NOTIONS GÉNÉRALES

I l«^ — L'association communale

893. — 1. Origine de la commune. — La commune n'est pas, comme le département ou l'arrondissement, une création arbitraire du législateur ; elle est née de la nature même des choses. Partout où un certain nombre de familles se sont trouvées réunies sur une portion de territoire, des intérêts communs se sont formés. Pour gérer ces intérêts, il a fallu choisir des administrateurs. Aussi l'idée d'association communale apparait-elle en tous lieux et en tous temps ; elle existait à l'époque romaine sous le nom de « municipe », au moyen âge sous celui de « commune », et plus tard sous celui de « communauté d'habitants n.La constitution du 3 septembre 1791 ;tit. II, art. 8) la consacre en ces termes : « Les citoyens français, considérés sous le rapport des relations qui naissent de leur réunion dans

*les villes et dans certains arrondissements du territoire des campagnes, forment les communes, »

Néanmoins, le nom de commune ne fut pas tout d'abord généralement accepté, et il est à remarquer qu'il ne figure pas dans la loi du 28 pluviôse an VIII.

Il existe actuellement en France 36,160 communes fort inégales en superficie et en population. La plus petite compte une trentaine d'habitants et la plus grande (Paris) en compte près de trois millions.

894. — II. Caractères généraux de la commune. — De même que TÉtat et le département, la commune est une unité administrative et une personne morale.

Commeunité administrative, elle est un organe de Tadministration générale de l'État. A ce point de vue, l'autorité administrative communale ne saurait être indépendante de l'autorité centrale.

En tant que personne morale, la commune a été, au contraire, dotée de

liberlés de plus en plus grandes^ sans aller cependant jusqu'à l'indépendance absolue. Il a été indispensable de maintenir un certain contrôle du pouvoir central pour ménager, dans l'intérêt même de TÉtat, les ressources communales présentes ou futures. Les communes ont donc dû rester soumises à la tutelle administrative pour les actes les plus importants de leur existence civile.

895. — III. Les sections de commune. — La commune n'est pas la seule personne morale que nous trouvions en bas de l'échelle des circonscriptions administratives. Au sein d'un grand nombre de communes, il existe des hameaux, des villages qui ont des droits de propriété ou d usage distincts de ceux qui appartiennent aux communes elles-mêmes. Ces villages ou hameaux forment alors ies sections de commune ayant une personnalité propre, distincte de celle de la commune dont elles font partie. Cependant les sections de commune n'ont pas d'administration qui leur soit propre ; elles ne forment pas des unités administratives ; elles sont absorbées dans l'unité communale.

§ 2. — La circonscription communale

896. — I. Délimitation. — Le seul texte législatif qui existe sur cette matière est l'article 8 du décret de l'Assemblée coiistknante des 19-20 avril 1790, qui porte que les « limites contestées entre les communes seront réglées par les administrations de district » . Depuis h loi du 28 pluviôse an VIII, ce sont les préfets qui ont hérité de cette attribution.

L'ordonnance du 3 octobre 1821 (art. 3) n'a fiait que consacrer ceKe compétence en déclarant qu'il appartient au préfet de statuer, après mis du sous- préfet et du directeur des contributions directes, sur !es contestations relatives aux délimitations entre les communes. Si la contestation intéresse deux départements, il est statué par décret, après avis des préfets et des conseils municipaux intéressés.

897. — II. Changement de nom des communes. — Le changement du nom d'une commune a toujours une certaine gravité : il efface des tradi- * tions anciennes et rend plus difficiles les recherches qu'il y a Keu de faire dans l'intérêt de l'état civil des citoyens. Ces considérations suffisent pour montrer qu'il y aurait danger à laisser aux communes la facuftéMe changer arbitrairement leur nom. D'autre part, le nom d'une commune, consacré par un usage immémorial, constitue une sorte de propriété, et llnitialîve de la modification doit être attribuée à la commune elle-même. Tenant compte de ces intérêts divers, la loi municipale d'ispose : « Le changement de nom d'une comnmne est décidé par décret du président de la Repu* blique, sur la demande du conseil municipal, le conseil général consulté et le Conseil d-État entendu » (art. 2).

898. — in. Modifications territoriales. — Respectant l'individualité traditionnelle des connnunes, i' Assemblée constituante s'était bornée à prendre pour base de son organisation municipale les anciennes circonscriptions des villes, bourgs, paroisses ou eonmranautés de campagnes ;

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mais il n'entrait pas dans son esprit que ces circooseriptions dussent être immuables. Le temps apporte, en effet, dans la vie des sociétés, des modificatioBs incessantes ; les centres du commerce et de Tinduslrie se déplacent, la populalion s'accroît, les relations s'affaiblissent. Par suite de ces diverses circonstances, il peut devenir nécessaire soit de changer le chef-lieu de la commune, soit de distraire une sectioa de la commune pour la joindre à ime autre commune ou en burmer une commun€ séparée.

