CHAPITRE II

SECTION PREMIÈRE. — Rapports de l'État avec les cultes.

2057. — Historique. — Sous l'ancien régime, un des principes fondamentaux du droit public français était celui deTunité religieuse; le catholicisme était religion d'État. C'est au nom de ce principe que la royauté avait engagé une lutte sanglante contre le protestantisme. L'Édit de Nantes, signé par Henri IV^ en 1598, avait admis qu'il pouvait y avoir en France des cultes autres que le culte catholique; mais la révocation de cet édit pac Louis XIV vint renouveler la persécution religieuse. A partir de ce moment, les protestants n'eurent plus d'état civil, leurs mariages furent considérés comme nuls et leurs enfants comme bâtards. Par l'édit du 17 novembre 1787» Louis XVI leur rendit l'existence civile, mais en accordant à la religion catholique seule les droits et les honneurs du culte public.

La Déclaration des droits de l'homme (art. 10) proclama le principe de la liberté de conscience : « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuseSy pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la loi. » Et la constitution de 1791 « garantit au citoyen la liberté d'exercer le culte religieux auquel il est attaché ». Néanmoins la Constituante organisa le culte catholique sur de nouvelles bases ; elle décréta la Constitution civile du clergé qui établissait des évoques élus. La Convention posa le principe de la séparation complète de l'Église et de l'État.

Sons le Consulat, le gouvernement français renoua des relations avec la Cour de Rome et, le 26 messidor an IX (20 septembre 1801), il intervint entre le premier consul Bonaparte et le pape Pie VII, une convention ratifiée peu de temps après par la loi du 18 germinal an X qui en réglementa l'exécution au moyen d'un certain nombre de dispositions portant le titre i* articles organiques.

La loi du 18 germinal an X contient encore diverses dispositions relatives au culte réformé ou calviniste et au culte luthérien ou de la confession d'Augsbourg. Le culte israélile ne fut organisé que plus tard par décrets des 17 mars et 11 décembre 1808. Ces quatre cultes senties seuls qui aient été l'objet d'une reconnaissance formelle du législateur.

Est-ce à dire que tout autre culte soit prohibé en France? Nullement, Le principe de la liberté de conscience est absolu ; chacun est maître de régler ses convictions religieuses comme il l'entend. Toutefois, les cultes reconnus, à raison de leur ancienneté et du nombre de leurs adhérents, ont été

dotés de prérogatives dont ne jouissent pas les cultes non reconnus. Avant la loi du 1*' juillet 1901, qui a abrogé les articles 291-294 du Code pénal, et la loi du 10 avril 1834, les cultes reconnus ,pouvaient seuls être exercés en commun sans tomber sous l'application des lois pénales. D'autres prérogatives résultent encore des rapports qui existent entre les cultes reconnus et TÉtat.

Les rapports de l'État avec les différents cultes reconnus se présentent à trois points de vue : 1^ TÉtat exerce un contrôle sur les actes de l'autorité religieuse; 2"" il intervient dans l'organisation intérieure des cultes; 3^ il supporte, concurremment avec les départements et les communes, une certaine partie des charges que les cultes peuvent entraîner.

§ l«^ — Contrôle de l'État sur les actes de l'autorité religieuse

2058. — I. Actes du saint-siège et des assemblées ecclésiastiques. — Déjà, sous l'ancien droit, plusieurs édits avaient posé en principe que les actes du Saint-Siège ne pouvaient être publiés ou exécutés en France qu'après lettrés patentes du roi enregistrées au Parlement. La loi du 18 germinal an X a reproduit et consacré la même règle dans son article 1""^ ainsi conçu : « Aucune bulle, bref, rescrit, décret, mandat, provision, signature ser\'ant de provision, ni autres expéditions *de la cour de Rome, même ne concernant que des particuliers, ne pourront être reçus, publiés, imprimés, ni autrement mis à exécution sans l'autorisation du gouvernement » (1).

Le droit de vérifier les bulles et autres actes de la cour de Rome a été conféré au Conseil d'Etat par décret du 7 janvier 1808. Lorsque le Conseil d'État ne voit rien qui s'oppose à la publication de ces actes, il prépare un projet de décret qui est soumis à la signature du président de la République et inséré, après approbation, au Bulletin des lois. La bulle est, en outre, transcrite en latin et en français sur les registres du Conseil d'Étal.

« Les décrets des synodes étrangers, même ceux des conciles généraux, ne peuvent également être publiés en France, avant que le gouvernement en ait examiné la forme, leur conformité avec les lois, droits et franchises de la République française, et tout ce qui, dans leur publication, pourrait altérer ou intéresser la tranquillité publique » (art. 3).

