CHAPITRE III
SECTION PREMIËBE. — ' Organisation.
666. — I. Composition. — Les conseils de préfecture ont été créés par la loi du 28 pluviôse an VHI.Ily a dans chaque département de France et d'Algérie, un conseil de préfecture composé du préfet et de conseillers dont le nombre est variable. Il est de quatre dans trente départements de FVance, de trois dans les autres, y compris le territoire de Belfort. Par exception, celui du département de la Seine a été porté k neuf par la loi du 23 mars 1878. Dans le département d'Alger, le nombre des conseillers est de cinq et de quatre dans les départements d'Oran et de Constanline (1).
667. — Présidence. — Aux termes de l'article 5 de la loi du 28 pluviôse, « lorsque le préfet assiste au conseil de préfecture, il le préside; en cas de partage, il a voix prépondérante ».
Dans l'usage, les préfets ne président que rarement le conseil de préfecture. Néanmoins, la disposition qui leur accorde la présidence a été vivement attaquée. Sans l'abroger expressément, la loi du 21 juin 1865 (art. 4) porte que u chaque année, un décret du chef de l'État désigne, pour chaque département, celui de la Seine excepté (2), un conseiler de préfecture qui devra présider le conseil en cas d'absence ou d'empêchement du préfet ». En fait, le membre du conseil de préfecture ainsi désigné est le véritable président.
Le secrétaire général de la préfecture, lorsqu'il remplace le préfet en vertu d'une délégation régulière, peut-il présider le conseil de préfecture? Dans le sens de l'affirmative, on pourrait dire qu'alors il n'y a pas véritablement « absence ou empêchement du préfet » puisque celui-ci est suppléé dans ses attributions; mais il est de principe que les lois spéciales dérogent aux lois générales, et dès lors il faut décider que la présidence appartiendra au vice-président du conseil de préfecture.
Le vice-président ou le conseiller doyen remplaçant le préfet en cas d'absence a, comme le préfet, voix prépondérante.
668. — Ministère public. - Le décret du 30 décembre 1862, confirmé par la loi du 21 juin 1865, en organisant la publicité des audiences des
(1) La Chambre des députés a invité le Gouvernement à supprimer, par voie d'extinction, le quatrième conseiller dans les départements où il exifite encore et à supprimer le conseil de préfecture du territoire de Belfort (i>i'r. ^^j/'/t'w/. Chambre, année 1895, p. lOOi). '
(2) Le conseil de préfecture de la Seine avait déjà un président en vertu du décret du 27 marsi 1663.
LES COKBEILS DE PBÉPECTUBE 267
conseils de préfecture, â établi près de ces conseils un ministère public. <i Lesecrétaire général de la préfecture remplit les fonctions de commissaire da gouvernement. Il donne ses conclusions dans l«s affaires contentieuses » (L. 1865, art. 5, § l*»*). En cas d'absence, il peut être remplacé par un conseiller de préfecture ea vertu de Tordonnance du 29 mars 1821. La loi ajoute que a les auditeurs au Conseil d*État attachés à une* préfecture peuvent y être chargés des fonctions du ministère public » ; mais, en fait, cette disposition n'est appliquée qu'au conseil de préfecture de la Seine (D. 28 juill. 1881).
669. — Secrétaire' grefl%ei\ — « li y a auprès de chaque conseil un secrétaire-greffier nommé par le préfet et choisi parmi les employés de la préfecture » (L. 1865, art. 7).
Le secrétaire-greffier n*est pas comme les greffiers des cours et tribunaux un officier public ; il est placé sous Tautorilé immédiate du préfet. Les actes accomplis par lui, en exécution des ordres du préfet, ont donc le caractère d actes administratifs et ne peuvent dégénérer en faits personnels dont la connaissance appartiendrait aux tribunaux judiciaires (Confl. 23 nov. 1878).
670. — II. NoMiNATioiN. — Les conseillers de préfecture sont nommés par le chef de l'État et peuvent être révoqués par lui (L. 28 pluv. an VIII, art. 18). Il n'existait à Forigioe aucune condition d'âge ni de capacité. Cette lacaneaétécombIéeparlaloidu21 juin 1865,article2 : « Nul ne peut être nommé conseiller de préfecture s'il n'est âgé de 25 ans accomplis, s'il n'est, en outre, licencié en droit, ou s'il n'a rempli, pendant dix ans au moins, des fonctions rétribuées dans l'ordre administratif ou judiciaire, ou bien s'il n'a été, pendant le même espace de temps, membre d'un conseil général ou maire. »
Les conseillers de préfecture sont divisés en trois classes, et leur traitement varie suivant la classe à laquelle ils appartiennent. Ceux du département de la Seine sont hors classe.
671. — III. Incompatibilités. — Avant 1865, il n'existait aucune règle générale interdisant le cumul des fonctions de conseiller de préfecture avec un emploi ou une profession quelconque. La jurisprudence avait fait découler de la loi du 24 vendémiaire an III, l'impossibilité pour les membres des tribunaux de Tordre judiciaire, les greffiers, les notaires et les avoués, défaire partie de Tadministration contentieuse, mais elle admettait que les conseillers de préfecture pouvaient exercer la profession d'avocat. La loi du 21 juin 1865 (art. 3) porte que « les fonctions de conseiller de préfecture sont incompatibles avec un autre emploi public et avec l'exercice d'une profession ». En dehors des incompatibilités prévues par ce texte général, les fonctions de conseiller de préfecture sont encore incompatibles avec divers mandats publics, tels que celui de député, de sénateur, de conseiller général, de conseiller d'arrondissement, de juré devant la Cour d'assises.
672. — IV. Suppléances. — « Les conseils de préfecture ne peuvent prendre aucune délibération si les membres né sont pas au moins au nombre de trois. Le préfet, lorsqu'il assiste à la séance, compte pour.
268 BBOÏT ADMINISTRATIF
compléter les membres nécessaires pour délibérer » (Arr. 19 frucl. an IX, art. i^').
a En cas d'insuffisance du nombre des membres nécessaires pour délibérer, il y est pourvu conformément à Tarrêté du 19 fructidor an IX et au décret du 16 juin 1808 » (L. 1865, art. 6). Les dispositions visées par cet article peuvent se résumer ainsi : en cas de partage ou d'insuffisance du nombre des membres présents, ceux-ci doivent désigner, à la pluralité des voix, un des membres du conseil général du département pour siéger avec eux ; mais leur choix ne peut pas se porter sur les membres des tribunaux faisant partie du conseil général ; s'il y a partage sur le choix du suppléant, la voix du président, quel quil soit, est prépondérante. S'il n'y avait qu*un seul conseiller de préfecture, ou si tous étaient absents ou empêchés, ils seraient suppléés par un égal nombre de membres du conseil général, désignés par le ministre de l'intérieur sur la présentation du préfet, parmi ceux qui ne sont pas en même temps membres des tribunaux.
Mais la suppléance ne doit pas être un nioyen de substituer arbitraire* ment un juge exceptionnel au juge donné par la loi. Aussi est-il nécessaire de constater, dans les visas de l'arrêté, l'absence ou lempêchement ayant obligé de recourir à Fapplication des dispositions précitées (C. d Et., 20 avril 1883). L'arrêté qui ne contiendrait aucune mention constatant que les formalités prescrites par l'arrêté du 19 fructidor an IX ont été remplies serait annulable pour vice de forme (G. d'Ét., 18 nov: 1898).
SECTION. II. — Attributions des conseils de préfecture.
673. — Division. — Dans la pensée du législateur de l'an VIII, les conseils de préfecture étaient institués, au sein de chaque département, pour statuer comme juges sur les litiges administratifs qui leur seraient déférés par la loi ; ils ne devaient pas avoir, en principe, de fonctions administratives, .sauf cependant une seule qui a quelque chose de contentieux en apparence : les autorisations à donner aux communes et à certains établissements publics pour ester en justice. Mais peu à peu on considéra que ces conseils, déjà habitués à délibérer avec le préfet sur les affaires contentieuses, pourraient lui prêter un concours très utile dans la décision des atTaires purement administratives. Diverses lois vinrent leurconférer successivement de nombreuses attributions consultatives dont les principales se rapportent à l'administration des communes et des établissements publics. Les conseils de préfecture ont ainsi deux catégories d'attributions : 1^ des attributions administratives; 2" des attributions contentieuses.
§ l^^ — Attributions administratives
674. — I. Autorisations de plaider. — Aux termes de l'article 4, § 6 de la loi du 28 pluviôse an YIII, a le conseil de préfecture prononce sur les
demandes qui sont présentées par les communautés des villes, bourgs ou villages pour être autorisées à plaider ». Cette nécessité pour les communes ou sections de commune d'obtenir Fautorisation d'ester en justice remonte àunédit d avril 1683; elle avait été maintenue par l'article 56 de la loi du 14 décembre 1789 qui soumettait à l'approbation du directoire de département les délibérations prises par le conseil de la commune touchant les procès à intenter ou à soutenir. De là elle est passée dans la loi de pluviôse. Il importe, en effet, que les communes ne puissent pas s'engager témérairement dans des procès dont les frais, en cas de condamnation, seraient misa leur charge ; mais il n'appartient pas au conseil de préfecture d'examiner le fond du litige, il lui suffit de rechercher s'il existe des éléments de discussion assez sérieux pour justifier le fait même de Finstance.
La nécessité de l'autorisation du conseil de préfecture pour agir ou pour défendre en justice a été étendue, par divers textes, aux hôpitaux et hospices et. par assimilation, aux bureaux de bienfaisance (L. 7 août 1851, art. 9 et 10), aux fabriques des paroisses (D. 30 déc. 1809, art. 77), aux séminaires, cures, évêchés, chapitres (D. 6 nov. 1813), aux consistoires protestants (0. 21 mars 1834), aux consistoires israélites (0. 25 mai 1844). Hais cette nécessité constitue une exception qui ne peut être admise ou suppléée par induction ; elle est par sa nature hors du droit commun et doit être écartée lorsqu'elle n'est pas écrite dans un texte spécial (Cass., 18déc. 1866).
Le conseil de préfecture en cette matière ne se borne pas à émettre des avis; il rend des arrêtés comme en matière contentieuse; mais ces arrêtés, étant simplement administratifs, ne sont pas rendus en audience publique. Ils ne doivent pas être motivés lorsqu'ils portent autorisation de plaider ; toutefois il est nécessaire d'énoncer les motifs en cas de refus d'autorisation^ afio que le Conseil d'État puisse en apprécier la valeur.
675. — II. Avis du conseil de préfecture. — Le préfet peut consulter le conseil de préfecture chaque fois qu'il le juge utile, et, dans certains cas spécifiés p^r la loi, il est tenu de prendre l'avis de ce conseil, sans cependant être obligé de s'y conformer. L'arrêté préfectoral doit alors mentionner que cette formalité a été observée.
Nous n'entreprendrons point de faire ici l'énumération de tous les cas dans lesquels le préfet est tenu de statuer en conseil de préfecture. Il nous suffira de renvoyer : 1^ à la loi du 22 juin 1833 en ce qui concerne, soit le tirage au sort pour déterminer le canton auquel doit appartenir, à défaut d'option, un conseiller d'arrondissement élu dans plusieurs cantons, soit 1 annulation des délibérations prises par les conseils d'arrondissement en dehors des réunions légales; 2» à la loi municipale du 5 avril 1884, notamment pour l'annulation des délibérations des conseils municipaux nulles de droit ou simplement annulables, pour Finscription d'office au budget communal du crédit nécessaire à l'acquittement d'une dépense obligatoire, pour l'ordonnancement, en cas de refus du maire, d'une dépense régulièrement autorisée et liquide; S"" à la loi du 3 mai 1841, sur Texpropriation pour cause d'utilité publique (art. 12, 13 et 26); 4*' au décret du 13 avril 1861, art. 1 et tabl. C, pour diverses décisions à prendre par les
270 DBOIT ADMINISTRATIF
préfets en matière de contributions indirectes ou en matières domaniales ou forestières.
