CHAPITRE PREMIER

1105. — I. Définition. — Dans un sens large, les établissements publics comprennent : 1° les circonscriptions territoriales investies de la personnalité civile par la loi même, c'est-à-dire TÉtat, les départements, les communes, les syndicats de communes et les sections de communes; 2^ les services publics ou d'intérêt collectif auxquels la personnalité civile a été concédée à raison de leur importance et de leur utilité. Dans un sens étroit, on n'applique la dénomination d'établissements publics qu'aux personnes morales de la deuxième catégorie. C'est le sens que nous attacherons à cette expression dans l'étude qui va suivre.

On peut se demander pourquoi le législateur a jugé nécessaire de créer ainsi des organes spéciaux à côté des organes généraux dont nous avons déjà parlé. Les motifs qui nous paraissent justifier cette création sont les suivants : diminuer la charge de Tintât et pratiquer ainsi une sorte de décentralisation administrative, confier la gestion des services à des autorités

spéciales ayant une compétence particulière, enfin garantir que les ressources qui peuvent exister en faveur de certains services seront employées conformément à leur destination.

1106. — II. Reconnaissance légale. — Les établissements publics ont, dès leur naissance, un caractère de perpétuité ; ils possèdent un patrimoine propre. Ils pourraient, en se développant, devenir un danger pour l'État lui-même. Aussi, le législateur a-l-il toujours réservé à la puissance publique le droit d*en autoriser la création, c'est-à-dire la reconnamance légale.

1107. — Actes de reconnaissance. — En principe, le législateur seul est investi du pouvoir d'autoriser la création d'établissements publics ; mais il n'intervient que pour déterminer les catégories des établissements qui peuvent recevoir l'existence. Lorsque cette détermination est faite, la création j'un établissement rentrant dans Tune des catégories fixées, est autorisée par décret rendu en assemblée générale du Conseil d'État. Celte règle semble souffrir exception en ce qui concerne les caisses des écoles qui doivent être établies dans tontes les communes en vertu de la loi do 28 mars 1882 (art. 17). Ces caisses sont créées par délibénUion du conseil municipal revêtue de l'approbation préfectorale. An fond, l'exception n'existe pas ; les caisses des écoles sont créées par la loi elle-même et les conseils municipaux n'ont qu'à les organiser.

1108 . — Effets de la reconnamance. — .La reconnaissance crée la personne morale et donne à l'établissement reconnu la capacité nécessaire pour avoir un patrimoine, ester en justice, acquérir à titre onéreux ou à litre gratuit sous les conditions déterminées par la loi.

Ces effets ne se produisent qu'à partir du moment où la reconnaissance est intervenue. De là des difficultés assez grandes lorsque des dispositions testamentaires sont faites en vue de la fondation d'établissements publics ou d'utilité publique non encore reconnus au moment du décès du testateur. Ces difficultés proviennent de ce que, d'après la règle posée par l'article 906 du Code civil, lelégatairedoitavoirTexistencelégaleau moment où la libéralité lui est faite.

Par application de cette règle, la jurisprudence décide que la libéralité est nulle lorsqu'elle est faite à un établissement non encore reconnu; certains arrêts déclarent cependant la disposition valable lorsqu'elle peut être considérée comme la charge d'une libéralité faite à un gratifié capcible ayant reçu mission de poursuivre la reconnaissance légale (Cass. , 8 avril 1874).

Notons, toutefois, que dans certains cas la difficulté pourra être écartée. Il est, en effet, admis par la jurisprudence du Conseil d'État que lorsqu'une libéralité est faite au profit d'un service public de l'État n'ayant pas la personnalité civile, cette libéralité est considérée comme faite à TÉtat et doit être acceptée par le ministre dans le département duquel rentre ce service, au nom de l'État, et pour le compte de ce service.

