CHAPITRE U
907. — Division. — « Le corps municipal de chaque commune se compose du conseil municipal, du maire et d'un ou plusieurs adjoints » (L. 5 avril 1884, art. i^').
Nous traiterons, dans une première section, de l'organisation des conseils municipaux ; dans une seconde section, des attributions de ces conseils, et, dans une troisième, des maires et adjoints.
SECTION PREMIÈRE. — Organisation des conseils municipaux.
I 1er — Formation des conseils mumcipaux
908. — I. GoMPOSiTiOiN DU CONSEIL MUNICIPAL. — « Lc conseil municipal se compose de 10 membres dans les communes de 500 habitants et au-dessous ;
De 12 dans celles de 501 à 1,500 De 27 dans celles de 10,001 à 30,000 De 16 — — 1,501 2,500 De 30 — — 30,001 40,000 De 21 — — 2,501 3,500 De 32 — — 40,001 50,000 De 23 — — 3,501 10,000 De 34 — — 50,001 60,000
De 36 dans celles de 60,001 et au-dessus.
c( Dans les villes divisées en plusieurs mairies, le nombre des conseillers sera augmenté de trois par mairie » (art. 10). Celte dernière disposition ne peut s'appliquer qu'à la ville de Lyon, puisque, — sauf Paris
dont rorganisation municipale a été réservée lors du vote de la loi générale, — Lyon est la seule ville de France qui soit divisée en plusieurs mairies. Son conseil municipal se trouve ainsi porté à 54 membres.
La population de la commune est déterminée par le recensement ofSciel opéré tous les cinq ans (1). L'accroissement ou la diminution du nombre d'habitants ne donne pas lieu immédiatement à une modification du nombre des membres du conseil municipal, pour le mettre en rapport avec la population telle qu^elle résulte des nouveaux tableaux officiels. Ce nombre reste invariable jusqu'au renouvellement intégral du conseil (C. d'Ét., 9 janv. 1874). *
909. — IL Mode de scrutin. — En principe, l'élection des membres du conseil municipal a lieu au scrutin de liste pour toute la commune (art. il, § 1*"^), c'est-à-dire que chaque électeur a le droit d'inscrire sur son bulletin de vote une liste de noms égale au nombre des conseillers à élire pour toute la commune. Cependant, il est possible qu'une partie de la population de la commune ait des intérêts contraires à ceux d'une autre partie. Afin d'assurer à cette fraction de commune une représentation propre dans le sein de l'assemblée communale, toutes les lois d'organisation municipale, depuis celle de 1831, ont autorisé la division des communes en sections électorales appelées à nommer un certain nombre de conseillers.
910. — IIL Sectionnement. — La loi de 1855 avait confié aux préfets en conseil de préfecture le soin d'opérer le sectionnement des communes lorsqu'ils le jugeraient nécessaire; mais il arriva souvent que les préfets consultèrent Fintérêt des candidats plutôt que celui des sections, et les abus auxquels l'exercice de ce droit avait donné lieu amenèrent l'Assemblée nationale élue en 1871 à en investir les conseils généraux, d'abord par la loi du 14 avril 1871 (art. 3), puis par la loi du 10 août 1871 (art. 43). Toutefois, les conditions du sectionnement n'étaient qu'imparfaitement réglées; le conseil général pouvait sectionner à sa guise, sans tenir compte d'aucune condition topographique ou numérique. La loi de 1884 a soumis le sectionnement à des conditions plus rigoureuses.
911. — Conditions du sectionnement» — « La commune peut être divisée en sections électorales, dont chacune élit un nombre de conseillers proportionné au chiffre des électeurs inscrits, mais seulement dans les deux cas suivants :
« 1^ (juand elle se compose de plusieurs agglomérations d'habitants distinctes et séparées ; dans ce cas, aucune section ne peut avoir moins de deux conseillers à élire. » Il ne faut pas, en effet, que le sectionnement offre le moyen de transformer le scrutin de liste en scrutin uninominal.
a 2*» Quand la population agglomérée de la commune est supérieure à 10,000 habitants. )> Les dilTércnles parties d'une ville peuvent avoir, eji effet, des intérêts opposés; mais l'opposition d'intérêts sera généralement
(1) On doit prendre ici pour base la population nonnale^ c'est-à-dire la population de Iiv-commune, déduction faite de certaines catégories de population comptées ;\ part et dont lénumération est donnée dans chaque décret ordonnant le dénombrement quinquennal (prisons, garniâon, asiled d'aliénés, hospices, lycées et collèges, etc.).
moins grande que lorsqu'il s*agit d'agglonnéralions séparées ; aussi, pour ce motif « aucune de ses sections ne peut avoir moins de quatre conseillers à élire ». De plus, pour empêcher les sectionnements arbitraires, si la ville comprend plusieurs cantons ou arrondissements, c la section ne peut être formée de fractions de territoire appartenant à des cantons ou à des arrondissements municipaux différents » (L. 1884, art. il).
Dans le même but, la loi édicté deux autres dispositions. D*une part, <i les fractions du territoire ayant des bi^ns propres ne peuvent être divisées entre plusieurs sections électorales ». D'autre part, « dans tous les cas où le sectionnement est autorisé, chaque section doit être composée de territoires contigus » fibj,
912. — Procédure du sectionnement. -*» « Le sectionnement est fait par le conseil général, sur Yinitiative soit de Tun de ses membres, soit du préfet, soit du conseil municipal ou d'électeurs de la commune intéressée. — Aucune décision en matière de sectionnement ne peut être prise qu'après avoir été demandée avant la session d'avril ou au cours de cette session, au plus tard. Dans l'intervalle entre la session d'avril et la session d'août, une enquête est ouverte à la mairie d^ la commune intéressée et le conseil municipal est consulté par les soins du préfet. — Chaque année, ces formalités étant observées, le conseil général, dans sa session d'août, prononce sur les projets dont il est saisi. Les sectionnements ainsi opérés subsistent jusqu'à une nouvelle décision. Le tableau de ces opérations est dressé chaque année par le conseil général dans sa session d'août. Ce tableau sert pour les élections intégrales à faire dans l'année. Il est publié dans les communes intéressées avant la convocation des électeurs, par les soins du préfet, qui détermine, d'après le chiffre des électeurs inscrits dans chaque section, le nombre des conseillers que la loi lui attribue. Le sectionnement, adopté par le conseil général, sera représenté par un plan déposé à la préfecture et à la mairie de la commune intéressée. Tout électeur pourra le consulter et en prendre copie. Avis de ce dernier dépôt sera donné aux: intéressés par voie d'affiche à la porte de la mairie. — Dans les colonies régies par la présente loi, toute demande ou proposition de sectionnement doit être faite au moins trois mois avant l'ouverture de la session ordinaire du conseil général. Elle est instruite par les soins du directeur de rinlérieur dans les formes indiquées ci-dessus. Les demandes et propositions, délibérations de conseils municipaux et procès-verbaux d'enquêtç sont remis au conseil général à l'ouverture de la session » (art. 12).
913. — Recours contre le sectionnement, — Nous avons vu ci-dessus (n** 801) que les délibérations du conseil général relatives au sectionnement des communes sont au nombre de celles qui tombent sous l'application de l'article 47 de la loi du 10 août 1871, et, par suite, deviennent exécutoires si, dans le délai de vingt jours à partir de la clôture de la session , le préfet n'en a pas depiandé l'annulation pour excès de pouvoir ou pour violation d'une disposition de la loi ou d'un règlement d'administration publique. Mais ce recours, purement administratif, n'est pas aux mains des particuliers. Si le préfet ne l'exerce pas, les citoyens n'auronl-ils aucun moyen de faire annuler un sectionnement irrégulier?
Des électeurs ont parfois attaqué devant le Conseil d'Etat par la voie contenlieuse du recours pour excès de pouvoir les sectionnements qu'ils prétendaient faits en violation des prescriptions légales; mais ces recours ont été déclarés irrecevables par le motif que, en dehors de toute élection, les électeurs n'avaient pas d'intérêt direct et personnel à critiquer le sectionnement. D'après la jurisprudence, c'est devant le conseil de préfecture, juge de la validité des élections municipales, que, sous forme de protestations contre les opérations électorales, les électeurs peuvent se prévaloir des moyens invoqués contre le sectionnement (C. d Et., 8 août 1888).
914. — IV. Conditions d'éligibilité. — « Sont éligibles au conseil municipal, sauf les restrictions portées au dernier paragraphe du présent article et aux deux articles suivants, tous les électeurs de la commune et les citoyens inscrits au rôle des contributions directes ou justifiant qu'ils devaient y être inscrits au V^ janvier de l'année de l'élection, âgés de 25 ans accomplis. Toutefois, le nombre des conseillers qui ne résident pas dans la commune au moment de Télection ne peut excéder le quart des membres du conseil. S'il dépasse ce chiffre, la préférence est déterminée suivant les règles posées à Tarticie 49 » (art. 31, §g 1 et 2).
Lors de la discussion de la loi, le rapporteur à la Chambre des députés a déclaré que par a électeur de la commune », il faut entendre non seulement les citoyens qui peuvent être inscrits d'office sur les listes électorales de la commune, mais encore les contribuables ou membres de la famille de contribuables qui, ne résidant pas dans la commune, sont inscrits en vertu d'une déclaration faite par eux conformément au 1 3-2'* de l'article 14. Les mots : « citoyens inscrits au rôle des contributions directes, etc. » ne se référeraient donc qu'aux contribuables qui ne résident pas dans la commune et n'ont pas fait la déclaration exv^ée pour y être électeurs. Cependant, la question s'étant posée de savoir si les électeurs qui ne résident pas dans la commune devaient être placés sur la même ligne que les contribuables non résidents et compter dans le quart réservé aux forains, le Conseil d'État s'est prononcé pour l'affirmative (C. d Et., 17 mai 1889). Le texte est, en effet, formel, bien qu'il soit en contradiction avec la déclaration du rapporteur à la Chambre des députés.
A défaut de résidence dans la commune, le paiement de l'impôt est la condition de l'éligibilité. D'où il suit que l'usufruitier étant seul tenu de l'impôt, le nu-propriétaire d'un immeuble dans une commune où il n'habite pas n'est pas éîigible (C. d'Ét. , 16 décembre 1893).
915. — V. Cas d'incapacité. — Ces cas sont prévus par l'article 32 de la loi de 1884 : « Ne peuvent être conseillers municipaux : 1^ les individus privés du droit électoral; 2° ceux qui sont pourvus d un conseil judiciaire; 3** ceux qui sont dispensés de subvenir aux charges communales et ceux qui sont secourus par les bureaux de bienfaisance. » Ces deux derniers cas d'incapacité soot fondés sur le même motif : l'homme dont Tétat d'indigence est constaté par l'exemption de charges ou par l'attribution de secours n'a pas l'indépendance nécessaire pour faire partie du conseil municipal. Mais, dans le premier cas, il ne suffit pas d'avoir été omis au
rôle, il faut qu'il soit intervenu une décision du conseil municipal qui dispense de supporter les charges communales à titre d*indig:ent, conformément à l'article 19 de la loi du 21 avril 1832 (G. d'Él., 26 mars 1856). En outre, il faut qu'il s'agisse de charges exclusivement communales, comme les prestations en nature, les logements militaires, etc. Dans le second cas, il n'y a pas à rechercher si, dans un temps plus ou moins lointain, on a été secouru, il faut être inscrit sur la liste des indigents secourus par le bureau de bienfaisance. au moment de l'élection. — « 4* Les domestiques attachés exclusivement à la personne. » Il ne suffit pas d'être domestique, dans le sens large du mot, pour être inéligible; il faut être attaché à la personne d'un maître, et la loi ajoute le mot « exclusivement » pour indiquer que l'incapacité doit être entendue dans un sens restrictif. Ainsi, n'ont jamais été considérés comme domestiques attachés à la personne : les régisseurs, intendants, contremaîtres, précepteurs, secrétaires, bibliothécaires, fermiers ou métayers, commis aux écritures, etc.
916. —VI. Cas d'inéligibilité. — A la différence des cas d'incapacité dont nous venons de parler, les cas d'inéligibilité n'entraînent aucune idée de déchéance ou d'infériorité. L'inéligibilité est absolueou relative.
917. — Inéligibilité absolue. — «Ne sont pas éligibles les militaires et employés des armées de terre et de mer en activité de service» (art. 31, §3). Le législateur a jugé utile de tenir l'élément militaire en dehors de toutes les compétitions électorales.
Rappelons, en outre, que l'article 3 de la Ipidu 7 juin 1873 déclare inéligibles pendant un an les conseillers municipaux déclarés démissionnaires pour avoir, sans excuse valable, refusé de remplir une fonction qui leur est dévolue par la loi (V. supra, n© 755).