676. — m. Attributions individuelles. — Parmi les fonctions que les membres des conseils de préfecture peuvent être appelés à remplir individuellement, nous avons déjà signalé celle de pouvoir remplacer temporairement, par délégation ou même de plein droit, le préfet on le secrétaire général. Un conseiller de préfecture peut aussi être délégué par le préfet, soit pour remplacer temporairement un sous-préfet, en cas d'absence ou de vacance d'emploi (0. 29 mars 1828, art. 3), soit pour présider le conseil de revision en matière de recrutement. De plus, un conseiller de préfecture doit toujours être désigné par le préfet pour faire partie de ce conseil (L. 15 juillet 1889, art. 18).
§ 2. — Attributions contentieuses
677. — I. Aperçu général. — La loi du 28 pluviôse an VIII, en créant les conseils de préfecture, leur avait donné des attributions contentieuses importantes en ce qui concerne les contributions directes, les travaux publics, la grande voirie et les domaines nationaux. Des lois postérieures sont venues successivement étendre les attributions contentieuses des conseils de préfecture à diverses matières domaniales, aux élections, aux ateliers dangereux, aux logements insalubres, à la comptabilité des communes et -établissements publics, etc. On peut donc dire aujourd'hui que, si les conseils de préfecture ne sont pas les juges ordinaires du contentieux administratif, ils en sont les juges les plus habituels.
678. — II. Contributions directes. — Les contributions directes sont perçues en vertu de rôles nominatifs rendus exécutoires par un acte de puissance publique émanant du préfet. Ces rôles constituent donc desacle» administratifs^ et, par suite, les contestations ou réclamations auxquelles ils peuvent donner lieu rentrent naturellement dans la compétence administrative.
679. — Réclamations des particuliers. — Le conseil de préfecture prononce : l"" sur les demandes des particuliers tendant à obtenir la décharge ou la réduction de leur cote de contributions (L. 28 pluv. an VIII, art. 4, g ler^ . 20 sur les demandes en mutation de cote formées lorsqu'il sunient un changement dans la propriété de la matière imposable, mais seulement dans certams cas prévus par les lois (A. 24 flor. an VIII, art. 2 ; L. 15 juill. 1880, art. 28); S"" sur les démandes en inscription ou en réintégration aux rôles (L. 21 avril 1832, art. 28); k^ sur les réclamations contre les opérations cadastrales (L. 15 sept. 1807 ; 0.3 oct. 1821.; L. 8 août 1890); 5^ sur la validité des poursuites administratives , sommation avec frais et contraiiîte, qui émanent d'agents dé Tadministration (0. sur confl., 22fév. 1821).
680. — Réclamations des percepteurs, — Les percepteurs, ayant la responsabilité du recouvrement de leurs rôles, sont également intéressés à former des réclamations à défaut de celles des particuliers. Ils sont auto-
risés à préseoter dans les trois mois de la pablication des rôles, des états de cotes indûment impoéées sur lesquelles le conseil de préfecture prononce après instruction faite par les agents des contribations directes (L.3 juilli 1846, art. 3). ils sont également autorisés à demander en fm d'exercice, au conseil de préfecture, décharge des cotes indûment imposées Don cumprbes en temps utile dans les premiers états, pourvu que Firrecouvrabilité en soit constatée (L. 22 juin 1854).
681. — Taxes assimilées, — La compétence des conseils de préfecture s'est naturellement étendue aux réclamations contentieuses relatives aux taxes qui se recouvrent dans les mêmes formes que les contributions directes et qu'on appelle, pour ce motif, a taies assimilées aux contribulions directes ». Ces taxes sont perçues, les unes au profit de l'État, d'autres au profit des communes ou des établissements publics, d'autres au proût de sociétés syiidicales ou de travaux d'utilité collective; d'autres enfin au profit d'agents de l'administration. Nous en donnerons une énumération à la matière des Impôts.
682. — III. Contributions iNDmECTES. — Ces contributions, à la différence des précédentes, ne donnent lieu à aucun acte administratif formant litre de perception ; elles sont perçues au moyen de tarifs annexés à la loi ou au décret qui les rend exécutoires. Aussi le contentieux des impôts indirects a-t-il été attribué aux tribunaux judiciaires (L. 7-11 sept. 1790). Toutefois^ il a été apporté à cette règle quatre exceptions dont deux (la première et la troisième) ont été supprimées par la loi du 29 décembre 1900 sor les boissons.
Ces exceptions sont les suivantes: 1^ Les débitants de boissons étaient autorises à contracter avec la régie, pour remplacer le droit de vente au détail, des abonnements perçus en vertu des réûs rendus exécutoires parle préfet. S'il s'élevah des contestations au sujet du montant de l'abonnement, elles étaient tranchées par le conseil de préfecture (L. 28 avril 1816, art 70 ; L. 21 juin 1865, art. 11) ; — 2"" Les sommes dues pour manquants par les propriétaires autorisés à cultiver du tabac sont recouvrées dans la forme des impôts directs, sur état dressé par le directeur des contributions indirectes et rendu exécutoire par le préfet; les réclamations sont reçues pendant un mois devant le conseil de préfecture (L. 1816. art. 199-201 et 213-214) ; — S'' Les contestations entre les employés de la régie et les débi> tants de boissons relativement à l'exactitude de la déclaration des prix de îente étaient portées devant le maire qui prononçait , sauf recours an conseil de préfecture (L. 1816, art. 49; L. 1865, art. 11); —4^ Les contestations qui s'élèvent, soit entre les communes et les régisseurs intéressés de roctroi relativement à l'administration ou à la perception des droits, soit entre les communes et les fermiers d'octroi « sur le sens des baux » sont jugées par le conseil de préfecture (D. 17 mai 1809, art. 136; L. 1865, art. 11). La même règle doit être appliquée par analogie aux baux passés avec les fermiers des droits de place dans les halles et marchés (Contl. 15 mars 1879) et les régisseurs on fermiers des droits de pesage, mesurage et jaugeage ainsi que des taxes d'abatage (C. d'Ét., 13 mars 1891), 26 déc. 1806).
683. — IV. Travaux publics. — A raison de Tinlérêl qui s'allache à la prompte et bonne confection des travaux d utilité générale, le législateur n a pas voulu laisser porter devant les tribunaux judiciaires des contestations qui auraient pu avoir pour résultat d'entraver Texécution de ces travaux. Déjà sous Tancien régime, la même considération avait fait attribuer ce contentieux aux intendants. L'Assemblée constituante le confiaaux directoires de département et de district par la loi des 7-11 septembre 1791 dont les articles 3, 4 et 5 distinguent trois hypothèses prévues également par Tarticle 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII et que nous allons examiner.
684. — Contestations entre V administration et V entrepreneur. — Le conseil de préfecture prononce « sur les diiBcultés qui peuvent s'élever entre les entrepreneurs de travaux publics et Tadministration concernant le sens ou l'exécution des clauses de leurs marchés » (L. 28 pluv. an VHI, art. 4, § 2).
La jurisprudence a entendu cette disposition dans le sens le plus large, de telle sorte que le conseil de préfecture peut être considéré comme le juge ordinaire des travaux publics toutes les fois qu'un intérêt public est engagé dans le litige.
Elle a d'abord élargi le sens du mot « administration » et peu à peu on est arrivé à assimiler, sous ce rapport, aux travaux de l'Etat, ceux des départements, des communes et des établissements publics. Elle ne s'est pas non plus tenue au sens strict du mot « entrepreneurs » ; on a interprété cette expression comme s*appliquant aux adjudicataires, aux concessionnaires, aux régisseurs intéressés, aux architectes et même aux cantonniers ou autres ouvriers travaillant à la journée pour le compte de l'administration. Eilç a admis que le conseil de préfecture est compétent lorsque l'administration est partie au procès même contre un autre que l'entrepreneur, par exemple, contre la caution de l'entrepreneur, et même lorsqu'elle n'est pas partie au procès, si Faction est de nature à réfléchir contre elle, par exemple, en cas de diflScuItés entre Tentrepreneur entrant et l'entrepreneur sortant. Mais il n'a paru possible d'aller au delà, et lorsque des contestations sur un marché de travaux publics ne soulèvent qu'un conflit d'intérêt privé, le conseil de préfecture cesse d'être compétent; il en est ainsi notamment dans le cas où la contestation^s'élëve entre un sous-traitant et l'entrepreneur ou concessionnaire.
Les autres termes de la disposition précitée ont reçu une semblable extension. Bien que le texte vise seulement les difficultés concernant a le sensti Y exécution des clauses du marché », la jurisprudence n*apas hésité à rétendre à toutes les difficultés qui sont susceptibles de naître à l'occasion soit du règlement de la dépense, soit des conventions financières insérées dans le contrat, telles que subventions, partage des bénéfices, garanties d'intérêt. Elle a assimilé aux marchés de travaux publics les marchés mixtes, c'est-à-dire comprenant tout à la fois des travaux et des fournitures, comme les entreprises de distribution d'eau ou d'éclairage au gaz dans les villes. Enfin elle a considéré comme marchés de travaux publics les offres de concours y c'est-à-dire les conventions par lesquelles des particuliers
LES CONSKILS DE PBÉPSCTUBE 273
s*engagent- envers l'administration à concourir à l'exécution d'un travail pablic par un versement en argent ou par une cession de terrain.
685. — Dommages résultant de travaux publics, — Le conseil de préfecture prononce « sur les réclamations des particuliers qui se plaignent de torts et dommages procédant du fait personnel des entrepreneurs, et non du fait de l'administration » (L. 28 pluv. an VIII, art. 4, § 3).
Ici encore la jurisprudence a entendu dans un sens très large le texte de la loi. Remarquons d abord que ce texte semble écarter la compétence du conseil de préfecture en ce qui concerne les dommages provenant « du fait de l'administration ». Quel est le sens de cette disposition ? L'explication la plus vraisemblable consiste à dire que la loi des 7-11 septembre 1790, à laquelle a été empruntée la disposition de Fan VIII, en donnant compétence aux administrations locales pour statuer sur les dommages résultant, soit du fait personnel des entrepreneurs, soit de la dépossession de terrains ou de fouilles pour extraction de matériaux, avait entendu réserver le cas où Ies<lommages proviennent des plans de l'administration et des ordres donnés par elle pour les exécuter. Or, l'exécution des plans de l'administration peut causer des dommages autres que ceux qui viennent d'être indiqués; elle peut modifier le régime des eaux, rendre plus difficile l'accès des immeubles, etc. Les réclamations relatives à ces dommages devaient être portées à l'administration même qui ordonnait les traTaux, c'est-à-dire au pouvoir central, parce qu'alors tous les travaux publics étaient exécutés par l'État. Quoi qu'il en soit, la jurisprudence a depuis longtemps admis que le conseil de préfecture est compétent pour connaître des dommages même lorsqu'ils résultent du fait de Tadminis- Iration.
Les dommages peuvent d'abord être causés aux propriétés. La compétence du conseil de préfecture s'étend non seulement à ceux qui résultent de l'exécution du travail, mais encore à ceux qui sont la conséquence de Youvrage public lui-même après qu'il a été exécuté, sans distinguer si ces dommages sont temporaires ou permanents, pourvu que, dans ce dernier cas, ils n'emportent pas translation de la propriété ou de ses avantages au profit de l'administration. Elle s'étend aussi aux dommages provenant de l'exploitation de l'ouvrage public s'ils sont une conséquence nécessaire de cet ouvrage fonctionnant conformément à sa destination. Elle s'étend même à Yinexéculion du travail public, lorsque, par suite de défaut d'entretien, de mauvais état ou de défectuosité de l'ouvrage, un préjudice a été causé. Le Conseil d'État a même reconnu le caractère de dommage résultant de travaux publics au refus d'alignement ou d'autorisation de bâtir motivé par le désir de rendre les expropriatious moins onéreuses, lors de l'exécution de travaux projetés. (V. infra, n"* 1444 et s.)