899. — FormalUéê préalables, -~ Il importe tout d'abord de constater Futilité de la modification territoriale. Cette constatation est faite par le procédé administratif ordinaire de l'enquête de commodo et ine&mmodo,

« Toutes les fois qu'il s'agit de transférer le cbef-lieu d'une commune (1), de réunir plusieurs communes en une seule, ou de distraire une section d'une commune, soit pour la réunir à une autre, soit pour l'ériger en commune séparée, le préfet prescrit dans les communes intéressées une enquête sur le projet en lui-même et sur ses conditions. Le préfet devra ordonner cette enquête lorsqu'il aura été saisi d'une demande à cet effet, soit par le conseil munieipal de l'une des communes intéressées, soit par le tiers des électeurs inscrits de la commune ou de la section en question. Il pourra aussi rordonner d'office. Après cette enquête, les conseils municipaux et les conseils d'arrondissement donnent leur avis et la proposition est soumise au conseil général » (L. 1884, art. 3).

< Si le projet concerne une section de commune, un arrêté du préfet décidera la création d une commission syndicale pour cette section, ou pour la section du chef-lieu, si les repr^entants de la première sont en majorité dans le conseil municipal, et déterminera le nombre des membres de cette commission » (art. 4, % i*').

La loi ne prévoit pas le cas où les fractions seraient représentées chacune par un nombre égal de conseillers municipaux. Il conviendrait alors d'instituer une commission spéciale pour chaque fraction.

Comment sont nommés les membres de ces commissions ? Aux termes

de l'article 4, S 2, de la loi municipale, « ils sont élus par les électeurs

* domiciliés dans la section ». Les électeurs inscrits sur les listes d'une

comramie sans y avoir leur domicile se trouvent, d'après le texte formel de

la loi, exclus du droit de participer à l'élection de la commission syndicale.

Les règles à suivre, soit pour les élections, soit pour le jugement des réclamations auxquelles ces élections peuvent donner lieu, sont les mêmes que pour les élections des conseils municipaux (Cire, int., 15 mai 18S4).

9M. — Création de communes. — L'existence de petites communes, privées de population efde ressources, est un obstacle aux améliorations locales. Aussi l'Assemblée constituante, dans son instruction des 19-20 août 1790, engageait-elle les corps administratifs à provoquer, par tous les moyens en leor pouvoir, les réunions de communes. Pour le même motif,

(1) Bien que la loî n'ait pas défini le chef-lîe?u, il Be trouve néceseairement an lien où la mairid est située et où doit uiégev le conseil mimioiiiaL (C. d'Ét., 9 déc. 1898).

les créations de nouvelles communes ne doivent être autorisées que dans le cas d'impérieuse nécessité. En vue de rendre plus difficiles les divisions de communes, la loi de 1884 exige dans ce cas l'intervention du législateur : « il ne peut être procédé à Térection d'une commune nouvelle qu'en vertu d'une loi, après avis du conseil général et le Conseil d^État entendu » (art. 5). Le ministre de l'intérieur a parfois rejeté sans l'intervention du Conseil d'Etat, les demandes formées par les habitants de sections de communes tendant à obtenir que ces sections soient érigées, par le pouvoir législatif, en communes distinctes. Les intéressés ont été déclarés non redevables à poursuivre l'annulation, pour vices de formes, de ces décisions, parce que les actes da Gouvernement concernant les rapports avec le Parlement ne sont pas susceptibles de recours par la voie conten* tieuse (C. d'Él., 13 nov. 1896, supra^ n*»* 270 et s.).

901. — Autres modifications, — a Lesautres modificationsà la circonscription territoriale des communes, les suppressions et les réunions de deux ou de plusieurs communes, la désignation des nouveaux chefs-lieux sont réglées de la manière suivante : Si les changements proposés modifient la circonscription du département, d'un arrondissement ou d'un canton, il est statué par une loi, les conseils généraux et le Conseil d'État entendus. Dans tous les autres cas, il est statué par un décret rendu en Conseil d'État, les conseils généraux entendus. — Néanmoins, le conseil général statue définitivement, s'il approuve le projet, lorsque les communes ou sections sont situées dans le même canton et que la modification projetée réunit, quant au fond et quant aux conditions de la réalisation, l'adhésion des conseils municipaux et des commissions syndicales intéressées » (art. 6).

902. — IV. Effets des modifications territoriales. — Les modifications territoriales des communes entraînent toujours le règlement de questions accessoires : questions de propriété ou de jouissance tie biens appartenant aux commnnes ou sections de communes réunies ou séparées, répartition des dettes et des créances, dénominations des communes nouvelles, etc. La loi détermine le mode de règlement de ces diverses questions.

903. — Effets quant aux biens. — a La commune réunie à une autre commune conserve la propriété des biens qui lui appartenaient. Les habitants de celte commune conservent la jouissance de ceux de ces mêmes biens dont les fruits sont perçus en nature. Il en est de même de la section réunie à une autre commune pour les biens qui lui appartenaient exclusivement. Les édifices et autres immeubles servant à un usage public et situés sur le territoire de la commune ou de flT'section de commune réunie à une autre commune, ou de la section érigée en commune séparée, deviennent la propriété de la commune à laquelle est faite la réunion, ou de la nouvelle commune. Les actes qui prononcent des réunions ou des distractions de communes en déterminent expressément toutes les autres conditions. En cas de division, la commune ou la section de commune réunie aune autre commune ou érigée en. commune séparée reprend la propriété de tous les biens qu'elle avait apportés » (art. 7)..