DE BIENFAISANCE

1409. — L Marchés des départements. — A défaut de règlement spécial concernant les marchés des départements, la jurisprudence a toujours admis que ces marchés sont soumis aux mêmes règles que ceux de rÉtaJ^ Cette jurisprudence a été confirmée par un avis du Conseil d'État du 27 juin 1889 qui déclare applicables de plein droit aux marchés de travaux et de fournitures pour le compte des départements les décrets des 18 novembre 1882 et 4 juin 1888. Elle est maintenue par le décret du 12 juillet 1893 (art. 98) sur la comptabilité départementale.

1410. — SUpulaiions en faveur des ouvriers^ — Elles peuvent être les mêmes que pour les travaux de l'État. Un décret en Conseil d'État du 10 août 1899 conçu dans les mêmes termes que celui dont nous avons reproduit une disposition (supra, n"* 1402) concerne les marchés des départements ; mais, au lieu du mot « devront », on y trouve le mot « pourront » ; d'où il suit que rinserlion des clauses dont il s'agit dans les cahiers des charges départementaux est simplement facultative. Pourquoi cette diiïérence*? C'est quMl n'existe pas, pour les départements, de texte delà loi déléguant au gouvernement le soin de « régler » les conditions des marchés. Le pouvoir exécutif peut bien, en vertu de son droit de tutelle, imposer des conditions dans l'intérêt des départements; mais il appartiendrait au législateur seul d'imposer des conditions dans Tintérét exclusif des ouvriers, par dérogation au principe de la liberté des conventions.

1411. — Contentieux, — Pour le contentieux auquel donnent lieu les marchés des départements, il faut faire une distinction : Les contestations qui s'élèvent au sujet des travaux publics départementaux relèvent de la compétence des conseils de préfecture. Mais le décret du 11 juin 1806 est spécial aux marchés de fournitures au compte de l'État; il n'a pas modifié la compétence en dehors du cas pour lequel il a statué. Les tribunaux judiciaires sont donc seuls compétents pour trancher les difficultés soulevées par les marchés de fournitures au nom des personnes morales administratives autres que l'État (Confl., 7 mai 1881).

1412.;— II. Marchés des communes et établissements de bienfaisance. -— Les règles relatives à ces marchés sont contenues dans l'ordonnance du 14 novembre 1837. Le principe général est également r adjudication publique. Il peut néanmoins être traité de gré à gré dans divers cas motivés par la modicité de la dépense, la nature du travail ou de l'acquisition excluant par elle-même la libre concurrence, des motifs d'urgence ou une tentative infructueuse d'adjudication publique. Ces cas sont énumérés dans larlicle 2 de l'ordonnance de 1837, lequel a pris un caractère législatif depuis qu il est visé dans la loi du 5 avril 1884. Lorsque des marchés ont été passés de gré à gré en dehors des cas prévus, la commune ne peut se prévaloir de celte irrégularité pour refuser le paiement aux entrepreneurs, s'il n'y a aucune collusion à leur reprocher; il lui appartient seulement d'exercer contre le maire tel recours que de droit à raison du préjudice qu'elle a éprouvé (C. d'Ét., 9déc. 1892).

L'avis des adjudications à passer doit être publié, sauf les cas d'urgence, un mois à l'avance par affiches et autres moyens ordinaires de publicité.

Le maire procède aux adjudications pour le compte de la commune, assisté de deux membres du conseil municipal. Le receveur municipal est appelé à toutes les adjudications (L. 5 avril 1884, art. 89), mais sa présence n'est pas indispensable.

Un maximum de prix ou un minimum de rabais, arrêté d'avance par l'autorité qui procède à l'adjudication, est déposé cacheté sur le bureau avant Touverture de la séance.

L'ordonnance de 1837 (art. 10) porte que les adjudications publiques sont subordonnées à l'approbation du préfet et ne seront valables qu'après

celle approbation ; mais la loi de 1884 ne formule pas celle réserve. Nous croyons pouvoir en conclure que les adjudications publiques intéressant les communes ne sont plus subordonnées à l'approbation préfectorale.

Les traités de gré à gré qui ont pour objet rexécutiou par enlreprise des travaux d'ouverture de nouvelles voies publiques et de tous autres traivaux communaux sont approuvés par le préfet; ils le sont par décret lorsqu'il s'agit d une "ville ayant au moins trois millions de revenus. Il en est de même des traités portant concession à litre exclusif ou pour une durée de plus de trente années, des grands services municipaux, ainsi que des tarife et traités relatifs aux pompes funèbres (L. 1884, art. 115).

Les stipulations en faveur des ouvriers peuYeni être les mêmes que pour les marchés des départements. Il existe aussi, pour lemmusoc nés et établissements publics, un décret en Conseil d'État du 10 août 1809 qui déclare ces stipulations simplement facultatives.

Les règles concernant le contentieux des marchés sont exactement les mêmes que pour les départements.

1413 — Marchés de la ville de Paris. — Pour les marchés passés par la ville de Paris, les règles de Fordonnancc de 1837 sontmodifiées sur certainspoiots par le décret du 28 décembre 1878 (art. 73 etsuiv.). Les avis des adjudications doivent être publiés 20 jours à l'avance; des traités de gré à gré peuvent être passés pour les marchés n'excédant pas 10,000 fr. de dépense totale ou 3,000 fr. par année. Enfin, un délai peut être réservé pour recevoir des offres de rabais sur le prix de l'adjudication.

I 5. — COîi CESSION

1414. — I. Définition. — La concession de travaux publics est un contrat dans lequel rentrepreneur, au lieu d'être rémunéré par une somme que Tadmimstration lui paierait direclemeut, se rémunère lui-même en percevant, pendant un temps plus ou moins long, une redevance sur le public qui se sert des ouvrages effectués.

Ce mode d'exécution des travaux publics a été fréquemment employé pour les travaux qui se prêtent facilement à la perception d'un péage, comme la construction de ponts ou de canaux, la rectification des rampes sur les routes. Mais la tendance actuelle est de restreindre le système de la concession aux travaux dont le public ne pourrait pas profiter sans un intermédiaire qui, après avoir exécuté les ouvrages, se charge d'en assurer l'exploitation, comme les chemins de fer et les tramways.

Le contrat de concession ne se rapproche d'aucun de ceux que l'on rencontre en droit civil ; il diffère, par des points essentiels, du marché de travaux publics. Les règles auxquelles il est soumis ne se trouvent, en général, que dans les cahiers des charges de chaque concession particulière ; or, ces règles peuvent varier suivant la nature des travaux à exécuter. Cependant il en existe quelques-unes que Ton rencontre ordinairement dans les actes de concession ; ce sont ces règles que nous allons exposer.

1415. — II. Formes de la concession. — L'administration peut choisir entre le traité de gré à gré et Tadjudication publique ; mais, en général, c'est la première forme qui est employée pour les concessions importantes. Le traité de gré à gré permet, en effet, de choisir les compagnies qui offrent les meilleures garanties de moralité et de solvabilité.

Pour les travaux de TÉlat, la concession est faite par une loi ou par un décret, suivant la nature et Timportance des travaux (L. 27*jnill. 1870, supra, n<> 1291). Pour les travaux départementaux, elle est faite par le conseil général (L. 10 août 1871, art. 46, | 11, supra, n^ 797). Enfin, pour les travaux communaux, elle est faite par le conseil municipal, sauf approbation, dans certains cas, par arrêté préfectoral ou' par décret (L. 5 avril 1884, art. 115).

1416. — III. Droits du concessionnaire. — Nous avons à rechercher ici quels sont les droits du concessionnaire : 1° vis-à-vis de l'administration ; 2^ vis-à-vis des tiers.

1417. — Droits vis-à-vis de V administration, — Lorsque l'administration concède un grand travail public, elle s'engage généralement à payer au concessionnaire une subvention en capital et même parfois une garantie d'intérêt.

On appelle une garantie d'intérêt, l'engagement pris par l'administration envers le concessionnaire d'assurer un minimum de rémunération aux capitaux engagés dans l'entreprise, si les produits de l'exploitation de Touvrage concédé n'atteigent pas ce minimum. Le capital qui a droit à cette garantie d'intérêt se compose de toutes les dépenses de premier établissement, c'est-à-dire de toute les sommes qu'il a fallu payer pour expropriation, exécution des travaux, acquisition et installation de matériel, travaux complémentaires. Quant aux produits qui doivent concourir à former le minimum de rémunération, ce sont les produits nets que l'on obtient en déduisant des produits bruts : 1^ les frais d'entretien et d'exploitation, 2o les intérêts des sommes empruntées et souvent aussi un certain dividende au profit du capital-actions. Si le produit net est inférieur à l'intérêt garanti, l'administration supporte la différence ; s'il est supérieur, il y a ordinairement lieu à un partage de bénéfices avec le concessionnaire.

1418. — Droits vis-à-vis des tiers. — Le concessionnaire est investi d'une sorte de délégation delà puissance publique. Ainsi, pour l'exécution des travaux, il a le droit de recourir à l'expropriation pour cause d'utilité publique aux lieu et place de l'autorité concédante. Lorsque les travaux sont terminés, il perçoit sur le public un péage qui est assimilé à une contribution indirecte. Enfin il a un droit de police, de garde et de conservation relativement aux ouvrages dépendant de la concession ; toutefois, c'est à l'autorité publique seule qull appartient de saisir le conseil de préfecture de la répression des contraventions.