Des dommages peuvent aussi être causés aux personnes. Après de nombreux revirements, le Conseil d'État s'est prononcé pour l'unité de compétence en matière de dommages, c'est-à-dire pour la compétence du conseil de préfecture. Mais la compétence est judiciaire lorsqu'il s'agit d'accidents survenus aux ouvriers (L. 9 avril 1898, infra, n^ 1476).
686. — Dommages camés par les occupations temporaires. — Le con-
274 DROIT ADMINISTRATÏB:
seil de préfecture prononce « sur les demandes et contestations concernant les indemnités dues aux particuliers, à raison des terrains pris ou fouillés pour la confection des chemins, canaux et autres ouvrages publics » (L. 28 plav. an VIII, art. 4, § 4).
Cette disposition prévoyait deux cas : le cas de dépossession définitive de terrains et le cas de simple occupation des terrains, soit pour en extraire des matériaux, soit pour y établir des chantiers. La compétence en matière d'expropriation ayant été transportée aux tribunaux judiciaires par la loi du 8 mars 1810, le conseil de préfecture n'est resté compétent qu'en matière de dommages causés par Toccupation temporaire.
Le texte précité ne vise expressément que le règlement des indemnités dues il raison de Textraction de matériaux ou de l'occupation temporaire; mais la jurisprudence admet que le conseil de préfecture est également compétent pour statuer sur les réclamations formées par les propriétaires qui prétendent que l'arrêté préfectoral a autorisé Toccupation de terrains qui en étaient exonérés par la loi ou que les tmvaux ne comportent pas le droit d'occupation.
Si l'occupation de terrains avait eu lieu sans avoir été autorisée par arrêté préfectoral, les tribunaux judiciaires seraient seuls compétents pour statuer sur les demandes d'indemnité (C. d'Ét., 17 décembre 1892).
687. — Travatix assimilés aux travaux publics. — Diverses règles concernant les travaux publics ont été étendues à des travaux d'intérêt simplement collectif. Ainsi, le conseil de préfecture est compétent : i"* en matière de dessèchement de marais, pour tout ce qui est relatif au classement des propriétés avant et après le dessèchement, à leur estimation, etc. ; 2^ en matière à associations syndicales autorisées^ pour tous les objets énumérés dans l'article 10 de la loi du 21 juin 1865; 3^ en matière de res' tauratioH de terrains en montagne, pour fixer le montant des indemnités dues en cas de mise en défens de terrains appartenant aux communes, aux établissements publics ou aux particuliers ; 4° en matière de pèche pour régler les indemnités dues aux propriétaires riverains des cours d'eau en cas d'interdiction de la pêche pendant un certain nombre d'années par application de la loi du 31 mai 1865 ; 5^ en matière de mines, pour le règlement des indemnités à payer par les concessionnaires à raison de travaux de reclierches antérieurs à la concession, et, en cas de travaux d assèchement imposés par l'administration, pour statuer sur les réclamations relatives à Texécution de ces travaux ; 6'' en matière de pompes funèbres, pour prononcer sur les difficultés qui sëlèvent entre l'entrepreneur et les fabriques relativement au sens et à l'exécution des actes
'd'adjudication.
688. — V. Voirie. — On appelle voirie Tensemble des voies de communication. La loi distingue la grande et la petite voirie. Certaines parties du domaine public ou même du domaine privé, bien que ne constituant pas des voies de communication, ont été assimilées à la grande voirie à cause de l'inlérôt qui s'attache à leur conservation.
689. — Grande voirie, — La loi des 7-11 septembre 1790 (art. 6, | V) avait établi une distinction entre « les contraventions de grande voirie »
qu'elle déférail aux tribunaux correctionnels et les autres difficultés relatives à <i Fadminislration en matière de^ grande voirie » dont la connaissance était réservée à Tautorité administrative. La loi de pluviôse n'avait porté aucune atteinte à cette distinction ; mais les poursuites étaient rares et souvent sans résultat. La loi du 29 floréal anX a transporté la répression aux conseils de préfecture.
La compétence de ces conseils, en matière de grande voirie, est ainsi tout à la fois contentieuse et répressive.
690. — Compétence contentieuse, — Le conseil de préfecture prooonqe «t sur les difficultés qui s'élèvent en matière degraqde voirie» (L. 28 pluv. an VIII, art. 4, § 5).
Les affaires sur lesquelles le conseil de préfecture est appelé à statuer le plus souvent, en matière de grande voirie, sont des anticipationn ou dégradations commises sur les routes, chemins de fer, canaux, etc. Ces faits constituent des contraventions, et le conseil de préfecture en même temps qu'il applique la peine édictée par la loi, ordonne la réintégration du sol usurpé et la réparation du dommage causé. Mais la compétence du conseil de préfecture s exerce même dans des cas où il nV a pas eu de contravention commise ; il en est ainsi notamment lorsque les contestations s'élèvent entre Tadministration et les propriétaires riverains des routes au sujet de l'existence des servitudes de grande voirie.
691. — Compétence répressive. — Le conseil de préfecture a été chargé par la loi du 29 floréal an X de réprimer « les contraventions de grande voirie », c'est-à-dire les faits qui sont de nature à compromettre la conservation des grandes voies publiques. Ces faits sont, en général, énumérés iai{is A' anciens règlements qui ont été maintenus en vigueur parla loi du 19-22 juillet 1791 et qui édictent des amendes souvent très rigoureuses. La loi du 23 mars 1841 a permis de les atténuer dans une large mesure. Lorsque les anciens règlements ou les lois nouvelles n'édictent aucune peine, le conseil de préfecture doit ordonner la réparation du dommage, mais sans prononcer de pénalité.
692. — Objets assimilés à la grande voirie. — La compétence qui appartient au conseil de préfecture en matière de grande voirie a été étendue par la législation postérieure à la loi de Tan X : l*' à la conservation des travaux de dessèchement et d'endiguement ;2'' aux ports maritimes et aux travaux à la mer ; 3*^ aux places de guerre et aux zones de servitudes militaires ; 4<' aux travaux faits sans autorisation dans la portion réservée delà zone frontière ; 5^ aux lignes télégraphiques et téléphoniques; 6"* aux travaux faits dans les vallées submersibles.
693. — Petite voirie, — En matière de petite voirie, la compétence du conseil de prélecture est ^ulement contentieuse ; en outre, elle. ne s'applique qu'aux nsurpations commises sur les chemins vicinaa.v. Le conseil de préfecture ordonne la réintégration du sol usurpé ; mais c'est aux tribunaux judiciaires qu'il appartient de prononcer les peines encourues pour cette usurpation et de statuer sur la réparation des déi,'radatlons commises.
694. — VI. Ventes de domaines nationaux. — Aux termes de l'art iclè^4,
§ 7, de la loi du 28 pluviôse an YIH, le conseil de préfecture prononce tt sur le contentieux des domaines nationaux ». «
Il est utile de rappeler Torigine de cette dérogation au principe qui, dans notre Droit nioderne, a placé la propriété et les nombreux contrats dont elle peut être Tobjet saus la sauvegarde de Tautorité judiciaire. L'Assemblée constituante, après avoir déclaré que le domaine de la couronne serait désormais aliénable, avait décrété l'aliénation d'une quantité considérable de biens composant ce domaine, ainsi que de biens ecclésiastiques « mis à la disposition de la nation ». La Convention ne tarda pas à y joindre les biens confisqués sur les émigrés. Les acquéreurs, craignant d'être troublés plus tard dans leur possession, ne se présentaient qu'en petit nombre. Pour leur donner une entière sécurité, il parut nécessaire de faire de ces ventes de véritables actes de la puissance publique. La constitution de l'an III (art. 394) proclama « qu'après une adjudication légalement consommée de biens nationaux, quelle qu'en fût Torigine, Tacquéreur légitime ne pourrait plus être dépossédé, sauf aux tiers réclamants à être, s'il y avait lieu, indemnisés par le Trésor national ».
Ces dispositions furent interprétées comme enlevant au pouvoir judiciaire, en ce qui concerne les ventes nationales, deux ordres de contestations: 1^ celles qui pouvaient s'élever entre VÉtat vendeur et les acquéreurs concernant la validité, l'interprétation et Texécution de ces ventes; 2<^ celles qui pourraient naître entre les acquéreurs et les tiers qui vien* draient revendiquer les biens aliénés.
Cependant, sous le Directoire, il se produisit des doutes sur le point de savoir s'il appartenait à l'autorité administrative de statuer, à Texclusion de l'autorité judiciaire, sur les contestations entre les acquéreurs et les tiers. La question fut soumise par le Directoire exécutif aux ministres de la justice et des finances. Les deux ministres furent d'avis différents; mais la compétence administrative l'emporta ; elle fut consacrée par un arrêté do 2 nivôse an VI. La constitution de l'an VIII (art. 94) reproduisit littéralement l'article 304 de celle de l'an III, et la loi du 28 pluviôse attribua aux conseils de préfecture le contentieux des domaines nationaux Ici qu il était défini par les dispositions qui viennent d'être rapportées.
La charte de 1814 s'étant abstenue de reproduire la disposition précitée des constitutions de Tan III et de l'an VIII, on se demanda si ces ventes de biens du domaine de l'État allaient cesser d'être des actes de puissance publique, et s'il ne convenait pas de restreindre la disposition de l'an VIH aux anciennes ventes nationales. Le Conseil d'État fit la distinction suivante : la charte de 1814 n ayant pas reproduit les dispositions précitées des constitutions antérieures, le droit comn/un reprend son empire quant aux actions en revendication des tiers contre l'acquéreur ; or, ces actions sont du domaine judiciaire; mais les rapports de l'acquéreur avec TEtal vendeur continuent à être régis par la disposition de l'article 4 de la loi de pluviôse, qui n'est ni abrogée expressément ni incompatible avec les termes de la charte.
us o'iquionsposa de nouveau après 1830; elle fut résolue dans le
même sens par le Conseil d*É(at. Enfin le nouveau Tribunal des conflils, dans deux décisions importantes (l*"^ mai 1875, 24 juin 1876), a consacré la même doctrine; il a reconnu que le conseil de préfecture est encore investi du pouvoir de prononcer sur les contestations qui s'élèvent au sujet • de biens domaniaux entre TÉtat et les acquéreurs, et que sa compétence, n*élant limitée par aucune disposition de loi à une certaine catégorie de biens, s'étend à tous les domaines de TÉlat, quelle qu'en soit l'origine.
Cette règle n'est pas applicable en Algérie; l'article. 4 de la loi de pluviôse y avait été rendu exécutoire, mais cette disposition a été virtuellement abrogée par la loi du 16 juin 1851 qui porte que les actions immobilières intentées par le domaine ou contre lui sont jugées par le tribunal civil (Confi. 20 juin. 1889).
En ce qui concerne le mobilier (/e/'^/a/Jajurisprudence décide que les actes qui en constatent la vente sont des contrats de droit commun rentrant dans la compétence judiciaire.
695. — Vil. Matières domanfales diverses. — En présence des termes vagues de la loi de pluviôse, on avait d'abord pensé que toutes les contestations relatives aux biens du domaine de l'Etat rentraient dans le « contentieux des domaines nationaux », et devaient être jugées par le conseil de préfecture. La commission du contentieux, créée en 1806, partagea d'abord ces idées, et de nombreuses décisions furent rendues en ce sens. Mais, à partir de 1823, le Conseil d'État a considéré que la compétence du conseil de préfecture en matière de domaines nationaux^ fondée sur des motifs purement politiques, devait être restreinte aux seuls cas que le législateur avait eus en vue, c'est-à-dire à Tinterprétation ou à l'exécution des ventes nationales et que, les mêmes motifs ne s'appliquant pas en ce qui concerne l'échange ou les baux, il fallait restituer à l'autorité judiciaire des contestations qui lui appartenaient par essence. Depuis longtemps cette jurisprudence n'est plus contestée.
