LES COLONIES

§ i". — Régime colonial

1092. — I. Régime législatif. — La Constituante, en considérant les colonies comme partie intégrante du territoire français, avait déclaré qu'elles ne seraient pas régies par les lois de la métropole (D. 8-10 mars 1790). L'exception était surtout motivée parla difficulté d^appliquer les lois d'un peuple libre à des pays où l'esclavage était une institution fondamentale.

L'esclavage ayant élé aboli le 6 pluviôse an II, la constitution de Fan III sotimit les colonies à la même loi constitutionnelle que la France. Mais la constitution de Tan VIII décida de nouveau que le régime des colonies serait déterminé par des lois spéciales, et l'arrêté consulaire du 30 floréal an X rétablit l'esclavage.

La charte de 1814 posa en principe que les colonies seraient régies par des « lois et règlements particuliers » ; mais, en fait, le gouvernement

continua à statuer par voie d'ordonnances. Sous la monarchie de Juillet, intervint la loi du 24 avril 1833 qui fixa pour les quatre colonies de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la Guyane, le mode de distribution des pouvoirs publics. La constitution de 1848 contenait la promesse d'une prochaine assimilation des colonies à la France. Le coup d'Etat du 2 décembre ne laissa pas à la seconde République le temps d'accomplir sa promesse. La constitution de 1852 organisa un nouveau réi(ime d'exception. Le Sénat fut chargé de régler par des sénatus-consiilles la constitution de l'Algérie et des colonies. Cette délégation aboutit nu sénatus-consulte do 3 mai 1854 et plus tard à celui du 4 juillet 1866 (|ui réglèrent la constitution des colonies de la Martinique, de la Guadeloupe et de la Réunion. Les autres colonies restèrent soumises au régime des décrets.

Les sénatus-consuUes de 1864 et de 1866 ont réglé ainsi qu'il suit la distribution des pouvoirs législatifs dans les trois colonies susdésignées :

Au Sénat, statuant par voie de sénatus-consuUes, fut dévolue la décision concernant les droits et devoirs essentiels des citoyens (exercice des droits politiques, naturalisation, état civil, droit de propriété, contrats, etc.). Après la supression du Sénat impérial, ce pouvoir est passé aux Chambres législatives qui statuent par des lais en la forme ordinaire.

Il est statué par décrets rendus dans la fortne des règlements d'admis nistration publique sur d'siuires matières de législation moins importantes, mais pouvant intéresser la souveraineté de l'État (législation civile, correclionnelle, de simple police, organisation judiciaire, exercice des cultes, etc.).

Il est statué par décrets simples sur d'autres matières de léijîslation se rapportant surtout à des intérêts locaux (milices locales, police municipale, voirie, etc.).

Enfin, des arrêtés rendus par les gouveîmeurs règlent les matières d'administration et de police ainsi que l'exécution des lois et décrets.

Les gouverneurs sont chargés de faire une promulgation spéciale des actes législatifs applicables dans les colonies.

1093. — II. Régime politique. — La Constituante avait accordé aux colonies une représentation dans les Chambres législatives. Otte représentation disparut en l'an VIII. La République de 1848 rendit aux colonies leur représentation à l'Assemblée législative ; le suffrage universel fut appliqué aux colonies de la même manière qu'en France. La participation des colonies à la représentation nationale fut de nouveau supprimée par le décret organique du 2 février 1852 et le sénatus-consulle du 3 mai 1854. Les conseils généraux des colonies étaient nommés moitié par les gouverneurs et moitié par les conseils municipaux, et ceux-ci étaient nommés en totalité par les gouverneurs. Un des premiers actes du gouvernement de la Défense nationale fut de restituer aux trois grandes colonies le suffrage universel et la représentation législative qu'elles ont .conservés depuis.

1094. — III. Régime économique. — Pendant longtemps les rapports entre les colonies et la métropole ont élé régis par le pacte colonial. Les

colonies étaient considérées comme des fermes destinées uniquement à alimenter, par Tenvoi de leurs matières premières, les industries de la métropole et à procurer la consommation des produits de ces industries. De là les conséquences suivantes : 1*^ obligation pour les colonie^de conduire leurs denrées sur les marchés métropolitains où elles jouissaient d'un traitement de faveur; 2*^ monopole sur le marché colonial pour les produits métropolitains; 3"* exclusion du pavillon étranger pour les transports entre les colonies et la métropole et vice versa. Ce système a pris fin par la loi du 3 juillet 1831 qui a substitué au marché réservé la liberté d'exportation et d'importation.

Le sénatus-consulte du 4 juillet 1866 opéra une réforme plus complète; il autorisa les conseils généraux des colonies à voter, sauf ratification par décrets en Conseil d'État, les droits de douane sur les produits étrangers ; mais il leur permit en môme temps de voter définitivement les droits d octroi de mer sur les marchandises de toute provenance ^//'ancat^^ ou ^/ran^^re^. La plupart des colonies demandèrent et obtinrent fautorisation de supprimer leurs droits de douane pour ne percevoir que l'octroi de mer. Par suite de ces dispositions, les produits nationaux se trouvèrent, aux colonies, soumis au même régime que les produits étrangers.