1419. — IV. Obligations du concessionnaire. — Ces obligations se réfèrent soit à l'exécution des travaux, soit à l'entretien des ouvrages exécutés.

1420. — Exécution des travaux, — Le concessionnaire est tenu d'exécuter les travaux d'après les plans approuvés par l'autorité compétente et dans les délais fixés par le cahier des charges. Il est placé à cet égard sons

la surveillance des agents de Tadministralion, mais il conserve plus de latitude que l'entrepreneur de travaux publics. Aucun changement entraînant des dépenses imprévues ne peut lui ôtre imposé sans indemnité. Quand les ouvrages sont terminés, Tadministration procède à la réception contradictoirement avec le concessionnaire.

1421. — Entretien des travatbx. — Pendant toute la durée de la concession, le concessionnaire est tenu d'entretenir les ouvrages en bon état : il doit les rendre également en bon état à l'expiration de la concession ou au moment du rachat, si Fadministration use de cette faculté.

1422. — Sanction des obligations du concessionnaire. — Les contrats de concession prévoient généralement trois sortes de sanctions : 1^ la saisie'des revenus ; 2» le séquestre ; 3^ la déchéance.

La saisie des revenus a pour objet d'assurer Tentretien des ouvrages, pendant les dernières années de la concession. Les cahiers des charges stipulent que si les ouvrages ne sont pas constamment tenus en bon état, il y sera pourvu d'office par l'administration, sauf recouvrement des frais sur le concessionnaire au moyen de rôles rendus exécutoires par le préfet. Mais, à la fin de la concession, l'administration pourrait courir le risque de ne pas recouvrer ses avances, aussi se réserve-t-elle le droit de saisir les revenus pendant les cinq dernières années, pour les employer à la mise en bon état des ouvrages.

Le séquestre est une mesure plus rigoureuse qui correspond à la mise en régie prononcée contre un entrepreneur de travaux publics. Si le concessionnaire ne remplit pas ses obligations, l'administration, après une mise en demeure restée sans effet, fait exploiter l'ouvrage par ses propres agents ; elle en perçoit les revenus et les applique aux besoins de l'entreprise et, s'il y a lieu, à l'achèvement des travaux.

La déchéance de la concession peut être prononcée dans trois cas ; mais cette mesure est d'une telle rigueur que Tadminislration n'en use qu'à la dernière extrémité. Le premier cas est celui où le concessionnaire n'a pas commencé les travaux dans le délai fixé ; alors le cautionnement versé reste acquis à l'administration. Le second cas se présente lorsque le concessionnaire n'a pas rempli les diverses obligations qui lui sont imposées par le cahier des charges. II est alors procédé à une adjudication des ouvrages exécutés. Le concessionnaire évincé reçoit comme prix le montant de l'adjudication. Si l'adjudication n'a pas de résultat, il en est tenté une seconde, et si cette tentative est également infructueuse, le concessionnaire est déHnitivement déchu sans indemnité. La déchéance peut être prononcée, en troisième lieu, si, après une mise sous séquestre, le concessionnaire n'est pas en mesure de reprendre l'exploitation avec ses propres moyens dans un délai de trois mois.

1423. — V. Fin de la concession. — ^Le contrat de concession prend fin : i<* par l'expiration du terme fixé dans l'acte de concession, 2<* par la déchéance prononcée contre le concessionnaire, 3* par la résiliation, 4° par le rachat de la concession. Le premier de ces modes d'extinction, ne demande pas d'explications ; nous venons de parler du second. Il ne nous reste donc qu'à nous occuper des deux derniers.

1424. — Résiliation de la concession. — L'administration qui a traité avec un entrepreneur pour Texéculion de travaux, peut toujours résilier le contrat par sa seule volonté. Le juï^e n'a pas le droit d'annuler cette résiliation, mais seulement d'allouer. à Tentrepreneur une indemnité comprenant la perte résultant pour lui de la rupture du marché et le bénéfice qu'il aurait pu retirer de l'entreprise. Le concessionnaire de travaux publics a des droits plus stables et mieux garantis. Il exécute, en effet, les travaux avec ses moyens propres, sous la surveillance, mais non sous Tautorité absolue de radministralion. L'ouvrage public terminé, il pourra l'exploiter pendant un grand nombre d'années et percevoir des péages ou des prix de transport pour se rémunérer des dépenses qu'il a faitci. Ce sont là des droits que l'administration ne peut pas anéantir par une résiliation arbitraire.

Si une semblable résiliation était prononcée, le juge pourrait l'annuler (G. d'Ét., 8 levr. 1878). Mais le concessionnaire peut faire prononcer la résiliation à son profit contre l'administration, si celle-ci ne satisfait pas aux obligations qui lui sont imposées par le cahier des charges de la concession.

1425. — Rachat de la concession. — Les concessions sont, en général, temporaires ; elles ne sont jamais supérieures à 99 ans ni inférieures à 25 ans. Quelle que soit leur durée, les concessions sont toujours rachetables. Des lois spéciales ont autorisé le rachat de divers canaux ; de plus, une loi du 29 mai 1845 est considérée comme ayant fixé les règles générales de cette matière. Elle porte que le rachat fait Tobjet d'une, déclaration d'utilité publique et que la fixation de l'indemnité due au concessionnaire est opérée par une commission spéciale composée de neuf membres, dont trois nommés par le ministre des finances, trois par le concessionnaire, et troispar les six premiers membres à l'unanimité, ou, s'il n'y a pas accord entre eux, par le premier président de la Cour de Paris, assisté des présidents de chambres.

Cette commission statue en dernier ressort; mais ses décisions sont susceptibles d'un recours en cassation devant le Conseil d'Etat. Le rachat a, en effet, pour but d'anéantir une concession faite par décret et constituant un acte administratif. La commission fait ofÔce de juridiction, et nous avons vu qu'en principe général, toutes les décisions rendues en dernier ressort par les juridictions administratives peuvent être l'objet d'un recours devant le Conseil d'Étal pour vice de forme ou incompétence (C. d'Ét., 23 mai 1890).

1426. — VL Contentieux. — Des difficultés peuvent s'élever, d'une part, entre le concessionnaire et l'administration ; d'autre part, entre le concessionnaire et les tiers.

1427. — Contestations entre le concessionnaire et V administration. — Vis-à-vis de l'administration, le conce'ssionnaire est un entrepreneur de travaux publics; par suite, c'est le conseil de préfecture qui est compélenl pour statuer, sauf recours au Conseil d'État, sur tous les litiges relatifs, non seulement à l'exécution de l'ouvrage public, mais encore à toutes les clauses et stipulations insérées aux cahiers des charges de la concession,

6ô8 DEOIT ADMINISTRATIF

telles que subventions, garantie d'intérêts, partage des bénéfices (Confl., 16 déc. 1875 ; Cass., 2 mars 1880). La décision du ministre, dans ces divers cas, ne peut pas être déférée directement au Conseil d'Élat^ elle doit être portée d'abord devant le conseil de préfecture. Cependant il est fait exception à cette règle pour les conventions fmancières passées entre rÉtat et les grandes compagnies de chemins de fer.

1428. — Contesiations entre le concessionnaire et les tiers. — Ici la compétence se divise entre la juridiction administrative et les tribunaux judiciaires.

Le concessionnaire étant un entrepreneur de travaux publics^ le conseil de préfecture sera compétent pour statuer sur tous les dommages causés aux tiers par l'exécution des travaux; mais il faut faire une distinction importante. Les dommages résultant d'un travail public ordinaire se rattachent tous à l'exécution de ce travail. En matière de concession, au contraire, il y a deux sortes d'obligations imposées au concessionnaire : Texéculion de l'ouvrage public et l'exploitation de cet ouvrage. Les contestations relatives aux dommages résultant de l'exploitation de rouvrage,n'ayant pas été attribuées à la juridiction administrative, relèvent de la compétence judiciaire.

Lorsque les difficultés portent sur la perception des péages ou l'application des tarifs, la compétence est exclusivement judiciaire. Il s'agit, en effet, de redevances assimilées aux contributions indirectes.

1 6. — Les associations syndicales

1429. -— I. Historique. — On entend par associations syndicales les associations formées entre les propriétaires intéressés à un travail d'utilité collective.

La loi du 16 septembre 1807 autorise la création des syndicats pour les travaux, soit de dessèchement des marais, soit d'endiguement. Mais il résulte des termes de la loi que ces syndicats sont forcés^ c'est-à-dire qu'ils peuvent être constitués par l'administration, sans rassentlment et même malgré l'opposition des propriétaires intéressés.

D'autre part, la loi (aujourd'hui abrogée) du 14 floréal an XI, relative au curage des cours d'eau non navigables ni flottables, déléguait à des règlements d'administration publique le soin de modifier, s'il y avait lieu, les anciens usages ou les règles antérieures. L'adimnistration avait profité de cette disposition pour rendre aussi dans ce cas Information des syndicats obligatoire.

En dehors de ces associations forcées, l'administration avait admis la formation, avec son concours, d'associations purement volontaires ^ investies de la personnalité morale, pouvant recevoir des subventions sur les fonds du Trésor et jouissant, pour le recouvrement des taxes, des moyens d'action dont l'État dispose en matière de contributions directes. Les associations volontaires étaient formées notamment en vue de travaux d'irrigation ou de drainage. Il existe, dans le midi de la France, des associations d'arrosants dont l'origine remonte à plusieurs siècles (C d'Ét. , 13 mai 1898).