1109. — III. ExTïxcTiON DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS. — Bien quo Créée pour une durée indéfinie, la personnalité morale des établissements publies est susceptible de s'éteindre; en effet, Taele de puissance publique qui a'

lïonféré l'existence légale peut être révoqué par un acte de même nature.

En cas d'extinction d un établissement public, les biens qui appartenaient précédemment à cette personne morale tombent dans le domaine de TÉtat. en vertu des articles 539 et 713 du Code civil, sauf les réserves qui résulteraient de textes de loi formels ou des actes de constitution.

1109 bis. — IV. Caractères essentiels des établissements publics. — Ces établissements sont chargés de' la gestion d'un service public; ils peuvent avoir des ressources propres pour Texécution du service qui leur est confié. Ce sont là les deux caractères essentiels de tout établissement public. Mais, en ce qui concerne la constitution de ces établissements, l'organisation du personnel appelé à les diriger, la composition des ressources dont ils disposent, il existe des variétés nombreuses, et, dans chaque cas, il y a lieu de se référer à l'acte de reconnaissance.

L'existence d^un budget propre à rétablissement ou, en d'autres termes, rindividualité financière, est aussi, le plus souvent, un caractère particulier des établissements publics, mais ce n'est pas un caractère essentiel. L'Imprimerie nationale a un budget rattaché pour ordre au budget général de l'État; cependant elle ne constitue par une personne morale. Il semble qu'il devrait en être de même des chemins de fer de l'État qui ont été dotés, par la loi du 29 décembre 1882, d'un budget dans les mêmes conditions. Cependant le Conseil d'État leur reconnaît la personnalité morale (V. infraj n» 1569). Certains établissements publics sont, au contraire, investis de la personnalité civile sans avoir de budget. Telles sont les caisses des écoles créées en vertu de la loi du 28 mars 1882.

1110. — V. Spécialité des établissements publics. — Institués par la puissance publique pour l'accomplissement d'une fonction déterminée, les établissements publics ne sont investis de la personnalité civile que dans la mesure de la mission spéciale qui leur a été confiée par les lois et règlements. Leur capacité civile, de même que leur fonction, est donc soumise à la règle de la spécialité.

Celte règle n'est écrite expressément dans aucun texte, mais elle résulte de la nature même des choses. S'il en était autrement, Tautorisation légale ne constituerait qu'une vaine formalité, puisqu'un établissement créé dans un certain but pourrait, après sa création, poursuivre un but diiïérent, et faire ainsi échec à l'autorité qui en a autorisé la création.

Depuis 1881, de nombreux avis au Conseil d'État ont fait application du principe de la spécialité des établissements publics. Ainsi, les fabriques d'église, ayant été établies dans Tintérêt de la célébration du culte, ne sauraient être autorisées à accepter des dons et legs à charge de fonder et d'entretenir des écoles ou de distribuer des secours aux indigents. (Av. C. d'Ét., 14 avril et 13 juillet 1881; 8 avril 1886). La même théorie est également admise par la justice civile (Cass., 26 mai 1894).

un. — VI. Contrôle administratif. — Du principe que les établissements publics sont chargés de gérer certains services publics découle une double conséquence : d'une part, ces établissements sont placés dans une subordination très étroite vis-à-vis de Tautorilé administrative chargée de la direction des services dont il s'agit; ils ne peuvent faire aucun acte

dépassant les limites de la simple administration sans une autorisation donnée, suivant les cas, par le préfet, le ministre ou même par décret en Conseil d'État. D'autre part, les départements ou les communes sont souvent obligés de leur fournir des subventions, et, par suite, les autorités préposées à la gestion des intérêts départementaux ou communaux sont appelées à exercer une surveillance sur fadministration de ces établissements et à donner leur avis sur la plupart des actes juridiques qui les concernent.

