CHAPITRE V

837. — CoNSTiirriON de la personnalité des départements. — Diverses lois de la Constituante semblent reconnaître aux départements une individualité propre, distincte de celle de TÉtat ; elles leur imposent certaines dépenses et créent ou promettent de créer des ressources destinées à y subvenir; elles les autorisent à acquérir ou à louer des immeubles pour y installer les administrations départementales. Mais ces dispositions ne furent pas considérées comme suffisantes pour constituer la personnalité morale du département, et lorsque le Code civil fut voté, le législateur évita de désigner les départements à côté des communes dans les articles qui ont trait aux actes de la vie civile des personnes morales administratives. Les départements, disait-on, n'ont pas de fortune propre; les recettes et les dépenses qui peuvent être effectuées par les administrations départementales ne sont que des recettes ou dépenses du budget général de l'État. Quant aux immeubles acquis pour les services administratifs, bien qu'ils soient achetés avec les deniers des contribuables

de chaque département, ils sont la propriété de i' État ; les départements n'en ont que la jouissance et à condition de les employer à Tusage qui leur est assigné parla loi.

En 1811, parurent deux décrets qui modifiaient gravement la situation. D'une part, le décret du 9 avril 1811 cédait gratuitement aux départements, arrondissements et communes, la pleine propriété des édifices et bâtiments nationaux alors occupés par le service de l'administration des cours et tribunaux et de Tinstruction publique, à la charge de supporter à l'aveoir les grosses et menues réparations. D*autre part, le décret du 16 éé« cembre 1811, en autorisant la création de routes à la charge exclusive des départements, constituait un domaine public départemental. Néanmoins, la personnatilé civile des départements n'a été définitivement reconnue ^e depuis la loi du 10 mai 1838.

SECTION PREMIÈRE. — Le départ^ement propriétaire.

S38. — I. DoifÀiNE vviTVÈ i^ÉPARTEMERTAL. — Le domaine privé du départenoent, de même que le domaine privé de l'État, comprend des immeubles et des meubles.

Ces biens se distinguent en deux catégories : les uns sont affectés à des services publics obligatoires (édifices et mobilier des préfectures et souspréfectures, des locaux affectés aux cours d'assises, aux tribunaux, aux écoles normales, au casernement de la gendarmerie et aux prisons); les autres sont sans affectation ou sont affectés à des services d'utilité simplement départementale. Les biens de la première catégorie sont placés sous la double autorité du département comme propriétaire et de l'Etat eomme chargé de veiller à la satisfaction des intérêts généraux. Les délibérations prises par le conseil général pour acquisition, aliénation, échange, changement de destination de ces biens ne sont pas définitives ; l'exécution peut en être suspendue par le pouvoir central. Les biens de la seconde catégorie relèvent, au contraire, exclusivement du conseil général qui peut les acquérir, les aliéner, les échanger, les affermer, en modifier la destination par des délibérations définitives, susceptibles seulement d'être annulées pour violation d une disposition légalement obligatoire.

Sous cette réserve, examinons les principaux actes dont le domaine privé départemental peut être Tobjet.

839. — Acquisitions. — Les acquisitions d'immeubles à titre onéreux peuvent avoir lieu à l'ainiable ou par voie d'expropriation pour cause d'utî lité publique. Nous nous occuperons plus tard de ce dernier mode d'acquisition. Les délibérations prises par le conseil général pour les acquisitions amiables peuvent être exécutées immédiatement par le préfet, s'il existe au budget départemental un crédit suffisant pour solder la dépense. Dans le cas contraire, il devrait être préalablement pourvu à l'ouverture du crédit nécessaire. L'acte d'acquisition peut être passé en la forme administrative ou devant notaire.

Les acquisitions de meubles eC objets mobiliers doivent, en principe, être l'objet d'une adjudication publique. Les dispositions du décret réglementaire du 18 novembre 1882 concernant les marchés faits au nom de TÉtal sont considérées comme applicables aux départements. Nous aurons à étudier ce décret à propos de la matière des Travaux publies.

