaient venus se joindre les emprunts contractés par les gouvernements révolutionnaires, la loi du 24 août 1793, votée sur la proposition de Gambon, créa le Grand-Livre de la dette publique qui devait être « le titre unique et fondamental de tous les créanciers de la République ». La mesure était excellente; mais les ressources du Trésor étaient insuffisantes pour payer les créanciers. Le Directoire prit une mesure radicale. La loi du 9 vendémiaire an VI réduisit le capital de la dette à un tiers qu'on appela le tiers consolidé et qui fut inscrit an grand-livre. Quant aux deux autres tiers, ils furent mobilisés. On donna aux créanciers des bons qui pourraient servir à Tacquisition des biens nationaux. C'était une banqueroute déguisée; les bons perdirent bienK^t toute leur valeur. Cette opération est la dernière qui ait porté atteinte au crédit national. Depuis lors, tous les gouvernements ont accepté la charge des dettes contractées par leurs prédécesseurs. /
624. — m. Dette PERPÉTUELLE. — Elle se compose d'un fonds permanent résultant des emprunts publics contractés en rentes perpétuelles. Le système d'emprunts en rentes perpétuelles remonte à d'anciens usages. Lorsque le Droit civil prohibait le prêt à intérêt, on avait trouvé le moyen d'éluder cette prohibition en transformant le prêt en une vente. L'emprunteur vendait au prêteur le droit d'exiger de lui à perpétuité le. service de prestations périodiques ou arrérages, et le capital reçu était considéré comme le prix de cette aliénation. Le prêteur s'interdisait le droit de réclamer le remboursement du capital versé ; mais l'emprunteur avait toujours le droit de se libérer en remboursant ce capital. Ce mode d'emprunt n'est plus en usage entre particuliers; mais il a été maintenu au profit de rÉtat, parce qu*il lui permet de reqnbourser le capital au moment où il le jugera convenable.
Suivant les époques, les rentes perpétuelles ont été émises en 5 0/0, 4 1/2 0/0, 4 0/0, 3 1/2 et 3 0/0, ce qui veut dire que la rente promise a été de 5 0/0, -etc., pour un capital nominal, généralement inférieur au
^0 • DROIT ADMINISTRATIK
capital réel versé pour acquérir la rente. C'est le capital nominal que rÉlat devrait rembourser pour racheter la rente aliénée. Lorsque le capital réel d'émission, ou d'achat au cours de la Bourse est inférieur, égal ou supérieur au capital nominal, on dit que la rente est au-dessous du pair, qu'elle est au pair ou au-dessus du pair.
Actuellement, il n'existe plus que deux types de rente : le 3 1/2 0/0 et le 3 0/0.
Les rentes perpétuelles peuvent grever indéfiniment lâvenir ; aussi a-t-on cherché les moyens d'en atténuer les charges Deux moyens peuvent être employés : l'amortissement et la conversion.
625. — Amortissement, — Il consiste à rembourser le capital de la dette. Ce système avait été essayé en France dès là fin du dernier siècle^ mais il n'a été organisé sérieusement que sous la Restauration. La loi du 28 avril 1816 créa une Caisse d* amortissement gérée par la Caisse des dépôts et consignations, avec une dotation de 20 millions portée plus tard à 40 millions, dans le but de racheter chaque année, au cours de la Bourse, une certaine quantité de rentes Les rentes acquises étaient immobilisées dans la Caisse et les arrérages devaient être employés à de nouveaux rachats. Ces renies étaient annulées aux époques et pour la quotité qui étaient déterminées par une loi. L'influence de ce système ne tarda pas à se faire sentir; les rentes dépassèrent rapidement le pair, de sorte que le rachat devenait très onéreux pour l'Ëlat. La loi du 1'''' mai 1825 interdît le rachat des rentes dont le cours serait au-dessus du pair. Tout en maintenant cette disposition, la loi du 10 juin 1833 établit, pour chaque nature de rentes, une dotation spéciale dans la proportion du capital nominal de ces rentes. Ce fonds d'amortissement devait s'accroître, à chaque création de rentes, du centième du capital nominal des rentes créées. Le fonds, d'amortissement afférent aux rentes dont le cours était au-dessus du pair devait être mis en réserve pour opérer le rachat lorsque le moment favorable se présenterait.