918. — Inéligibilité relative, — « Ne sont pas éligibles dans le ressort où ils exercent leurs fonctions :
1® Les préfets, sous-préfets, secrétaîresgénéraux, conseillers de préfecture; et, dans les colonies régies par la présente loi, les gouverneurs, directeurs de l'intérieur et les membres du conseil privé ; 2** les commissaires et agents de police ; 3** les magistrats des cours d'appel et des tribunaux de première instance, à l'exception des juges suppléants auxquels l'instruction n'est pas confiée; 4* les juges de paix titulaires; 5*» les comptables des deniers communaux et les entrepreneurs de services municipaux (1) ; 6<» les instituteurs publics; 7<» les employés de préfecture et de sous-préfecture; 8* les ingénieurs et les conducteurs des ponts et chaussées chargés du service de la voirie urbaine et vicinale et les agents voyers; 9°les ministres en exerciced'un culte légalement reconnu ; lO^les agents salariés de la commune, parmi lesquels ne sont pas compris ceux
(1) Les entrepreneurs de services commuruiux ne doivent pas être confondus avec les entrepreneurs de travaux communavx. Les premiers sont les entrepreneurs qui ont des rapports constants et journaliers d'intérêt avec la commune, comme lea entrepreneurs de l'éclairage, du balayage, le fermier de l'octroi, etc.; les «econda ont les adjudicataires d'un travail déterminé, comme la construction d'une église» d une maison d'école^ d'une halle, etc. Ces derniers ne sont pas inéligibles (C. d'Ét., 4 nov. 1881).
qui, étant fonctionnaires publics ou exerçant une profession indépendante, ne reçoivent une indemnité de la commune qu'à raison des services qu'ils lui rendent dans l'exercice de celle profession » (L. 1884, art. 33).
Les agents salariée de la commune sont les employés communaux recevant directement un salaire sur les fonds du budget municipal, comme le secrétaire et les employés de la mairie, le bibliothécaire-archiviste de la vUle. La jurisprudence tendait à considérer comme agents salariés les médecins, notaires, avoués, avocats qui prêtent à la commune, moyennant les honoraires d'usage, le concours de leur profession. C'est afm d'écarter cette interprétation que le législateur excepte de la règle qu'il vient de poser les citoyens exerçant des professions indépendantes et même les fonctionnaires de I État ou du département qui reçoivent des allocations sur le budget municipal, comme les agents des postes ou des télégraphes.
919. — VIL Cas D'mcoMPATiBiLrrÉ. — L'incompatibilité est également absolue ou relative.
920. — Incompatibilité absolue, — « Les fonctions de conseiller municipal sont incompatibles avec celles : V de préfet, de sous-préfet et de secrétaire général de préfecture ; 2<^ de commissaire et d'agent de police ; 3* de gouverneur, directeur de l'intérieur et de membre du conseil privé dans les colonies. Les fonctionnaires désignés au présent article qui se* raient élus membres d'un conseil municipal auront, à partir de la proclamation du résultat du scrutin, un délai de dix jours pour opter entre l'acceptation du mandat et la conservation de leur emploi. A défaut de déclaration adressée dans ce délai à leurs supérieurs hiérarchiques, ils seront réputés avoir opté pour la conservation dudit emplbi » (art. 34).
« Nul ne peut être membre de plusieurs conseils municipaux. Un délai de dix jours, à partir de la proclamation du résultat du scrutin, est accordé au conseiller municipal nommé dans plusieurs communes pour faire sa déclaration d'option. Cette déclaration est adressée aux préfets des départements intéressés. Si, dans ce délai, le conseiller élu n'a pas fait connaître son option, il fait partie de droit du conseil de la commune où le nombre des électeurs est le moins élevé » (art. 35, §§ 1-3).
Pendant les délais d'oplion, le conseiller élu dans plusieurs communes ne peut légalement exercer ses fonctions dans ces communes (C. d'Et., 2 fév. 1889).
921. — Incompatibilité relative. — <c Dans les communes de 501 habitants et au-dessus, les ascendants et les descendants, les frères et les alliés au même degré ne peuvent être simultanément membres du même conseil municipal » (art. 35, § 4). — Il y aurait en effet de graves inconvénients à ce que le conseil municipal pût être constitué de membres d'une même famille. Toutefois, Tapplicalion de cette règle dans les petites communes, eût souvent rendu impossible le recrutement du conseil municipal, et, depuis la loi du 21 mars 1831, il a été fait exception pour les communes ne comptant pas plus de 500 habitants. « L'article 49 est applicable aux cas prévus par le précédent paragraphe » (art. 35, § 5). En conséquence, lorsque des parents ou alliés au degré prohibé sont élus au même conseil monicipal, l'ordre de préférence est déterminé, même quand la commune
est divisée en sections électorales : 1° entre parents ou alliés élus à des dates différentes, par la date la plus ancienne des nominations ; 2^ entre parents ou alliés élus le même jour, par le plus grand nombre de suffrages obtenus ; 3^ à égalité de voix, par la priorité d*âge.
Au point de vue de la parenté, il n y a pas à distinguer entre la consanguinité et 1 utérinité. En ce qui concerne l'alliance, on s'est demandé : 1^ si l'alliance entre beaux-frères subsiste après le décès de la femme qui Ta créée; 2^ si elle subsiste entre un beau-père et son beau-fils après le décès de la femme qui l'a produite. Le Conseil d'Etal décide qu'il y a là une question préjudicielle qui doit être renvoyée aux tribunaux civils.
Quant à la question de savoir s'il y a alliance entre les maris de deux sœurs, le Conseil d'État la tranche lui-même par la négative à la suite de nombreux arrêts de' la Cour de cassation (C. d'Ét., 27 fév. 1885).
922. — VIII. Contentieux des élections. — Nous avons traité plus haut de Félectorat (n'' 61) et de la forme des élections au conseil municipal (n^"" 95 et s.): il nous reste à traiter du contentieux de ces élections.
Les opérations électorales peuvent être l'objet d un recours, soit de la part des particuliers, soit de la part du préfet.
923. — Recours des particuliers, — Toul électeur et tout éligihle a le droit d'arguer de nullité les opérations électorales de la commune » (art. 37, § 1'^''). — Toutefois, il faut avoir un intérêt dans les opérations électorales pour pouvoir en demander la nullké et, par conséquent, le droit de réclamer doit être réservé exclusivement à ceux qui sont électeurs ou éligibles dans la commune, sans distinguer suivant que la commune est ou non divisée en sections électorales.
« Les réclamations doivent être consignées au procès-verbal, sinon être déposées, à peine de nullité, dans les cinq jours qui suivent le jour de l'élection, au secrétariat de la mairie, ou à la sous-préfecture, ou à la préfecture. Elles sont immédiatement adressées au préfet, et enregistrées par ses soins au greffe du conseil de préfecture » (art. 37, | 2). -r Le point de départ du délai de la réclamation court non du jour de l'élection, mais du jour où a été effectué le dépouillement et où a été faite la proclamation des élus (C. d'Él., 17 déc. 1892).
924. -^ Recours du préfet, — « Lepréfet, s'il estime que les conditions et les formes légalement prescrites n'ont pas été remplies, peut également, dans le délai de quinzaine à dater de la réception du procès-verbal, déférer les opérations électorales au conseil de préfecture » (art. 37, § 2). Le recours du préfet diffère à deux points de vue de ceux des particuliers : 1^ il peut être formé dans un délai plus long, parce que le préfet, recevant à la fois tous les procès-verbaux des élections, doit avoir le temps nécessaire pour les examiner ; 2^ il ne peut porter que sur Tinobservalion des conditions et des formes légalement prescrites. Ainsi le recours du préfet est recevable, s'il relève soit des faits d'incapacité, d'inéligibîlité ou d'incompatibilité, soit des griefs relatifs à la forme des assemblées électorales, au vote des électeurs, au dépouillement du scrutin, à raltribution des bulletins. Ce sont là, en effet, des conditions et des formes prescrites par la loi. Mois le préfet ne pourrait pas invoquer un des faits qu'on dé-
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signe sous le nom de manœavres électorales, corruption, pression, inlimidalion, etc. (C. d'Él., 5 juill. 1889).
925. — Instruclian des recours. — « Dans l'un et l'autre cas, le préfet donne immédiatement connaissance de la réclamation, par la voie administrative, aux ccmseillers dont Télection est contestée, les prévenant qu'ils ont cinq jours pour tout délai, à Teffet de déposer leurs défenses au secrétariat de la mairie, de la sous-préfecture ou de la préfecture et de faire connaître s'ils entendent user du droit de présenter des observations orales. Il est donné récépissé soit d£S réclamations, soit des défenses » (art. 37, §§ 4 et 5). — Cette disposition n'a d'autre but que de permettre au conseil de préfecture de statuer à l'expiration des cinq jours ; elle ne s'oppose pas à ce que les conseillers dont l'élection est contestée fassent connaître leur intention de présenter des observations orales tant que le conseil de préfecture n'a pas statué (C. d Et., 27 mai 1898).
La procédure contentieuse est engagée lorsque les notifications et con^munications destinées à provoquer les défenses ont été faites et que le dossier est parvenu au conseil de préfecture. Elle suit alors son cours conformément aux règles ordinaires de Tinslruction (L. 22 juill. 1889, art. 44. V. supra, n° 735).
926. — Décision du conseil de préfecture, — « Le conseil de préfecture statue, sauf recours au Conseil d'État. Il pronotice sa décision dans le délai d'un mois à compter de l'enregistrement des pièces au greffe de la préfecture, et le préfet la fait notifier dans la huitaine de sa date. En cas de renouvellement général, le délai est porté à deux mois. S'il intervient une décision ordonnant une preuve, le conseil de préfecture doit statuer définitivement dans le mois à partir de celte décision. Les délais ci-dessus fixés ne commencent à courir, dans le cas prévu à Tarlicle 39, que du jour où le jugement sur la question préjudicielle est devenu définitif. Faute par le conseil de préfecture d avoir .statué dans les délais ci-dessus fixés, la réclamation est considérée comme rejetée. Le conseil de préfecture est dessaisi ; le préfet en informe la partie intéressée, qui peut porter sa réclamation devant le Conseil d'État. Le recours est notifié dans les cinq jours au secrétariat de la préfecture parle requérant » (art. 38).
Ces règles diffèrent à trois points de vue de celles qui sont édictées par la loi du 22 juin 1833, en matière d'élections au conseil d'arrondissement (V. supra, n» 869) ; 1° le délai imparti au conseil de préfecture pour statuer court, non de la réception des pièces à la préfecture, mais de l'enregistrement au greffe^du conseil de préfecture; 2° le délai esl porté à deux mois, en cas de renouvellement général des conseils municipaux, tandis qu'il est uniformément d'un mois pour les conseils d'arrondissement; 3*^ le délai peut être prorogé si le conseil de préfecture a rendu une première décision ordonnant une preuve ou renvoyé une question préjudicielle à l'autorité judiciaire. La prorogation n'a pas lieu en matière d'élections au conseil d'arrondissement.
927. — Questions préjudicielles, — « Dans tous les cas où une réclamation formée en vertu de la présente loi, implique la solution préjudicielle d'une question d'état, le conseil de préfecture renvoie les parties à
se pourvoir devant les juges compétenls, et la partie doit justifier de ses diligences dans le délai de quinzaine ; à défaut de cette justification, 0 sera passé outre, et la décision du conseil de préfecture devra intervenir dans le mois à partir de Texpiration de ce délai de quinzaine » (art. 39).
Remarquons d'abord que les questions d'état dont il s'agit ici sont cellesconcernant exclusivement le candidat élu, et non point celles qui concernent les électeurs ayant pris part à l'élection ; ces dernières sont tranchées par les tribunaux civils lors de la revision des listes électorales (G. d'Ét., 28 juin 1889).
D'autre part, il ne faut pas perdre de vue que toutes les questions â/éligi^ bilité ou d'incompatibilité doivent être portées devant le juge de réieclion qui est chargé de les trancher, sous la seule réserve de renvoyer aux tribunaux judiciaires les questions d'état dont Téligibilité peut dépendre. Le juge de l'élection prononce donc seul sur les questions d'aptitude qui ne touchent pas à l'état des personnes, comme les questions de résidence, de paiement de contributions, etc. Il est même juge de fa capacité électorale, lorsque le candidat élu n'est pas inscrit sur les listes électorales (G. d'Ét., 30janv. 1885).
Mais, toutes les fois que la réclamation soulève une question d'état pressentant une véritable difficulté, le juge de l'élection doit renvoyer les parties à se pourvoir devant les tribunaux judiciaires pour la solution de cette question. L'expression question (Tétât doit, d'ailleurs, être entendue dans un sens large comme comprenant, non seulement les questions d'état civil proprement dites (âge, nationalité, parenté, alliance), mais encore celles de domicile légale d'interdiction, de faillite, etc. Pour ne pas laisser le droit de l'élu en suspens, la loi exige que, dans un délai de quinzaine, la partie justifie de ses diligences en vue de faire trancher la question d'état par les tribunaux judiciaires. A défaut de cette justification, le conseil de préfecture doit statuer d'après sa propre appréciation, dans le délai fixé par l'article 39.
928. — Pourvoi devant le Conseil d^État. — En vue de faciliter le pourvoi et de hâter la décision, la loi a consacré de nombreuses dérogations à la procédure ordinairement suivie devant le Gonseil d'État.
« Le recours au Conseil d'Étal contre la décision du conseil de préfecture est ouvert soit an préfet, soit aux parties intéressées, il doit, à perne de nullité, être déposé au secrétariat de la sous-préfecture ou de la préfecture dans un délai d'un mois, qui court à rencontre des parties à partir de la notification qui leur est faite » (art. 40, §f 1 et 2). — A l'égard du préfet, le point de départ du délai est la date même de l'arrêté (C. d'Ét., 14 nov. 1884).