840. — Don» et legs. — Ces deux mod^es d'acquérir sont soumis à des règles spéciales. Il faut d'abord faire une distinction suivant que la donation ou le legs donne ou ne donne pas lieu à « réclamations des familles », et par le mot « famille » on doit entendre, non seulement les membres de la famille légitime ou naturelle qui auraient un droit pécuniaire à faire valoir, mais encore tout autre intéressé, comme le légataire universel, même non parent.

Toutes les libéralités qui n'ont pas fait Tobjet de réclamations peuvent être acceptées par une délibération défmitive du conseil général. Il en est de même du refus dans tous les cas. Lorsqu'une réclamation s*est produite, lacceptalion doit être autorisée par un décret en Conseil d'État (L. 4 fév. 1901, art. 2 et 7). Le décret doit être rendu en assemblée générale du Conseil d'État si la libéralité dépasse 50,000 francs (D. 2 août 1879, art. 7).

Dans tous les cas, l'acceptation ou le refus de la libéralité est fait par le préfet, en vertu soit de la décision du conseil général, soit de la décision du gouvernement (L. 1871, art. 53, § 1").

En principe, l'acceptation d'une libéralité au profit d^nne personne morale administrative ne peut avoir lieu qu'après autorisation régulière (C. civ., art. 937). MaisTapplication rigoureuse decette règle aurait pu faire perdre au département le bénéfice de la libéralité, si le donateur était mort on avait révoqué la libéralité avant Tautorisation ; d'antre part, en cas de legs, les fruits et intérêts ne courent au profit du légataire qu'à partir de la demande en délivrance (C. civ., art. 1014). Dans l'intérêt du département, la loi a autorisé Yacceptation provisoire : « Le préfet peut toujours, à titre conservatoire, accepter les dons et legs. La décision du conseil général ou du gouvernement qui intervient ensuite, a effet du jour de cette autorisation (art. 53, § 1). Cette règle est étendue aujourd hui à tous les établissements publics ou d'utilité publique (L. 4 fév. 1901, art. 8).

Pour la procédure en matière de legs, voir le n° 1115.

841. — Aliénations — Les départements peuvent aliéner leurs biens par voie de vente à l'amiable ou par voie d'adjudication publique. Le dernier mode devra, en général, être préféré, bien qu'il ne soit formellement prescrit par aucune disposition de loi ou de règlement. La délibération prise par le conseil général pour autoriser l'aliénation est exécutée par le préfet qnî passe l'acte, soit en la forme administrative, soit devant notaire.

Les actes passés par le préfet ont-ils le caractère d'actes authentiques ? La question a été discutée; mais la solution affirmative ne nous parait guère douteuse. L'article 14 (tit. II) de la loi du 28oct.-5nov. 1790 sur les biens nationaux décide que tous les actes faits par le préfet en matière domaniale emportent exécnlîon parée et peuvent servir à constater des hypothèques fmpraj\Y* 595). On ne voit pas pourquoi il n'en serait pas de même pour les actes concernant les biens du domaine départemental.

842. — II. Domaine public départemental. — Il se compose des voies de communication départementales (routes, chemins de fer, tramways départementaux); et de tous objets appartenant au département qui sont livrés à Vusage de tous.

La loi de 1871 a tranche une question longtemps agitée : le décret du 16 décembre 1811, en mettant à la charge des départements les routes nationales de troisième classe, n'avait pas statué sur la question de propriété de ces routes. Un avis du Conseil d'État [du 27 août 1834 avait déclaré que ces anciennes routes continuaient à faire partie du domaine public national, et que les nouvelles routes, construites avec les fonds départementaux, étaient la propriété des départements; mais la question . n'en restaitpas moins fort discutée. Elle aété résolue par Tarlicle 59 (§ tilt.) de la loi de 1871 qui porte : « Sont comprises définitivement parmi lés propriétés départementales les anciennes routes impériales de troisième classe dont 1 entrelien a été mis à la charge des départements par le décret du 16 décembre 1811 et postérieurement. »

SECTION H. — Le département créancier.