La loi du 11 juillet 1865 affecta à la Caisse d'amortissement une dotation annuelle sur les fonds du Trésor et une dotation immobilière comprenant les bois de l'État et la nue propriété des chemins de fer concédés. Ce dernier système a fonctionné jusqu'en 1870 La Caisse d'amortissement a conservé une existence nominale, mais les ressources dont elle disposait ont é(é transférées au budget de TÉtat par la loi de finances du 16 septembre 1871. En somme, ces divers essais d'amortissement n'ont produit que des résultats peu appréciables.
La loi de finances du 30 décembre 1900 (art. 6) a inauguré un nouveau procédé d'amortissement consistant à racheter un capital de rente et à le rembourser au moyen d'annuités terminables composées pour partie des arrérages de la rente rachetée, pour partie d'une dotation spécial. Cette opération ne peut s'appliquer aux titres qui sont entre les mains des parficuliers, mais seulement aux rentes accumulées dans le portefeuille de la Caisse des dépôts et consignations pour le compte des caiâses d'épargne.
Pour parer à toute éventualité, il a été stipulé qu'en cas de force majeure et dansle seul but de faire face aux remboursements demandés par les caisses
d'épargne, le directeur de la Caisse des dépôts et consignations pourrait requérir la réinscription des rentes rachetées.
626. — Conversion. — C'est une opération financière au moyen delaquelle l'Étal fait disparaître une dette ancienne et la remplace par une dette nouvelle constituée à des conditions meilleures, et notamment à un tant d'intérêt moins éleyé.
L'État, qui a toujours la faculté de se libérer en remboursant le capital' nominal de la dette (C. civ., art. 1911), peut offrir aux rentiers 1 option entre le remboursement au pair ou une diminution des arrérages. La é^lité de cette mesure est incontestable. Diverses conversions ont étéfartes en France pour réduire successivement les arrérages des rentes primitivement constituées à 5 0/0 et 4 1/2 0/0, qui se trouvent aujourd'hui ramenées à 3 1/2 et 3 0/0.
627. — IV. Dette amortissable. — La création de la rente amortissable se lie étroitement à la mise en exécution du grand programme de travaux publics voté en 1878.
Le nouveau fonds devait être l'instrument financier destiné à faire face à ces travaux. La génération actuelle étant appelée à bénéficier la pre** mtère des travaux qu'on allait entreprendre, il avait paru juste de mettre à sa charge une partie des dépenses qui allaient en résulter. De là, l'idée de créer un type de rente présentant la plus grande analogie avec les obligations de chemins de fer et portant en lui-même son amortissement progressif. La loi du 11 juin 1878 a constitué le 3 0/0 amortissable dans un délai de 75 ans par voie de tirage au sort. Des emprunts successifs ont été faits en rentes de cette nature de 1878 à 1884 pour couvrir les dépenses du budget extraordinaire.
Le grand avantage de la combinaison est de rendre l'amortissement automatique et, en quelque sorte, obligatoire; de faire, par conséquent^ échapper la dotation de cet amortissement aux réductions et aux suppressions que les besoins de l'équilibre budgétaire déterminent, chaque année^ à la suite de l'augmentation des dépenses.
628. — V. Prérogatives des rentes sur l'État. — Dans l'intérêt da crédit de l'État, les rentes perpétuelles et les rentes amortissables ont reçu diverses prérogatives importantes: 1* elles jouissent du privilège de rinsaisissabilité ; 2« elles sont exemptes de tout impôt; 3° elles peuvent être admises à titre de remploi; V elles jouissent de diverses facilités pour le paiement des arrérages.
629. — [nsarnssabiliié. — Les rentes sur l'État sont insaisissables, non seulement pour le capital, mais encore pour les arrérages. Le principe de rinsaisissabilité a été posé par les lois du 8 nivôse an YI (art. 3) et du 22 floréal an VII (art. 7). Le premier de ces textes porte qu'il « ne sera plus reçu à l'avenir d'opposition au tiers conservé de la dette publique Inscrit ou à inscrire » .