La loi du 21 juin 1865 a coordonné et précisé des règles qui, en beaucoup d& points, ne reposaient que sur la pratique administrative. Elle a été complétée par celle du 22* décembre 1888 qui a ajouté les travaux urbains à la nomenclature des travaux pouvant être exécutés par les associations syndicales. Un décret du 9 mars 1894 portant règlement d'administration publique règle la constitution des associations autorisées, leur fonctionnement et leur administration. Notons enfin la loi du 15 décembre 1888 relative à la formation de syndicats autorisés pour la défense des vignes contrôle phylloxéra. Ces associations sont régies par la loi de 1865, sauf certaines modifications ayant pour but de favoriser la création rapide de ces syndicats spéciaux.

1430. — II. Travaux pouvant être l'objet d'associations syndicales.

— Division des associations. — « Peuvent être l'objet d'une association syndicale, entre propriétaires intéresâjés, l'exécution et l'entretien de travaux 1° De défense contre la mer, les fleuves, les torrents et les rivières navigables ou non navigables ; — 2° De curage, approfondissement, redressement et régularisation des canaux et cours d'eau non navigables ni flottables et des canaux de dessèchement et d'irrigation ; — 3^ De dessèchement des marais; — 4^ Des étiers et ouvrages nécessaires à l'exploitation des marais salants ; — b^ D'assainissement des terres humides et insalubres ; — 6^ D'assainissement dans les villes et faubourgs, bourgs,villages ou hameaux;

— !<" D'ouverture, d'élargissement, de prolongement et de pavage de voies publiques et de toute autre amélioration ayant un caractère d intérêt public, dans les villes et faubourgs, bourgs, villages ou hameaux; — 8"" D'irrigation et de colmatage; — 9"^ De drainage; — 10° De chemins d'exploitation et de toute autre amélioration agricole ayant un caractère d'intérêt collectif » (L. 1865, art. l*"" et L. 1888).

Il résulte expressément de ce dernier paragraphe que l'énuméralion qui précède n'est pas limitative. Le législateur a voulu laisser la voie ouverte à Texécution de tous les travaux utiles à l'agriculture, tels que fixation de dunes, construction de ponts, ensemencement de landes, travaux qui, par leur nature, peuvent exiger le concours d'un certain nombre de propriétaires. La loi du 4 avril 1882 a fait une application de ce principe en ce qui concerne la restauration des terrains en montagne ; la loi du 20 août 1881 sur les chemins ruraux en a fait une autre application.

a Les associations syndicales sont libres ou autorisées » (art. 2).

1431. — III. Règles communes. — La loi de 1805 étend à toutes les associations syndicales, qu'elles soient autorisées ou non, le caractère de personnes morales. « Elles peuvent ester en justice par leurs syndics, acquérir, vendre, échanger, transiger, emprunter et hypothéquer >> (art. 3). Mais elles ne peuvent user de ces prérogatives que pour les besoins communs en vue desquels elles ont été constituées ; elles ne sauraient, par exemple, user de leur droit d'ester en justice pour la défense des intérêts individuels de leurs membres (C. d'Ét., 27 nov. 1896).

En vue de favoriser la formation des associations syndicales des deux catégories, lorsque parmi les intéressés se trouvent des incapables ou des personnes morales, la loi dispose :

a L'adhésion à une association syndicale est valablement donnée par les tuteurs, par les envoyés en possession provisoire et par tout représentant légal pour les biens des mineurs, des interdits, des absents et autres incapables, après autorisation du tribunal de la situation des biens, donnée sur simple requête en la chambre du conseil, le ministère public entendu. Cette disposition est applicable aux immeubles dotaux et aux majorats. — Pourront adhérer à une association syndicale : les préfets pour les biens des départements, s'ils y sont autorisés par délibération du conseil général; les maires ou administrateurs pour les biens des communes ou des établissements publics, s'ils y sont autorisés par délibération du conseil municipal ou du conseil d'administration ; pour les biens de l'État, le ministre des finances » (L. 1865 modif. , art. 4).

1432. — IV. Associations libres. — Les associations de celte catégorie résultant de conventions purement privées restent sous l'application des principes du droit commun. Il Tant, pour qu'elles puissent se former, le consentement de tous les associés. D'autre part, à raison de la personnalité morale qui leur est conférée, elles doivent être révélées aux tiers par des moyens de publicité analogues à ceux qui sont prescrits pour les sociétés commerciales.

a Les associations syndicales libres se forment sans l'intervention de l'administration. Le consentement unanime des associés doit être constaté par écrit. L*acte d'association spécifie le but de l'entreprise ; il règle le mode d'administration de la société et fixe les limites du mandat confié aux administrateurs ou syndics ; il détermine les voies et moyens nécessaires pour subvenir à la dépense, ainsi que le mode de recouvrement des cotisations » (art. 5).

« Un extrait de l'acte d'association devra, dans le délai d'un mois à partir de sa date, être publié dans un journal d'annonces légales de l'arrondissement ou, s'il n'en existe aucun, dans l'un des journaux du département. Il sera, en outre, transmis au préfet et inséré dans le recueil des actes de la préfecture » (art. 6). — « â défaut de publication dans un journal d'annonces légales, I association ne jouira pas du bénéfice de l'article 3. L'omission de cette formalité ne peut être opposée aux tiers par les associés » (art. 7).

La personnalité morale est la seule prérogative accordée par la loi aux associations syndicales libres ; ces associations ne constituent que des sociétés civiles agissant dans les conditions du droit commun. Toutefois, la loi leur ouvre la faculté de se transformer en associations autorisées dans le but de jouir des prérogatives accordées à ces associations. Aux termes de Tarticle 8, « les associations syndicales libres peuvent être converties en associations autorisées par arrêté préfecloral,en vertu d'unedéiibération prise par l'assemblée générale, conformément à l'article 12 ci-après (c'està-dire à la majorité spéciale prévue par cet article), sauf les dispositions contraires qui pourraient résulter de l'acte d'association. Elles jouissent, dès lors, des avantages accordés à ces associations parles articles 15, 16, 17, 18et 19 «.

Les associations ainsi transformées constituent une catégorie mixte

i Urj'îVERSiTY \

[>( rohN K^S TRAVAUX PUBLICS 561

participant à la fois de la nature des associations libres et de celle des associations autorisées. On les désigne, dans la pratique, sous le nom i' associations libres autorisées. Elles ne peuvent se former que d'adhérents volontaires; mais, après leur transformation, elles peuvent disposer des moyens d'action que confère l'intervention de la puissance publique, tant pour la perception des t^xes et le jugement des contestations, que pour l'acquisition des terrains et l'établissement des servitudes.

1433. — V. Associations autorisées. — A la différence des associations libres, les associations autorisées peuvent se former par le consentement de la majorité seulement des propriétaires intéressés, avec l'approbation de l'administration. Mais, à raison de ce droit de coercition de la majorité à l'égard de la minorité, la loi a dû restreindre la création d'associations syndicales autorisées aux entreprises qui présentent un intérêt de défense pour la propriété ou de préservation pour la santé publique ou qui ont été reconnues d'utilité publique par le gouvernement

a Les propriétaires intéressés aux travaux spécifiés dans les six premiers numéros de l'article 1®*^ pourront être réunis par un arrêté préfectoral en associations syndicales autorisées, soit sur la demande d'un ou de plusieurs d'entre eux, soit sur l'initiative du maire ou du préfet. — Lespropriétaires intéressés aux travaux compris parles n^* 7, 8, 9 et 10 du même article pourront être réunis dans les mêmes conditions en associations syndicales autorisées, lorsque les travaux auront été reconnus inutilité publique p^r un décret en Conseil d'État. — Dans les cas prévus par les n®*6, 7, 8, 9 et 10, aucun travail ne pourra être entrepris que sur V autorisation du préfet. Celte autorisation ne pourra être donnée qu'après paiement préalable des indemnités de délaissement et d'expropriation, et que si les membres de l'association syndicale autorisée ont garanti le paiement des travaux, des fournitures et des indemnités pour dommages, au moyen de sûretés acceptées par les parties intéressées ou déterminées, en cas de désaccord, par le tribunal civil. — En cas d'insolvabilité de V association syndicale^ les tiers qui ont éprouvé un dommage par suite de l'exécution des travaux ont un recours contre la commune, contre le département ou contre l'État, si la commune, le département ou TÉtat est intéressé aux travaux et en a profité» (art. 9 modif.).

1434. — Constitution des associations autorisées» — Le préfet soumet à une enquête administrative dont les formes sont déterminées par le règlement d'administration publique du 17 novembre 1865, les plans, avant-projets et devis des travaux, ainsi que le projet d'association. Le plan indique le périmètre des terrains intéressés et est accompagné de l'état des propriétaires de chaque parcelle. Le projet d'association spécifie le but de l'entreprise et détermine les voies et moyens nécessaires pour subvenir à la dépense (art. 10).