Quelles sont les « parties intéressées »? Il y a une distinction à faire suivant que la réclamation formée contre les élections a été admise par le conseil de préfecture ou qu'elle a été rejetée. Dans le premier cas, l'annuIatioD de l'élection attaquée devant nécessiter une nouvelle élection, le recours pourra être formé non seulement par le conseiller élu, mais aussi partout électeur de la commune, alors même qu'il n'est pas intervenu dans la première instance (C. d'Ét., 16 janv. 1885). Dans le second cas, au contraire»
la situation n'étant pas modifiée, le pourvoi ne peut être formé que par ceux qui ont été parties devant les premiers juges, c'est-à-dire par ceux qui ont signé la protestation; les autres électeurs, faute d'avoir attaqué Téleclîon en temps utile, sont déchus du droit de réclamer (C. d*Ét., 10 déc. 1875).
Le ministre de I intérieur peut, dans tous les cas, se considérer comme partie intéressée et se pourvoir devant le Conseil d'État contre les décisions du conseil de préfecture, soit qu'elles annulent, soit qu'elles maintiennent les élections (C. d'Ét., 26 déc. 1884).
« Le préfet donne immédiatement, par la voie administrative, connaissance du recours aux parties intéressées, en les prévenant qu'elles ont quinze jours pour tout délai, à l'effet de déposer leurs défenses au secrétariat de la sous-préfecture ou de la préfecture. Aussitôt ce nouveau délai e^cpiré. le préfet transmet au ministre de l'intérieur, qui les adresse au Conseil d'État, le recours, les défenses, s'il y a lieu, le procès-verbal des opérations électorales, la liste qui a servi aux émargements, une expédition de l'arrêté attaqué et toutes les autres pièces visées dans ledit arrêté : il y joint son avis motivé. Les délais pour la constitution d'un avocat et pour ' la communication au ministre de Tintérieur sont d'un mois pour chacune de ces opérations, et de trois mois en ce qui concerne les colonies » (art. 40, Il 3 et 5).
«t Le pourvoi est jugé comme affaire urgente et sans frais, et dispensé du timbre et du ministère de l'avocat » (art. 40, | 6). — Néanmoins, aucun délai n'est imparti au Conseil d'État pour rendre sa décision, et quant à. la dispense du ministère d*avocat, elle est purement facultative.
Le § 7 de l'article 40 contient une dérogation à la règle d'après laquelle le recours au Conseil d'État n'a pas d'effet suspensif. Il décide que « les conseillers municipaux proclamés restent en fonctions jusqu'à ce qu'il ait été définitivement statué sur les réclamations ». La règle contraire était admise par la législation précédente. Si la réclamation avait été rejetée par le conseil de préfecture, le conseiller élu continuait à siéger nonobstant le recours au Conseil d'État; mais si Félection était annulée, le pourvoi ne suspendait pas l'exécution de la décision du conseil de préfecture et l'administration, sans attendre l'arrêt du Conseil d'État, pouvait faire procéder à une nouvelle élection. La seconde élection devenait nulle, si la première était déclarée valable par le Conseil d'État. Mais, pour éviter cet inconvénient, on tombe dans un autre. Il peut arriver, en effet, que le pourvoi au Conseil d'État soit un expédient employé pour conserver le plus longtemps possible un mandat usurpé.
929. — IX. Élections générales. — Deux systèmes ont été appliqués pour le renouvellement des conseils municipaux, le renouvellement partiel et le renouvellement intégral.
L'Assemblée constituante s'était prononcée pour le renouvellement partiel qui assure l'esprit de suite dans la gestion des intérêts communaux. C'est aussi le système qui fut adopté parla loi du 21 mars 1831 (art. 17), lorsque les communes rentrèrent en possession du droit d'élire leurs conseils municipaux. Ledécretloi du 3 juillet 1848 (art. 1") institua lerenon-
vellement intégral qui assure plus d'unité dans le sein du conseil, et depuis lors ce système a été maintenu.
tf Les conseils municipaux sont nommés pour quatre ans. Ils sont renouvelés intégralement, le premier dimanche de mai, dans toute la France, lors même qu'ils ont été élus dans Fintervalle » (art. 41). — La loi actuelle né portant pas, comme les précédentes, que les anciens conseils conserveront leurs fonctions jusqu'à l'installation de leurs successeurs, il faut en conclure que les conseils municipaux n'ont plus d'existence légale après l'expiration des quatre ans pour lesquels ils sont nommés (G. a Et., 18 mai 1889).
Un conseil municipal peut être renouvelé intégralement avant lexpiration de la période de quatre ans en cas de dissolution de ce conseil ou de démission collective de tous ses membres.
930. — X, Élections complémentaires ou partielles. — L'administration est tenue de faire procéder à des élections complémentaires ou partielles dans les cas suivants :
931. — Cas d* élections annulées. — Lorsqu'il est procédé à des élections, le législateur veut que le droit des électeurs s'exerce d'une manière complète, et que de nouvelles élections aient lieu pour remplacer celles qui auraient été annulées, a Dans le cas où V annulation detotU ou partie des élections est devenue déHnilive, l'assemblée des électeurs est convoquée dans le délai de deux mois » (art. 40, | 8).
La même règle serait applicable au cas de démission collective des membres du conseil municipal.
932. — Cas de nomination du maire ou de V adjoint. — Celte. nomination est un acte de la plus haute importance au point de vue de la direction générale des affaires de la commune. La loi du 22 juillet 1870 avait exigé que, lorsqu'elle aurait lieu, il fût pourvu aux vacances existant dans le conseil. Celte règle a été maintenue ; nous la retrouverons plus loin dans l'article 77. La convocation doit alors être £aite dans la quinzaine qui suit la vacance du poste de maire ou d'adjoint.
Dans ces deux premiers cas, le conseil municipal doit être complété, quel que soit le nombre des vacances; dans les deux autres, l'administration n'est tenue de faire procéder à des élections que si le nombre des vacances atteint certaines proportions.
933. — Cas de vacances d'un quart de conseil, — a Lorsque le conseil municipal se trouve, par Teffet des vacances survemœsy réduit aux trois quarts de ses membres, il est, dans le délai de deux mois à dater de la dernière vacance, procédé à des élections complémentaires. — Toutefois, dans les six mois qui précèdent le renouvellement intégral, les élections complémentaires ne sont obligatoires qu'au cas ou le conseil municipal aurait perdu plus de la moitié de ses membres » (art. 42, | 1 et 2).
On peut ajouter que le préfet a toujours le droit de pourvoir aux vacances qui se produisent par suite de décès ou de toute autre cause, lors même que le nombre des vacances serait inférieur au quart. Il est hors de doute, en effet, que les citoyens ne peuvent pas prétendre avoir droit ou même intérêt à ce que la commune soit incomplètement représentée.
934. — Cas de vacances de moitié dam les sections, — a Dans les communes divisées en sections, il y a toujours lieu à faire des élections partielles quand la section a perdu la moitié de ses conseillers » (art. 42, § 3). — Il faut, en effet, que l'intérêt sectionnaire ait toujours une représentation-suffisante dans le conseil. Dans ce cas, il est procédé non à des élections complémentaires, comme dans les cas préicédents, mais à des <r élections partielles » auxquelles les électeurs de la section sont seuls appelés à concourir.
935. — XL Démissions. — La démission des fonctions de conseiller municipal peut être donnée volontairement par le conseiller lui-même ou déclarée d'oflîce par le préfet ou le Conseil d État.
936. — Démission volontaire. — Sous la législation précédente, on ne considérait la démission volontaire comme définitive que lorsqu'elle avait été acceptée par le préfet. Il en résultait notamment qu'avant l'acceptation elle pouvait être retirée et que le membre démissionnaire, comptant encore parmi les membres en exercice, ne devait pas être remplacé, même lorsqu'il y avait lieu de procéder à l'élection du maire. Cette règle a été profondément modifiée par l'article 60, § 2, de la loi de 1884 qui supprime la nécessité deTacceptation expresse : « Les démissions sont adressées au sous-préfet; elles sont définitives à partir de l'accusé de réception par le préfet, et, à défaut de cet accusé de réception, un mois après un nouvel envoi de la démis^on constatée par lettre recommandée. » — C'est seulement lorsque la démission est devenue définitive que le conseiller démissionnaire doit cesser de compter parmi les membres en exercice.
937. — Démission d'office. — Les membres du conseil municipal ne peuvent pas être révoqués par I autorité administrative; mais ils peuvent être déclarés démissionnaires, s'ils se trouvent dans certaines conditions prévues par la loi.
La démission d'office peut être déclarée dans trois cas : 1" Cas. a Tout conseiller municipal qui, pour une cause survenue postérieurement à sa nomination, se trouve dans un cas d'exclusion ou d'incompatibilité prévu par la présente loi, est immédiatement déclaré démissionnaire par le préfet, sauf réclamation au conseil de préfecture dans les dix jours de la notification, et sauf le recours au Conseil d'Élat, conformément aux articles 38, 39 et 40 » (art. 36) (V. supra, n" 026 et 928). — Par a contrario^ le préfet ne pourrait pas déclarer démissionnaire d'office un conseiller municipal qui, antérieurement à son élection^ se trouverait dans un cas d'inéligibilité, si l'élection n'a pas été attaquée dans les délais légaux (C. d'Ét., 23 avril 1898).
2* Cas. « Tout membre du conseil municipal qui, sans motifs reconnus légitimespar le conseil^ a manqué à trois convocations successives^ peutêtre, après avoir été admis à fournir ses explications, déclaré démissionnaire par le préfet, sauf recours, dans les dix jours de la notificalion. devant le conseil de préfecture » (art. 60, 1 1"'). — La loi ne renvoyant pas, comme dans l'article précédent, à la procédure spéciale tracée parles articles 38,39 et 40, il faut alors suivre la procédure ordinaire devant le conseil de préfecture et devant le Conseil d'Élat. Par suite, le recours doit être présenté
au Conseil d'État par ministère d'avocat au conseil (C. d'Et., fév. 1888).
Les convocations successives dont il vient d*êlre parlé se rapportent à des sessions ordinaires ou extraordinaires et non pas à des séances de la inème session. Mais Tabsence à trois convocations ne suffit pas pour en« traîner la démission d'office ; il faut, en outre, que le conseil municipal n'ait pas admis comme légitimes les motifs d'absence invoqués par le conseiller. A défaut d'excuses admises par le conseil, il appartient au préfet d'examiner s il doit prononcer la démission d'office, après avoir toutefois mis l'intéressé* en demeure de fournir ses explications.
3^ Cas. La démission d'office peut être prononcée par le Conseil dÉtai contre tout conseiller qui, sans excuse valable, aurait refusé de remplir une fonction qui lui est dévolue par la loi (V. supra^ n"* 917)w
938. — XII. Suspension et dissolution. — « Un conseil municipal ne peut être dissous que par décret motivé du président de la République, rendu en conseil des ministres, et publié au Journal officiel, et, dans les colonies régies par la présente loi, par arrêté du gouverneur en conseil privé inséré au Journal officiel de la colonie. S'il y a urgence, il peut être suspendu par arrêté motivé du préfet, qui doit en rendre compte immédiatement au ministre de l'intérieur. La durée de la suspension ne peut excéder un mois. Dans les colonies ci-dessus spécifiées, le conseil municipal peut être suspendu par arrêté motivé du gouverneur. La durée de la suspension ne peut excéder un mois. Le gouverneur rend compte immédiatement de sa décision au ministre de la marine et des colonies > (art. 43).
Ainsi que nous venons de le voir, les divers actes prononçant suspension ou dissolution d'un conseil municipal sont soumis à certaines formes- Si le décret ou l'arrêté avait statué, en dehors des formes prescrites, il pourrait être déféré par le conseil municipal directement au Conseil d État pour excès de pouvoir. Le Conseil d'État a toujoui's reconnu que les corps électifs ont le droit d'attaquer en leur propre nom les actes de lautorité administrative intéressant leur existence ou leurs prérogatives (C. d'Ét., 8 août 1872).
939. — XIII. La délégation spéciale. — En cas de suspension ou de dissolution d'un conseil municipal, l'ancienne législation autorisait le gouvernement à nommer une commission municipale composée d'un nombre de membres au moins égal à la moitié de celui des conseillers municipaux. La commission ainsi nommée pouvait, en cas de dissolution, rester en fonctions pendant trois ans, et possédait les mêmes attributions que l'assemblée municipale élue. Le fréquent usage qui avait été fait, sous le second Empire, de commissions de cette nature, n'avait pas peu contribué à les déconsidérer aux yeux du public. La loi actuelle prescrit la nomination d'une délégation spéciale dans deux cas, mais elle en limite étroitement les pouvoirs et la durée.
940. — Nomination et pouvoirs de la délégation spéciale. — « En cas de dissolution d'un conseil municipal ou de démission de tousses membres en exercice, et lorsqu' aucun conseil municipal ne peut être constitué, une délégation spéciale en remplit les fonctions. Dans les huit jours qui sui-
LE COBPS MUNICIPAL 367
vent la dissolution ou racceplalion de la démission^ cette délégation spéciale est nommée par décret du président de la République, et, dans les colonies, par arrêté du gouverneur. Le nombre des membres qui la composent est fixé à trois dans les communes où la population ne dépasse pas 35,000 habitants. Ce nombre peut être porté jusqu'à sept dans les villes d'une population supérieure. Le décret ou Parrélé qui l'institue en nomme le président et, au besoin, le vice-président. Les pouvoirs de cette délégation spéciale sont limités aux actes de pure administration conservatoire et urgente. Elu aucun cas il ne lui est permis d'engager les finances municipales au delà des ressources disponibles de Texercice courant. Elle ne peut ni préparer le budget communal, ni recevoir les comptes du maire ou du receveur, ni modifier le personnel ou le régime de renseignement public o (art. 44).