Le rapporteur de la loi au Conseil des anciens en donnait le motif suivant : « Il convient de priver les créanciers de toute espèce de droit, saisie ou opposition, soit sur le capital, soit sur les arrérages. Les créanciers, prévenus qu'ils n'ont pas à compter sur celte ressource pour le
paiement et la sûreté de leurs créances, se ménageront d'autres sûretés moins sujettes à tromper leur attente. » Il est donc hors de doute que l'insaisissabilitéa eu pour unique but de relever le crédit national gravement compromis par l'opération du tiers consolidé.
La déclaration d'insaisissabilité a été reproduite par la loi du 11 juin 1878 relative à la création de la rente amortissable et par les lois de conversion du 28 avril 1883 et du 7 janvier 1894.
630. — Immunité d'impôt, — La loi du 9 vendémiaire an VI déclare le tiers conservé de la dette publique « exempt* de toute retenue présente ou future ». C'est en vertu de cette règle que la rente sur l'État a été exemptée : 1*^ du droit de timbre dont la loi du 5 juin 1850 frappe les autres valeurs mobilières; 2^ du droit de transmission établi par la loi du 23 juin 1857, ainsi que de la taxe sur le revenu créée par la loi du 29 juin 1872. Elle n'est assujettie qu'au droit de mutation en cas de transmission à titre gratuit (L. 18 mai 1850, art. 7).
L'immunité des rentes en ce qui concerne les impôts a été vivement attaquée. On a soutenu qu'elles étaient exemptes de tout impôt spécial, mais qu'elles pouvaient être frappées des impôts généraux établis par la loi sur les revenus. Des projets de loi tendant à imposer la rente ont été déposés par le Gouvernement, mais n'ont pas encore pu aboutir.
631. — Admission à titre de remploi. — «Les sommes dont le placement ou le remploi est prescrit ou autorisé par la loi, par un jugement, par un contrat ou par une disposition à titre gratuit entre vifs ou testamentaire, peuvent, à moins de clause contraire, être employées en rentes françaises de toute nature. Dans ce cas, et sur la réquisition des parties, l'immatriculation de ces rentes au grand-livre de la dette publique en indique l'affectation spéciale » (L. 16 sept. 1871, art. 29).
En outre, les cautionnements qui, aux termes des lois en vigueur, doivent être constitués Soit en immeublés, soit en rentes françaises d'une nature spéciale, peuvent être constitués en rentes françaises de toute nature (Ib,, art. 29,1 3).
632 — Facilités depaietnent. — Les propriétaires de rentes ont Toption entre des titres de trois natures différentes : il existe d'abord des inscriptions de rentes nominatives. Dans ce. cas, le paiement des arrérages ne peut avoir lieu que sur présentation du titre, et le transfert de la propriété des rentes doit être opéré suivant les formes tracées par la loi du 28 fioréal an VIL L'ordonnance du 29 mars 1831 a autorisé la création d'inscriptions au porteur qui ne mentionnent aucun nom de propriétaire et sont transférées par la simple tradition. Les titres sont munis de coupons que le créancier détache à chaque échéance et sur la présentation desquels les arrérages lui sont payés. Enfin le décret du 18 juin 1864 a créé des titres mixtes qui sont nominatifs, mais munis de coupons payables au porteur.
Le paiement des arrérages a lieu par trimestre. Il peut être effectué non seulement au ministère des finances^ mais encore dans tous les départements par les trésoriers, receveurs et percepteurs.
633.— VI. Annuités terminables— L'État a quelquefois emprunté au moyen (\' obligations à long terme, notamment au moyen d'obligations
L'ÉTAT PERSONNE MOBALE 258
trentenaires remboursables par la voie du sort; dans d'autres cas, il s'est engagé à payer un certain nombre à*annuUés Urminables, comprenant à la fois le paiement des intérêts et l'amortissement du capital.