696. — Sources minérales, — Le principe que nous venons d'exposer souffre cependant exception pour les baux de sources d'eaux minérales appartenant à TÉtat. L'article 2 de l'arrêté consulaire du 3 floréal an VIII porte « qu'à défaut de paiement du prix du bail ou de l'exécution des clauses y contenues, il pourra être résilié par le conseil de préfecture ».
Le conseil de préfecture est-il également compétent en ce qui touche les sources d'eaux minérales appartenant aux départements, communes ou établissements publics ? A la suite d'une décision du Conseil d'État, qui avait écarté la compétence administrative par le motif que l'arrêté du Slloréal an VIII ne visait que les sources appartenant à l'État, une ordonnance royale du 18 juin 1828 avait consacré expressément la compétence d\i conseil de préfecture. Mais le Conseil d'État a décidé que le caractère législatif, reconnu à l'arrêté du 3 floréal an VIII, ne pouvait pas être étendu à l'ordonnance de 1823, et que, dès lors, aucune disposition légale n'ayant attribué compétence au conseil de préfecture en cette matière, la compétence judiciaire continuait à subsister (C. d'Ét., 20 juin 1861).
En matière de sources minérales, le conseil de préfecture statue aussi sur les oppositions formées contre les décisions prises par les préfets pour
interdire les fouilles qui peuvent diminuer ou altérer les sources déclarées d'intérêt public (L. 14 juill. 1856, art. 4, § 2).
697. — Hois et forêts. — Le Code forestier a attribué compétence au conseil de préfecture dans un assez grand nombre de cas où des opérations administratives sont l'objet de réclamations de la part de communes ou de particuliers intéressés. Ainsi, le conseil de préfecture prononce : l^' sur les demandes en annulation, pour vice de forme, des procès-verbaux de récolement dressés par l'administration forestière pour constater si les coupes de bois ont été faites dans les conditions imposées à l'adjudicataire par le cahier des charges; 2^ sur les recours dirigés contre les déclarations de l'administration forestière concernant Vétat et la possibilité des forêts ou leur (téfensabilité, en vue de réduire les droits d'usage ou de prohiber l'introduction de bestiaux dans certaines parties qui ne pourraient résister à la dent des animaux ; 3^ sur les recours formés contre les décisions ordonnant le rachat des dyvits d* usage dans les forêts, lorsque les habitants d une ou plusieurs communes prétendent que l'usage est pour eux d'une absolue nécessité; 4» sur les contestations soulevées entre les particuliers qui venlent racheter les droits d'usage dans les bois leur appartenant et les habitants qui prétendent que ces droits leur sont d'une absolue nécessité ; 5^ sur les difficultés élevées au sujet des propositions de l'administration forestière tendant à convertir en bois des terrains en nature de pâturages et appartenant aux communes ou établissements publics.
La loi du 4 avril 1882 a également attribué compétence au conseil de préfecture pour le règlement des indemnités dues en cas démise en défens de terrains en montagne.
698. — Partage des biens communaux, — Aux termes de la loi du
10 juin 1793 (sect. V, art. 2). les directoires de département étaient chargés de statuer sur toutes les réclamations qui peuvent s'élever « à raison du mode de partage des biens communaux ». Depuis la loi de pluviôse, ce sont les conseils de préfecture qui ont hérité de cette attribution.
li faut distinguer deux sortes de partages de biens communaux : les partages entre communes ou sections dt communes et les partages entre habitants.
Les partages entre communes ou sections de communes sont effectués par l'autorité administrative ; c'est le préfet qui nomme les experts et détermine les opérations du partage. Le conseil de préfecture prononce sur les difficultés auxquelles ces opérations peuvent donner lieu, ainsi que sur les contestations relatives a l'existence et aux effets du partage.
Quant au partage des biens communaux entre les habitants, il est aujourd'hui interdit. Toutefois, il peut encore être procédé au partage des fruits de ceux de ces biens dont les habitants ont la jouissance en naturç.
11 en est ainsi en matière d'affouage communal. Le conseil de préfecture est compétent pour statuer sur les contestations qui peuvent naître au sujet des opérations administratives effectuées pour le partage du produit des biens communaux. Il est également compétent pour prononcer sur les questions d'aptitude personnelle à la jouissance de ces biens, lorsqu'elles ne soulèvent pas de question d'état proprement dite (C.d'Ét., 8 juin 1883).
LES CONSKILS DE PRÉFECTURE 27ft
La jurisprudence a même admis que les contestations entre coparfageants relativement au mode de partage fixé par un ancien règlement sont delà compétence du conseil de préfecture (Confl.,3 fév. 1894).
699. — Uatix de halles appartenant à des particnliers, — Sons L'anciefi Fégîme, les seigneurs jouissaient du droit de construire des halles sur les places publiques ou sur des terrains particuliers et de percevoir à leur profit des droits connus sous le liom de coutume, hallage, havage, elc. La loi des 15-28 mars 1790 supprima ces droits sans indemnité comme entachés de féodalité; mais la propriété des bâtiments et halles fut maintenue aux anciens propriétaires, « sauf à eux à s'arranger à l'amiable soit pour leloyer,soitpour l'aliénation, avec les municipalités des lieux ». Les difficultes qui pouvaient s'élever i ce sujet devaient être soumises aux assemblées administratives. La loi des 19-20 août 1790 déclara que les propriétaires des halles peuvent obliger les municipalités à les acheter ou à les prendre à loyer et, réciproquement, qu'ils peuvent être contraints par les municipalités à les vendre, à moins qu'ils n'en préfèrent le louage.
Ces dispositions sont encore en vigueur; elles ont été .reconnues et consacrées par un avis du Conseil d'État du 20 jnilletl836 ; mais elles ont dû subir des modifications par suite des lois sur l'expropriation pour cause (l'ulitité publique. Quand le propriétaire opte pour lavente, cette aliénation exercée en vertu de la loi a tous les caractères d'une expropriation ; elle doit donc être réglée d'après les dispositions de la loi du 3 mai 1841. Quand le propriétaire opte pour la location, la discussion ne porte plus que sur une simple jouissance dont il s'agit de déterminer la durée, les conditions et le prix. D après les lois précitées, ces contestations devaient être envoyées aux assemblées administratives, lesquelles sont remplacées, pour les affaires contenlieuses, par les conseils de préfecture.
700. — VIU. Élections; démissions d'office. — La compétence du conseil de préfecture s'étend aux listes électorales, aux réclamations formées contre les opérations électorales et aux réclamations formées par les conseillers municipaux déclarés d'office démissionnaires par le préfet.
701. — (jontentieux des listes électorales, — Nous avons exposé cidessus 11''* 77 et s.) les opérations relatives à rétablissement et à la revision annuelle des listes électorales. Ces opérations, bien qu'elles émanent d'autorités administratives, relèvent delà compétencejudiciairc; elles peuvent être attaquées devant le juge de paix en appel, et les décisions des juges de paix sont déférées directement à la Cour de cassation. L éicctorat est. en effet, un droit individuel placé sous la sauvegarde des tribunaux judiciaires.
Mais le conseil de préfecture est compétent pour^tatuer sur la régularité des opérations administratives relatives à l'établissement ou à In revision des listes électorales. Le décret réglementaire du 2 février 1852 (art. 4) dispose que « si \e préfet estime que les formalités et les délais prescrits par la loi n'ont pas été observés, il doit, dans les deux jours de la réception du tableau (des additions et retranchements), déférer les opérations de la commission administrative au conseil de préfecture qui statuera dans les trois jours et fixera, s'il y a lieu, le délai dans lequel les opérations annulées devront être refaites ».
Toutefois, le conseil de préfecture n*est compétent qu'autant qu'il a été procédé à la revision des listes électorales. Si cette opération n'avait pas eu lieu, il appartiendrait au préfet seul de prendre les mesures nécessaires pour qu'il y fût immédiatement procédé (C. dÉt., 22 mars 1875).
702. — Contentietux^ des opérations électorales. — Le conseil de préfecture est compétent pour statuer sur le contentieux des opérations électorales en ce qui concerne les élections des conseillers d'arrondissement (L. 22 juin 1833, art. 51), — des conseillers municipaux, des maires et adjoints (L. 5 avril 1884, art. 38 et 79). — des délégués nommés par les conseils municipaux pour participer à l'élection des sénateurs (L. 2 août 1875, art. 7 et 8), — des membres des commissions syndicales instituées pour représenter les sections de communes (L. 5 avril 1884, art. 37, 38 et 129), — des conseils de prud'hommes (L. 1'' juin 1853, art. 8), — des délégués mineurs (L. 8 juill. 1890, art 12), — des syndics des associations syndicales (D. 9 mars 1894, art. 30).
Toute réclamation formée contre une élection dans les cas qui viennent d'être indiqués doit être soumise au conseil de préfecture ; mais si la réclamation soulève la solution préjudicielle d'une question d'état (âge, nationalité, domicile), le conseil doit surseoir à statuer et renvoyer les parties devant les tribunaux judiciaires pour la décision de cette question préjudicielle. Sous cette réserve, le conseil de préfecture est compétent pour apprécier, non seulement la régularité des opérations électorales ellesmêmes, mais encore la légalité de tous les actes qui se rattachent à ces opérations, ainsi que la sincérité et la moralité de l'élection. Il a la plénitude de juridiction en ce qui concerne les questions d'éligibilité, même sur le point de savoir si un candidat non inscrit sur les listes électorales réunit les qualités requises pour être électeur (C. d'Ét., 30 janv. 1885), ou si l'inéligibilité résulte d'une condamnation judiciaire (Confl., 19 fév. 1898).
703. — Démissions d office. — On peut rapprocher du contentieux électoral la compétence du conseil de préfecture en matière de réclamations ^ntre les arrêtés préfectoraux déclarant démissionnaires des conseillers municipaux qui se trouveraient, pour une cause survenue postérieurement à leur nomination, dans un des cas d'incompatibilité ou d'exclusion prévus par la loi, ou qui, sans motifs légitimes, auraient manqué à trois convocations successives du conseil municipal (L. 5 avril 1884, art. 36 et 60).
704. — IX. Ateliers dangereux. — Logements insalubres. — Maisons MENAÇANT RUINE. — Aux termes du décî'ct du 15 octobre 1810, complété par des ordonnances et décrets postérieurs, les ateliers dangereux, insalubres ou incommodes ne peuvent être formés sans une permission de l'autorité administrative. Ces établissements sont, suivant les dangers ou inconvénients qu'ils présentent, divisés en trois classes. L*aulorisation est donnée par les préfets pour les établissements des deux premières classes et par les souspréfels pour ceux de la troisième. A I^aris et dans tout le ressort de la préfecture de police, les autorisations sont accordées par le préfet de police pour les trois classes d'établissements.
En cas de refus de l'autorisation, la loi ouvre aux intéressés un recours au Conseil d'État pour les deux premières classes delablissemenls et devant
le conseil de préfecture pour la Iroisiëme classe. Si, à l'inverse, Taiitorisalioo a été accordée, les tiers peuvent, à toute époque, exercer un recours devant le conseil de préfecture pour obtenir la réformation de l'arrêté du préfet et du sous^préfet. Ils peuvent aussi, sans attaquer Tacte administratif d'autorisation, réclamer devant les tribunaux judiciaires des dommages-intérêts pour le préjudice qu'ils éprouvent par suite du voisinage de l'établissement autorisé.
La loi du 13 avril 1850, relative à l'assainissement des logements insû' lubres, donne aux conseils municipaux le pouvoir d'ordonner, surl'avis des commissions d'hygiène, des travaux d'assainissement, et même d'interdire la location momentanée des locaux insalubres. Le conseil de préfecture statue sur les recours formés par les intéressés contre ces décisions ; il peut seul prononcer l'interdiction absolue de location.