843. — I. Sources des créances du département. — Les créances des départements, de même que celles de l'État, résultent de contrats, de quasi-contrats, de délits, de quasi-délils et de la loi, notamment des lois d'impôts.

Ces diverses créances se divisent en deux catégories principales : d'une part, les centimes additionnels qui consistent en un certain nombre de centièmes ajoutés au principal des quatre contributions directes pour subvenir aux dépenses départementales; d'autre part, toutes les autres créances qui sont classées sous la dénomination générale de produits éventuels départementaux.

844. — II. Prérogatives du département pour le recouvrement de ses CRÉANCES. — Les centimes additionnels déparlemenlaux sont perçus en même temps que les contributions directes recouvrées pour le compte de l'Etat; ils jouissent de toutes les prérogatives attachées par la loi au recouvrement de ces contributions : la perception a lieu en vertu de rôles rendus exécutoires par le préfet, et les réclamations ressortissent au conseil de préfecture.

Quant aux produits éventuels, ils sont recouvrés en vertu Xétatsde produits rendus exécutoires par le préfet (L. 1871, art. 64, § 2). Mais il ne faut pas confondre ces états de produits avec les rôles des contributions directes. Ces derniers sont exécutoires par provision, et les réclamations auxquelles ils donnent lieu sont de la compétence des conseils de préfecture. Les états de produits ne sont pas exécutoires par provision. Leur eiïet est suspendu par le seul fait d'une opposition, et c'est aux tribunaux judiciaires qu'il appartient de connaître de cette opposition, lorsque la matière est de leur compétence (Confl., 11 déc. 1875, Cf. no 644 bis).

SECTION IIL -" Le département débiteur.

845. — 1. Sources des dettes du département. — De même que TÉlat, le département devient débiteur en vertu de contrats, de quasi-contrats et de la loi. Il ne peut commettre personnellement ni délits, ni quasidélits; mais il peut être rendu responsable à raison de fautes commises par ses agents. Les actions en responsabilité dirigées contre les départements sont soumises aux mêmes règles que celles qui sont dirigées contre les communes, tant au point de vue de la compétence qu'au point de vue de l'appréciation delà responsabilité. Ce point délicat sera examiné lorsque nous étudierons la commune considérée comme débitrice /'in//*a,n*' 1028).

846. — IL Emprunts départementaux. — L'une des principales sources des dettes départementales est l'emprunt. Avant 1866, les départements ne pouvaient contracter d'emprunts qu'en vertu d'une loi. L'artide 2 de la loi du 18 juillet 1866 donna aux conseils généraux le pouvoir de voter définitivement des emprunts remboursables, sur ressources ordinaires et extraordinaires, dans un délai maximum de douze années; la loi du 10 août 1871 porta ce délai à quinze années; celle du 12 juillet 1900 Ta porté à trente années. Au delà, la délibération du conseil général doit être approuvée par décret en Conseil d'État.

Les emprunts départementaux peuvent être réalisés de différentes manières. La commission départementale fixe le mode de réalisation, s'il n a pas été fixé par le conseil général. Ces emprunts consistent le plus souvent dans rémission d'obligations transmissibles en dehors des conditions déterminées par l'article 1690, C. civ. (obligations au porteur), offertes aux souscripteurs par voie de souscription publique moyennant un prix fixé d'avance, ou par voie d'adjudication publique au plus offrant. Les départements sont également autorisés à contracter des emprunts au Crédit foncier sans affectation hypothécaire, à la Caisse des dépôts et consignations et à la Caisse des retraites pour la vieillesse.

Le contentieux des emprunts départementaux n'est pas administratif comme celui des emprunts de l'État. Il est exclusivement judiciaire (Cass., 16 août 1876).