La question s'est élevée de savoir si l'État, après s'être ainsi engagé à rembourser sa dette par annuités échelonnées, avait le droit de rembourser par anticipation le capital compris dans ces annuités et de faire ainsi cesser le cours des intérêts. Dans un avis du 16 février 1888, le Conseil d'Etat a déclaré que, dans le prêt à intérêt, le terme étant présumé stipulé dans fintérêt du créancier aussi bien que dans l'intérêt du débiteur, la dette ne pouvait être remboursée par anticipation sans le consentement do débiteur (1). Néanmoins, le Parlement, par une loi du 24 décembre 1892, a autorisé le remboursement de diverses dettes payables par annuités. Des recours ont été formés contre cette mesure, sinon pour en faire prononcer l'annulation, mais au moins pour obtenir des indemnités. Ces recours ont été rejetés par le motif qu'il n'appartient pas au Conseil d'État de discuter des mesures législatives par la voie contentieuse (C. d*Ét., 7 déc. 1894).
634. — VII. Dette viagère. — La dette viagère diffère de la dette consolidée en ce qu'elle s'éteint avec la vie des rentiers. L'État a quelquefois emprunté au moyen de l'émission de rentes viagères; mais ce mode d'emprunt est depuis longtemps abandonné. Les éléments principaux de la dette viagère sont: 1® les pensions à titre de récompense nationale ou d'indemnité; 2^ les pensions civiles et militaires. Les premières sont accordées par une loi ou par décret en vertu d'une délégation législative formelle ; les secondes sont accordées par décret rendu en Conseil d!État .
635. — VIIL Dette flottante. — Ainsi nommée parce qu'elle varie avec une facilité extrême, la dette flottante est constituée par l'ensemble des dettes dont le paiement peut être demandé au Trésor en tout temps. Elle a pour objet principal de fournir momentanément des ressources au Trésor en attendant que le remboursement puisse en être opéré avec les produits de l'impôt. Si, après le règlement du budget, il est constaté que les dépenses dun exercice ont dépassé les recettes, il y a nn découvert du Trésor. C'est la dette flottante qui fait provisoirement face à ce découvert; mais cette situation ne pourrait se prolonger indéfiniment ; aussi, de temps à autre, la dette flottante est réduite par une opération à laquelle on donne le nom de consolidation ei qui consiste en un emprunt ayant pour bat de transformer en dette perpétuelle ou à longue échéance une dette immédiatement exigible.
La dette flottante se compose de trois éléments principaux: 1^ les cautionnements des comptables et officiers ministériels; 2^ les bons du Trésor ; 3"* les fonds en dépêt.
636. — Cautionnements. — L'État reçoit dans ses caisses les cautionnements en numéraire qui doivent être versés par les comptables comme
(1) La même solutîoQ a été admise plus tard par les tribunaux judiciaires à regard des emprunts contractés par les compagnies de chemin de fer (Cas8.,21 avril 1896).
254 DBOIT ADMINISTRATIF
garantie de leur gestion, parles titulaires d'offices publics ou ministériels, etc. Ces cautionnements sont remboursables dans des situations déterminées; mais, en fait^ils constituent une sorte de dette perpétuelle, puisqu'ils sont sans cesse rempittcés au fur à mesure des nominations nouvelles. Les restitutions s'effectuent ainsi sur les fonds versés par les successeurs des titulaires sortant défendions; mais le budget doit subvenir aux intérêts à payer annuellement.
637. — Bons du Trétor, — En vue des éventualités de son service, le Trésor est obligé d'avoir constamment dans ses caisses une réserve disponible que les recettes des exercices courants ne peuvent pas toujours lui fournir immédiatement.
Pour faire face à ce besoin, le Trésor est autorisé par la loi de finances annuelle à émettre des bons à courte échéance dans les limites d'un maximum qui ne peut être dépassé sans nouvelle autorisation. Ces bons sont productifs d'un certain intérêt dont le taux, fixé par le ministre des finances, varie selon la durée du prêt et d'après la situation du marché des capitaux au moment de l'émission.