Par analogie, la loi du 21 juin 1898 sur le Code rural (art. 49) a donné compétence au conseil de préfecture pour statuer sur les litiges qui s'élèvent entre l'administration et les propriétaires concernant la réparation ou la démolition des bâtiments menaçant ruine.
705. — X. Services d'assistance. — La loi du 30 juin 1838 (art. 28) attribue compétence au conseil de préfecture pour statuer sur les contestations qui s'élèvent soit entre les départements et les communes à propos des dépenses d'entretien des aliénés, soit au sujet des indemnités dues par les hospice pour les aliénés dont le traitement ou l'entretien était à leur charge et qui sont placés dans les établissements d'aliénés.
La loi du 15 juillet 1893 sur l'assistance médicale gratuite (art. 33) attribue également compétence au conseil de préfecture pour statuer sur les contestations que fait naître l'application de cette loi, notamment en ce qui concerne la répartilion des dépenses.
Enfin la loi du 7 juillet 1877, relative à l'organisation des services hospitaliers de l'armée dans les hôpitaux nriilitaires et civils, porte que tous les cinq ans une convention passée entre Tadministration militaire et les administrations hospitalières civiles fixera l'allocation à payer par l'Etal pour le traitement des malades militaires dans les hôpitaux civils. Cetleloi attribue aux conseils de préfecture le jugement des contestations qui peuvent s'élever au sujet de ces conventions.
706. — XI. Comptabilité. — Les conseils de préfecture jugent et apurent les comptes des receveurs des communes dont les revenus n'excèdent pas 30,000 francs, sauf recours à la Cour des comptes. Ils apurent de même les comptes qui doivent être présentés par les comptables de fait, qui, sans autorisation légale, se sont ingérés dans le maniement des deniers communaux. Ces dispositions sont applicables aux comptes des receveurs des hôpitaux et des autres établissements de bienfaisance. Elles ont été étendues aux comptes des trésoriers des fabriques parla loi de finances du 26 janvier 1892 (art. 78). La loi du 21 juin 1865 dispose également que l'apurement des comptes des associations syndicales doit avoir lieu selon les règles établies pour les comptes des receveurs municipaux.
282 DROIT ADMINISTKATIF
SECTION III. — Procédure devant le conseil de préfecture.
707. — Historique. — En dehors des règles relatives au nombre de membres nécessaire pour délibérer et à la suppléance des membres man« quants, les formes d'après lesquelles les conseils de préfecture doivent procéder en matière administrative ne sont tracées par aucun texte législatif ou réglementaire.
Il en a été de même, en matière contentieuse, jusqu'à la fm de Tannée 1862. La jurisprudence avait comblé autant que possible cette lacune en s'inspirant des dispositions du Co.de de procédure civile et du décret du 22 juillet 1806, sur le mode de procéder devant le Conseil d'État. Un décret du 30 décembre 1862 introduisit le débat oral et la publicité des séances du conseil de prélecture statuant sur les affaires contentieuses, et posa quelques régies de procédure. La loi du 21 juin 1865 confirma les dispositions de ce décret ; elleajoutaitdans son article 14 qu'un règlement d'administration publique déterminerait provisoirement certaines règles de la procédure et qu'il serait statué par une loi dans un délai de cinq ans.
Un règlement d'administration publique fut rendu le 12 juillet 1865. La loi promise avait elle-même été préparée par le Conseil d'Etat, et déposée en juin 1870 sur le bureau du Sénat; mais les événements empêchèrent d'y donner suite immédiatement. Ce projet, repris par le Sénal en 1888, est devenu la loi du 22 juillet 1889 qui a comblé une lacune importante de notre législation.
S 1®'. — Introduction des instances et iiESimES générales d'instruction
708. — I. Requête introductite d'instance. — Devant les conseils de préfecture, comme devant le Conseil d'Etat, la procédure est essentiellement écrite et elle est dirigée par lejuge.L'instances'ouvrepar une requête sur papier timbré (1) adressée aux membres du conseil de préfecture.
709. — Dépôt de la requête. — La requête doit être déposée au greffe du conseil, sauf disposition contraire contenue dans une loi spéciale, comme en matière d'élections ou de contributions. Elle est inscrite, à son arrivée, sur un registre d'ordre qui doit être tenu par le secrétaire-greffier; elle est, en outre, marquée, ainsi que les pièces qui y sont jointes, d'un timbre indiquant la date de l'arrivée. Le secrétaire-greffier délivre aux parties qui en font la demande des certificats qui constatent l'arrivée au greffe de la réclamation et des différents mémoires produits (L. 1889, art. l*"^).
710. — Enonci4iiion8 de la requête, — La requête doit contenir les nom, profession et domicile du demandeur, les nom et demeure du défendeur, l'objet de sa demande et renonciation des pièces dont le requérant
(1) Excepté en matière d'élections et en matièr« de contributions directes lorsque la cote est inférieure k 30 francs.
entend se servir et qui y sont jointes » (art. 2). Lorsqu'une pièce est piY)(lnite à raudience, sans avoir été préalablement déposée, elle doit être rejetée du débat, ou du moins le conseil doit en ordonner le dépôt et la communication et surseoir à statuer jusqu'à ce qu'elle ait été examinée ré^ruliérement.
c Les requêtes présentées, soit par les particuliers, soit par ladministralion, doivent être accompagnées de copies certifiées conformes par le requérant, destinées à être notifiées aux parties en cause. Ces copies ne sont pas assujetties au droit de timbre. Lorsqu'aucune copie n'est prodnite, ou lorsque le nombre des copies n'est pas égal à celui des parties, ayant un intérêt distinct, auxquelles le conseil de préfecture aurait ordonné la communication prévue par l'art. 0, le demandeur est averti parle secrétaire-greffier que, si la production n'en est pas faite dans le délai de 15 jours à partir de cet avertissement, le conseil de préfecture déclarera la requête non avenue » (art. 3).
711. — Signification facultative de la demande. — Au lieu de prendre la voie simple et économique du dépôt de sa demande au greffe du conseil de préfecture, le requérant peut, s'il le préfère, la faire signifier par huissier au défendeur. Dans ce cas, l'original de l'exploit doit être déposé au greffe, dans le délai de quinze jours à dater delà signification, faute de quoi Texploit est périmé. La signification par huissier n'étant pas nécessaire, les frais qu'elle entraîne n'entrent pas en taxe, ils restent définitivement à la charge de la partie qui use de cette voie (art. 4).
712. — II. Mesures générales d'instruction. — Immédiatement après l'enregistrement an greffe de la requête introductive d'instance, le président du conseil de préfecture désigne un rapporteur auquel le dossier est transmis dans les vingt-quatre heures (art. 5).
713. — Notification au défendeur, — Dans les huit jours qui suivent celle transmission, le conseil de préfecture, réuni en chambre du conseil, règle, le rapporteur entendu, la notification de la demande aux parties défenderesses. Il {\\t^ eu égard aux circonstances de raff*aire, le délai accordé aux parties pour fournir leur défense, et désigne l'agent qui sera chargé de cette notification (art. 6).
Les décisions prises par le conseil de préfecture pour l'instruction des affaires, dans les cas prévus ci-dessus, sont notifiées aux parties défenderesses, dans la forme administrative et dans les délais fixés par le conseil, par l'agent qu'il a désigné, en même temps que les copies des requêtes et mémoires déposés au greffe. Il est donné récépissé de cette notification ; à défaut de récépissé, il est dressé procès- verbal de la notification par l'agent qui l'a faite et qui doit transmettre immédiatement au greff*e le récépissé ou le procès-verbal (art. 7).
Quant aux pièces de l'affaire, la loi n'impose pas au demandeur l'obli* galion d'en faire faire des copies ; elles restent déposées au greffée où les parties ou leurs mandataires peuvent en prendre connaissance, sans déplacement. Toutefois, le président du conseil peut en autoriser le déplacement pendant un délai qu'il détermine, sur la demande des avocats ou désavoués chargés de défendre les parties (art. 8).
714. — Mandataires des parties, — Tous les actes de la procédure peuvent être accomplis par les parties en personne ou par mandataire. Le choix du mandataire est libre ; il n*y a d'exclusion que pour l'individu privé du droit de témoigner en justice. Le mandataire qui n*est ni avoué exerçant dans le département, ni avocat, doit justifier de son mandat par un acte sous seing privé légalisé par le maire et enregistré ou par acte authentique. Les avoués qui résident hors du département où siège le conseil de préfecture sont considérés comme des mandataires ordinaires et doivent justifier de leur mandât dans la même forme.
Lorsqu'une des parties est domiciliée en dehors du département, elle doit faire élection de domicile au chef-lieu. Cette mesure a pour but de faciliter et d'assurer les notifications administratives à faire au cours de rinsiruction (art. 8).
715. — Mémoire en défense et en répliques. — Le défendeur, qui a reçu notification de la requête, doit, dans le délai qui a été fixé par le conseil de préfecture, fournir son mémoire en défense. Ce mémoire est, à son tour, notifié au demandeur qui peut, dans un nouveau délai imparti par le conseil de préfecture, produire sa réplique. Les mémoires en défense et en réplique sont déposés au grefle; la communication en est ordonnée par le conseil de préfecture, comme pour la requête en demande (art. 9).
I 2. — Moyens DE vérification
716. — 1. Expertises. — En principe, les expertises sont facultatives pour le conseil de préfecture, en ce sens qu*il peut toujours, soit d'office, soit sur la demande des parties, ordonner, avant de faire droit, qu'il sera procédé à une expertise sur les points déterminés par sa décision. t)ans certains cas cependant, Texpertise est obligatoire et le conseil de préfecture doit l'ordonner si elle est demandée par les parties ou par Tune d'elles. L'article 13 de la loi cite deux cas d'expertise obligatoire quand elle est demandée : en matière de dommages résultant de travaux publics ou Aq subventions spéciales pour dégradations extraordinaires aux cïtetnins vicinaux. Cette dernière disposition doit être étendue aux chemins ruraux. L'expertise e^t également obligatoire en matière de contributions directes, lorsque le contribuablequi se prétend indûment imposé a déclaré vouloir recourir à la vérification par voie d'experts. La même règle est applicable en matière de taxes assimilées aux contributions directes (C. d'Ët. , 2 déc. 1893).
Toutefois, même dans le cas où l'expertise est obligatoire, le conseil de préfecture n'est pas tenu de l'ordonner, si la demande doit être rejetée par une fin de non recevoir indépendante de toute vérification, ou si les faits allégués, en les supposant établis, ne sont pas de nature à justifier la réclamation (C. d'Ét., 9 août 1881).
717. — Nomination des experts, — Avant 1889, deux-lois spéciales avaient réglé la forme des expertises obligatoires. D'après l'article 56 de la loi du 16 septembre 1807, lorsqu'il s'agissait de travaux de l'Éta^ leg
LKS CONSEILS DE PRÉFECO'URE 285
experts étaient nommés, Tun par le propriétaire qui réclamait, lautrepar le préfet; le tiers expert, s'il en était besoin, était de droit l'ingénieur en chef du département. Si les travaux étaient faits par un concjsssionnaire oti par une ville, l'un des experts était nommé par le réclamant, l'autre par le concessionnaire ou par le maire, et le tiers expert, s'il en fallait un, était nommé par le préfet. D*après l'article 17 de la loi du 21 mai 1836 sur les chemins vicinaux, Tun des experts était nommé par le sous-préfet, l'autre par le propriétaire réclamant, et, en cas de désaccord, le tiers expert était nommé par le conseil de préfecture.