941. — Durée des fonctions de la délégation. — Le soin apporté par le législateur à réduire au minimum le rôle actif de la délégation spéciale se retrouve dans la courte durée assignée à ses fonctions, (c Toutes les fois que le conseil municipal a été dissous, ou que, par application de Tarticle précédent, une délégation spéciale a été nommée, il est procédé à la réélection du conseil municipal dans les deux mois à dater de la dissolution ou de la dernière démission. Les fonctions de la délégation spéciale expirent de plein droit dés que le conseil municipal est reconstitué » (art. 45).
§ 2. — Fonctionnement des conseils municipaix
942. -— L Sessions. — Les sessions des conseils municipaux sont ordinaires ou extraordinaires. Il existe entre ces deux sortes de sessions des différences essentielles au point de vue de leur objet, de leur durée et des conditions de la convocation.
943. — Sessions ordinaires. — » Les conseils municipaux se réunissent en session ordinaire quatre fois l'année : en février, mai, août et novembre. La durée de chaque session est de quinze jours; elle peut être prolongée avec l'autorisation du sous-préfet. La session pendant laquelle le budget est discuté peut durer six semaines. Pendant les sessions ordinaires, le conseil municipal peut s'occuper de toutes les matières qui rentrent dans ses attributions d (art. 46).
Il était précédemment d'usage, dans la plupart des départements, que le préfet prît un arrêté fixant une date générale pour Touverlure des sessions ordinaires. Cette faculté n'étant pas enlevée par la loi, le ministre de Tintérieur en a conseillé la continuation; mais cette fixation n'est pas obligatoire pour les communes, et le maire aurait le droit de fixer une autre date en restant dans la période d'un mois déterminée par la loi.
944. — Sessions extraordinaires. — Anciennement, les conseils municipaux ne pouvaient être réunis en session extraordinaire qu'avec l'autorisation du préfet ou du sous-préfet. Sans donner aux conseils municipaux le pouvoir de se transformer en assemblées permanentes, il a paru nécessaire de permettre au maire de les réunir de sa propre initiative toutes les
fois quil le jugerait à propos, et de Tobliger même à les convoquer chaque fois qu'il y serait convié par la moitié au moins des membres du conseil.
« Le préfet ou le sous-préfet peut prescrire la convocation extraordinaire du conseil municipal. Le maire peut également réunir le conseil chaque fois qu'il le juge utile. Il est tenu de le convoquer quand une demande motivée lui en est faite par la majorité en exercice du conseil municipal. Dans l'un et l'autre cas, en même temps qu'il convoque le conseil, il donne avis au préfet et au sous-préfet de cette réunion et des motifs qui la rendent nécessaire. La convocation contient alors l'indication des objets spéciaux et déterminés pour lesquels le conseil doit s'assembler, et le conseil ne peut s'occuper que de ces objets » (art. 47).
945*. — Convocations. — « Toute convocation est faite par le maire. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée à la, porte de la mairie est adressée par écrit et à domicile, trois jours francs au moins avant celui de la réunion. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le préfet ou le sous-préfet » (art. 48).
Ainsi, au maire seul appartient le droit de convocation. Si le maire refusait de convoquer le conseil, les membres qui le composent ne pourraient que s'adresser à l'autorité supérieure pour qu'elle prit telles mesures qi^e de droit à l'égard du maire. Ajoutons que l'inobservation des formalités prescrites pour la convocation vicierait les délibérations prises (C. d'Ét., 20 nov. 1885).
946. — II. Séances. — En principe, les séances du conseil municipal doivent avoir lieu à la mairie; mais, dans les communes où il n'y aurait, pas de bâtiment affecté à la mairie, les séances peuvent être tenues dans des maisons particulières. La loi, gardant le silence sur ce point, laisse au maire la faculté de choisir le local le plus convenable. • 947. — Rang des conseillers municipaux, — a Les conseillers municipaux prennent rang dans l'ordre du tableau. L'ordre du tableau est déterminé, même quand il y a des sections électorales : l^' par la date la plus ancienne des nonûnations; 2» entre les conseillers élus le même jour, par le plus grand nombre de suffrages obtenus; 3° et, à égalité de voix, par la priorité d'âge. Un double du tableau reste déposé dans les bureaux de la mairie, de la sous- préfecture ou de la préfecture où chacun peut en prendre connaissance » (art. 49). — Le tableau ne règle pas seulement les préséances; il sert aussi à l'application d'autres dispositions de la loi qui appellent les conseillers à exercer certaines fonctions dans l'ordre de leur inscription au tableau.
948. — Bureau du conseil. — « Le maire, ou, à défaut, celui qui le remplace, préside le conseil municipal. Dans les séances où les comptes d administration du maire sont débattus, le conseil municipal élit son président. Dans ce cas, le maire peut, même quand il ne serait plus en fonctions, assister à la discussion; mais il doit se retirer au moment du vole. Le président adresse directement la délibération au sous-préfet » (art. 52).
En règle générale, le conseil municipal est présidé par le maire ou, à son défaut, par les adjoints dans l'ordre des nominations, et, à défaut d'adjoints, par les conseillers municipaux dans Tordre du tableau (art. 84)*
Cependant il est fait exception pour deux cas spéciaux, dont l'un vient d'être indiqué. L'autre cas est celui où il s'agit d'élire le maire. La présidence est alors dévolue au plus ancien des conseillers municipaux ; mais le maire reprend la présidence pour Télection des adjoints (art. 77).
« Au début de chaque session et pour sa durée, le conseil municipal nomme un ou plusieurs de ses membres pour remplir les fonctions de secrétaire. Il peut leur adjoindre des auxiliaires pris au dehors de ses membres, qui assisteront aux séances, mais sans participer aux délibérations » (art. 53).
949. — Nombre de membres nécessaire pour délibérer, — a Le conseil municipal ne peut délibérer que lorsque la majorité de ses membres en exercice assiste à la séance. Quand, après deux convocations successives, à trois jours au moins d'intervalle et dûment constatées, le conseil municipal ne s'est pas réuni en nombre suffisant, la délibération prise après la troisième convocation est valable, quel que soit le nombre des membres présents » (art. 50).
La « majorité des membres en exercice », c'est la moitié plus un (1) des membres qui, au jour de la réunion, ont conservé le titre et peuvent exercer les fonctions de conseillers municipaux. Par conséquent, il ne faut compter ni les membres morts, ni ceux dont l'élection est défmitivement annulée, ni ceux qui, en vertu des articles 34 et 35 de la loi, ne sont plus considérés comme membres du conseil municipal de la commune, ni ceux qui sont définitivement déclarés démissionnaires par application de l'article 86 et aussi, pensons-nous, par application de Tarticle 60, ni ceux enfin qui ont donné leur démission, lorsque cette démission est devenue définitive par l'un des modes indiqués dans l'article 60, § 2 (supra, n*» 927).
Ajoutons que le conseil municipal peut délibérer valablement lorsque le nombre des membres en exercice est réduit au-dessous des trois quarts ou de la moitié, suivant la distinction établie par l'article 42 (C. d'Ët., 31 déc. 1878)| Il ne faut pas, en eiïet, que la négligence de l'autorité préfectorale puisse empêcher les communes d'accomplir les divers actes que comporte leur existence civile.
950. — Délibérations; votes, — « Les délibérations sont prises à la majorité absolue des votants. En cas de partage, sauf le cas de scrutin secret^ la voix du président est propondérante. Le vote a lieu au scrutin public sur la demande du quart des membres présents ; les noms des votants, avec la désignation de leurs votes, sont insérés au procès-verbal. II est voté au scrutin secret toutes les fois que le tiers des membres présents le réclame, ou qu'il s'agit de procéder à une nomination ou présentation.
V Dans ces derniers cas, après deux tours de scrutin secret, si aucun des candidats n'a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième tour de scrutin, et l'élection a lieu à la majorité relative ; à égalité de voix, l'élection est acquise au plus âgé » (art. 51).
(1) Quand le nombre est impair, il faut prendre le chiffra pair immédiatement inférieur.
370 DBOIX ADMINISTRATIF
Ainsi, les conseillers qui, bien que présents à la séance, s'abstiennent de prendre part au vote, ne comptent pas pour le calcul de la majorité nécessaire à la validité des délibérations, quel que soit leur nombre. Par exemple, tous moins trois s'abstiennent, la délibération prise par deux conseillers sera valable. Le président, ayant voix prépondérante, pourrait même à lui seul prendre la délibération, si tous les membres moins un venaient à s'abstenir.
951. — III. PUBLiaTÉ DES ACTES DU CONSEIL ET DU MAIRE. — La loi
pourvoit à la publicité des travaux du conseil municipal et des actes du maire au moyen de deux sortes de mesures : i^ la publicité des^ séances du conseil ; 2"^ la publicité des comptes rendus, procès-verbaux, etc.
952. — Publicité des séances du conseil. — t Les séances des conseils municipaux sont publiques. Néanmoins, sur la demande de trois membres ou du maire, le conseil municipal, par assis et levé, sans débats, décide s'il se formera en comité secret » (art. 54).
Le principe de la publicité des séances des conseils municipaux n'est pas entré sans difficulté dans notre législation. Ses adversaires, reprenant les arguments déjà invoqués en 1871, à propos de la loi sur les conseils généraux, prétendaient qu'avec la publicité les conseillers municipaux, au lieu de s'occuper des affaires de la commune, parleraient pour le public et non pour leurs collègues. L'expérience a montré que ces craintes n'étaient pas fondées.
Comme conséquence de la publicité, la loi municipale a emprunté à la loi sur les conseils généraux les dispositions qui se réfèrent à la police des séances : « Le maire a seul la police de l'assemblée. Il peut faire expulser de l'auditoire ou arrêter tout individu qui trouble l'ordre. En cas de crime ou de délit, il en dresse un procès-verbal, et le procureur de la République en est immédiatement saisi » (art. 55).
Nous avons vu, à propos des conseils généraux (n'^ 778), que le Conseil d'État avait résolu par la négative la question de savoir si le président du conseil général pouvait requérir directement la force publique. La même question ne peut se poser ici. Le maire, en effet, comme officier de police judiciaire, tient derarticle25,C. I. cr., le droit de requérir directement la force publique.
953. — Publicité des comptes rendus, procès-verbaux, etc. — « Le compte rendu de la séance est, dans la huitaine, affiché par extrait à la porte de la mairie » (art. 56). — Le délai accordé par l'article 66 pour provoquer l'annulation des délibérations courant à partir de l'affichage, il importe que le maire constate cette date par un procès-verbal ou la mentionne au registre de la mairie (Cire, int., 15 mai 1884).
« Les délibérations sont inscrites par ordre de date sur un registre coté et paraphé par le préfet ou le sous-préfet. Elles sont signées par tous les membres présents à la séance, ou mention est faite de la cause qui les a empêchés de signer » (art. 57).
(( Tout habitant ou contribuable a le droit de demander communication, sans déplacement, de prendre copie totale ou partielle des procèsverbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune,
des arrêtés municipaux. Chacun peul les publier sous sa responsabilité » (an. 58).
954. — IV. Commissions. — « Le conseil municipal peul former, au cours de chaque session, des commissions chargées d étudier les questions soumises au conseil soit par Tadminislration, soit par l'initiative d'un de ses membres. Les commissions peuvent tenir leurs séances dans Tintervalle des sessions. Elles sont convoquées par le maire qui en est le président de droit, dans les huit jours qui suivent leur nomination, ou à plus bref délai sur la demande de la majorité des membres qui les composent. Dans cette première réunion, les commissions désignent un vice-président qui peut les convoquer et les présider si le maire est absent ou empêché » (arl. 59).
Ainsi, les commissions peuvent se réunir même dans Tintervalle des sessions. C'est là une diiïérence notable avec la loi du 10 août 1871 qui ne permet pas au conseil général de constituer, en dehors de la commission départementale, des commissions d'étude pouvant siéger dans l'intervalle des sessions. A ce point de vue, les commissions du conseil municipal présentent une certaine analogie avec la commission départementale, mais elles en diffèrent en ce qu'elles n'ont pas de pouvoirs propres, et qu'elles ne peuvent exercer, même en vertu de délégations, aucune des atlribulions réservées par la loi au conseil municipal. Elles doivent se borner à préparer et à instruire les affaires qui leur sont renvoyées.
La loi a réservé au maire le droit de convoquer toutes les commissions et de les présider. Mais, pour que le maire ne puisse pas entraver le fonctionnement de ces commissions, la loi l'oblige à les convoquer à bref délai ; de plus, à côté du maire, président de droit, elle institue, pour chaque commission, un vice-président élu par elle et chargé de la présider et de la convoquer, en cas d'absence ou d'empêchement du maire.
SECTION 11. — Attributions des conseils municipaux.
955. — Division. — Les attributions des conseils municipaux concernent principalement la gestion des intérêts de la commune ; mais^ dans certains cas, elles se réfèrent aussi à l'intérêt général. La loi de 1884 en donne un résumé dans son article 61 : » Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. Il donne son avû toutes les fois que cet avis est requis par les lois et règlements, ou qu'il est demandé par l'administration supérieure. II ré fia me, s'il y a lieu, contre le contingent assigné à la commune dans l'établissement des impôts de répartition. II émet des vœux sur tous les objets d'intérêt local. Il dresse chaque année wwe liste contenant un nombre double de celui des répartiteurs et des répartiteurs suppléants à nommer ; et, sur celle liste, le sous-préfet nomme les cinq répartiteurs visés par Tarticle 9 de la loi du 3 frimaire an VU et les cinq répartiteurs suppléants. »
Les délibérations des conseils municipaux peuvent se diviser en trois
372 DROIT ADAllNISTKATIF
catégories : 1^ délibérations réglementaires on décisions ; 2^ délibérations soumises à approbation ; 3° avis, vœux, réclamations et présentations.