1112. — Vil. Autorisation de dons et legs. — Les dons et legs faits aux établissements publics ou d'utilité publique ne peuvent être acceptés par les administrateurs de ces établissements qu'après autorisation régulière(C. civ.,art. 937). Cette autorisation est motivée surtout par la nécessité de prévenir le développement de la mainmorte.

La loi du 4 février 1901 a apporté en cette matière une grande simplification et des restrictions importantes à la tutelle administrative.

1113. — Autorité compétente pour donner l* autorisation. — « Les établissements publics acceptent ou refusent, sans autorisation de l'administration supérieure, les dons et legs qui leur sont faits, sans charges, conditions ni affectation immobilière. — Lorsque ces dons ou legs sont grevés de charges, conditions ou affectation immobilière, l'acceptation ou le refus est autorisé par arrêté du préfet, si l'établissement bénéficiaire a le caractère communal ou départemental, et par décret en Conseil d'État, s'il a le caractère national. Toutefois, les conseils municipaux continueront à donner leur avis sur les dons et legs faits aux hospices et bureaux de bienfaisance qui auront le caractère communal, et, en cas de désaccord entre la commune et Thospice ou bureau de bienfaisance sur Tacceptation ou le refus des libéralités, le préfet statuera définitivement par arrêté motivé »(L. 1901, art. 4).

Les dons et legs faits aux établissements publics du culte ne peuvent être acceptés qu'en vertu d'une autorisation donnée par décret en Conseil d'État (0. 2 avril 1817,' L. 4 fév. 1901, art. 6).

Dans tons les cas où les dons et legs donnent lieu à des réclamations des familles, l'autorisation de les accepter est également donnée par décret en Conseil d'Étal (art. 7).

1114. — Acceptation provisoire, — De la combinaison de l'article 937 du Code civil avec l'article 932, il résulte que le donateur, conservant la propriété de la chose donnée pendant la période assez longue nécessaire pour Taccomplissement des formalités administratives, aurait la faculté de révoquer la donation avant que l'autorisation d'accepter n'eût été accordée. D'autre part, le donateur pourrait décéder avant l'accomplissement des mêmes formalités et alors la libéralité deviendrait caduque II a été obvié à ces inconvénients par la faculté d'une acceptation provisoire qui a d'abord été accordée à certaines personnes morales, nous en avons trouvé des exemples pour les départements et communes (supra^ n**' 840 et 1007).

La loi du 4 février 1901 a généralisé la règle : « Tous les établissements peuvent, sans autorisation préalable, accepter provisoirement et à titre conservatoire le^ dons et legs qui leur sont faits » (art. 8).

L'acceptation provisoire permet, en outre^aux établissements gratifiés de legs de former une demande en délivrance de ces legs et de jouir des intérêts y afférents à compter du jour de la demande en délivrance (C. civ., art. 1004).

1115. — Procédure. — Aux termes d'un décret en Conseil d'État du 1*' février 1896, tout notaire constitué dépositaire d'un testament contenant des libéralités en faveur de l'État, des départements» des communes, des établissements publics ou d'utilité publique et les associations religieuses autorisées, est tenu, aussitôt après l'ouverture du tesfam'ent, de faire connaître aux établissements légataires les dispositions faites en leur faveur. Il doit adresser ensuite au préfet du département du lieu de l'ouverture de la succession, la copie intégrale de ces dispositions et un état des héritiers dont l'existence lui a été signalée. Dans la huitaine, le préfet requiert le maire du lieu de l'ouverture de la succession de lui remettre un état contenant les indications relatives aux héritiers connus. Le préfet invite les héritiers à prendre connaissance du testament et à donner leur consentement à son exécution ou à produire leurs moyens d'opposition. Dans le même délai de huitaine, senoblable invitation est faite aux héritiers inconnus par avis inséré au Recueil des actes administratifs et une afliche apposée pendant trois semaines à la porte de la mairie du lieu de l'ouverture de la sucession. Les héritiers ne sont rece- Tables à présenter leurs réclamations que dans un délai de trois mois à partir de l'accomplissement de ces formalités. A l'expiration de ce délai, il est statué sur l'acceptation ou le refus de la libéralité par l'autorité compétente. Si un testament contient des libéralités distinctes faites à des établissements différents et ne relevant pas de la même autorité administrative, chaque autorité se prononce séparément, lorsqu'il ne s'est produit aucune réclamation dans le délai imparti. Lorsqu'une réclamation s'est produite, le pouvoir de statuer appartient à l'autorité la plus élevée.