« Après l'enquête, les propriétaires qui sont présumés devoir profiter des travaux sont convoqués en assemblée générale par le préfet, qui en nomme le président, sans être tenu de le choisir parmi les membres de l'assemblée. Dans le cas où la commune ne figure pas parmi les propriétaires présumés intéressés, le maire, sur l'initiative de qui l'association syndi-

562 DBOIT ADMINISTRATIF

cale a été constituée, a néanmoins entrée à rassemblée générale, mais avec voix consultative seulement. Le même droit appartient au préfet qui a pris l'initiative, siTÉtatouie département ne figure pas .parmi les propriétaires présumés intéressés. Le préfet et ie maire peuvent se faire représenter à rassemblée générale. — Un prooès-verbal constate la présence des intéressés et le résultat de la délibération. Il est signé par les membres présents et mentioane 1 adhésion de «ceux <|ui ne savent pas aigner. L'acte contenant le consentement par écrit de ceux qui Tont envoyé en cette forme est mentionné dans ce procès-verbal et y restç annexé. Le procès-verbal est transmis au préfet » (arL 11 modif.).

a Pour les travaux spécifiés aux numéros 1, 2, 3, 4 et 5 de l'article 1*^', si la majorité des ifUéresêéê .rapréëefUant au moins les deux tiers de la superficie des terrains ou les detix tiers des intéressés représentant plu^ de la moitié de la superficie ont donné leur adhésion, le préfet autorise, s'il y a lieu, l'association. — Pour les travaux spécifiés aux n""' 6, 7, 8, 9 et 10 du même article, le préfet ne pourra autoriser l'association qu'au cas d'adhésion des trois quarts des intéressés représentant plus des deux tiers de la superficie et payant p/u« des deux tiers de V impôt foncier aflërent aux immeubles, ou des deux tiers des intéressés représentant plus des trois quarts de la superficie et payant plus des trois quarts de l'impôt foncier allèrent aux immeubles. — Un extraiX de l'acte d'association et Tarrêté (lu préfet, en cas d'autorisation, et, en cas de refus, Tarrêlé du préfet, sont affichés dans les communes de la situation des lieux et insérés dans le recueil des actes de ta préfecture. — Pour les travaux spécifiés aux §^ G et 7 de l'article 1", l'autorisation du préfet devra être précédée d'un avis conforme du conseil municipal, si les travaux intéressent la commune; du conseil général, si les travaux intéressent le département, et de ces deux assemblées^ si les travaux intéressent à la fois la commune et le département » (arL 12 modif.).

1435. — Recours contre l'arrêté du préfet. — « Les propriétaires inléressés et les tiers peuvent déférer cet arrêté au ministre des travaux publics dans le délai d'un mois à partir de 1 affiche. Le recours est déposé à la préfecture et transmis, avec le dossier, au ministère dans le délai de quinze jours. Il est statué par un décret rendu en Conseil d'État » (art. 13). — On s'est demandé si c^ texte, rédigé à une époque où les décisions «oontentieuses du Conseil d'État étaient rendues en forme de décret, visait un recours contentieux ou un recours administratif. Le Conseil d'État, s appuyant sur les travaux préparatoires de la loi. décide qu'il s'agit, dans l'espèce, de décisions en la forme administrative (D. C. dÉt., 8 juill. 1886). Ce recours administratif ne fait d'ailleurs pas obstacle à l'exercice du recours pour excès de pouvoir en cas d'inobservation des formes prescrites par la loi, comme le défaut d'enquête préalable ou de convocation des intéressés en assemblée générale (C. d'Ét., 4 nov. 1887).

1436. — Droit des propriétaires non adhérents. — « S'il s'agit de travaux spécifiés aux numéros 3, 4, 5, 6,7, 8, 9 et 10 de Tarticle l^', les propriétaires qui n'auront pas adhéré au projet d'association pourront, dans le délai d'un mois ci-dessus déterminé, déclarer à la préfecture qu'ils

LBS O^RAVAÛX PUBLICS 56B

entendent délaisser, moyennant indemnité, les terrains leur appartenant -et compris dans le périmètre. Il leur sera donné récépissé delà déclaration. L'indemnité à la charge de Tassociation sera fixée conformément à la loi du 3 mai 1841 pour lestravaux spécifiés aux numéros 6 et 7 de l'article 1^% •et à l'article 16 de h loi du 21 mai 1836 pour les travaux énumérés aux numéros 4,5, 8, 9 et 10. — Si des biens de mineurs, d'interdits, d'absents ou autres incapables sont compris dans le périmètre, les tuteurs, ceux qui ont été envoyés en possession et tous représentantsdes incapables peuvent, 4qprès autorisation du tribunal, donnée sur requête en chambre du conseil, le ministère public entendu, déclarer qu'ils entendent délaisser lesdits biens. Le tribunal ordonne les mesures de conservation. Ces disposition s sont applicables aux immeubles dotaux. Les préfets pourront, dans le même «as, délaisser les biens des départements, s'ils y sont autorisés par délibération du conseil général ; les maires ou administrateurs pourront délaisser les biens des communes et établissements publics, s'ils y sont autorisés fSLT délibération du conseil municipal ou du conseil d'administration ; le ministre des finances peut délaisser les biens de l'État » (art. 14 modif.).

1437. — Administration des auBOciations autorisées, — En ce qui concerne la constitution de Vassembtée généraù, la loi a posé en principe que l'iniérèt dérive de la propriété, et que la représentation de la pro^ priété doit être proportionnée à Tintérêt.

a L'acte constitutif de chaque association iixe le minimum d'intérêt qui donne droit à chaque propriétaire de faire partie de l'assemblée générale. Les propriétaires de parcelles inférieures au minimum fixé peuvent -se Téunirpour se faire représentera l'assemblée générale par un ou plusieurs d'entre eux, en nombre égal au nombre da fois que le minimum d intérêt se trouve compris dans leurs parcelles réunies. L'acte d association détermine le maximum de voix attribué à un même propriétaire, ainsi que le nombre de voix attaché à chaque usine, d'après son importance, et le maximum de voix attribué aux usiniers réunis « (art. 20).

« Le nombre des syndics, leur répartition, s'il y a lien, entre diverses catégories d intéressés et la durée de leurs (onctions seront déterminés par l'acte constitutif de l association » (art. 21).

« Les syndics sont élus par l'assemblée générale parmi les intéressés. Lorsque les syndics doivent être pris dans diverses catégories, la liste d'éligibilité est divisée en sections correspondantes à ces diverses catégories. Les syndics seront nommés par le préfet dans le cas où l'assemblée générale, après deux convocations successives, ne se serait pas réunie ou n'aurait pas procédé à l'élection des syndics » (art. 22).

Les réclamations contre les élections des syndics sont jugées par le conseil de préfecture (D. 9 mars 1894, art. 30, § 4).

« Dans le cas où, sur la demande du syndicat, il est accordé une subvention par l'État, par le département, par une commune ou par une chambre de commerce, cette subvention donne droit à la nomination, suivant les cas, par le préfet, par la commission départementale, par le conseil ouinicipal ou par la diambre de commerce, d'un nombre de f^vndir

proportionné à la part que la subvention représente dans Tensemble de l'entreprise » (art. 23).

<c Les syndics élisent l'un d'eux pour remplir les fonctions de directeur^ et, s'il y a lieu, un adjoint qui remplace le directeur en cas d^absence ou d'empêchement. Le directeur et l'adjoint sont toujours rééligibies » (art. 24).

1438. — Prérogatives conférées aux associations autorisées, — Ces prérogatives concernent : i^ le recouvrement des taxes dues par les associés ; 2° le jugement des contestations ; 3° l'expropriation des terrains nécessaires; 4® l'établissement de servitudes ; ô^Tapurement des comptes.

<c Les taxes ou cotisations sont recouvrées sur des rôles dressés par le syndicat chargé de l'administration de l'association, approuvés, s'il y a lieu, et rendus exécutoires par le préfet. Le recouvrement est fait comme en matière de contributions directes » (art. 15).

<( Les contestations relatives à la fixation du périmètre des terrains compris dans Tassociation, à la division des terrains en différentes classes, au classement des propriétés en raison de leur intérêt aux travaux, à la répartition et à la perception des taxes, àTexécution des travaux, sont jugées par le conseil de préfecture, sauf recours au Conseil d'État » (art. 16, § 1*0-

Cette disposition s'applique également aux contestations qui s'élèvent sur l'interprétation des statuts de l'association et sur l'étendue des engagements pris par les membres du syndicat (C. d'Ét., 21 nov. 1896).

Quant aux contestations qui s'élèveraient relativement à la formation même de l'association, elles peuvent donner lieu à divers recours. L'arrêté du préfet peut être l'objet d'un recours hiérarchique devant le ministre et d'un recours administratif en annulation devant le Conseil d'État. Le débat sur la validité de Tassociation peut encore être soulevé devant le conseil de préfecture à l'occasion du recouvrement des taxes ; mais la loi fixe un délai après Texpiralion duquel les réclamations ne devront plus être admises: » Nul propriétaire compris dans l'association ne pourra, après le délai de quatre mois, à partir de la notification du premier rôle des taxes, contester sa qualité d'associé ou la validité de l'association x>(art. 17).

a Dans le cas où l'exécution des travaux entrepris par une association syndicale autorisée exige Vexpropriation de terrains, il est procédé conformément aux dispositions de la loi du 3 mai 1841, s'il s'agit de travaux spécifiés dans les numéros 6 et 7 de l'article l""" de la loi du 21 juin 1865, et conformément aux dispositions de la loi du 21 mai 1836, après déclaration d'utilité publique, par décret en Conseil d'État, s'il s'agit d autres travaux » (art. 18). Le décret déclaratif d'utilité publique doit être précédé d'une enquête spéciale faite dans les formes prescrites par les ordonnances des 18 février 1834 et 23 août 1835 (Av. C. d'Ét., 4 mars 1873).

a Lorsqu'il y a lieu à ï établissement de servitudes, conformément aux lois, au profit d'associations syndicales, les contestations sont jugées, suivant les dispositions de l'article 5 de la loi du 10 juin 1854 » (art. 19). — Les servitudes dont il s'agit sont principalement celles qui sont établies en vertu de la loi du 29 avril 1845, sur les irrigations, et de la loi du 10 juin 1854, sur le libre écoulerp^"it des eaux provenant du drainage.