§ 1". — Délibérations réglementaires ou décisions
956. — Règles générales. — Les délibérations de celle catégorie sont exécutoires par elles-mêmes et sans approbation quelconque. Elles constituaient autrefois une exception assez restreinte ; maintenant, elles forment la règle générale. Aussi, le législateur n'â-t-il pas besoin d*énumérer les objets sur lesquels elles peuvent porter; il les comprend tous dans cette formule concise : « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune » (art. 61, § V).
Mais, pour qu'il en soit ainsi, il faut qu'il s'agisse d'affaires intéressant la commune à laquelle le conseil municipal appartient, car chaque conseil ne reçoit de mandat qu'à l'égard des droits et obligations de la commune qu'il représente. D'autre part, même dans les affaires qu'il a le droit de régler, le conseil doit, sous peine de nullité de ses actes, se soumettre à l'observation des formes prescrites par la loi. Il était donc nécessaire d'accorder au préfet un délai suffisant pour examiner les délibérations réglementaires avant leur mise à exécution. Dans ce but, l'article 68 (§ ult,) dispose : « Les délibérations qui ne sont pas soumises à l'approbation préfectorale ne deviendront néanmoins exécutoires qu'un mois après le dépôt qui en aura été fait à la préfecture ou à la sous-préfecture. Le préfet pourra par un arrêté abréger ce délai. »
§ 2. — Délibérations soumises a approbation
957. — L Objets de ces délibérations. — Les délibérations de cette catégorie, qui formaient autrefois la règle, sont aujourd'hui restreintes â certains objets d'une gravité exceptionnelle ou affectant, dans une certaine mesure, l'intérêt général. Ces objets sont énumérés dans l'article 60 de la loi de 1884 ; mais il importe de remarquer que cette énumération doit être complétée par d'autres dispositions de celte loi, ainsi que par les dispositions de lois spéciales qui sont encore en vigueur.
« Ne sont exécutoires qu'après avoir été approuvées par Tautorité supérieure, les délibérations portant sur les objets suivants : — 1^ les conditions des baux dont la durée dépasse dix-huit ans ; — 2^ les aliénations et échanges de propriétés communales; — 3^ les acquisitions d'immeubles, les constructions nouvelles, les reconstructions entières ou partielles, les projets, plans net devis des grosses réparations et. d'entretien, quand la dépense totalisée avec les dépenses de même nature pendant l'exercice courant dépasse les limites des ressources ordinaires et extraordinaires que les communes peuvent se créer sans autorisation spéciale ; — 4<» les transactions; — 5^ le changement d'affectation d'une propriété communale déjà affectée à un service public ; — 6"* la vaine pâture (L, 9 juill. 1889
et 22 juin 1890) ; — 7^ le classement, le déclassement, le redressement ou le prolongement, Félargissement, la suppression, la dénomination des rues et places publiques, la création et la suppression des promenades, squares ou jardins publias, champs de foire, de tir ou de courses, rétablissement des plans d'alignement et de nivellement des voies publiques municipales, les modifications à des plans d'alignement adoptés, le tarif des droits de voirie, le tarifdes droits de stationnement et de location sur les dépendances de la grande voirie, et généralement les tarifs des droits divers à percevoir au proGt des communes en vertu de l'article 133 de la présente loi;
— 8^ l'acceptation des dons et legs faits à la commune lorsqu'ils donnent lieu à des réclamations des familles (L. 4 fév. 1901) ; — 9^" le budget communal ;
— 10® les crédits supplémentaires; — 11" les contributions extraordinaires et les emprunts, sauf dans le cas prévu par l'article 141 de la présente loi ;
— 12® les octrois dans les cas prévus aux articles 137 et 138 de la présente loi; — 13® rétablissement, la suppression ou les changements des foires et marchés autres que les.simples marchés d'approvisionnement » (art. 68).
958. — II. Approbation des délibérations. — « Les délibérations des conseils municipaux sur les objets énoncés à Farticle précédent sont excécutoires, sur l'approbation du préfet, sauf les cas où l'approbation par le ministre compétent, par le conseil général, par la commission départementale, par un décset ou par une loi, est prescrite par les lois et règlements. Le préfet statue en conseil de préfecture dans les cas prévus aux no* 1, 2, 4, 6 de l'article précédent « (art. 69, §§ 1 et 2).
Ainsi, en règle générale, c'est au préfet qu'il appartient de rendre exécutoires, par son approbation, les délibérations des conseils municipaux sur les objets énoncés en Tarticle 68. L'approbation est donnée parle préfet seul; rependant le préfet est tenu de statuer en conseil de préfecture lorsqu'il s'agit de délibérations concernant les baux dont la durée dépasse dix-huit ans. les aliénations ou échanges de propriétés communales, les transactions. Ces matières présentent parfois des questions délicates, le législateur veut que le préfet, avant de prendre sa décision, s'éclaire des lumières ou de l'expérience de fonctionnaires appelés souvent à prononcer sur des difficultés analogues.
Le préfet n'intervient pas ici comme supérieur hiérarchique du conseil municipal; bien que la loi parle d'approbation de l'autorité supérieure^ il n'y a, entre lui et le conseil municipal, aucun rapport de supérieur à inférieur. Il intervient seulement comme représentant du pouvoir central et comme gardien de l'intérêt général. De là deux conséquences: 1® le préfet peut donner ou refuser son approbation ; nfiais il ne peut pas modifier la délibération (C. d'Ét., 18 avril 1861); 2® l'approbation n'engage pas le conseil municipal qui reste toujours libre de ne pas donner suite à la délibération approuvée et même de la rapporter.
Ces solutions s'appliquent également aux cas où l'approbation est réservée à une autorité autre que le préfet.
Notons encore que l'approbation ne constitue qu'un acte administratif qui peut être retiré, mais sous la condition expresse que la délibération n'aura reçu aucune exécution (C. d'Ét., 25 juin 1875).
959. — Recours contre le refus d approbation, — « Lorsque le préfet refuse son approbation ou qu'il n'a pas fait connaître sa décision dans un délai d'un mois à partir de la date du récépissé, le conseil municipal peut se pourvoir devant le ministre de Tintérieur n (art. 69, | 2).
Les actes de tutelle sont des actes de puissance publique que Tadministration exerce avec un pouvoir discrétionnaire et sans que le refus d'accomplir ces actes puisse donner ouverture à un recours par la voie contentieuse; mais ce refus peut être l'objet d'un recours administratif devant l'autorité immédiatement supérieure. La loi assimile même ici le silence gardé par le préfet pendant un mois à un refus d'approbation et autorise le conseil municipal à se pourvoir devant le ministre de l'intérieur qui accordera ou refusera l'approbation au sujet de laquelle le préfet ne s'est pas prononcé. Toutefois, cette règle ne saurait être étendue au cas où l'approbation doit être donnée par une autorité autre que le préfet.
960. — Recours contre l'approbation donnée. — Si le préfet a approuvé k délibération, un recours est ouvert à tout intéressé pour excès de pou- Toîr par la voie contentieuse devant le Conseil d'État. Mais, d'une part, l'acte de tutelle ne peut être attaqué que pour incompétence ou vice de forme ; d'autre part, si l'approbation s'applique à un contrat de droit civil, |iar exemple à une transaction, l'arrêté approbatif ne peut être attaqué directement devant le Conseil d'État. Il y a lieu de poursuivre l'annulation du contrat devant les tribunaux judiciaires qui pourront renvoyer devant )a juridiction administrative Texamen de la validité de l'approbation (C. d'Ét., 7 mai 1897).
I 3. — Avis, PRÉSENTATIONS, XDMLNATIOiSS, RÉCLAMATIONS, VŒUX
961. — I. Avis. — Les avis du conseil municipal sont nécessaires ou facultatifs.
962. — Avis nécessaires. — « Le conseil municipal est toujours appelé à donner son avis sur les objets suivants : — 1** les circonscriptions relatives aux cultes; — 2° les circonscriptions relatives à la distribution des secours publics ; -^3'' les projets d alignement et de nivellement de grande voirie dans l'intérieur des villes, bourgs et villages; — 4^ la création des bureaux de bienfaisance ; — 5° les budgets et les comptes des hospices, hôpitaux et autres établissements dcciiarité et de bienfaisance, des fabriques et autres administrations préposées aux cultes dont les ministres sont salariés par l'État; les autorisations d'acquérir, d'aliéner, d'emprunter, d'échanger, de plaider ou de transiger, demandées par les mêmes établissements ; l'acceptation des dons et legs qui leur sont faits ; — 6^ enfin, tous les objets sur lequels les conseils municipaux sont appelés par les lois et règlements à donner leur avis... » (art. 70).
Nous savons qu'eu règle générale les avis sont purement consultalifs, c'est-à-diie que l'administration doit les demander sans être tenue de les suivre, mais qu'ils constituent néanmoins un élément de la décision à prendre et que, si cette formalité avait été oinise quand elle est exigée, la
décision eUe-mème serait susce)>tible d*étre annttlée par le Conseil d*État pour excès de pouvoir. Est-ce à dire que si le corps consultatif dont Tavis est demandé se refuse à émettre cet avis, la décision ne pourra pas être prise ? Une jurisprudence constante décide qu'il pourra être passé outre, à la condition que le corps ait été mis en demeure de formuler son avis. Toutefois, pour que les conseils municipaux ne puissent pas se faire illusion sur rétendue de leurs pouvoirs, le législateur a jugé utile d'introduire à cet égard une disposition formelle dans la loi : « Lorsque le conseil municipal, à ce régulièrement requis et convoqué, refuse ou néglige de donner avis, il peut être passé outre » (art. 70, § ult.).
963. — Avis facultatifs. — Les conseils municipaux donnent leur avis sur les objets « sur lesquels ils sont consultés par le préfet » (art. 70-6''), ou par < l'administration supérieure» (art. 61). La loi n'avait pas à spécifier les cas dans lesquels ces avis peuvent être demandés; ils sont aussi nombreux que Tadministration le juge utile.
964. — IL PuÉSENTATioNS ET NOMINATIONS. — Le conseil municipal désigne les candidats à certaines fonctions comme celles de receveur municipal ou de répartiteur. En ce qui concerne cette dernière fonction, les pouvoirs du conseil ont été étendus par la loi de 1884 (art. Ci). Aux termes de la loi du 3 frimaire an Yll, les répartiteurs étaient nommés par les administrations municipales du canton auxquelles les sous-préfets ont succédé en vertu de la loi du 28 pluviôse an VIIL Par application de cette loi, Tarrêté du 19 floréal an VIII avait reconnu au sous-préfet le droit de nommer les répartiteurs et Tusage s'était introduit de faire ces nominations sur les listes proposées par les maires. Tout en laissant au souspréfet la nomination des répartiteurs, il a paru utile d'associer les conseils municipaux à cette nomination et de leur confier le soin de présenter une liste contenant un nombre de candidats double de celui des répartiteurs à nommer.
Le conseil municipal procède, en outre, à diverses nominations telles <]ue celles du maire, de l'adjoint ou des adjoints de la commune, des conseillers qui remplissent les fonctions de secrétaires dans le cours de ses délibérations, etc.
965. — III. Réclamations. — Nous nous sommes déjà expliqué au sujet des r^{;/ama/fo;i# formées par les conseils municipaux contre le contingent assigné à la commune dans la répartition des contributions directes. Dans la première partie de leur session annuelle, les conseils d'arrondissement délibèrent sur ces réclamations (n*" 888), et les conseils généraux statuent définitivement dans leur session d'août (n"" 787). De ce que la loi a pris soin de mentionner ces réclamations, il ne faudrait pas conclure que ce soient les seules que puissent former les conseils municipaux ; rien ne s'oppose à ce que ces conseils réclament sur tout autre objet à propos ^luquel les intérêts de leur commune auraient été méconnus.
966. — IV. Vœux. — Les vmix des conseils municipaux ne peuvent porter que sur des objets d'intérêt local (art. 61, § 4). Les conseils municipaux, de même que les conseils généraux, ne peuvent émettre deToeux poHtiques ; mais, à la différence de ces derniers conseils, ils n'ont pas le
droit de formuler des vœux sur les questions d'administration générale ou d'économie politique.
§4. — Recours contre les délibérations des conseils municipaux
967. — I. Contrôle administratif. — La loi réserve à l'administration supérieure le droit de prononcer la nullité des délibérations prises par les conseils municipaux, mais en limitant ce droit à des cas nettement spéciûés. Au premier abord, il semblerait que ce contrôle ne s'exerce que sur les délibérations réglementaires, puisque l'administration supérieure peut toujours, en refusant d'approuver les autres ou de les prendre en considération, les empêcher de produire un effet quelconque. Cependant il est possible que les délibérations n'ayant aucune force exécutoire et même les simples vœux soient émis dans des conditions telles qu'ils constituent une violation flagrante delà loi et qu'il y aurait danger pour Tordre social aies laisser subsister. Le législateur a décidé que le pouvoir de contrôle de l'administration supérieure peut s'exercer même sur les simples vœux et, par conséquent, sur tous les actes des conseils municipaux.