Cette situation a été modifiée par la loi du 11 janvier 1892 qui a soumis à un régime nouveau les relations de douanes de la métropole avec les colonies. La liberté douanière est enlevée aux colonies et, en échange, il leur est accordé un dégrèvement de moitié sur les importations en France.

1095. — IV. Régime financier. — La loi de finances du 13 avril 1900 (art. 33) contient, en ce qui concerne le régime financier des colonies, des règles importantes. Les dépenses coloniales se divisent en dépenses civiles et dépenses militaires. Toutes les dépenses civiles sont supportées en principe par les colonies; mais, lorsque l6s ressources des colonies sont insuffisantes, des subventions peuvent être accordées sur le budget de l'État. Toutes les dépenses militaires sont, au contraire, payées sur le budget de l'État; mais des contingents peuvent être imposés à chaque colonie jusqu'à concurrence du montant des dépenses militaires qui y sontetfectuées.

Les dépenses des colonies pourvues de conseils généraux se divisent en dépenses obligatoires et facultatives. Les dépenses obligatoires concernent: les dettes exigibles, le traitement des fonctionnaires nommés par décret, les frais de la police, de la gendarmerie et de la justice, les frais de représentation du gouverneur, le loyer et le mobilier de son hôtel, etc.

I 2. — Administration des colonies

1096. — I. Administration centrale. — Les colonies, longtemps rattachées au ministère de la marine, ont été dotées d'un ministère spécial par la loi du 17 mars 1894.

11 est institué près du ministre de la marine un conseil supérieur des colonies, formé de certains membres de droit et de délégués des colonies. Ce conseil a des attributions purement consultatives.

La loi (lu 25 février 1901 (art. 54) a institué un service d'inspection ne relevant que du ministre des colonies, pour le contrôle de Tadministraiion des services civils coloniaux et de la partie de Tarmée coloniale doat les dépenses incombent au budget de la métropole. Ce contrôle a pour objet de sauvegarder les intérêts du Trésor et les droits des personnes, et de constater, dans tous les services, Tobservation des lois et règlements.

1097. — II. Admimstration locale. — Les trois anciennes colonies de la Réunion, de la Guadeloupe et de la Martinique ont été organisées par des ordonnances royales; la première, par Tordonnance du 21 avril 1825, les deux autres par Tordonnance du 9 février 1827. Ces textes, qui sont encore en vigueur, sauf diverses modifications, ont été étendus successivement à d'autres colonies. Ils instituent, dans les grandes colonies : un gouverneur, un conseil privé, un conseil du contentieux administratif et un conseil général.

1098. — Gouverneur. — Nommé par décret du président de la République, le gouverneur représente le chef de TElat dans chaque colonie; il a la haute direction de tous les services civils et militaires. Auprès de lui sont des chefs d'administration qui dirigent les diverses branches des services publics : le directeur de intérieur ou le chef de service de Tintérieur, le procureur général.

Si le gouverneur n'est pas pourvu d'un grade dans l'armée, il peut délé^ guer ses pouvoirs militaires à l'officier le plus élevé en grade (D. 29 août 1855). Des circulaires ministérielles lui en font même une obligation et déclarent l'officier le plus élevé en grade responsable des actes du gouverneur en matière militaire, sauf la faculté de recourir directement au ministre en cas de dissentiment.

1099. — Conseil privé. — Il est composé du gouverneur, du directeur ou chef de service de l'intérieur, du chef du service judiciaire et de deux habitants notables.

Les attributions du conseil privé sont purement consultatives. Il donne son avis sur les afTaires qui lui sont soumises par le gouverneur ; dans certains cas, il doit être obligatoirement consulté.

1100. — Conseil du contentieux administratif. — Il se compose des membres du conseil privé avec l'adjonction de deux magistrats de l'ordre judiciaire désignés, cliaque année, par le gouverneur. La présidence appartient au gouverneur et, en son absence, au fonctiommire qui vient après lui dans Tordre hiérarchique.

La compétence des conseils du contentieux est déterminée par les ordonnances de 1825 et 1827 modifiées en certains points par le décret du 5 août 1881. Elle comprend non seulement des affaires conlentieuses proprement dites, comme les marchés de travaux publics et de fournitures, les dommages causés par les travaux publics, etc., mais encore certaines affaires administratives sur lesquelles il est statué en la forme contentieuse. lien est ainsi en matière de concessions d'eaux courantes à raison de Tintérêt qui s'attache à la conservation de ces eaux pour les usages de l'agriculture ou de Tindustrie.

Enfin, les ordonnances précitées ajoutent que ces conseils statuent « en

général sur le contentieux administratif ». Il en résulte que les conseils du contentieux, à la différence des conseils de préfecture, sont les juges ordinaires du contentieux administratif, pourvu qu'il s'agisse de contentieux local et non de contentieux intéressant l'administration centrale des colonies, à moins que, dans ce dernier cas, les contestations n'aient été attribuées à ces conseils par un texte formel (C. d'Ët., C août 1898).

Les conseils du contentieux ne jugent qu'en premier ressort et sauf appel au Conseil d'État.