847. — III. Voies de contrainte contre le département. — Nous avons vu que rÉtat n'est pas soumis aux voies d'exécution de droit commun (n^ 619). La même prérogative s'étend au département. Il est interdit aux créanciers du département de procéder par voie de saisie sur les biens départementaux. Une seule voie est ouverte, ils doivent demander l'ordonnancement de leurs créances à l'autorité compétente.

Mais l'exécution, purement volontaire à Tégard de TÉtat, peut être forcée à l'égard du département. Si le conseil général refusait d'inscrire au budget le crédit suffisant pour le paiement d'une dette exigible, ce crédit pourrait être inscrit d'office, par le décret qui règle le budget, et, si le département ne disposait pas de ressources suffisantes pour faire face à la dépense, il pourrait y être pourvu par une contribution spéciale por-

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lanl sur les quatre contributions directes. Cette contribution est établie par un décret dans la forme des règlements d'administration publique si elle est dans les limites du maximum (ixé annuellement par la loi de finances, et par une loi si elle excède ce maximum (L. 1871, art. 61).

SECTION IV. — Actions judiciaires.

848. — I. Règles générales. — Nous avons vu (n° 798) que le conseil général statue définilivement sur les actions à intenter ou à soutenir au nom du département, sauf les cas d'urgence, dans lesquels la commission départementale peut statuer. Le département n'a donc pas besoin d'être autorisé à ester en justice, comme les communes» par le conseil de préfecture.

L'article 54 de la loi de 1871, ajoute qu€ « le préfet intente les actions en vertu de la décision du conseil général, et qu'il peut, sur Tavis conforme de la commission départementale, défendre à toute action intentée contre le département ». Il résulte de la combinaisqn de ces différentes dispositions qu'en principe c'est au conseil général qu'il appartient de statuer sur les actions à intenter ou à soutenir, mais que, dans les cas d'urgence ou lorsqu'il s'agit de défendre à une action intentée contre le département, la commission départementale peut statuer elle-même.

Le préfet peut, dans certains cas, agir sans décision préalable du conseil général ou de la commission départementale. Ainsi, il fait seul « tous actes conservatoires et interruptifs de déchéance d (L. 1871, art. 54, §2). Ces actes sont notamment rinscription des hypothèques, le renouvellement des inscriptions déjà prises, les actes tendant à interrompre la prescription, etc.

Le préfet est déjà, ainsi que nous l'avons dit, chargé de suivre les instances dans lesquelles TÉtat est partie; or, lorsqu'un procès surgit entre l'État et le département, il ne peut représenter à la fois ces deux personnes morales. La loi de 1838 avait tranché la difficulté en maintenant au préfet, dans ce cas, son rôle de représentant de l'État et en chargeant le plus ancien des conseillers de préfecture du soin de représenter le département. La loi de 1871 a modilié cette règle ; « En cas de litige entre TÉtat et le département, l'action est intentée ou soutenue, au nom du département, par un membre de la commission départementale désigné par elle » (art. 45, § 3J. Mais devant le Conseil d'État où l'État est représenté par le ministre dans les attributions duquel l'affaire ressortit, le département doit être, conformément à la règle générale, représenté par le préfet.

849. — IL Mémoire préalable. — Les actions intentées contre le département, de même que celles qui sont intentées contre l'État doivent être- précédées du dépôt d'un mémoire préalable à l'introduction de l'instance. « Aucune action judiciaire, autre que les actions possessoires, ne peut, à peine de nullité, être intentée contre un département^ qu'autant

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que le demandeur a préalablement adressé au préfet un mémoire exposant Tobjet et les motifs de sa réclamation. Il lui en est donné récépissé. L'action ne peut être portée devant les tribunaux que deux mois après la date du récépissé, sans préjudice des actes conservatoires. La remise du mémoire interrompra la prescription, si elle est suivie d'une demande en justice dans le délai de trois mois » (art. 55);

La jurisprudence décide que la nullité tirée du défaut de présentation dn mémoire préalable n'est que relative et qu'elle est couverte par les plaidoiries au fond (Cass. , 3 fév. 1874).