C'est principalement en vue de ce contrôle que l'article 62 dispose : « Expédition de toute délibération est adressée, dans la huitaine, par le maire au sous-préfet, qui en constate la réception sur un registre et en délivre immédiatement récépissé. »
968. — IL Délibérations nulles de plein droit. — « Sont nulles de plein droit : 1^ les délibérations d'un conseil municipal portant sur un objet étranger à ses attributions ou prises hors de sa réunion légale ; 2"" les délibérations prises en violation d'une loi ou d un règlement d'administration publique » (art. 63).
Les délibérations prises par un conseil municipal sur un objet étranger à ses attributions ou hors de ses réunions légales étaient déjà, sous la législation antérieure, déclarées nulles de plein droit ; mais il n'en était pas de même des délibérations prises en violation d'une loi ou d'un règlement. La loi du 18 juillet 1837 (art. 18) portait que les délibérations réglementaires seraient exécutoires si le préfet n'en avait pas prononcé l'annulation dans les trente jours après la date du récépissé délivré par la sous-préfecture. C'est aussi la distinction qui a été admise par la loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux (V. supra, n^» 782 et 793). Le législateur s'est montré plus rigoureux pour les délibérations des conseils municipaux, parce que ces conseils, sans cesse aux prises avec les difficultés que suscite le contact des intérêts collectifs et des intérêts privés, sont plus exposés que les conseils généraux à enfreindre les dispositions législatives ou réglementaires.
Mais, à raison même de celle rigueur, le Conseil d'État semble admettre que l'expression « règlement d'administration publique » doit être prise ici. dans son sens strict, comme ne s'appliquant qu'aux règlements délibérés en Conseil d'État et portant sur des objets d'intérêt général (C. d'Él., 8 juin. 1886).
969. — Autorité compétente pour statuer. — « La nullité est déclarée
par le préfet en conseil de préfecture » (art. 65). — Le conseil de préfecture ne fait qu*émellre un avis, mais son intervention est obligatoire dans tous les cas où le préfet a à se prononcer sur des recours formés contre les délibérations précitées, soit, qu*il accueille, soit qu'il rejette ces recours (C. d'Él., 17 déc. 1897).
L'article 65 ne fixe pas le délai dans lequel le préfet devra statuer lorsqu'il est saisi d'une demande en déclaration de nullité ; mais, par analogie avec l'obligation qui lui est imposée par l'article 66 en ce qui touche la demande en annulation, il doit statuer avant Texpiration du mois qui suit la délivrance du récépissé (Cire, inl , 15 mai 1884).
Ce recours devant le préfet en conseil de préfecture, étant ouvert aux particuliers, écarte tout recours direct devant le Conseil d'État.
970 — Qui peut exercer le recours? — La nullité de droit, ajoute l'article 65, « peut être prononcée par le préfet et proposée ou opposée par les parties intéressées à toute époque ».
Ainsi, à toute époque, le préfet peut d'office déclarer la nullité; à toute époque, les parties intéressées peuvent, noi eulement opposer la nullité d'une semblable délibération, si on veut Texécuter contre elles, mais encore prendre l'initiative et proposer la nullité de cette délibération dès qu'elles en auront connaissance. Le préfet pourrait même en déclarer la nullité après une approbation déjà donnée (C. d'Ét., 16 fév. 1894). Toutefois, ici comme en toute autre matière, pour se prétendre « partie intéressée )>, il faut justifier d'un intérêt direct et personnel. Dans les cas prévus par l'article 63, les contribuables de la commune ne seraient pas recevables en cette seule qualité à se pourvoir contre les délibérations nulles de droit (C. d El., 4 fév. 1898).
971. — in. Délibérations annulables. — « Sont annulables les délibérations auxquelles auraient pris part des membres du conseil intéressés, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires, à l'affaire qui en fait l'objet » (art. 64).
La loi de 1855 (art. 21) interdisait formellement aux membres du conseil municipal de prendre part aux délibérations concernant les affaires dans lesquelles ils sont intéressés, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires; mais elle n'indiquait pas quelle serait la sanction de cette prohibition. La loi de 1884 n'exprime pas la règle, mais elle édicté la sanction, ce qui évidemment suppose la règle. Cette sanction consiste en ce que la délibération, entachée d'un vice moins grave que dans les cas précédents, sera simplement annulable, c'est-à-dire atteinte d'une nullité susceptible de se couvrir si elle n'est pas demandée dans un très court délai.
972. — Autorité compétente pour statuer. — « L'annulation est prononcée par le préfet en conseil de préfecture » (art. 66, % 1*'). La règle est donc la même que pour les délibérations nulles de droit, >avec cette seule différence qu'il y a « annulation prononcée » au lieu de a nullité déclarée », ce qui semble impliquer une certaine appréciation des circonstances de fait.
La demande en annulation ne peut pas être portée directement devant
378 DROIT ADMIKISTRATIK
le Conseil d*État; elle doit êlre^au préalable, soumise au préfet en conseil de préfecture (C. d'Ét.. 4 juill. 1890).
973. — Règles concernant la demande en annulation. — L'annulation a peut être provoquée d'office par le préfet dans un délai de trente jours à partir du dépôt du procès-verbal de la délibération à la sous-préfecture ou à la préfecture Elle peut être aussi demandée par toute personne intéressée et par tout contribuable de la commune. Dans ce dernier cas, la demande en annulation doit êlre déposée, à peine de déchéance, à la sous-préfecture ou à la préfecture, dans un délai de quinze jours à partir de raàichage à la porte de la mairie. Il en est donné récépissé. Le préfet statuera dans le délai d un mois. Passé le délai de quinze jours sans qu'aucune demande ait été produite, le préfet peut déclarer qu'il ne s'oppose pas à la délibération » (art. 66).
Remarquons que la loi donne à tout contribuable de la commune, alors même qu'il n'invoque aucun intérêt personnel et direct, le droit de demander l'annulation de la délibération. C'est une disposition exceptionnelle quidoit être restreinte à rhypolhèse prévue (1). Dans ce cas,le contribuable peut agir au nom de la commune sans aucune autorisation. C'est encore une exception.
Si le préfet n'avait pas statué dans le délai d'un mois, le réclamant pourrail-t-il se pourvoir devant le Conseil d'État? En l'absence de toute disposition expresse, le Conseil d'État déclarait le pourvoi irrecevable dans ce cas (C. d'Et., 17 déc. 1897). De sorte que la règle était dépourvue de sanction. Aujourd'hui la sanction se trouve dans la loi du 17 juillet 1900 (art. 5) qui permet aux intéressés de se pourvoir en Conseil d'État, lorsqu'un délai de quatre mois s'csl écoulé sans qu'une décision soit intervenue (supra, n* 398).
974. — IV. Recours au Conseil d'État. — L'arrêté du préfet en conseil de préfecture, soit qu'il accueille la demande en nullité, soit qu'il la rejette, est susceptible de recours devant le Conseil d'Étal et non devant le ministre de l'intérieur, supérieur hiérarchique du préfet (C. d'Ét., 4 janv. 1895). La loi est formelle à cet égard : « Le conseil municipal et, en dehors du conseil, toute partie intéressée peut se pourvoir contre Tarrèté du préfet devant le Conseil d'État. Le pourvoi est instruit et jugé dans les formes du recours pour excès de pouvoir » (art. 67).
Les « pallies intéressées » qui, en dehors du conseil municipal, peuvent déférer au Conseil d'État, par application de cet article, l'arrêté du préfet statuant sur une demande en déclaration de nullité on en annulation, sont seulement celles qui avaient le droit de saisir le préfet de ladite demande, c'est-à-dire qui ont un intérêt direct et personnel au maintien- ou à Fanmilation de la délibération (C. d'Ét., 16 juill. 1897).
975. — V. Délibérations diffamatoires. — Aux termes de ! article 60 de la loi des 14-22 décembre 1789, « tout citoyen qui croit être persomnellement lésé par quelque acte du corps municipal, peut exposer ses sujets
(1) Elle ne serait pas applicable \^ la délibération nulle de droit, ainsi qu'il a été dit an n« 970 (C d'Ét., 4 fév. 1S9S).
de plainte au directoire de département qui y fera droit, sur Tavis de FadministratioD de district qui sera chargée de vérifier les faits ». Cette disposition vise principalement le cas où une délibération municipale contiendrait des énonciations injurieuses ou diffamatoires à Tégard de particuliers; elle ouvre un recours administratif devant le préfet substitué au directoire de département, recours en vertu duquel le préfet, saisi de la plainte d'une personne lésée, peut ordonner la radiation, sur les registres, des passages de la délibération contenant les énonciations injurieuses.
I^a jurisprudence reconnaît non seulement que la disposition deFarticle précité n*a pas été abrogée par la loi de 1884, mais encore qu*elle laisse subsister le droit pour la partie lésée de poursuivre les auteurs de Tacte devant les tribunaux judiciaires (C. d'Ét., 22 mars 1885).
La décision du préfet est susceptible d'un recours hiérarchique devant le ministre ; elle peut aussi être déférée au Conseil d'État pour excès de pouvoir. Le ministre, supérieur hiérarchique, peut ordonner la radiation; mais le recours pour excès de pouvoir ne peut tendre qu'à l'annulation de la décision, et, -par suite, le Conseil d'État ne pourra jamais prescrire directement cette radiation sur les registres des délibérations (C. d'Ét., 2 mai 1898). C'est au préfet ou, à défaut, au ministre qu'il appartiendra de l'ordonner, s'il y a lieu.
976. — VL Actes interdits aux conseils mumcipaux. — « Il est interdit à tout conseil municipal soit de publier des proclamations et adresses, soit d'émettre des vœux politiques, soit, hcfrs les cas prévus par la loi, de se mettre en communication avec un ou plusieurs conseils municipaux. La nullité des actes et délibérations pris en violation de cet article est prononcée dans les formes indiquées aux articles 63 et 65 de la présente loi » (art. 72).
Le fait de publier des proclamations et adresses, d'émettre des vœux politiques, a toujours été et reste encore aujourd'hui interdit d*une manière absolue aux conseils municipaux. Il en était de même, diaprés la loi de 1855, du fait de se mettre en correspondance avec d'autres conseils. Tout en maintenant le principe de la prohibition, la loi de 1884 admet que dans certains cas prévus par la loi et notamment par les articles 116, 117 et 118 (infra^ n^' 1046 et suiv.), deux ou plusieurs conseils municipaux peuvent se concerter entre eux, après en avoir prévenu le préfet ou le sous-préfet, soit pour conclure des contrats d'aliénation ou d'échange, soit pour prendre les décisions relativement à des biens indivis.
SECTION III. — Les maires et adjoints.
§ i«^ — Dispositions organiques
977. — I. Nomination. — « Il y a dans chaque commune un maire et un ou plusieurs adjoints élus parmi les membres du conseil municipal. — Le nombre des adjoints est d'un dans les communes de 2.500 habitants et au-dessous, de deux dans celles de 2,501 à 10,000. Dans les communes
d'une population supérieure, il y aura un adjoint de plus par excédent de 25,000 habitants, sans que le nombre des adjoints puisse dépasser douze, sauf en ce qui concerne la ville de Lyon, où le nombre des adjoints sera porté à dix-sept » (art. 73, || l et 2).
978. — Adjoints spéciaux, — « Lorsqu'un obstacle quelconque ou l'éloîgnement rend difficiles, dangereuses ou momentanément impossibles les communications entre le chef-lieu et une fraction de commune, un poste d'adjoint spécial peut être institué sur la demande du conseil municipal, par un décret rendu en Conseil d'État. Cet adjoint, élu par le conseil, est pris parmi les conseillers et, à défaut d'un conseiller résidant dans cette fraction de commune, ou, s'il est empêché, parmi les habitants de la fraction. Il remplit les fonctions d'officier de Tétat civil, et il peut être chargé de l'exécution des lois et des règlements de police dans cette partie delà commune. Il n'a pas d'autres attributions » (art. 75).
Cet adjoint spécial est, comme les autres adjoints, élu par le conseil municipal ; mais il peut être pris en dehors du conseil ; de plus, il agit en vertu d'un droit propre, et non par délégation ou en remplacement du maire. Pour empêcher qu'il devienne un rival du maire dans sa fraction de commune, la loi ne lui attribue expressément que des fonctions d'officier de l'état civil, en ajoutant qu'il peut être chargé de l'exécution des lois et règlements de police, ce qui exclut le pouvoir de faire lui-même ces règlements. ^
979. — Forme de V élection des maires et adjoints, — a Le conseil municipal élit le maire et les adjoints parmi ses membres au scrutin secret et à la majorité absolue. Si, après deux tours de scrutin, aucun candidat n'a obtenu la majorité absolue^ il est procédé à un troisième lourde scrutin et rélection a lieu à la majorité relative. En cas d'égalité de suffrages, le plus âgé est déclaré élu » (art. 76).
Les élections ont lieu dans l'ordre indiqué par la loi : on procède d'abord à l'élection du maire, puis à celle de l'adjoint ou des adjoints. Lorsque la commune a droit à plusieurs adjoints, il n'y a pas de scrutin de liste, chaque adjoint est l'objet d'un vote distinct.