Le décret du 1" février 1896 n'a eu en vue que des libéralités « distinctes». Lorsqu'il s'agit de libéralités conMéJjî««,e*esl-à-dire tellement unies l'une à l'autre que la seconde est une conditionNel comme la conséquence de la première, il appartient à l'autorité la plus élevée, dont la compétence est, mise en jeu pour l'un des legs, de statuer sur l'ensemble des libéralités (Av. C. d'Et., int., 4 janv. 1900).

1116. — VIII. Principai'x établissements publics. — La liste des établissements publics est longue et elle tend à s'accroître chaque jour. Nous nous borneronsà indiquer les principaux établissements qui se rattachent aux services de l'instruction publique, des cultes, des beaux-arts, de l'assistance publique, de l'agriculture, du commerce, de l'industrie et des finances.

1117. — Inslructiofi publique, — La loi du 11 floréal an X a reconnu la personnalité civile d'une manière générale, aux établissements d'enseignements public, supérieur et secondaire. Cette personnalité a été maintenue par la loi du 7 août 1850 (art. 15) après la suppression de l'Université de France. Les Facultés de l'État^ les lycées, collèges, Y École normale supérieure constituent donc des établissements publics. La même

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prérogative a été étendue aux écoles normales primaires par la loi du 19 juillet 1889 (art. 47). -

VInstitut de France e4 chacune des académies qui le composent, le Collège de France^ le Muséum d histoire naturelley constituent également des établissements publics. Des lois récentes ont attribué la personnalité à Y Ecole nationale des mines, à ClnstUut agronomique et au Conservatoire des arts et métiers, lesquels sont aussi créés dans un but d'instruction, bien qu'ils ne relèvent pas du nninistre de Tinstruclion publique. Signalons enfin les caisses des écoles instituées par la loi du 10 avril 1867 dans le but d'encourager la fréquentation des écoles et rendues obligatoires dans toutes les communes par la loi du 28 mars 1882.

1118. — Cultes. — Pour le culte catholique, il existe, dans chaque paroisse : 1^ une fabrique ayant des biens et revenus affectés à Tentretien du^culte et des édifices religieux ; 2» une cure ou une succursale ayant une personnalité distincte, sous le titre de mense curiale, et capable de recevoir des dons et legs dont le bénéfice se transmet aux titulaires successifs. Au sein de chaque diocèse, on trouve : 1^ Tévêché dont les biens et revenus forment la mense épiscopale; 2"* la fabrique de Téglise cathédrale ou métropolitaine ; 3*^ le chapitre ou corps d'ecclésiasiiques attachés à la cathédrale et investis du titre de chanoines ; 4» des séminaires diocésains et des écoles secondaires ecclésiastiques destinées à l'instruction des jeunes gens qui se destinent au sacerdoce; 5^ les caisses de secours pour les prêtres âgés et infirmes.

Pour les cultes protestants el israélite, il existe des conseils prèsbytéraux et des consistoires qui correspondent aux fabriques du culte catholique.