Aux termes de l'article 5 de cette dernière loi, le juge de paix est compétent pour statuer sur les contestations que peuvent soulever les servitudes relatives au drainage. La loi de 1865 a étendu cette compétence à toutes les contestations que peuvent faire naître les servitudes relatives à l'usage des eaux, en matière d'associations syndicales.

Enfin, « il est procédé à Vapurement des comptes de Tassociation selon les règles établies pour les comptes des receveurs municipaux n (art. 16, § 2). En d'autres termes, ces comptes sont apurés par le conseil de préfecture, sauf recours à la Cour des comptes, lorsque les revenus ordinaires de l'association, dans les trois dernières années, n'excèdent pas 30,000 fr. et par la Cour des comptes lorsque le revenu est supérieur.

1439. — Moyens de parer à Vinaction des associations syndicales. — Tout en cherchant à développer l'initiative individuelle, le législateur a dû prévoir les cas où cette initiative ferait défaut et mettre aux mains de r administration les pouvoirs nécessaires pour suppléer à Tinaction des associations syndicales. Trois cas peuvent se présenter :

1^ L'a.ssociation syndicale, après avoir été autorisée, reste dans une complète inaction. Le cas est prévu par les |§ 1 et 2 de 1 article 25 : « A défaut, par une association, d*enlreprendreles travaux en vue desquels elle aura été autorisée, le préfet rapportera, s'il y a lieu, et après mise en demeure, l'arrêté d'autorisation. Il sera statué par un décret rendu en Conseil d'État, si l'autorisation a été accordée en cette forme. »

2^ Une association syndicale, après avoir commencé les travaux ne les achève pas, ou, après les avoir achevés, ne les entretient pas. Pour celte hypothèse, le § 3 de l'article 25 dispose : « Dans le cas où le défaut d'entretien pourrait avoir des conséquences nuisibles à l'intérêt public, le préfet, après mise en demeure, pourra faire procéder d'office à l'exécution des travaux nécessaires pour obvier à ces conséquences. » — Cette règle s'applique aussi bien aux associations libres qu'aux associations autorisées. Lors du vote de la loi, un amendement ayant pour but dereslreindre celte mesure aux associations autorisées a été rejeté parle Conseil d'État.

3"* Enfin il est possible qu'il ne se forme pas d'association. L'adminislration peut alors user des moyens que lui offre l'ancienne législation, lorsqu'il s'agit de travaux qui peuvent être l'objet de syndicats forcés : « La loi du 16 septembre 1807 et celle du 14 floréal an XI (remplacée aujourd'hui par la loi du 8 avril 1898, art. 21 et s.) continueront à recevoir leur exécution, à défaut de formation d'associations libres ou autorisées, lorsqu'il s'agira de travaux spécifiés aux numéros 1, 2 et 3 de l'article 1^'' de la présente loi » (art. 26, § 1"). Ces travaux sont ceux qui concernent la défense contre la mer. le curage des cours d'eau et le dessèchement des marais.

I 7. — Offres de concours

1440. — L Nature du contrat. — Il arrive fréquemment que des communes, des départements ou même des particuliers offrent de concourir, soit par des subventions en argent, soit par des cessions gratuites

566 DROIT ADUlNiaTBATIF

de terrains, à rexécution de certains travaux publics, sous la condition que ces^ travaux seront effectués dans tel délai ou d'après un tracé déler^ miné.

Le Conseil d'Étal considère, l'offre de- concours eonune un contrat admi* nistratif sui generis soumis à des^ règies^ particulières différant à certaîas: é^rds de celles qui cencemeut les donations et les oontrats administratifs. L'offre, tant qu'elle n'est pas acceptée, ne constitue qu'une pollicita^ tion ; elle peut être retirée ou modifiée par celui qui Ta faite (C. d'Ét. , (> déc. 1889). Hais dès que Taceeptation a été prononcée et ncMtifiée par Tadministration, l'offre devient défmitive, elle lie l'offrant et passe à ses héritiers (C. d'Ét., 13 mai 1887). L'acceptation officielle n'est pas exigée; elle peut même être implidle et résulter de simples circonstances de fait (C. d'Ét.,. 24 mai 1895). En tous cas, le contrat qui se forme n'est qu'un contrat wnilatéraly car ladminislration n'a pris aucun engagement; elle peut, malgré l'acceptation de l'offre de coaeoura, ne pas effectuer les travaux ou adopter tout autre tracé qui lui parait préférable, sous la seule condition de renoncer au concours promis (C. d'Ét., 13 avril 1894).

1441* — II. Contentieux. — Les offres de concours ont pour but de faciliter l'exéoution des travaux publics; elles, constituent donc de véritables marchés rentrant dans la catégorie de ceux qui sont prévus par l'article 4 de la loi du. 28 pluviôse au VIII. Aussi Taceord s'est-il fait depms longtemps entre le Conseil d'État, le Tribunal des conflits et la Cour de cassation pour admettre la compétence du cenaftil de préfecture lorsque l'offre de concours, sur l'existence ou l'exéeutioa de laquelle s'élèvent des difficultés, consiste dans la promesse d'une êomme d'argent (C. d'Ét.. 20 avril 1870). De nombreuses décisions du Conseil d!État ont admis qu'il doit en être de même dans le cas où l'offre de cottcours porte à la fois sur une somme d'argent et sur la cession d'un immeuble.

Il y a eu, au contraire, de grandes hésitations pour le cas où l'offre porte exclusivement sur Vabandùn gratuit de terrains, La Cour de cassation a longtemps souteou que les contrats de cette naUure sont des contrais civils qui ne peuvent relever que de la compétence judiciaire. La controverse semble définitivement eloee par une décision du 5 août 1887 dans laquelle le Tribunal des confiits déclare qu'il n'y a pas lieu de distinguer entre lesengagements pris de payer des sommes d'argent et ceux qui consistent ea abandon gratuit de terrains; que, dans les deux cas, le contrat a pour objet 1 exécution de travaux publies et rentre dans la compétence de la juridietion administrative (Conil., 11 janv. 1890).

SECTION II. — Dommages résultant des travaux publics.

1442. — Division. — Nous avons à étudier dans cette section : l*' les dommages autres que Texpropriation causés aux propriétés par suite de Texécutioa des travaux publics; 2'' une catégorie spéciale de domcoages causés aux propriétés ^ connue sous le nom de servitude d'œcupaUoA temporaire et d'extraction de matériaux; 3"* les dommages résultant de

rétablissement dé fils télégraphiques ou téléphoniques ; 4^ les dommages* que l'exécution des travaux publics peut accidentellement fkire éprouva aux personnes.

§ i^\ — Dommages cmxj^ès aux froproM»

1443. — L I>£FiifiTioi«. — Dans lesystèoiK de la kâ du 28 phmdse 9m VIII, artide 4, §g 3 et 4i, on conaidérak comute domBMitges tmts- )e9 préjudices résultanf de Fextéculidfl de travaux publics (1). La loi du* 8^ mars 1810 ayant détaché de lacompétence des tribunaux administratifs pour raltribuer aux tribunaux judiciaires la connaissance du préjudice résultant de rezproprialiaa pour cause d'uiîlité publique, l'expression. <i dommages- o a pras dés- lors un- sens spécial et a servi à désigner' les préjudices antres que: l'expropriatiomeUe-niéine..

1444. — Danunagat permanetUa. — La Coor de cassation a longtsmips décidé que les dommages qui aauaent àila propriété one altérationi permanente et irrévocable doivent, être assimilés àiime expropriation partielle'. Cotte jurispr udefice tendait à diviser les dommages en deux catégories : les dommages permanêrUs.^ assimila à Tesprupriation et relevant de la eompétettce* judidaise,. et les dommaga. temporaires seuls réservés à* la compétence administnatife.

Le Conseil: d'Étal soutenait, au eonlraire, que b plénitude de compé* tence attribuée au conseil de préfecture par les lois de 1790, de Tan YTII' et du 16 septembre 1807, en matière de dommages résultant de travaux publics, n'avait, été restreinte par la< loi de 1810 que relativement à l'ex-^ proprialion, c'est-à-dire à la dépossession de: la propriété, et que tout ce qui n'était pas expropriation restait dans la. compétence administrative. C'est la doctrine qui a été définitivement eonsaorée par l'ancien Tribunal des conflits dans diverses décisions ati notamment dans celles des 29 mam^ et 3 avril 1850.