638. — Dépôts divers. — Le Trésor reçoit en dépôt : 1* les fonds libres des communes et des établissements publics ; 2"^ les versements en compte courant effectués par les trésoriers-payeurs généraux et comptables de Vtuiai ; 3^ les fonds déposés à la Caisse des dépôts et consignations, quelle que soit leur provenance, lorsqu'il n'en doit pas être fait emploi en rentes: dépôts judiciaires et administratifs, cautionnements des entrepreneurs de travaux publics et de fournitures, dépôts des caisses d'épargne, des caisses de retraite et de prévoyance pour la vieillesse et des sociétés de secours mutuels. Létaux des intérêts à la charge du budget pour ces divers dépôts est fixé chaque année par décision du ministre des finances.
639. — IX. Contentieux de la dette publique. — La loi du 17 juillet 1790 avait décrété a comme principe constitutionnel que nulle créance sur Je Trésor ne peut être admise parmi les dettes de l'État qu'en vertu d'un décret de l'Assemblée nationale » et la loi du 2G septembre 1793, modifiant la formule, dispose que « toutes les créances de l'Étatseront réglées admintstrativemenhK De ces deux textes on a tiré la conséquence que c'est le ministre des finances qui est seul compétent pour prononcer, sauf recours au Conseil d'État, sur toutes les contestations auxquelles peuvent donner lieu l'émission des rentes, leur répartition, l'inscription au grand-livre, la délivrance ou le transfert des litres, leur remboursement, la conversion des rentes, le paiement des arrérages, les opérations de trésorerie, etc. Les tribunaux judiciaires sont toutefois compétents pour statuer sur les questions de propriété, de succession et sur les conventions de droit commun formées entre particuliers à propos de rentes sur l'État.
L'intervention de deux juridictions d'ordre différent a fait naître des divergences d'interprétation en ce qui concerne le principe de l'insaisissabilitédes rentes. La Cour de cassation, frappée des résultats iniques qui se produisent parfois, a cherché à restreindre l'application de ce principe dans les plus étroites limites. Depuis longtemps elle a décidé qu en cas de faillite, le syndic pouvait réaliser les titres de rente au profit de la masse
VÈSAT PfiaaONN£ MORALE 255
des créaneiers (Cass., 8 nars-i859). Allant plus loin, elle a, dans desarrÂts récenls, jugé que le principe de l'insaisissabilitc des rentes ne peut s'entendre que comme une interdiction de pratiquer des oppositions entre les mains des agents du Trésor, et que les rentes sont soumises au droit commun lorsijue la saisie-arrèl peut avoir lieu sans recourir à une opposition au Trésor, par exemple, lorsque les titres de rente se trouvent entre les mains d'un dépositaire (Cass., 23nov. 1897).
Le Conseil d*État résiste à cette jurisprudence qui est en contradiction arec le texte et lesprit de la loi du 8 nivôse an VI {suprà, n"" 629). Il a déclaré, dans de nombreux arrêts, que le ministre, des fmances devrait refuser de procéder, au profit des créanciers, à aucun transfert de rentes sans le concours du titulaire ou de son mandataire, alors même que ces eréanciers auraient reçu les titres en nantissement et qu'ils auraient obtenu un jugement conforme à leurs prétentions (C. d'Ét., 6 août 1878). Toutefois, dans un arrêt plus récent, le Conseil d'État parait s^attacher bien plus aux énonciations du jugement qu'à la réalité des faits, et il a admis qu'an créancier nanti d'un jugement lui reconnaissant la propriété de la rente avait le droit d'exiger le transfert du titre à son nom (C. d'Ét., 8juill. 1898).
SECTION IV. — Actions Judiciaires et transactions.
% 1". — Actions judiciaires
640. — I. Autorités représentant l'État. — En principe, c'est le préfet qui, dans chaque département, représente l'État, soit en demandant, soit en défendant (L. 28 pluv. an VIII, art. 3; C. pr. civ., art. 69-lo).