1101. — Conseil généraL — Le conseil général de chacune des trois colonies se compose de 36 membres élus au suffrage universel pour six années et renouvelés par moitié tous les trois ans. Le gouverneur général en conseil privé fixe les circonscriptions électorales. Les séances du conseil sont publiques. Un décret du 20 avril 1886 a rendu applicables les causes d'inéligihilité ou d'incompatibilité prévues par la loi du 10 août 1871. 11 y a chaque année une session ordinaire qui dure un mois et des sessions extraordinaires suivant les besoins. Le conseil général élit une commission coloniale.

Le conseil général statue définitivement sur un certain nombre de matières qui sont énumérées dans Tarticle l""' du sénatus>consulte du

4 juillet 1866 et qui intéressent spécialement la gestion des biens mobiliers ou immobiliers de la colonie. Les délibérations prises sur ces divers objets sont exécutoires si, dans le délai d'un mois à partir de la clôture de la session, le gouverneur n'en a pas demandé l'annulation pour excès de pouvoir, violation d'un sénatus-consulte, d'une loi ou d'un règlement. L'annulation est prononcée par décret en Conseil d'Etat.

Le conseil général délibère sur le mode d'assiette, les tarifs et les règles de perception des contributions et taxes autres que les droits de douane. Ces délibérations ne sont applicables qu'après avoir été approuvées par des décrets en Conseil d'Etat (L. 13 avril 1900, art. 33). Le conseil général délibère aussi sur certains objets énumérés par l'article 3 du sénatus-consulte de 1866 ; les délibérations prises dans ces divers cas doivent être approuvées, tantôt par décret en Conseil d'État, tantôt par décret simple, tantôt par arrêté du gouverneur rendu en conseil privé.

Enfin, le conseil général donne son avis sur les questions d'intérêt colonial dont la connaissance lui est réservée par les règlements, ou sur lesquelles il est consulté par le gouverneur.

1102. — III. Administration communale. — L'article 165 de la loi du

5 avril 1884 déclare celte loi applicable aux colonies de la Martinique, de la Guadeloupe et de la Réunion sous certaines réserves que comporte l'organisation de ces colonies.

Un arrêté du gouverneur en conseil privé tient lieu du décret du président de la République en matière financière. Les attributions dévolues aux minisires de l'intérieur, des cultes et des finances par certains articles, sont conférées 'au ministre des colonies. Les attributions conférées au ministre de Tintérieur, aux préfets ou aux sous-préfets par un grand nombre d'articles sont dévolues au gouverneur et au directeur de l'intérieur. Les attributions conférées aux conseils de préfecture sont, suivant

les cas, remplies par le conseil privé ou par le conseil du contentieux administratif. Enfm, les attributions de la Cour des comptes sont exercées par le conseil privé, sauf recours à ladite Cour.

Les dispositions de la loi de 1884 ont été étendues par décrets spéciaux à quelques autres colonies ; celles des lois du 18 juillet 1837 et du 24 juillet 1867 sont encore applicables dans quelques autres, notamment en Cochinchine. En somme, le régime municipal est généralement appliqué dans nos possessions coloniales.

1103. — IV. Pays de protectorat. — Nous ne dirons qu'un mot de cette situation assez récente dans les relations internationales . Pour assurer leur sécurité et leur tranquillité, des États faibles se sont d'abord placés sous la protection d'États forts ; puis des États forts ont imposé leur protection à des États faibles dont il importait de maintenir la sécurité et l'intégrité. C'est ainsi que le protectorat de la France a été accepté dès 1863 parle royaume de Cambodge et qu'il a été imposé à la Tunisie par traité du 12 mai 1881 (traité du BardOj. et plus récemment à Madagascar par traités du 17 décembre 1885 et du l**" octobre 1895. Mais ce régime n'a pas été maintenu pour Madagascer. En vue d'obtenir la pacification du pays, il a paru nécessaire de déclarer Tile de Madagascar « colonie française » et de la soumettre à la souveraineté directe de la France (juillet 1896).

Dans le système du protectorat, l'État protégé conserve en général sa souveraineté extérieure et intérieure, mais sous certaines restrictions. Il est placé sous la haute direction politique et militaire des gouverneurs ou résidents désignés par l'État protecteur ; il conserve son autonomie administrative et financière, mais sous l'autorité des mêmes gouverneurs ou résidents. Le régime varie, d'ailleurs,' suivant les traités.

TITRE VI

Les établisseraents publics et d'utilité publique

1104. — Observation générale. — Dans l'usage, on confonc! souven ces deux catégories d'établissements, et le législateur lui-même donne d'assez nombreux exemples de cette confusion. Ainsi, dans les articles 910 et 937 du Code civil, elles sont toutes deux comprises sous la dénomination d'établissements d'utilité publique ; à l'inverse, dans la loi du 20 février 1849, qui a créé la taxe des biens de mainmorte, elles sont désignées toutes les deux sous le nom d'établissements publics. La même confusion se retrouve dans divers autres textes de lois ou de décrets. Il importe donc de bien poser les termes de la distinction qui est parfois délicate.