1446« — Soluliom ditierMs^ — Il est possible que le dommage soit tellfiment grave, que la pcopriélé elle-même, disptfaiase;: pourra-tf-on dire que, dans tous les cas de cette nature, il y aexpropriation et que la coinpé«tence judiciaire doit être substituée i. la eorapétence administrative ^ La jurisprudence, après hésitation,, à posé en règle générale qocF lexpro»priation suppose^ non seulement la dépossession du* propriétaire, mais encore la teanslationi de propriété au profil de radminislralîon. Si, par exemple,, à la suilc de travaux exécutés, dans un fleuvie,. le cours d'eau est^ rejeté avec violence sur Tune des rives et la corrode, il n'y a pas exfnropriation, parce que Tadministration oacquiert pas le terrain dont le propriétaire est dépossédé. C'est un simple dommage (Conil., 24 déc. 1850;* C. d'ÉL, 4 juiii. 1872). Cependant la jurisprudence admet qu'une appropriation effective des terrains n'est paa indispensable pour motiver la

(1) II faut aussi considérer comme dommages ré&uLtant de travaux publies ceux qui provieonent de Viftexéoittian de ces travaux, par exemple ceux qui sont, causés pnr le mauvais état d'entretieii (f une rae (0. d*Ét, 24 dêo. 1897).

compétence judiciaire et qu'il suffit d*une mainmise sur l'espace que les terrains occupent. Ainsi elle a assimilé à une expropriation Tinterdiclion permanente d'exploiter une mine sous une voie ferrée, parce que les espaces interdits étaient ainsi devenus Une sorte de dépendance du travail public (C. d'Ét., 5 mai 1877). Hais elle a admis une solution différente pour le cas où l'interdiction ne s'appliquerait qu'à des terrains situés dans le voisinage du chemin de fer (Confl., 2 mai 1884),

1446. — II. Caractères des dommages donnant lieu a indemnité. — En Droit civil, pour qu'un fait puisse motiver une action en indemnité, il ne suffit pas qu'il soit nuisible à autrui, ii faut encore qu'il soit illicite, c'està-dire qu'il constitue de la part de son auteur, soit une faute, soit tout au moins une négligence ou une imprudence (C. civ.,art. 1382-1384). En Droit administratif, la théorie des dommages est bien plus large. Chargée de pourvoir à la satisfaction des divers intérêts sociaux, l'administration est investie de droits que ne peuvent avoir les particuliers les uns vis à-vis des autres; elle peut, en vue de procurer un avantage à la collectivité, accomplir, dans certains cas, des faits nuisibles à quelques citoyens; mais alors, elle doit les indemniser du préjudice qu'ils ont éprouvé. On peut donc dire, en principe, que tous les dommages causés aux particuliers par l'exécution des travaux publics donnent droit à indemnité, sans distinguer s'ils résultent de faits licites ou illicites. Toutefois, il faut indiquer immédiatement les restrictions que comporte la nature même des choses et déterminer les caractères que doivent présenter les dommages pour obliger à réparation.

Ces caractères se ramènent aux trois propositions suivantes: il est nécessaire : 1° que les dommages soient directs et matériels; 2^ qu'ils portent atteinte à un droit certain ; 3^ qu'ils proviennent de faits excédant l'usage normal du droit de propriété.

1447. — Le dommage doit être direct et matériel, — Celte double condition n'est pas formulée dans la loi, elle ne résulte que d'une longue jurisprudence du Conseil d'État.

Le dommage est direct quand il est la conséquence immédiate du fait de l'administration ou de l'entrepreneur; il est matériel, quand il porte une atteinte physique à la propriété et cause une diminution de jouissance facilement appréciable en argent. Ainsi, par suite de l'exhaussement du niveau d'une route, un aubergiste a été obligé de modifier la disposition des locaux de son établissement; il demande une indemnité pour interruption de son industrie et détérioration de son mobilier et de ses approvisionnements. Le dommage est la conséquence immédiate des travaux ordonnés par l'administration ; il est direct et matériel (C. d'Ét., 6 juill. 1858). Dans une ville, l'ouverture d'une voie nouvelle change le courant de la circulation et amène une diminution dans les bénéfices des commerçants établis sur les rues voisines. Le dommage ne sera que la conséquence éloignée de l'exécution des travaux; il constituera un dommage indirect ne pouvant donner lieu à aucune indemnité.

1448. — Le dommage doit porter atteinte à un droit certain, — Il arrive fréquemment que des permissions de diverses natures sont accordées

aux riverains des voies publiques; ces permissions ne constituent pas un droit au profit de ceux qui les obtiennent, mais seulement une jouissance précaire^ puisque le domaine public est inaliénable et imprescriptible. Lorsqu'un travail public porte atteinte à une jouissance de cette espèce, il n'y a lieu à aucune indemnité. Ainsi, le riverain d'une route ne serait pas fondé à réclamer une indemnité, parce que l'administration aurait supprimé un fossé qui amenait sur son terrain des eaux pluviales provenant de la route.

1449. — Le dommage doit résulter é^un fait excédant V usage normal du droit de propriété. — Aux termes de l'article 552 du Code civil, le propriétaire a, en principe, le droit de faire sur son sol ou au-dessous toutes les constructions ou fouilles qu'il lui convient, et de tirer de ces fouilles tous les produits qu'elles peuvent fournir. Il ne doit donc aucune indemnité au propriétaire voisin si, en usant strictement de son droit, les travaux qu'il effectue ont pour conséquence de causer quelque préjudice à ce propriétaire, de diminuer, par exemple, ou même de tarir les sources qui naissaient sur son fonds (Cass., 12 juillet 1889). L'administration ne saurait avoir à cet égard moins de droits qu'un particulier ; il n'est pas dû d'indemnité aux propriétaires qui se plaignent qu'une tranchée faite pour un travail public, dans les terrains acquis par l'administration, ait intercepté les sources qui arrosaient leurs propriétés (C. d'Ët., 14 déc. 1877 ; lljuilL 1879).

Mais cette règle ne peut recevoir son application, en notre matière, que lorsque les travaux n'excèdent pas, par leur nature ou leur importance, ceux que le Code civil a pu prévoir comme conséquence des relations ordinaires de voisinage entre les propriétés privées. Si, par exemple, au lieu d'une simple tranchée, il s'agissait d'un tunnel ou môme d'une tranchée profonde percée à travers des terrains acquis par voie d'expropriation, les dommages ne pourraient être considérés comme résultant d'un usage normal du droit de propriété, et, gar suite, ceux qui les ont éprouvés auraient une action en indemnité (C. d'Ét., 11 mai 1883 ; 20 mai 1898).

1450. — IIL Action en indemnité. — Nous avons à rechercher ; 1* qui peut intenter l'action en indemnité ; 2° contre qui, cette action doit être intentée ou, en d'autres termes, qui est responsable du dommage; 3» quel est le tribunal compétent pour statuer sur l'indemnité.

1451. — Qui peut intenter V action f — Il semble naturel de répondre que l'action en indemnité peut être intentée par toute personne qui a souffert un préjudice résultant de l'exécution des travaux. Cependant le Conseil d'État a fait, pendant un certain temps, une distinction : il reconnaissait le droit d'agir au propriélaire, à l'usufruitier et à l'usager; mais il refusait une actionau locataire ensefondant sur l'article 1719, Code civil, aux termes duquel le bailleur est tenu de faire jouir paisiblement le pre* neur et, par conséquent, de l'indemniser du trouble apporté à sa jouissance, sauf à exercer un recours en garantie contre l'administration. Mais, outre les inconvénients qui pouvaient résulter, dans ce système, d'une double procédure devant deux juridictions différentes, il y avait là une interprétation inexacte de l'article 1719 dont l'objet estde régler les rapports

670 • DBOIT ADHTMISTKÂTIF

du locataire avec le bailleur et non les rapports du looataire avec lestiers. Or, Tarticle 1725 dit formelleinent que le bailleurn estpas tenu de garan^ tir le preneur contre le trouble que des tiers apporleraieni à sa jouissance: Aussi cettejurisprudence est-elle aujourd'hui abandonnée (G. d'Ét., 13 fév, 1874).

1452. — Contre qui l'action peut être intentée. — Il faut distinguer suivant que les travaux sont exécutés en régie, à rentreprise ou par voie' de concession.

Si' les travaux sont exécutés en régie, les ouvriers sonties préposés de radministratton ; celle-ci est donc responsable en vertu de l'article 1384 du Gode civil (C. d'Ét., 23 juill. 1868).

Lorsque les travaux sont exécutés à l'entreprise, il fautsous-distinguer :

Si les dommages proviennent de la conception du plan drossé par i'ad«« ministration ou d'une faute imputabie-à ses agents, cdle«ciest seule respen*sable (G. d'Ét., 20 mai 1892).

S'ils résultent, au contraire, du fait personnel de Tentrepreneur ou de ses- préposés, c'est Tentrepreueur qui est responsable. Est-ce à dire eepe»*dant que^ en cas defantedeTenti^preneur seul, Tadmiiiistration ne pourra jamais être actionnée? La. jurisprudence, après avoir d'abord admis une action subsidiaire contre l'administration en cas d'insolvabilité du débiteur principal (G. d'Ét., 27 avril 1877), parait se former en ce sens que, ladmi*nistration est directement responsable, au regard destiers, des dommagescauses par le fait même de Ventrepreneur (G. d'Ét., 29 nov. 1889; 9 déc. 1892). L'administration peut exercer son recours contre Tentreprc*neur, mais si celui-ci est insolvable^ ellesupporle les conséquences de cette insolvabilité.

Enfin, lorsque les travaux sont exécutés par voie de concession, les cahiers des charges mettent, ordinairement la réparation de tous les dommages à la charge des conoessionnaires ; mais cette clause ne peut avoir d*efTet que dans les rapports de l'administration avec les concessionnaires, et, par suite, conformément à la jurisprudence sus4ndiquée, les tiers pourraient actionner directement l'administration en népacation des dommages qui leur seraient causés..