Le système de la loi de 1807 avait depuis longtemps soulevé des critiques. En désignant comme tiers expert de droit l'ingénieur en chef du département, c'est-à-dire le fonctionnaire qui avait conçu, dirigé et fait exécuter les travaux, ou en laissant le choix du tiers expert au préfet, la loi s'inspirait trop des intérêts de l'administration. La loi du 21 mai 1836 a?ait fait droit à ces critiques en faisant nommer le tiers expert par un tribunal désintéressé, le conseil de préfecture; mais elle avait laissé subsister Texpertise et la tierce expertise, c'est-à-dire deux opérations sucessives qui retardaient la solution et augmentaient les frais
La loi du 22 juillet 1889 a adopté un système analogue à celui qui est organisé par les articles 303 et suivants du Codedeprocédurecivile. « L'expertise est faite par trois experts, à moins que les parties ne consentent à ce qu'il y soit procédé par un seul. Dans ce dernier cas, l'expert est nommé par le conseil, à moins que les parties ne s'accordent pour le désigner. Si l'expertise est confiée à trois experts, Tun d'eux est nommé par le conseil de préfecture, et chacune des parties est appelée à nommer son expert » (art. 14). La tierce expertise se trouve ainsi supprimée.
0 Les parties qui ne sont pas présentes à la séance publique où Texpertice est ordonnée, ou qui n'ont pas dans leurs requêtes et mémoires désigné leur expert, sont invitées par une notification faite conformément à l'article 7 (c'est-à-dire par une notification administrative), à le désigner dans le délai de huit jours. Si celte désignation n'est pas parvenue au greiïe dans ce délai, la nomination est faite d'office par le conseil de préfeclure » (art. 15).
« L'arrêté du conseil de préfecture qui ordonne l'expertise et en fixe l'objet, et qui nomme, s1l y a lieu, le ou les experts, désigne l'autorité devant laquelle ils doivent prêter serment, à moins que le conseil ne les en dispense, du consentement des parties. La prestation de serment et 1 expédition du procès-verbal ne donnent lieu à aucun droit d'enregistrement. Le conseil de préfecture fixe, en outre, le délai dans lequel les experts seront tenus de déposer leur rapport au greffe » (art. l6).
a Les fonctionnaires qui ont exprimé une opinion dans TafTaire litigieuse, ou qui ont pris part aux travaux qui donnent lieu à une réclamation, ne peuvent être désignés comme experts. Les règles établies par le Code de procédure civile, pour la récusation des experts, sont applicables dans le cas où tes experts sont désignés d'office par le conseil de préfecture. La récusation doit être proposée dans les huit jours de la notification de l'arrêté qui a désigné l'expert. Elle est jugée d'urgence » (art. 17).
a Dans les cas où un expert n accepte pas la mission qai lui a été confiée, il en est désigné un autre à sa place. L'expert qui, après avoir accepté sa nnission, ne la remplit pas, et celui qui ne dépose pas son rapport dans le délai fixé par le conseil de préfecture, peuvent être condamnés à tous les frais frustratolres, et même à des dommages-intérêts, s*il y a lieu. L'expert est, en outre, remplacé, s'il y a lieu » (art. 18).
718. — Opéralions des experts. — « Les parties doivent être averties par le ou les. experts des jours et heures auxquels il sera procédé à l'expertise; cet avis leur est adressé quatre jours au moins a l'avance par lettre recommandée. Les observations faites par les parties dans le cours des opérations doivent être consignées dans le rapport » (art. 19).
« S'il y a plusieurs experts, il procèdent ensemble à la visite des lieux et dressent un seul rapport (1). Dans le cas où ils sont d'avis différents, ils indiquent l'opinion de chacun d'eux et les motifs à l'appui » (art. 20).
tt Le rapport est déposé au 'greffe du conseil. Les parties sont invitées, par une notification faite conformément à l'article 7 (notification administrative), à en prendre connaissance et à fournir leurs observations dans le délai de quinze jours ; une prorogation de délai peut être accordée » (art. 21).
« Si ie conseil ne trouve pas dans le rapport d'expertise des éclaircissements suffisants, il peut ordonner un supplément d'instruction, ou bien ordonner que les experts comparaîtront devant lui pour fournir les explications et renseignements nécessaires. En aucun cas, le conseil n'est obligé de suivre l'avis des experts » (art. 22).
Les experts joignent à leur rapport un état de leurs vacations, frais el honoraires. La liquidation et la taxe en sont faites par arrêté du président du conseil de préfecture et non par le conseil de préfecture lui-même; mais les experts ou les parties peuvent, dans le délai de trois jours à partir de la notification qui leur en est faite, contester la liquidation devant le conseil de préfecture, statuant en chambre du conseil (art. 23). La décision du conseil de préfecture est seule susceptible d'être déférée au (Conseil d'Étal (C. d'Ét., 25 juin 1897). C'est un cas remarquable dans lequel il existe trois degrés de juridiction.
719. — Constatations urgentes, — En dehors de toute instance actuelle, il est possible que des parties aient intérêt à faire constater, d'urgence et avant qu'il ne disparaissent, des faits qui peuvent servir de base à une réclamation ultérieure devant le conseil de préfecture. Dans les cas d'urgence, les articles 806 et suivants du Code de procédure civile, donnent au président du tribunal civil le droit de statuer en référé au moyen de sentences» provisoires qui n'affectent pas le fond de Taffaire. La législation administrative n'attribuait aucun droit semblable au conseil de préfecture. Toutefois, le Conseil d'Etat avait, à diverses reprises, reconnu la régularité de
décisions du conseil de préfecture ordonnant une expertise à Teflet de
(1) Cette pre3crii)tion n'est pas substantielle. Le fait que les .experts n'ont pas coqbigrié leur avis dans un rapport unique n'entraîne pas la nullité de l'expertise (C. d'Ét., 2 nov. 1893).
LËkS conseils de PBÉFSCTURE 287
constater certains faits de nature à servir ultérieurement de base à une réclamation de sa compétence (C. d'Ët., 11 juin 1886).
La loi de 1889 a consacré celle jurisprudence, ei de plus, accordé au président du conseil de préfecture le droit de désigner, en cas d'urgence, sur la demande des partie>, un expert pour constater des faits qui seraient de nature à motiver une réclamation devant ce conseil. Avis doit en être immédiatement donné au défendeur éventuel (art. 24). Mais le président ne peut rendre aucune décision provisoire sur le litige, ni arrêter, même provisoirement, Fexécution des mesures prescrites par l'administration.
720. — II. Visites de lieux. — « Le conseil peut, lorsqu'il le croit nécessaire, ordonner qu'il se transportera tout entier ou que Tun ou plusieurs de ses membres se transporteront sur les lieux pour y faire les constatations et vérifications déterminées par son arrêté. Le conseil ou les membres délégués peuvent, en outre, dans le cours de la visite, entendre, à titre de renseignement, les personnes qu'ils désignent et faire faire en leur présence les opérations qu'ils jugent utiles. Les parties sont averties, par une notification faite conformément à l'article 7, du jour et de l'heure auxquels la visite des lieux doit se faire. II est dressé procès-verbal de l'opération. Les frais de cette visite sont compris dans les dépens de l'instance s (art. 25).
721. — III. Enquêtes. — A la différence de l'expertise, l'enquête est toujours facultative pour le conseil de préfecture. « Le conseil peut, soit sur la demande des parties, soit d'office, ordonner une enquête sur les faits dont la constatation lui parait utile à l'instruction de l'affaire »
« L'arrêté qui ordonne l'enquête indique les faits sur lesquels elle doit porter et décide, suivant le cas, si elle aura lieu soit devant le conseil en séance publique, soit devant un membre du conseil qui se transportera sur les lieux x> (art. 27).
Les parties sont averties par une notification en la forme administrative, qu'elles peuvent prendre connaissance au greffe de l'arrêté qui ordonne l'enquête, et elles sont invitées à présenter leurs témoins au jour fixé par cet arrêté. Elles peuvent assigner les témoins, à leurs frais, par exploit d'huissier (art. 28).
722. — Audition des ténvoim. — « Ne peuvent être entendus comme témoins les parents ou alliés en ligne directe de l'une des parties ou leurs conjoints. Toutes autres personnes sont admises comme témoins, à l'exception de celles qui sont incapables de témoigner en justice » (art. 29).
« Les témoins sont entendus séparément, tant en présence qu'en l'absence des parties. Chaque témoin^ avant d être entendu, déclare ses nom, prénoms, profession, âge et demeure, s'il est parent ou allié des parties et à quel degré; s'il n'est domestique ou serviteur de l'une d'elles. Il fait, à peine de nullité, le serment de dire la vérité. Les individus qui n'ont pas l'âge de quinze ans révolus ne sont pas admis à prêter serment et ne peuvent être entendus qu'à titre de renseignements. Les témoins peuvent être entendus de nouveau et confrontés les uns avec les autres (art. 30).
723. — Procès-verbal de V audition. — « Dans le cas où Tenquête a lieu à Taudience publique, le secrétaire greffier dresse procës*verbal de raudition des témoins. Ce procès-verbal est visé par le président et annexé à la minute de l'arrêté » (art. 31).
« Si l'enquête est confiée à un des membres du conseil, i! est dressé procès- verbal contenant l'énoncé des jour, lieu el heure de Penquéte; la mention de l'absence ou de la présence des parties ; les noms, prénoms, professions el demeures des témoins ; les reproches proposés ; le serment prêté par les témoins ou les causes qui les ont empêchés de le prêter; leur déposition. Il est donné lecture à chaque témoin de sa déposition, et le témoin la signe, ou mention est faite qu'il ne sait, peut ou ne veut signer. Le procès-verbal dressé par le commissaire enquêteur est déposé au greffe du conseil » (art. 32).
Si les parties n'ont pas assisté à Tenquête, elles sont averties, par une notification administrative, qu'elles peuvent prendre connaissance du procès-verbal au greffe, dans le délai fixé par le conseil de préfecture (art. 33). Enmalière électorale, les notifications peuvent, pour plus de rapidité, être faites par lettre recoinmandée exempte de la taxe postale, et si les réclamants n'ont pas de mandataire commun, il suffit que Tavertissement soit adressé au premier signataire de la protestation.
724. — Taxe des témoins, — Si les témoins entendus dans une enquête requièrent taxe, la taxe est faite par le président du conseil ou le commissaire enquêteur, suivant le cas, conformément au tarif fixé par le règlement du 18 janvier 1890. Il n'est accordé aucune taxe en matière électorale, parce qu'alors il s'agit de questions d'intérêt général.
725. — IV. INTERROGATOIRES. — « Le consoîl peut, soit d'office, soit sur la demande des parties, ordonner que les parties seront interrogées soit à la séance publique, soit en chambre du conseil » (art. 36). Les interrogatoires sont donc purement facultatifs pour le conseil de préfecture. Us ne sont soumis à aucune forme spéciale.
En droit civil, Tune des parties peut déférer le serment à l'autre pour en faire dépendre la décision du litige, ou bien le juge peut déférer le serment d'office à Tune des parties pour compléter sa conviction. Le silence gardé par la loi au sujet de ce mode de preuve suffirait à le faire écarter devant les conseils-de préfecture; mais il y a plus: le Cionseil d'État a décidé que des motifs d'ordre public s'opposent à ce qu'un pareil serment soit déféré devant la juridiction administrative. En effet, le débat est alors engagé enlre des particuliers et des agents de l'administration qui ne pourraient ni prêter ni déférer le serment sans de graves inconvénients.
726. — V. Vérifications d'écritures et inscription de faux. —- a Le conseil peut ordonner une vérification d^écritures par un ou plusieurs experts qu'il nomme, en présence d'un des membres du conseil désigné à cet effet » (art. 37) ; il s'agit alors de prouver la sincérité d'une écriture et le conseil est compétent pour faire directement cette vérification.
« Dans le cas de demande en inscription de faux contre une pièce produite, le conseil fixe le délai, dans lequel la partie qui Ta produite sera tenue de déclarer si elle entend s'en servir. Si la partie déclare qu'elle
n'entend pas se servir de la pièce, ou ne fait pas de déclaration, la pièce est rejetée. Si la partie déclare qu'elle entend se servir de la pièce, le conseil peut, soit surseoir à statuer sur Tinstance principale jusqu'après le jugement du faux par le tribunal compétent, soit statuer au fond, s'il recomnait que la décision ne dépend pas de la pièce arguée de faux » (art. 38).