1119. — Assistance publique. — Ce service comprend.: 1° des étàUissements généraux de bienfaisance institués pour Teosemble du territoire, tels que l'hospice des Quinze-Vingts, l'asile d'aliénés de Charenton, l'institution des Jeunes-Aveugles, celle des Sourds-Muetsde Paris, de Bordeaux et de Chambéry, les asiles de Vincennes et du Vésinet pour les ouvriers et ouvrières en convalescence ; 2'' quelques établissements départementaux ^ notamment certains asiles d'aliénés ; 3^ des établissements municipaux^ tels que les hôpitaux et hospices institués par les communes ou syndicats de communes, les uns pour soigner les malades, les autres pour recueillir les enfants aSandonnés, les vieillards et les infirmes; les bureaux de bîenfaisance, créés dans le but de fournir aux indigents des secours à domicile^ les bureaux d'assistance médicale gratuite, etc.

1120. — Beaux^rts. — La réunion des musées du Louvre, de Ver^ sailles, de Saint-Germain et du Luxembourg est investie de la personnalité morale sous le titre de Musées nationaux. Les musées départementaux ou communaux peuvent également être investis de la personnalité morale, si les départements ou les villes en sont propriétaires et le demandent. En ce cas, il est staiué par décret rendu en la forme ordinaire des recon* naissances d'utilité publique (L. 16 avril 189^5, art. 52).

1181. — AgricuUure, commerce et industrie. — Po«r la représentation de ces trois grands inléréis nationaux, il est institué : l"" dans chaque

LES âTABLISSEMflNTS PUBLICS 4dd

arrondissemeiity une chambre consuUalive d^agricullure à laquelle un décret du 25 mars 1852 (art. 10) reconnall le caractère de personne civile ; 2<^ partout où il en est besoin, des chambres de commerce ayant pour mis* sion de jouer le rôle d'organes officiels du commerce auprès du gouvernement et de pourvoir à ladminislration de certains intérêts collectifs.

On s'est demandé si les associations syndicales formées entre propriétaires intéressés à des travaux d'utilité commune doivent être classées parmi les établissements publics ou d'utilité publique.

La question est aujourd'hui résolue en ce sens que les associations syndicales autorisées constituent des établissements publics. Ces associations sont dotées, par la loi du 21 juin 1865, de prérogatives qui n'appartieunent qu'aux organes de l'administration; eLès ont le droit d'exproprier pour cause d'utilité publique; les travaux entrepris par elles ont le caractère de travaux publics et les contestations auxquelles ces travaux dontieiit lieu sont jugées par le conseil de préfecture; enfin le recouvrement des taxes est opéré, comme en matière de contriiMitions directes, au moyen de rôles rendus exécutoires par le préfet. La jurisprudence du Conseil d'État s'était formée en ce sens (C. d'Ét , 13 juill. 1889), malgré (a jurisprudence contraire de la Cour de cassation (1" déc. 1886). Le Tribunal des conflits a confirmé la doctrine du Cooseil d'État (Ccinfl., 9 déc. 1899).

Quant aux associations syndicales libres, elles ne constituent que de simples sociétés civiles.

1122. — Caisses diverses gérées sous Ucontrâlede l'État. — La Caisse des invalides de ta marine, la Caisse nationale d'épargne^ la Caisse des retraites pour la vieillesse, la Caisse <iP assurances en cas de décès et la Caisse d'assurances en cas d^accidents résultant de travaux industriels et agricoles constituent, de Taveu de tous, des établissenients publics. Les trots dernières sont gérées par la Caisse des dépôts et consignations.

En ce qui concerne la Caisse des dépôts et consignations elle-même, on a soutenu qu'elle n*a pas de personnalité distincte de celle de l'État qui seul profite de ses bénéfices. Il nous parait préférable de considérer cette caisse comme une institution autonome destinée à assurer la gestion die fonds ou valeurs appartenant à des tiers. Son budget est distinct de celui de rÉIat; elle est placée sous la surveillance directe du pouvoir législatif, et le fait que ses bénéfices sont dévolus au Trésor ne suffit pas pour lui enlever toute personnalité civile. Le Conseil d'État admet que cette Cai^, représentée par son directeur, peut accepter des libéralités (Av. C. d'Et,, 18 mai 1875).