1463. — IV. Hi^:GLi:MENT de l'indehnité. — Le conseil de préfectunreslr seul compétent pour fixer le montant des indemnités de dommages résultant de travaux publics (n^ 685). Avant de statuer, le conseil de préfbdure peut ordonner une expeilise ; il. devra toujours l'ondonner lorsqu'elle sera demandée par les parties ou par l'une d'elles (L. 22 juiU. 1889, ait.li^, suffra, n* 716)..

L'indemnité doit être la. représentation da prqudice épnoavé, et par suite elle doit comprendre^ non seulement la perte svàÀe.(damnum emergensjy mais encore le. mani|ue à gagner (lucrum ceasan^. Dans le Règlement de l'indemnité, il y a lie», de tenir compte, par voie de compensation,, de la plus-value que les travaux, exécutés ont pu procurer à. Pimmenblff pourvu que-la plus-value soit directe et immédiate (G. d'Ét., iOjanv. 1890).

Lorsqu'un travail, public a tout à la fois entraîné une dépossession et causé des dommages sans dépossession, il n'y a pas indivisibilité de l'action. Les

LES TRATAUX PUBLICS 571

tribunaux judiciaires sont compétents pour connaître des failsde dépossession, et c'est à Ja juridiction administrative qu*il appartient de statuer sur les dommages proprement dits (ConÛ. 28 no¥. IdGl).

I 2. — Occupation TBMPonAmK

1454. — I. Définition. — On comprend généralement sous cette rubrique deux catégories de dommages qui sont, à peu.de chose prè&, soumises aux mêmes règles : P les dommages provenant de Toccupation^pendant un temps plus ou moins long, d*immeubles dont Tadmini&tration ou les entrepreneurs subrogés à ses droits ont besoin pour y établir de» chantiers ou y déposer des matériaux ; 2^ les dommages réjHiltanl de fouilles opérées dans des terrains appartenant à des tiers pour extraire les matériaux aéceasaires à la confection des travaux, publies.

1465» — IL DRorrs be l'administration. — ûaas Tintérèt da la prompte exécution des travaux publics, Tadokinistralioa est investie dui droit d'occuper les propriétés privées, d'y pratiquer des fouilles et d'e» tirer des matériaux^ Ce droit est prévu par Tarticle 650 du Code civil : « Les servitudes établies pour Tulilité publique ou communale ont pour objet... la construction ou réparation des chemins et autres ouvrages publics ou communaux. » Toutefois, l'expression « servitude » employée par le Code n'est pas exacte. Les servitudes impliquent l'idée de rapports établis entre deux héritages dont Tuo est fonds dominant et l'autre fonds servant. Or, ici il n'existe pas» à proprement parler, de fonds dominant.

L'origine de ce droit se trouve dans les arrêts du Conseil des 7 septembre 1755 et 20 mars 1780. Cette ancienne législation a été rappelée et confir^ mée par la loi des 28 septembre-ô octobre 179L (tit. VI, art. l""') ; elle a été consacrée par la loi du 16 septembre 1807 (art. 55), étendue aus chemins vicinaux par la loi do 21 mai 1836 (art. 17), auxchemins^de fer par la loi du. 15 juillet 1845 (art. 3) et aux cliemins ruraux parla loi du 20 août 1881 (art. 14) ; enfin elle a été refondue et complétée, par loi. du. 29 décembre 1892.

1456. — UL Occupation poub études. — Les agents ou délégués de l'administration ne peuvenl pénétrer dans les propriétés privées pour l'étude des projets de travaux publics de TËlat, des départements ou des communes» qu'en veriu d'un arrêté préfecioral indiquant les communes sur le territoire desquelles Ie& éludes doivent être faites. L'arrêté est ai&cfaé. à la mairie de ces communes au moins dix jourjs à Tavance. L'intrx>duction dâs agents ou délégués, ne peut être autorisée à l'intérieur des maûsons d!habiAation ; dans les autres propriétés clofies^. elle ne peut avoir lieu que cinq jours après notification de l'arrêté au propriétaire,,ou, en son absence,, au gardien de la propriété. Â. défaut de gardien connu demeurant dans la commuae, le délai ne court qu'à partir de la notification au propriétaire faite eu la. mairie; ce délai expiré, si personne ne se présente pour permettre Ixtccès, les agents on délégués peuvent entrer avec l'assistance du^ge de. paix. Il ne peut être abattu d'arbres avant qu'un accord amiable

ne soit établi sur leur valeur, ou qu*à défaut de eet accord, il ait été procédé à une constatation contradictoire destinée à fournir les éléments de l'évaluation des dommages. A la fin de l'opération, tout dommage causé par les études est réglé entre le propriétaire et Tadministration dans les formes indiquées par la loi du 22 juillet 1889 (L. 29 déc. 1892).

1457. — IV. Occupation temporaire proprement dite. — Nous allons d'abord rechercher: 1® par qui ce droit peut être exercé; 2* sur quels terrains il peut être exercé; S"" pour quels travaux; 4° quelles sont les formalités préalables à remplir.

1458. — Par qui ce droit petU-il être exercé? — En principe, le droit d'occupation temporaire appartient à l'administration qui peut l'exercer directement pour les travaux qu*elle effectue en régie, ou le transmettre aux entrepreneurs ou concessionnaires qu'elle se substitue pour l'exécution des travaux.

Le Conseil d'État, se fondant sur les termes de Tarrêt du 7 septembre 1755, qui ne parle que des « entrepreneurs d'ouvrages », a longtemps décidé que le droit d'extraction dans les propriétés privées ne pouvait appartenir qu'aux entrepreneurs qui exécutaient les travaux en employant les matériaux qu'ils fournissaient eux-mêmes, mais il a abandonné cette jurisprudence; il ne distingue plus suivant que l'entreprise de fournitures est jointe ou non à l'entreprise de travaux publics (C. d'Ét., 9 mai 1867).

1459. — Terrains susceptibles (Inoccupation. — L'arrêt du Conseil du 7 septembre 1755 exemptait de la charge d'extraction « les lieux fermés de murs ou autres clôtures équivalentes suivant les usages du pays ». Mais, l'exception était tellement large que, dans certaines provinces, elle rendait l'application de la rè^Ie absolument impossible. En beaucoup d'endroits, en elTet, les parcelles sont presque toutes closes au moyen de fossés ou de haies. Sur les réclamations des entrepreneurs, il intervint, le 20 mars 1780, un nouvel arrêt portant que l'exception « ne doit s'entendre que des cours et jardins, vergers et autres possessions de ce genre attenant aux habitations ». La loi du 29 décembre 1892 combine ces dispositions : « Aucune occupation temporaire de terrain ne peut être autorisée à l'intérieur des propriétés attenant aux habitations et closes par des murs ou par des clôtures équivalentes, suivant les usages du pays » (art. 2).

1460. — Travaux pouvant donner lieu à l'occupation. — Aux termes de l'arrêt de 1755, ce droit était primitivement établi pour « l'entretien du pavé de Paris et pour les autres ouvrages ordonnés pour les ponts, chaussées et chemins du royaume ». Il ne s'appliquait donc qu'aux travaux de voirie. Les lois des 7-11 septembre 1790 et 28 pluviôse an VIII parlent de « chemins, canaux et autres ouvrages publics », celle du 16 septembre 1807 mentionne les « routes et constructions publiques n. On s'est demandé si on pouvait étendre l'occupation temporaire â la construction d'édifices pour le compte de l'Etat, des départements ou des communes. Le Conseil d'État ne l'a jamais admis. En effet, ce droit a sa base dans les anciens arrêts du Conseil qui ne visaient que les travaux de voirie. D*ail-

leurs, les mots « ouvrages » et « constructions » employés par les lois précitées, peuvent s'entendre comme s*appliquant aux ouvrages accessoires qui intéressent la voirie, tels que les ponts, viaducs, etc. Il y a eu doute en ce qui concerne les travaux du génie militaire; cependant le Conseil d'État a admis Textension dans ce cas, à raison de l'assimilation qui est faite par diverses lois entre les ouvrages militaires et ceux qui font partie de la grande voirie (C. d'Ët., 4 janv. 1868).

1461. — Formalités préalables. — « Lorsqu'il y a lieu d'occuper temporairement un terrain, soit pour en extraire ou ramasser des matériaux, soit pour y fouiller ou faire des dépôts de terre, soit pour tout autre objet relatif à Inexécution des travaux publics, civils ou militaires, cette occupation est autorisée par un arrêté du préfet indiquant le nom de la commune où le territoire est situé, les numéros que les parcelles dont il se compose portent sur le plan cadastral et le nom du propriétaire tel qu'il est inscrit sur la matrice des rôles. Cet arrêté indique d'une façon précise les travaux à raison desquels l'occupation est ordonnée, les surfaces sur lesquelles elle doit porter, la nature et la durée de l'occupation et la voie d'accès. Un plan parcellaire désignant par une teinte les terrains à occuper est annexé à l'arrêté, à moins que l'occupation n*ait pour but exclusif le ramassage des matériaux » (L. 29 déc. 1892, art. 3).

L'intervention d'un arrêté préfectoral est substantielle; elle ne pourrait pas être remplacée par la désignation au cahier des charges des parcelles à occuper (Confl., 9 mai 1891).