I 3. — Incidents
727. — I. Demandes incidentes. — La loi de 1889 ne pose qu'un principe en ce qui concerne les demandes incidentes, c'est que ces demandes sont soumises aux règles établies pour Tintroduction et Tinstniction des demandes priucipales. « Sont applicables aux demandes incidentes les règles établies par les articles 1 à 9 de la présente loi » (art. 39 . Nous ajouterons qu'on ne devra considérer comme demandes incidentes que celles qui présentent une étroite connexité d'origine avec la demande principale, parce que les conseils de préfecture ne constituent qu'une juridiction d'attribution et que la justice administrative n'a elle-même qu'une compétence limitée. Les demandes incidentes peuvent être formées par le défendeur aussi bien que par le demandeur ; elles sont jugées par la même décision que la demande principale.
728. — IL Intervention. — « L'intervention est admise de la part de ceux qui ont intérêt à la décision du litige engagé devant le conseil de préfecture » (art. 40).
La demande en intervention doit être formée comme toute autre demande, par requête adressée au conseil de préfecture : mais la loi ne la soumettant pas expressément aux règles établies pour l'introduction et l'instruction de la demande principale, nous pensons que ces règles ne doivent pas être appliquées.
729. — m. Récusation. — « Les dispositions des articles 378 à 389 du Code de procédure civile sur la récusation des juges sont applicables devant les conseils de préfecture » (art. 41).
730. — Causes de récusation. — Les causes de récusation ont pour fondement l'affection ou la haine présumées, l'intérêt personnel ou d'autres circonstances particulières qui font suspecter l'impartialité des juges. L'article 378duCodede procédure civile en donneTénumération. Les principales sont : l^'la parenté ou l'alliance entre le juge et l'une des parties ou même unesorte de quasi-alliance entre le juge etles alliés de sa femme ou entre la femme de l'une des parties et les alliés du juge; 2^ si le juge ou les membres de sa famille ont un procès sur une question pareille ; 3"" s'ils ont un procès où l'une des parties est juge; 4^ S'ils sont créanciers ou débiteurs d'une des. parties ; 5^ s'il y a eu, depuis moins de cinq ans entre eux et l'une des parties ou ses parents et alliés, un procès criminel ou correctionnel; s'il y a eu un procès civil depuis moins de six mois; 6® si le juge administre les biens de l'une des parties ou s'il est « administrateur de quelque établissement, partie en cause » ; mais le préfet administrateur des biens du département, ne saurait ètre^ récusé pour ce motif dans les causes qù le département est intéressé (C. d'Ét. , 3 fév. 1859) .
S90 DROIT ADMINISTJaATlF
731. — Foï^me de la récusalioti, — La récusalion doit être formée par requête signée de la partie ou duo fondé de pouvoirs spécial et authentique. Le conseil de préfecture statue sur Tadmissioa ou le rejet de la demande en récusation. Le conseiller dont la récusation est demandée ue peut concourir à cette décision. Si la récusation est déclarée inadmissible, rincidentest terminé; dans le cas contraire, la décision est communiquée au jugé récusé pour qu'il s'explique sur les faits énoncés dans la requête. Lorsque le juge, dans sa déclaration, reconnaît les faits, la récusation est admise. Si» au contraire, le juge nie ces faits, le récusant doit alors en faire la preuve, et la loi, à défaut d'une preuve par écrit ou d'un commencement de preuve par écrit^ permet au tribunal de rejeter la récusation sur la simple déclaration du juge ou d'admettre la preuve testimoniale. Si la preuve est faite, le conseil ordonne que le juge devra s'abstenir (I .
732. — IV. Désistement. — « Le désistement peut être fait et accepté par des actes signés des parties et déposés au greffe. Les frais du procès sont à la charge de la partie qui se désiste 9 (art. 42). Â la différence des règles établies pour la juridiction civile, il n'y a pas, en matière administrative, de désistement portant seulement sur la procédure; le désistement emporte toujours renonciation au fond même du droit invoqué devant le conseil. ;Les [affaires qui sont portées devant la juridiction administrative touchent toujours par quelque côté à l'intérêt public; et il ne faut pas qu un désistement de procédure puisse retarder la solution du litige eu permettant de recommencer plus tard le procès.
§ 4. — Jugement
733. — L Rapport. — « Lorsque Taffaire est en état d'être jugée, ou qu'il y a lieu d'ordonner des vérifications au moyen d'expertises, d enquêtes ou autres mesures analogues, le rapporteur prépare un rapport. Le rapport est remis au secrétaire-greffier, qui le transmet immédiatement au commissaire du gouvernement » (art. 12).
Devant le Conseil d'État, le rapporteur prépare en même temps un projet de décision ; il en était de même devant le conseil de préfecture, sous Tempire du décret du 12 juillet 1865, mais cette disposition a été écartée dans la loi de 1889. Il importe, en effet, que l'opinion du rapporteur puisse se modifier à l'audience et que celle des autres membres du conseil ne soit pas influencée par une décision toute préparée. La nécessité de se faire une opinion personnelle stimule l'attention et développe le sentiment de la responsabilité bien plus que la simple adhésion à l'opinion d'autruL
734. — II. Audience publique. — Après la communication du rapport au commissaire du gouvernement, l'affaire peut, en général, recevoir une solution. Elle est portée à l'audience publique et jugée après audition du
(1) Le renvoi pour cause de suspicioii légitime ne pourra jamais être demaoBidé devaat le conseil de j^réJEecture dont la compétendCe e&t exclusivement territoriale.
rapport, des observations orales des parties et des conclusions du ministère publie.
735. — Rôle deg séances ; avertissement aux parties. — a Le rôle de chaque séance publique est arrêté par le f^résident du conseil ; il est communiqué au commissaire du gouvernement et affiché à la porte de la salle d'audience » (art. 43).
a Toute partie doit être avertie, par une notification faite conformément à Tarticle 7, du jour où l'affaire sera portée en séance publique. Lorsqu'elle est représentée devant le conseil, la notification est faite à son mandataire ou défenseur, domicilié dans le département. Dans les deux cas, Tavertissement est donné quatre jours au moins avant la séance. En matière de contributions directes ou de taxes assimilées, d'élections et de contraventions, Tavertissement n'est donné qu^aox parties qui ont fait connaitrey antérieurement à la fixation du rôle, leur intention de présenter des observations oralesv 11 peut, dans ces mêmes affaires, être donné par lettre recommandée, exempte de toute taxe postale. Si les réclamants en matière électorale n'ont pas de mandataire ou défenseur commun, il suffit que Tavertissement soit adressé au premier signataire de la protestation » (art. 44).
736. — Observations orales. — « Après !e rapport qui est fait sur chaque affaire par un des conseillers, les parties peuvent présenter, soit en personne, soii par mandataire, des observations orales à lappui de leurs conclusions écrites. Le conseil de préfecture peut également entendre les agents de l'administration compétente ou les appeler devant lai pour fournir des explications. Si les parties présentent des conclusions Douvelles ou des moyens nouveaux, le conseil ne peut les adopter sans un soppléffleot d'iostruetion » (art. 45).
Malgré le débat oral, la procédure devant les conseils de préfecture a, en effet, conservé son caractère d'é!re essenliellement une procédure écrite et, par suite, si des conclusions nouvelles ou des moyens nouveaux sont présentés à l'audience publique, le conseil peut les accueillir, mais alors il est tenu de rouvrir Tinstructioa écrite qui avait été close par la lecture du rapport.
737. — Coiuluêion» du ministère public. — « Le commissaire du gouvemement donoe ses conclusions sur toutes les affaires o j(art. 46). Cetie règle s explique par Tintérèt public qui est en jeu daos toute affaire portée devant les tribunaux administratifs.
738. — lU. FoBME DES DÉCISIONS. — « En toute matière, les arrêtés des conseils de préfectiu^ sont rendus par des conseillers délibérant eu nombre impair. Ils sent rendus par trois conseillers au moins, président compris. La décision est proiMmcée à Taudieiice publique, après délibéré hors la présence des parties » (art. 47). « Les arrêtés pris par le conseil de préfecture meotioonent qu'il a été statué en séance publique. Ils contiennent les noms etconclusiDUs des parties, le vu des pièces et des dispositions législatives dont ils foot l'application. Lorsque le conseil de préfecture statue en matière répressive, les dispositions législatives doiveinl être textuellement rapfM>rtée5. Mention y est faite que les parties ou leurs
mandataires ou défensears et le commissaire du gouvernement ont été entendus. Ils sont motivés. Les noms des membres qui ont concouru à la décision y sont mentionnés. La minute de la décision est signée, dans les vingt-quatre heures, par le président, le ' rapporteur et le secrétaire greffier » (art. 48).
« La minute des décisions du conseil de préfecture est conservée au greffe pour chaque affaire avec la correspondance et les pièces relatives à l'instruction. Les pièces qui appartiennent aux parties sont remises sur récépissé, à moins que le conseil de préfecture n'ait ordonné que quelques-unes de ces pièces resteraient annexées à la décision » (art. 40,
« L'expédition des décisions est délivfée par le secrétaire-greffier dès qu'il en est requis. Toute décision est notifiée aux parties à leur domicile réel dans la forme administrative, parles soins du préfet, lorsque Tinslance a été engagée par TÉtat ou contre lui/ et lorsque le conseil de préfecture a prononcé en matière répressive, sans préjudice pour le droit de la partie de faire la notification par exploit d'huissier. Toutefois, il n'est pas dérogé aux règles spéciales établies pour la notification des décisions en matière de contributions directes et de taxes assimilées à ces contributions ainsi qu'en matière électorale » (art. 51).
739. — IV. Exécution des décisions. — « Les arrêtés du conseil de préfecture sont exécutoires et emportent hypothèque » (art. 49, § 2).
Ces deux caractères reconnus, par l'article 4 delà loi du 29 floréal anX, aux décisions rendues par les conseils de préfecture au sujet de contraventions en matière de grande voirie, ont été étendus par la jurisprudence à toutes les décisions rendues par les conseils de préfecture, et la loi de 1889 n'a fait que formuler ce double principe dans une disposition générale. Toutefois, elle a laissé subsister une anomalie qui a donné lieu autrefois à des controverses.
Aux termes de l'article 545 du Gode de procédure civile, les décisions judiciaires ne peuvent être mises à exécution que si elles sont terminées par un mandement aux officiers de justice, c'est-à-dire revêtues de la formule exécutoire. Cette règle est appliquée aux décisions du Conseil d'Étal (loi du 24 mai 1872, art. 22), aux arrêts de la Cour des comptes (loi du 16 septembre 1807, act. 53); mais aucune disposition de loi ou de décret, sauf en matière de comptabilité publique, n'exige que les décisions des conseils de préfecture soient revêtues de la formule exécutoire. Certains auteurs avaient soutenu que ces décisions devaient être revêtues d'une formule exécutoire apposée par le préfet. Cette opinion n'avait pas prévalu, et la pratique s'était formée en sens contraire. La loi sanctionne cette pratique qui, tout en constituant un défaut d'harmonie dans notre législation, ne présente pas dMnconvénient sérieux.