Toutefois celle règle souffre trois exceptions :
l^'En matière d'enregistrement et de contributions iiilirectes, les fonctionnaires préposés aux diverses régies ont le droit d'agir directement pour le recouvrement des droits et revenus de l'État (L. 29 août- 12 sept. 1791);
2^ En matière administrative, l'État est représenté par les ministres devant le Conseil d'État ;
S^'EnOn le Trésor public est représenté en justice par l'agent judiciaire du Trésor (C. pr. ci v . , art 69 - 2^) .
641. — II. Mémoire préalable. — Le représentant de l'État n*a besoin, pour intenter les actions au nom de l'État ou pour y défendre, d'aucune autorisation du conseil de préfecture. Quant aux tiers, ils ne peuvent intenter d'action contre l'Étal qu après Taecomplissement d'une formalité essentielle, la présentation d'un mémoire(L. 28 oct.-5-nov. 1790, til. m, art. 15).
Ce mémoire a pour objet de prévenir les procès on de les concilier, si cela est possible. Il doit faire connaître, dans ce but, l'objet de la deniande et les raisons sur lesquelles on prétend l'appuyer, afm de mettre l'administration à même d'apprécier le bien-fondé de cette demande et,
au besoin, d'y acquiescer. Il est déposé au secrétariat de la préfecture qui en délivre récépissé et en fait mention sur un registre. Le demandeur ne peut saisir les tribunaux qa*un mois après la date de ce récépissé.
La remise du mémoire a pour effet d'interrompre la prescription (L. 28 oct.-5 nov. 1790, art. cité). Cette interruption est absolue et non pas conditionnelle comme dans le système de la loi du 10 août 1871 (art. 55) et dans celui de la loi du 5 avril 1884 (art. 124).
On s'est demandé si cette remise de mémoire a tous les autres effets d'une demande en justice, et notamment si elle fait courir les intérêts. La C!our de cassation, considérant l'effet interruptif attaché parla loi à la présentation du mémoire comme une disposition exceptionnelle, a toujours refusé d'admettre cette extension (Cass., 25 mars 1874).
Le mémoire est exigé a à peine de nullité »; mais cette nullité n'est que relative. Elle ne peut être invoquée ni par la partie en défaut, ni par l'État lorsqu'il se défend au fond.
La présentation du mémoire n'est pas indispensable : 1^ pour les demandes reconventionnelles et subsidiaires ne changeant ni le but ni le caractère de l'action principale; 2* pour les actions introduites par voie d'opposition à une contrainte émanée de l'administration dans le cas où l'opposition doit être portée devant les tribunaux judiciaires; 3^ pour les actions portées devant les conseils de préfecture ou devant le Conseil d'État.
642. — III. Prérogatives de l'État. — L'arrêté du 10 thermidor an IV, en vue d'économiser les deniers publics, dispense TÉtat du ministère des avocats et des avoués ; mais cette disposition n a jamais été considérée comme obligatoire; elle est rarement observée dans la pratique. Le même arrêté porte que le préfet est tenu d'adresser au ministère public des mémoires contenant les défenses de l'État, mémoires que le ministère public peut lire à l'audience, en les complétant par tels moyens de droit et telles conclusions que la nature de l'affaire lui parait devoir exiger.
§ 2. — •Transactions
643. — I. Conditions requises. — Les ministres ayant seuls le pouvoir d'engager l'État, peuvent seuls transiger, au nom de l'État, sur une contestation née ou à naître. La transaction n'est soumise à aucune forme particulière en dehors de celles des contrats. Mais le droit de transiger n'entraîne pas celui de compromettre, c'est-à-dire de confier à des arbitres le pouvoir de prononcer sur une contestation.
Aux termes de l'article 1004 du Ck)de de procédure civile, on ne peut compromettre sur aucune contestation qui serait communicable au ministère public. Or, toutes les causes dans lesquelles l'État est intéressé devant être communiquées au ministère public (art. 83, C. pr. civ.), il en résulte qu'aucun compromis ne peut être conclu au nom de TÉtat.
Le Code de procédure civile ne vise, il est vrai, que les instances portées devant les tribunaux judiciaires ; mais la même solution doit être adaiise
à plus forte raisoû pour les aiïaires ressortissant à la juridiction administrative. On ne s'aurait admettre, en effet, que TÉtat puisse accepter des arbitres dans les cas où la loi ne lui a pas même permis d'accepter les juges civils (C. dÉl.,23 déc. 1887).