« Le préfet envoie ampliation de son arrêté et du plan annexé au chef du service public compétent et au maire de la commune. Si l'administration ne doit pas occuper elle-même le terrain, le chef de service compétent remet une copie certifiée de l'arrêté à la personne à laquelle elle a .délégué ses droits. Le maire notifie l'arrêté au propriétaire du terrain ou, si celui-ci n'est pas domicilié dans la commune, au fermier, locataire, gardien ou régisseur de la propriété ; il y joint une copie du plan parcellaire et garde l'original de celte notification. S'il n'y a dans la commune personne ayant qualité pour recevoir la notification, celle-ci est valablement faite par lettre chargée adressée au dernier domicile connu du propriétaire. L'arrêté et le plan parcellaire restent déposés à la mairie pour être communiqués sans déplacement aux intéressés sur leur demande » (art. 4).

« Après l'accomplissement des formalités qui précèdent et à défaut de convention amiable, le chef de service ou la personne à laquelle l'administration a délégué ses droits fait au propriétaire du terrain, préalablement à toute occupation du terrain désigné, une notification par lettre recommandée, indiquant le jour et l'heure où il compte se rendre sur les lieux ou s'y faire représenter. Il l'invite à s'y trouver ou à s'y faire représenter lui-même pour procéder contradictoirement à la constatation de l'étal des lieux. En même temps il informe par écrit le maire de la commune de la notification par lui faite au propriétaire. Si le propriétaire n'est pas domicilié dans la commune, la notification est faite conformément aux stipulations de l'article 4. Entre celte notification et la visite des lieux, il.doit y avoir un intervalle de dix jours au moins » (art. 5).

« Lorsque Toccupation temporaire a pour objet exclusif le ramassa^ des matériaux à la surface du sol, les notifications individuelles prescrites par les articles 4 et 5 de la présente loi sont remplacées par des notifications collectives par voie d'aflicfaage ou de publication à son de caisse ou de trompe dans la commune. En ce cas, le délai de dix jours prescrit à Tarticle précédent court du jour de Taffichage » (art. 6).

« A défaut par le propriétaire de se faire représenter sur les lieux, le maire lui désigne d^office un représentant pour opérer contradictoirement avec celui de l'administration ou de la personne au profit de laquelle Toccupation a été autorisée. Le procès-verbal de l'opération qui doit fournir les -éléments nécessaires pour évaluer le dommage est dressé en trois expéditions, destinées, Tune à être déposée à la mairie, et les deux autres à être remises aux parties intéressées. Si les parties ou les représentants sont d'accord, les travaux autorisés par l'arrêté peuvent être commencés aussitôt. En cas de désaccord sur l'état des lieux, la partie la plus diligente saisit le conseil de préfecture et les travaux pourront commencer aussitôt que le conseil aura rendu sa décision » (art. 7).

146â. — Recours contre VarrêUd'autoriscUion, — L'exercice du droit d'occupation temporaire peut soulever des questions de violation ou de fausse application de la loi, notamment en ce qui concerne la légalité de l'arrêté préfectoral d'occupation, Taccomplissement des formalités préalables, la nature des terrains occupés et leur mode de clôture, la nature des travaux en vue desquels l'occupation a lieu, etc. Toutes ces questions sont du ressort du conseil de préfecture ; les intéressés nesont pasrecevablesàse pourvoir directement devant le Conseil d'État par la voie du recours pour «xcés de pouvoir (C. d'Et., !«' mai 1885).

1463. — Péremplion et durée de V autorisation, — « Tout arrêté qui autorise des études ou une occupation temporaire est périmé de plein droit s'il n'est suivi d'exécution dans les six mois de sa date » (art. 8).

« L'occupation des terrains ou des carrières nécessaires à l'exécution des travaux publics ne peut être ordonnée pour un délai supérieur à cinq années. Si l'occupation doit se prolonger au delà de ce délai, et à défaut d'accord amiable, l'administration devra procéder à l'expropriation, qui pourra aussi être réclamée par le propriétaire dans les formes prescrites par la loi du 3 mai 1841 » (art. 9).

1464. — V. Règlement et paiement de L'iNOEMNrrÉ. — « Immédiatement après la fin de l'occupation temporaire des terrains et à la fin de chaque campagne si les travaux doivent durer plusieurs années, la partie la plus diligente, à défaut d'accord amiable sur l'indemnité, saisit le conseil de préfecture pour obtenir le règlement de cette indemnité conformément à la loi du 22 juillet 1889 » (art. 10).

S'il était intervenu un accord amiable, il y aurait un véritable contrat de droit commun, et c'est au tribunal civil que devraient être déférées les difficultés qui pourraient s'élever sur l'interprétation de ce contrat.

1465. — Garanties en faveur des tiers. — « Avant qu'il soit procédé au règlement de l'indemnité, le propriétaire figurant dans l'instance ou dûment appelé est tenu de mettre lui-même en cause ou de faire connaître à la

partie adverse, soit par la demande introductive d'instance, soit dans un délai de quinzaine à compter de Tassignation qui lui est donnée, les fermiers, les locataires, les colons partiaires, ceux qui ont des droits d'usufruit ou d'usage tels qu'ils sont réglés par le Code civil, etcenx qui peuvent réclamer des servitudes résultant des titres mêmes du propriétaire ou d'autres actes dans . lesquels il serait intervenu ; sinon, il reste seul chargé envers eux des indemnités que ces derniers pourront réclamer j) (art. 11).

ff Néanmoins, en cas d'insolvabilité du propriétaire, les tiers dénommés à l'article précédent ont, pendant le délai déterminé par l'article 17 de la présente loi, recours subsidiaire contre l'administration ou la personne à laquelle elle a délégué ses droits, à moins que l'arrêté autorisant l'occupation n'ait été affiché dans lacommune et inséré dans un journal de l'arrondissement ou, à défaut, dans un journal du département » (art. 12).

1466. — Base de l'indemnité. — D*après la loi du 16 septembre 1807 (art. 55),.il n'y avait lieu défaire entrer dans l'évaluation de l'indemnité la valeur .des matériaux extraits que dans le cas où l'on s'emparait d'une carrière déjà en «exploitation.

Cette disposition avait été vivement critiquée. .La loi du 29 décembre 1892 a fait disparaître cette atteinte au droit de propriété :

« Dans l'évaluation de l'indemnité, il doit être tenu compte tant du dommage fait à la surface que de la valeur des matériaux extraits. La valeur des matériaux sera estimée d'après lesprix courants sur place, abstraction faite de l'existence et des besoins de la route pour laquelle ils sont pris ou :des constructions auxquelles on les destine, et en tenant compte des frais de découverte et d'exploitation. Les matériaux n'ayant d'autre valeur que celle qui résulte du travail de ramassage ne donnent lieu à l'indemnité que pour le dommage causé à la surface » (art. 13).

ff Si l'exécution d^ travaux doit procurer une augmentation de valeur .immédiate et spéciale à la propriété, cette augmentation sera prise en conaidération dans l'évaluation du montant de l'indemnité » (art. 14).

« Les constructions, plantations et améliorations ne donneront lieu a aucune indemnité lorsque, à raison de (époque où elles auront été faites, ou de toute autre circonstance, il peut être établi qu'elles ont été faites dans le but d'obtenir une indemnité plus élevée » (art. 15).

« Les matériaux dont l'extraction est autorisée ne peuvent, sans le consentement écrit du propriétaire, être employés sort à Texécution de travaux privés, soit à Texécution de travaux publics autres que ceux en vue desquels l'autorisation a été accordée » (art. 16, 1 1*"').

«c L'action en indemnité des propriétaires ou autres ayants droit, pour toute occupation temporaire de terrains autorisée dans les formes prévues par la présente loi, est prescrite par un délai de deux ans à compter du moment où cesse l'occupation » (art. 17).

1467. — Privilèges des propriétaires» — « Les propriétaires des terrains occupés ou fouillés et les autres ayants droit ont, pour le recouvrement des indemnités qui leur sont due&, privilège et préférence à tous les créanciers sur les fonds déposés dans les caisses publiques pour être déli-

vrés aux entrepreneurs ou autres personnes auxquelles l'administration a délégué ses droits, dans les conditions de la loi du 25 juillet 1891 (V. supra^ n° 1402). En cas d'insolvabilité de ces personnes, ils ont un recours subsidiaire contre Tadministration, qui doit les indemniser intégralement b (art. 18).

L'administration est responsable de son entrepreneur alors même que celui-ci serait tenu, aux termes de son cahier des charges, de payer les indemnités sans recours contre l'administration (C. d'Ét., 20 mai 1892).

1468. — Timbre et enregistrement ^ etc. — « Les plans, procès-verbaux, certificats, significations, jugements, contrats, quittances et autres actes faits en vertu de la présente loi seront visés pour timbre et enregistrés gratis quand il y aura lieu à la formalité de l'enregistrement » (art. 19).

1469. — Occupations irrégulières. — Si Toccupation a eu lieu sans être autorisée par arrêté du préfet, il y a de la part de l'occupant une véritable voie de fait. Celui-ci peut être condamné à une amende correctionnelle et à des dommages- intérêts envers le propriétaire. L'action serait portée, non plus devant le conseil de préfecture, mais devant le tribunal civil ; elle ne se prescrirait plus par deux ans, mais pourrait être intentée dans le délai du droit commun (Confl. 2juill. 1898).

I 3. — Dommages causés par l'établissement des lignes télégraphiques