740. — V. Police des audiences. — « L'article 50 de la loi de 1889 déclare applicables aux conseils de préfecture les dispositions de Tarticle 85 et des articles 88 et suivants du Code de procédure civile, ainsi que celles de Tarticle 41 de la loi du 29 juillet 1881. Toutefois^ en ce qui concerne l'application de ce dernier texte^ les conseils de préfecture n'ont pas des
pouvoirs aussi étendus que les tribunaux judiciaires. D'une part, le conseil de préfecture peut prononcer la suppression des écrits et disconrs injurieux ou diffamatoires d*une partie ou de son défenseur, mais il n est pas compétent pour condamner à des dommages-intérêts à raison de Tinjure ou de la diffamation. D'autre part, le conseil de préfecture peut toujours faire aux avocats et aux autres officiers ministériels en cause les injonctions nécessaires pour le maintien du bon ordre à Taudience, mais il ne peut pas prononcer contre eux une peine disciplinaire. Dans les deux cas, l'action en dommages-intérêts et Taction disciplinaire devront être l'objet de réserves, soit de la part de la partie, soit de la part du conseil de préfecture, et être jugées ultérieurement par les tribunaux judiciaires.
741. — VI. Procédure en matière de comptabilité. — Aux termes de l'article 433 du décret du 31 mai 1862, non abrogé par la loi du 21 juin 1865, ni par celle du 22 juillet 1889, les règles de la procédure de la Cour des comptes sont seules applicables aux conseils de préfecture dans i exercice de leur juridiction en matière de comptabilité. Ainsi, il n'y a ni débats oraux, ni audiences publiques; le conseil de préfecture ne peut prononcer de condamnations autres que celles que pourrait prononcer la Cour des comptes elle-même. Enfin, les arrêtés sont revêtus de la forme exécutoire comme ceux de ladite Cour.
I 5. — Voies de recours
742. -— I. Division. — Les voies de recours contre la décision des conseils de préfecture sont : l"" l'appel au Conseil d'État; 2^ Topposition ; 3"^ U tierce opposition.
743. — II. Appel au Conseil d'État. — Lorsque le conseil de préfecture a rendu une décision contradictoirement, il a épuisé sa juridiction ; mais sa décision n'est jamais en dernier ressort, elle peut, dans tous les cas, être l'objet d'un recours ou appel au Conseil d'État. Nous avons exposé plus haut les conditions et les formes du recours au Conseil dÉtat; il suffira de renvoyer aux n**» 550 et suivants.
744. — Règles spéciales aux décisions préparatoires et interlocutoires, — £n procédure, on distingue lesjugements préparatoires, interlocutoires ou définitifs.
Sont réputés préparatoires les jugements rendus pour Tinstruction de TafTaire et tendant à la mettre en état de recevoir une solution définitive mais sans préjuger le fond. Sont, au contraire, réputés interlocutoires les juiîcments par lesquels le tribunal ordonne, avant dire droit, une preuve, une vérification ou une instruction qui préjuge le fond(C. pr. civ., art. 452). Enfin lesjugements définitifs sont ceux qui statuent surlefoiidde l'affaire, en appréciant les prétentions respectives des parties.
L'article 60 de la loi de 1889 porte que « les dispositions du Code de procédure civile relatives à l'appel des jugements préparatoires et interlocutoires sont applicables aux recours formés contre les décisions des conseils depréfecture ». Or, d'après l'article 451 du Code de procédure ci vile, Tappel
d'un jugement préparatoire ne peut être interjeté qu'après le jugement définitif et conjointement avec Tappel de ce jugement. L*appel d'un jugement interlocutoire peut, au contraire, être interjeté avant le jugement définitif, parce qu'il tranche en partie le procès ou fait, du moins, présumer la solution dotinilive; mais la jurisprudence admet qu'il est également recevable conjointement avec l'appel de la décision définitive, lors même que la décision interlocutoire aurait été rendue depuis plus de deux mois ou aurait été exécutée sans réserves (G. d'Ét., 25 juin 1897).
745. — III. Oppositio:«î. — L'opposition est ouverte contre les décisions rendues par défaut ou non contradictoires. Elle est portée devant le conseil de préfecture qui a rendu la décision.
746. — Formes et délai. — « Les arrêtés non contradictoires des conseils de préfecture en malière contentieuse peuvent être attaqués par voie d'op|K)sition dans le délai d'un mois à dater de la notification qui est faite à la partie. L'acte de notification doit indiquer à la partie que, après respiration dudit délai, elle sera déchue du droit de former opposition. L'opposition est formée suivant les règles établies par les articles 1*' à 5 de la présente loi. Les communications en sont ordonnées comme pour les requêtes introductives d'instance » (art. 52).
En procédure civile, les jugements sont rendus par défaut, soit faute de constitution d'avoué, soit faute de conclure. Il n'y a pas à faire cette distinction en notre matière. La procédure devant les conseils de préfecture étant essentiellement écrite, la décision en principe ne sera par défaut que lorqu'elle aura été rendue sans que le défendeur ait produit son mémoire en défense. Par la même raison, le demandeur ne pourra jamais être jugé par défaut: le conseil de préfecture est saisi par la requête qu'il lui a présentée et la décision rendue sur cette requête est toujours contradictoire, alors même que le demandeur ne se présenterait pas à l'audience pour la soutenir. « Sont considérés comme contradictoires les arrêtes rendus sur les requêtes ou mémoires en défense des parties, alors même que les parties ou leurs mandataires n'auraient pas présenté d'observations orales à la séance publique » (art. 53, § l^"").
La loi admet cependant une exception; elle considère comme non contradictoires les décisions qui ont été rendues sur les requêtes ou mémoires en défense des parties, mais sans que celles-ci aient été appelées à prendre connaissance du rapport d'experts, lorsqu'une expertise a été ordonnée. Par suite de cette omission, les parties se sont trouvées dans Hmpossibilité de présenter leurs observations sur lexpertise, ainsi qu'elles y sont autorisées par l'article 21. Or, l'expertise exerçant une influence considérable sur la décision du conseil de préfecture, il est équitable de réserver aux parties le droit de la discuter devant lui, e*, par suite, d'attaquer la décision par la voie de l'opposition. Dans ce cas, l'opposition pourra être formée aussi bien parle demandeur que par le défendeur (art. 53, § 2).
'( Lorsque la demande est formée contre deux ou plusieurs parties, et que Tune ou plusieurs d'entre elles n'ont pas présenté de défense, le conseil surseoit à statuer sur le fond, et ordonne que les parties défaillantes seront averties de ce sursis par une notification faite conformément à
l'article 7, el invitées de nouveau à produire leur défense dans un délai qu'il fixe. Après Texpiration de ce délai, il eststatué par une seule décision, qui n*est susceptible d'opposition de la part d'aucune des parties » (art. 55),
747. — Effet de V opposition. — L'effet ordinaire de l'opposition est de saspendre l'exécution de la sentence rendue par défaut, à moins que Texécution provisoire n*ait été ordonnée nonobstant opposition de la partie défaillante tart. 159, C. pr. civ.). Or, en matière administrative, l'exécution provisoire est fréquemment commandée par les exigences des services publics. Tout en consacrant la règle, il importait donc de maintenir l'exception. C'est ce qu'a fait l'article 55: « L'opposition suspend l'exécution, à moins qu'il n'en ait été autrement ordonné par la décision qui a statué par défaut. »
748. — IV. Tierce opposition. — Cette voie de recours est ouverte à toute personne qui n'a été appelée ni représentée dans l'instance, lorsque la décision préjudicie à ses droits. Bien que, en droit, un jugement ne puisse être opposé à un tiers et lui nuire (art. 1531, C. civ.), en fait l'exécution de ce jugement peut lui causer un grave préjudice ; l'opposition formée par ce tiers aura pour effet, non de suspendre par elle-même l'exécution du jugement, mais d'appeler les juges à apprécier la question desavoir s'il y a lieu d'ordonner que Texécution du jugement sera suspendue jusqu'à ce qu'il ait été statué par une décision nouvelle.
« Toute partie peut former tierce opposition à une décision qui préjudicie à ses droits, et lors de laquelle ni elle ni ceux qu'elle représente n'ont été appelés » (art. 56, | 1").
Par à contrario, une partie ne pourra former tierce opposition lorsque < ceux qu'elle représente » auront été appelés. Or, on peut représenter une personne, c'est-à-dire être son ayant cause, soit à titre universel, comme héritier ou légataire universel, soit à titre particulier, comme acquéreur, donataire, créancier, etc. Tous ces ayants cause auront été légalement représentés lorsque leur auteur aura été appelé dans l'instance ; ils ne pourront donc attaquer la décision par voie de tierce opposition.
Dans quelles formes et dans quel délai doit avoir lieu la tierce opposition?
Larlicle 56, | 2, porte : (( Il est procédé à l'instruction dans les formes éiablies par les art. 1 et 9 de la présente loi. » D*une manière plus générale, la tierce opposition est portée devant le conseil de préfecture qui a rendu la décision attaquée ; elle s'introduit, s'instruit el se juge dans les mêmes formes que lïnstauce principale.
La loi ne fixant pas de délai pour la tierce opposition, on doit en conclure que les tiers étant présumés ignorer la décision peuvent Tattaquer à toute époque.
I 6. — Dépens
749. — L Condamnation aux dépens. — A défaut de disposition législative spéciale, le Conseil d'État a longtemps décidé que la procédure est sans frais devant les conseils de préfecture et que, dès lors, il ne peut pas y avoir lieu à l'allocation de dépens, si ce n'est pour les frais d'expertise ;
toutefois, il avait été amené à se départir de cette règle trop absolue et à décider que le conseil de préfecture peut mettre à la charge de la partie qui succombe les frais que la partie adverse a été légalement obli{,'ée d'exposer. La loi de 1889 a consacré le pjjncipe du droit civil : « Toute partie qui succombe est condamnée aux dépens » ; elle admet toutefois que « les dépens peuvent, en raison des circonstances, être compensés en tout ou en partie » (art. 62).
Étendant ensuite aux instances portées devant les conseils de préfecture une disposition introdufte par le décret du 2 novembre 1864 à propos des instances portées devant le Conseil d'État, la loi ajoute : « L'article qui précède est applicable à l'administration dans les contestations relatives soit au domaine de l'État, soit à l'exécution des marchés pour un service public, soit à la réparation des dommages sur lesquels les conseils de préfecture sont appelés à prononcer » (art. 63, § l*"") (1).
En matière de contraventions, Tadministralion exerce l'action pubUque, et dès lors elle ne peut être condamnée aux dépens. Quant à la partie poursuivie, elle supporte les dépens si elle est condamnée. Pendant longtemps le Conseil d'Etat avait admis que, même en cas d'acquittement, elle pouvait être condamnée aux frais du procès-verbal. Cette juriprudence, qui était d'ailleurs abandonnée depuis 1877, a été formellement écartée par la loi de 1889 : a En matière répressive, la partie acquittée est relaxée sans dépens » (art. 69, § 2).
« Il n'y a lieu, en matière électorale, à aucune condamnation aux dépens » (art. 63, § 3). C'est une conséquence de l'immunité attachée aux opérations électorales qui doivent être jugées sans frais.
750. — 11. Liquidation des dépens. — « Les dépens ne peuvent comprendre que les frais de timbre ou d'enregistrement, les frais de copie des requêtes ou mémoires, les frais d'expertise, d'enquêtes et autres mesures d'instruction, et les frais de signification de la décision » (art. 64).
a La liquidation des dépens est faite, s'il y a lieu, par l'arrêté qui statue sur le litige, conformément au tarif qui est fixé par un règlement d'administration publique » (art. 65). Ce règlement porte la date du 18 janvier 1890 .
« Si l'état des dépens n'est pas soumis en temps utile au conseil de préfecture, la liquidation en est faite par le président du conseil, le rapporteur entendu. Les parties peuvent former opposition à cette décision devant le conseil de préfecture, statuant en chambre du conseil, dans le délai de huit jours à dater de la notification » (art. 66).
La décision du conseil de préfecture, conformément à la règle générale, peut être déférée au Conseil d'État (C. d'Ét., 26 juin 1896).
(1) Il ea est de môme dans le cas prévu par l'article 5 delà loi du 29 décembre J 884, qui met à la charge de la partie qui succombe les frais d'expertise en matière de contributioTis directes.
LES CONSEILS GENERAUX 2ij7