644. — II. Transactions sur procès- verbaux. — Des transactions peuvent être consenties par diverses administrations de TÉtat sur procèsverbaux dressés à raison d'infractions aux lois fiscales ou forestières. Ces transactions, contrairement au principe formulé parTarticle 204G, C. civ., portent à la fois sur Taction publique et sur l'action en dommages. xVinsi, on arrêté consulaire du 5 germinal an Xil (art. 23) confère à l'administration des contributions indirectes le pouvoir de transiger, même après jugement, avec les auteurs des contraventions, sur le montant des amendes. Le même pouvoir a été donné à l'administration des douanes par une ordonnance du 30 janvier 1822 (art. 10); à Tadministration dos postes par une ordonnance du 19 février 1848 et par la loi du 4 juin 185') (art. 9); à l'administration des forêts par l'article 159 du Code forestier modifié par la loi du 18 juin 1859.
Rectification.
644^tô. — Nous avons dit (n^ 608) qu'en principe et sauf les exceptions admises par la loi, notamment en matière de contributions directes, TÉiat ne peut obtenir de titres exécutoires contre ses débiteurs qu'en assignant ceux-ci devant les tribunaux compétents. A cet égard, TEtat se trouvait dans une situation plus défavorable que les départements et les communes. L'article 54 de la loi du 13 avril 1898 a fait disparaître cette anomalie; il dispose: « Les étals arrêtés par les ministres formant titre de perception dos recettes de l'Étal qui ne comportent pas, en vertu de la législation existante, un mode spécial de recouvrement ou de poursuites, ont force exécutoire jusqu'à l'opposition delà partie intéressée devant la juridiction compétente. Les oppositions, lorsque la matière est de la compétence des tribunaux ordinaires, sont jugées comme en matière sommaire. » Une disposition analogue avait été introduite d abord dans la loi municipale de 1837 et maintenue dans celle de 1884 (art. 154), puis dans la loi départementale du 10 août 1871 (arL 64). L'État peut donc aujourd'hui se procurer dans tous les cas un litre exécutoire sans recourir aux tribunaux; mais les états exécutoires dont il est question ici diffèrent des î^ôles exécutoires émis en matière de contributions directes. Ceux-ci sont exécutoires par provision ot ne peuvent être attaqués que devant la juridiction administrative. Les étals exécutoires ne sont tels que jusqu'à opposition, laquelle est suspensive de Vexécution, et ils nç modifient en rien la compétence. Ils confèrent néanmoins à l'État deux avantages importants: 1» Devant les tribunaux, TÉtat n'est pas tenu de jouer le rôle de demandeur; 2^ il est statué sur Topposition suivant la procédure rapide des matières sommaires (G.Pr. civ., art. 404 et s.) .
TITRE II
Le département.
645. — Notion du département. — La France est actuellemenl divisée en 86 départemeuts, non compris le territoire de Belfort.
Les limites des départements ne peuvent être modifiées que par la loi. Il en est de même de la fixation des chefs-lieux. La loi du 4 mars 1790 avait décidé que, dans un certain nombre de départements, les chefs-lieux alterneraient entre plusieurs villes; mais cette règle, contraire aux principes d'une bonne administration, ne tarda pas à être abrogée. Les chefs-lieux furent fixés, par la loi du 12 septembre 1791, dans les villes où les directoires se trouvaient alors, sauf le droit pour les législatures postérieures, de modifier ces sièges, après que l'expérience et le vœu des populations en auraient démontré Tutilité.
Le département est à la fois une unité administrative et une per9ùiint morale.
Dans chaque département, l'administration active est confiée à un préfet assisté d'un secrétaire général, l'administration consultative et contentietise à un conseil de préfecture, et l'administration délibérante à un conseil général, comprenant une commission départementale. Nous allons étudier successivement ces diverses autorités; puis nous examinerons les principaux actes qui peuvent être accomplis par le département comme personne morale.