« La séance, dans laquelle il est procédé à l'élection du maire, est présidée par le plus Agé des membres du conseil municipal » (art. 77, § l**")- Mais une fois que le maire est élu, il préside le conseil, et si, après son élection, il y a lieu de procéder à l'élection d'un adjoint, c'est lui, en sa qualité de maire, qui préside la séance. « Pour toute élection du maire ou des adjoints, les membres du conseil municipal sont convoqués dans les formes et délais prévus par l'article 48 ; la convocation contiendra la mention spéciale de l'élection à laquelle il devra être procédé. Avant cette convocation, il sera procédé aux élections qui pourraient être nécessaires pour compléter le conseil municipal. Si, après les élections complémentaires, de nouvelles vacances se produisent, le conseil municipal procédera néanmoins à l'élection du maire et des adjoints, à moins qu'il ne soit réduit aux trois quarts de ses membres. En ce cas, il y aura lieu de recourir à de nouvelles élections. Il y sera procédé dans le délai d'un mois, à dater de la dernière vacance « (art. 77, §| 2 et 3).
Mais, si, après de nouvelles élections, le conseil se trouve encore réduit aux trois quarts par la démission d'une partie de ses menibres, pourrat-il procéder à la nomination du maire et des adjoints ? On Ta soutenu ; mais admettre une semblable solution, ce serait faire la loi au lieu de rinterpréter. Le seul moyen de trancher la difficulté serait de prononcer la dissolution du conseil et de nommer une délégation spéciale dont le président remplirait les fonctions de maire.
L'article 77, §3, ne visequelecas d'élections complémentaires , il ne prévoit pas expressément le cas où la vacance se produit après un renouvellement intégral, mais avant la nomination des maire et adjoints. Le Conseil d'État décide néanmoins que cette hypothèse doit être assimilée à celle où des élections complémentaires ont été faites et que, par suite, il n'y a pas lieu à compléter de nouveau le conseil, à moins qu'il ne soit réduit aux trois quarts de ses membres (C. d'Ét., 16 déc. 1892).
« Les nominations sont rendues publiques dans les vingt-quatre heures de leur date par voie d'affiche à la porte de la mairie. Elles sont, dans le même délai, notifiées au sous-préfet » (art. 78).
980. — Réclamations contre r élection, — « L'élection du maire et des. adjoints peut être arguée de nullité dans les conditions, formes et délais prescrits pour les réclamations contre les élections du conseil municipal. Le délai de cinq jours court à partir de vingt-quatre heures après l'élection » (art. 79, § V'). — Cette prolongation de délai a pour objet de permettre aux électeurs de prendre connaissance de l'élection par l'affichage dont il est question dans l'article 78.
Tout conseiller municipal et tout électeur a le droit d'arguer de nullité les opérations électorales. Cela résulte de la disposition de l'article 37 qui est rendu applicable aux élections des maires et adjoints. Le préfet peut également, dans le délai de quinzaine à dater de la réception du procèsverbal, déférer les opérations au conseil de préfecture. Il faut se référer pour la procédure, pour l'instruction et pour le jugement des réclamations, à ce que nous avons dit ci-dessus au sujet des protestations et des recours au conseil de préfecturecontrel'élection des conseillers municipaux (n^*922 et s.).
« Lorsque l'élection est annulée (1) ou que, pour toute autre cause, le maire ou les adjoints ont cessé leurs fonctions, le conseil, s'il est au complet, est convoqué pour procéder au remplacement dans le délai de quinzaine. S'il y a lieu de compléter le conseil, il sera procédé aux élections complémentaires dans la quinzaine de la vacance, et le nouveau maire sera élu dans la quinzaine qui suivra. Si, après les élections complémentaires, de nouvelles vacances se produisent, l'article 77 fsupra^ n** 979) sera applicable » (art. 79, S§ 2 et 3).
981. — Cas d' inéligibilité et d'incompatibilité. — En principe, tout
(1) Il faut qu'il s'agisse d'une annulation définitive, car de même que pour les conaeilB municipaux, le pourvoi au Conseil d'État contre les arrêtés du conseil de préfecture portant annulation de l'élection des maires et adjoints est aujourd'hui suspensif (art. SO).
coûseiller municipal est éligible aux fonctions de maire ou d'adjoint; toutefois, cette règle comporte certaines exceptions.
La loi prévoit d'abord un cas A' inéligibilité absolue, mais temporaire. Aux termes de l'article 86, les maires et adjoints révoqués, tout en continuant à faire partie du conseil municipal, sont inéligibles pendant un an aux fonctions soit de maire, soit d'adjoint, à moins qu'il ne soit procédé auparavant au renouvellement général des conseils municipaux.
En outre, un certain nombre de fonctions ou d'emplois qui peuvent être cumulés avec le mandat de conseiller municipal, sont incompatibles avec les fonctions de maire ou adjoint.
tf Ne peuvent être maires ou adjoints ni en exercer même temporairement les fonctions : les agents et employés d'administrations financières, les trésoriers-payeurs généraux, les receveurs particuliers et les percepteurs; les agents des forêts, ceux des postes et télégraphes, ainsi que les gardes des établissements publics et des particuliers. Les agents salariés du maire ne peuvent être ses adjoints » (art. 80).
982. — II. GnATCiTÉ des fonctions municipales. — Le principe de la gratuité des fonctions municipales est ancien dans nos lois, mais il y a été énoncé avec plus ou moins de rigueur. La loi du 21 mars 1831 disposait que les fonctions des maires, adjoints et autres membres du conseil municipal sont essentiellement gratuites et qu'elles ne peuvent donner lieu à aucune indemnité ni frais de représentation. Celle du 5 mai 1855 supprima le mot « essentiellement » qui fut rétabli par la loi du 14 avril 1871.
La loi de 1884 dispose : « Les fonctions de maires, adjoints, conseillers municipaux sont gratuites, elles donnent seulement droit au remboursement des frais que nécessite l'exécution des mandats spéciaux. Les conseils municipaux peuvent voter, sur les ressources ordinaires de la commune, des indemnités aux maires pour frais de représentation a (art. 74).
983. — III. Durée des fonctions des maires et adjoints. — « Les maires et adjoints sont nommés pour la même durée que le conseil municipal. Us continuent l'exercice de leurs fonctions, sauf les dispositions des articles 80, 86 et 87 de la présente loi, jusqu'à Tinstallation de leurs successeurs. Toutefois, en cas de renouvellement intégral, les fonctions de maire et d'adjoint sont, à partir de l'installation du nouveau conseil jusqu'à l'élection du maire, exercées par les conseillers municipaux dans Tordre du tableaa » (art. 81).
Les maires et adjoints sont nonunés pour la même durée que le conseil municipal en ce sens que leurs pouvoirs, qu'ils aient pris naissance au conm)encement ou au cours de la période de quatre ans formant la durée normale du mandat du conseil municipal, expirent en même temps que ceux du conseil qui les a élus.
, Us ne sont d'ailleurs pas tenus de rester malgré eux en fonctions même pendant cette période. Ils peuvent donner leur démission avant l'expiration légale de leurs pouvoirs. Toutefois, l'autorité municipale ne pouvant cesser de fonctionner, les maires et adjoints doivent, en principe, continuer leurs fonctions jusqu'à l'installation de leurs successeurs. Cette règle, formulée dans la loi du 14 décembre 1789, a été maintenue par les
LE COfiFS UCNICIPAL 883
diverses lois municipales; elle est rappelée dans Tarlicie 81 qui y apporte quatre exceptions. JLa jurisprudence en a ajouté une cinquième.
La première exception, résultant du renvoi à Tarlicle 80, est relative au cas où, postérieurement à son élection, un maire ou un adjoint aurait été nommé aune fonction ou à un emploi que la loi déclare incompatible avec les fonctions d*officier municipal. Elle est la conséquence du principe que les fonctions de maire ou d'adjoint ne peuvent être exercées, même temporairement, parles agents ou employés énumérés dans l'article précité.
La seconde résulte du renvoi à Tarticle 86 qui prévoit les cas de révocation ou de suspension des maires ou adjoints. Il faut, en effet, que ces mesures soient appliquées sans retard et que les officiers municipaux qui en ont été Tobjet ne puissent pas abuser plus longtemps de leurs pouvoirs.
La troisième, créée par la jurisprudence, a lieu lorsque l'élection du maire est définitivement annulée, soit comme maire, soit comme conseiller municipal (G. d'Ét., 14 mars 1890).
Dans ces trois premiers cas, les fonctions de maire ou d'adjoint sont remplies par un adjoint dans Tordre des nominations ou par un conseiller municipal dans Tordre du tableau.
La quatrième exception a lieu lorsqu'une délégation est instituée pour remplir provisoirement les fonctions du conseil municipal dissous ou démissionnaire. Le président de cette délégation remplit les fonctions de maire, et le maire élu doit remettre le service au délégué chargé de le suppléer (art. 87).
Enfui, cinquième exception, en C2LS de renouvellement intégral du conseil municipal pour toute autre cause que la dissolution et la démission collective prévue par Texception précédente, les maires et adjoints continuent leurs fondions jusqu'à Vinstaltation du nouveau conseily mais non jusqu*à Tinstallation de leurs successeurs.
L'exercice provisoire des fonctions de maire et d adjoint n'est pas, d'ail* leurs, un droit pour ces officiers municipaux, mais seulement une obligatioift motivée par les besoins du service public, et qui H'empéche pas Tadministration supérieure de recourir à un autre mode de suppléance (C. d'Ël., 20 avril 1883).
984. — IV. Délégations et suppléance. — Le maire est, en principe, seul investi de Taction administrative au sein de la commune ; il peut pourvoir par lui-même à tous les services; mais il était juste de permettre à ce fonctionnaire non rétribué et dont la tâche est parfois très lourde, surtout dans les villes, de déléguer à des collaborateurs une partie de ses attributions. Il était nécessaire aussi d'organiser une suppléance pour le cas où le maire serait empêché, et de pourvoir à son abstention obligatoire dans des hypothèses spéciales.
985. —Délégations.^ « Le maire est seul chargé de l'administration; mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints, et, en Tabsence des adjoints, à des membres du conseil municipal. Ces délégations subsistent tant qu'elles ne sont pas rapportées » (art^ 82).
La délégation est un véritable mandat; or, le fait du mandataire engage
le mandant. Le législateur, tout en autorisant des délégations, a donc dû réserver la responsabilité du maire. Celui-ci, du reste, ne peut pas déléguer Fensemble de ses attributions, ce qui équivaudrait à une démisssion en dehors des conditions légales; mais il peut déléguer Tensemble d'un ou de plusieurs services, tels que Tétat civil, l'instruction publique, l'octroi, etc.
Un arrêté est nécessaire pour établir par un acte positif létendue et la durée de la délégation. Les arrêtés qui confArentou révoquent lès délégations doivent être inscrits au registre de la mairie où tous les intéressés pourront les consulter.
Le maire n'est pas entièrement libre dans le choix de son délégué. Il doit d'abord donner cette délégation à l'adjoint ou à Tun des adjoints, s'il y en a plusieurs, et ce n*est qu'en cas d'empêchement des adjoints qu'il pourra faire la délégation à des conseillers municipaux. Hais la loi actuelle, à la différence de celle du 1837, ne l'oblige pas à déléguer les conseillers municipaux dans Tordre du tableau.
La délégation, de même que tout mandat, peut toujours être révoquée par celui qui l'avait donnée ; de plus, elle cesse de plein droit par le fait, quel qu'il soit, qui met fin aux pouvoirs du déléguant, par sa mort, sa démission, sa révocation.'
986. — Suppléance, — « Sn cas d'absence, de suspension, de révocation ou tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé^ dansla plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans Tordre des nominations, et, à défaut d'adjoints, par un conseiller municipal désigné par le conseil, sinon pris dans Tordre du tableau » (art. 84).
Ainsi, dans les divers cas d'empêchement prévus par cet article, la loi a elle-même organisé la suppléance; elle indique trois suppléants possibles : lo un adjoint désigné dans Tordre du tableau; 2o un conseiller municipal désigné par le conseil; 3» un conseiller municipal pris dans Tordre du tableau. Chacun ne peut être appelé qu'à défaut de ceux qui le précèdent,
Le suppléant est alors investi de \di plénitude des fonctions de maire; il pourrait même révoquer les délégations faites par le maire et en faire de nouvelles, si la suppléance devait avoir une certaine durée.
987. — Remplacement du maire dans les affaires ou ses intérêts sont opposés à ceux de la commune. — a Dans les cas m les intérêts du maire se trouvent en opposition avec ceux de la commune, le conseil municipal désigne un autre de ses membres pour représenter la commune, soit en justice, soit dans les contrats » (art. 83).
Cette disposition n'existant pas dans la législation antérieure, on avait soutenu que, nonobstant Tintérêt qu'il pouvait avoir dans un procès ou dans un contrat, le maire n'en était pas moins le représentant légal de la commune, et que le remède à cette situation se trouvait dans le droit qu'a tout contribuable de prendre en main les intérêts de la commune négligés par l'administration. Mais, en fait, le maire était généralement remplacé par Tadjoint dans les cas de cette espèce. Le législateur a pensé qu'il était préférable de laisser au conseil municipal lui-même le soin de désigner celui de ses membres qui serait chargé de soutenir les intérêts de la commune.
988. — V. Suspension et révocation. — Bien que, dans la législalion actuelle, les maires e( adjoints ne tiennent pas leur mandat de l'autorilé supérieure, ils peuvent néanmoins être suspendus et révoqués par elle. La suspension ne fait pas cesser les pouvoirs des maires et adjoints : elle en empêche seulement l'exercice pendant un temps déterminé. La révocation met fin à ces pouvoirs dès l'instant où elle est notifiée. Mais ni Tune ni l'autre ne touche à la situation des maires ou adjoints comme conseillers municipaux .
a Les maires et adjoints peuvent être suspendus par arrêté du préfet pour un temps qui n'excède pas un mois et qui peut être porté à trois mois par le ministre de l'intérieur. Dans les colonies régies par la présente loi, la suspension peut être prononcée par un arrêté du gouverneur pour une durée de trois mois. Cette durée ne peut être prolongée par le ministre. Le gouverneur rend compte immédiatement de sa décision au ministre de la marine et des colonies. Ils ne peuvent être révoqués que par décret du président de la République. La révocation emporte de plein droit l'inéligibilité aux fonctions de maire et à celles d'adjoint pendant une année à dater du décret de révocation, à moins qu'il ne soit procédé auparavant au renouvellement général des conseils municipaux » (art. 80).
Les actes portant suspension ou révocation de maires ou adjoints constituent des actes d'administration pure et ne sont soumis à aucune condition de forme ou de fond; ils ne peuvent dès lors donner ouverture à aucun recours par la voie conlentieuse et n'engagent que la responisabilité ministérielle (C. d'Ét., 22 juin. 1898).
I 2. — Attributions des maires
989. — L Aperçu général. — En dehors de leurs fonctions d'administrateurs, les maires ont des attributions de diverse nature. Les unes se rattachent, dans une certaine mesure, aux fonctions judiciaires. Ainsi, le maire est officier de l'état civil et chargé, à ce titre, de recevoir et conserver les actes destinés à constater l'état des personnes (L. 20-22 sept. 1792 art. l*-^ ; L. 28 pluv. an VIII, art. 13). Il est officier de police judiciaire, dans certains cas prévus par la loi pénale, et chargé, à ce titre, de dresser des procès-verbaux pour constater les infractions à la loi (C. I. cr., art. 9 et suiv.). Il exerce les fonctions du ministère public près du tribunal de simple police dans les chefs-lieux de canton où il n'y a pas de commissaire (C. I. cr., art. 144). Pour celte partie de ses attributions, il est placé sous la surveillance et le contrôle du ministère 'public institué prés des tribunaux judiciaires. Il a même une attribution contenlieuse : il statue sur les difficultés relatives aux sommes dues, p^r les officiers voyageant sans troupes, aux habitants tenus de les recevoir sur billets de logement (L. 23 mai 1792-18 janv. 1793).
Nous n'avons à nous occuper que des attributions administratives. En qualité d'administrateur, le maire agit tantôt comme agent du pouvoir central, tantôt comme organe de l'autorité communale.
386 DROIT ADMINISTBATIF
990. — II. Le maibe agent du pouvoir central. — En celle qualité, le maire n'a pas d'autorilé propre ; il reçoit du pouvoir central, par l'intermédiaire du préfet et du sous-préfet, des ordres auxquels il est tenu de se conformer. Les actes accomplis par le maire comme agent du pouvoir central constituent dans tous les cas des actes administratifs de puissance publique (Confi., 16 juin 1897).
<f Le maire est chaîné, satis VatUorité de Y administration mpérieure : l"" de la publication et de l'exécution des lois et règlements ; 2*^ de l'exécution des mesures de sûreté générale ; 3^ des fonctions spéciales qui lui sont attribuées par les lois » (art. 92).
991. — Publication et exécution des lois, — En dehors de la publication, faite par Tinsertion au Journal officiel et au Bulletin des lois y des actes législatifs ou réglementaires, il peut être utile de donner à ces actes une publicité supplémentaire par voie d'affiches. Ce sont les maires qui sont chargés d'assurer cette publicité au sein de chaque commune.
Quant à l'exécution des lois et règlements, elle ne doit s'entendre que des actes législatifs ou réglementaires dont les prescriptions intéressent l'ordre public. Les maires n'ont pas à s'occuper de l'exécution des lois qui ont seulement pour but de régler les intérêts privés.
992. — Exécution des mesures de sûreté générale. — Ces mesures relèvent directement de l'autorité gouvernementale, mais, pour leur exécution, le gouvernement délègue une partie de son autorité aux préfets dans les départements et aux maires dans les communes. Il ne faut pas, d'ailleurs, confondre celle attribution avec la police municipale que les maires exercent en vertu d'un pouvoir propre. Même lorsqu'elles ne s'appliquent qu'à une seule commune, des mesures peuvent avoir le caractère de mesures de sûreté générale, si elles ont pour objet de sauvegarder la tranquillité du pays tout entier. Ainsi, quand une ville est en proie à la révolte, il ne s'agit pas d'intérêt purement local ; c'est la sûreté générale qui est ébranlée. Le gouvernement a le droit et le devoir d*agir ; il recourt aux maires comme à ses délégués; il leur donne des ordres que ceux-ci doivent exécuter.
993. — Fonctions spéciales attribuées par les lois, — De nombreuses lois ont chargé les maires de fonctions diverses concernant Tadministration générale. Ils sont appelés à prêter leur concours dans Texécution de la plupart des services publics : contributions directes, recrutement, élections^ instruction primaire, expropriation pour cause d'utilité publique, etc. ; ils légalisent les signatures de leurs administrés, délivrent des certificats de bonnes vie et mœurs, président la commission de répartition des contributions directes, etc.
994. — III. Le MAmE organe de l'autorité municipale. — Le maire est alors placé tantôt sous la surveillance de l'administration supérieure seule, tantôt sous le contrôle du conseil municipal et la surveillance de Tadminislralion supérieure.
Sous la seule surveillance de V administration supérieure, le maire fait toujours des actes de puissance publique. A ce titre, il est charge « de la polke municipale^ de la police rurale et de Texécution des actes de l'auto-
rite sapérieare qui y sont relatifs » (art. 91). Dans la sphère des aUfibutions de police municipale et rurale que le maire exerce sous le contcMt exclusif de rautorité supérieure, le conseil municipal n'a pas qualité pour intervenir, même pour l'inTÎter à prencire des arrêtés prescrivant certaines mesures de police (G. d*Ët., 18 mars 1898). Nous reviendrons en détail sur ces attributions en étudiant la matière de la Polies finfra, n* 1148).
a Le maire nomme à tous les emplois communaux pour lesquels les décrets et ordonnances en vigueur ne fixent pas un droit spécial de nomination. Il suspend et révoque les titulaires de ces emplois. Il peut faire assermenter les agents nommés par lui, mais à la condition qu'ils soient agréés parle préfet ou le sous-préfet » (art. 88).
Les agents assermentés peuvent être chargés soit de faire certaines notifications, soit doconslater. par des procès- verbaux, les contraventions aux lois ou règlemems de police.
Sous le contrôle du conseil municipal et la surveillance de V administration supérieure, le maire fait certains actes administratifs, mais il faiâ surtout des actes de droit commun.
Les actes administratifs concernent : 1^ les mesures relatives à la voirie municipale, comme les délivrances d'alignement et les autorisations de bâtir ; 2^ la préparation du budget communal et rordônnancement des dépenses ; 3^ les marchés de travaux publics communaux ; 4<> les autori!9tions de battues pour la de.struction des animaux nuisibles. La jurisprudence a reconnu que le maire qui organise une battue, dans les termes de l'article 90 de la loi de 1884, agit comme administrateur et ne peut élne actionné devant les tribunaux judiciaires (Confl., 25 mars 1885).
Les actes de droit commun accomplis par le maire dans l'intérêt de b commune sont très nombreux. Représentant actif de la personnalité de la commune, le maire doit intervenir d^ns toutes les affaires relatives à la gestion des intérêts communaux, il est chargé, à ce titre, de conserver et d'administrer les propriétés de la commune et de faire, en conséquence, tous actes conservatoires de ses droits, de gérer les revenus, de souscrirp les marchés de fournitures, de passer les baux des biens communaux, de passer les actes de vente, échange, partage, acceptation de dons ou legs, aequisitions, transactions intéressant la commone, lorsque ces actes ont élé autorisés conformément à la loi, de représenter la commune en justiee soit en demandant, soit en défendant. L'article 90 ajoute : a et, d'nne manière générale, d'exécuter les décisions du conseil municipal 9 ; mais il faut sous-entendre : lorsque ces décisions seront légalement prises.
Lorsf]u'il y a lieu de passer un contrat, dans ces divers cas, les communes peuvent user du ministère des notaires ; mais les procès-verbaux d'adjndîcation ou autres actes régulièrement dressés en la forme administrative par le maire sont des actes authentiques ayant par eux-mêmes forée probante (Cass. , 14 juin 1895) .
995. — IV. SuBSTiTOTiON DU PRÉFET AU MAIRE. — La législation de la Constituante, tout en ne soumettant les fonctions propres au pouvoir municipal qu'à la surveillance et à Vinspecdon des corps administratifs»
avait néanmoins* reconnu le droit aux directoires de département, non seulement à! annuler, mais encore de reformer les arrêtés municipaux (L. 19-22 juillet 1791). Lors delà rédaction de la loi municipale de 1837, le droit de réformalion ne fut pas maintenu pour les actes accomplis par le maire comme organe de raulorité municipale. Mais, en présence des résistances injustifiées qui s'étaient souvent produites pour l'accomplissement de certains actes, le législateur de 1884 a jugé nécessaire d'édicter une règle nouvelle.
« Dans le cas où le maire refuserait ou négligerait de faire un des actes qui lui sont prescrits par la loi, le préfet peut, après l'en avoir requis, y procéder d'office ou par un délégué spécial » (art. 85).
Pour que le préfet puisse ainsi se substituer par lui-même ou par un délégué à l'autorité du maire, deux conditions sont nécessaires, Tune de fond et l'autre de forme.
La condition de fond consiste en ce que l'acte que le maire refuse ou néglige d'accomplir soit prescrit par la loi» L'utilité de cette disposition se présente surtout pour les actes que le maire accomplit comme autorité municipale. Quand le maire agit comme représentant du pouvoir central, l'autorité supérieure peut, non seulement annuler ses actes, mais encore les réformer et y substituer ses propres actes. Hais lorsque le maire agit comme autorité municipale, il est seulement placé sous la surveillance du préfet dont le droit, en principe, se borne à la faculté d'annuler ou de suspendre les actes du maire (art. 95). La disposition précitée apporte une dérogation à cette règle lorsqu'il s'agit d'actes prescrits par la loi. Si le maire a refusé de procéder à un acte que la loi lui prescrit de faire à litre d'autorité municipale, le préfet pourra faire cet acte par lui-même ou par un délégué spécial .
La condition de forme consiste dans l'obligation pour le préfet de mettre préalablement le maire en demeure d'accomplir l'actedont il s'agit. On pourrait penser que le préfet peut, sans réquisition préalable, procéder à l'acte, quand le maire est placé, pour cet acte, sous l'autorité du pouvoir central ; mais cette distinction n'étant pas faite par la loi, il ne parait pas possible de l'y introduire.
On a soutenu que la loi prescrit au maire d'exécuter les décisions du conseil municipal et qu'en cas d'inexécution de ces décisions, le préfet peut intervenir. Mais les actes prescrits par le conseil municipal ne sont pas des actes prescrits par la loi. Le préfet aura d'ailleurs le moyen de vaincre l'inaction du maire, en usant contre lui du droit de suspension, et en provoquant, au besoin, sa révocation.
L'article 98, § 4, de la loi de 1884, permet aussi au préfet de se substituer au maire dans un cas où celui-ci était précédemment investi d'un pouvoir discrétionnaire. Quand une permission de voirie à titre précaire et révocable était demandée pour rétablissement d'une conduite destinée au passage des eaux ou du g9z sous la voie publique, le maire avait seul qualité pour l'accorder. En cas de refus, sa décision était définitive et sans recours (C. d'El., 10 déc. 1880). Pour faire cesser les abus que ce pouvoir discrétionnaire avait fait naître, la loi a attribué au préfet le droit de reviser
les décisions du maire quand ces décisions refusent l'autorisation et que ce refus n'est pas motivé par l'intérêt public.
996. — V. AcTKs DES MAIRES. — Ces actes ne sont soumis à aucune forme particulière. Ceux qui ont trait à la police municipale ou rurale prennent spécialement le nom d'arrêtés de police. Nous aurons à en traiter plus loin.
Les actes des maires peuvent, comme ceux des préfets et des souspréfets, être l'objet d'un recours gracieux, d'un recours hiérarchique, d'un recours pour excès de pouvoir et quelquefois d*un recours contentieux de pleine juridiction.
Le recours gracieux est porté devant le maire lui-même qui peut retirer sa décision, sous réserve des droits acquis.
Le recours hiérarchique est porté devant le préfet qui peut annuler l'acte du maire, mais non le réformer, s'il s'agit d'un acte accompli à titre d'autorité municipale, sauf le droit du préfet de se substituer au maire, dans les cas ou cette substitution est permise.
Le recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'État est ouvert contre les actes de puissance publique, et notamment contre les arrêtés de police municipale ou rurale. Enfin un recours contentieux ordinaire peut être porté devant le conseil de préfecture lorsqu'il s'agit de travaux publics^ ou devant le Conseil d'État, s'il s'agit d'un acte administratif ne rentrant pas dans la compétence du conseil de préfecture.
HLes recours dirigés contre les actes de droit commun relèvent de la compétence des tribunaux judiciaires.