« Aucun concile national ou métropolitain, aucun synode diocésain, aucune assemblée délibérante ne peut avoir lieu sans la permission expresse du gouvernement » (art. 4).

2059. — IL Recours pour abus. — Le recours ou appel comme (Tabm a été, dans le principe, un véritable appel à la juridiction séculière contre les sentences de la juridiction ecclésiastique, lorsqu'on prétendait que celleci avait excédé ses pouvoirs, soit en connaissant d'affaires qui n'étaient pas de sa compétence, soit en violant les canons et les libertés de TÉglise galli-

(1) Il n'est fait exception que pour les brefs de la pénitencerie, c'est-à-dire pour les actes concernant le for intérieur seulement et les dispenses de mariage.

cane. Il relevait de la compétence exclusive des parlements. Peu à peu il devint un moyen de réprimer toutes les entreprises de Tautorité ecclésiastique portant atteinte aux lois du royaume, à l'intérêt public et même à rintérêt des particuliers. La loi du 18 germinal an X, en maintenant le recours pour abus, n'a donc fait que conserver une institution qui avait déjà reçu la consécration du temps.

2060. — Cas (Vabiis, — Aux termes de Tarticle 6 de la loi du 18 germinal an X,« il y a recours au Conseil d'État dans tous les cas d'abus de la part des supérieurs et autres personnes ecclésiastiques. Les cas d'abus sont l'usurpation ou Texcès de pouvoir, la contravention aux lois et règlements de la République, l'infraction des règles consacrées par les canons reçus en France, l'attentat aux libertés, franchises et coutumes de TÉglise gallicane, et toute entreprise ou tout procédé qui, dans l'exercice du culte, peut compromettre l'honneur des citoyens, troubler arbitrairement leur conscience, dégénérer contre eux en oppression ou en injure, ou en scandale public ». •

L'article 7 ajoute: « Il y a pareillement recours au Conseil d'État, s'il est porté atteinte à l'exercice public du culte et à la liberté que les lois et règlements garantissent à ses ministres ».

Ainsi, d'une part, l'abus peut être commis par des personnes ecclésiastiques ; d'autre part, il peut êtrecommispar desautorités civiles. En d'autres termes, l'abus est, ou bien un abus ecclésiastique, ou bien un abus civil.

2061. — Abm ecclésiastique, — Il peut exister dans cinq cas prévus par l'article 6, savoir :

lo Usurpation ou excès de pouvoir, — Ces deux expressions très larges s'étendent à tous les cas dans lesquels un ministre du culte sortant des limites de son domaine spirituel, empiète sur le domaine du pouvoir temporel ou fait un usage excessif des pouvoirs qui lui sont conférés. Par exemple, il y a abus lorsqu'un ecclésiastique use de Taulorité qui lui a été conférée pour donner une approbation publique à un acte de protestation contre une décision légalement prise par Tautorité civile (D. C. d'Ét., 7 août 1896).

2° Contravention aux lois et règlements de VEtat. — Ce cas d'abus se confondra souvent avec le précédent ; i! est néanmoins possible qu'il s'en dislingue; ainsi, bien que les ministres du culte aient pour mission de célébrer des cérémonies religieuses, le fait d'organiser ces cérémonies hors des édifices consacrés au culte catholique dans les villes où il y a des temples consacrés aux différents cultes, constitue un abus pour violation de l'article 45 delà loi du 18 germinal an X (D. C. d'Ét.,7 août 189G).

3** Infraction des règles consacrées par les canons reçus en France, — Prise à la lettre, celle disposition irait jusqu'à permettre au gouvernement de s'immiscer dans les questions relatives aux cérémonies religieuses et au dogme ; mais il est évident que le législateur n'a pas voulu l'entendre ainsi, et le Conseil d'État s'est toujours borné à examiner au point de vue de la régularité en la forme les décisions qui lui ont été déférées comme entachées d'abus. Parmi les plus remarquables applications de celle règle, on peut citer la déclaration d'abus prononcée le 6 avril 1857 contre l'évêque

de Moulins qui, en violation des canons relatifs à rinamovibilité des curés, avait exigé, lors de lanomination de certains curés, des démissions signées d'avance les rendant révocables à son gré.

4<> Attentat aux libertés, franchises et coutumes de l'Église gallicane, — On entend par ces mots un ensemble de maximes faisant partie de l'ancien droit public français. Les papes avaient toujours prétendu exercer sur les puissances temporelles une certaine suprématie et s'étaient même arrogé le droit de déposer les souverains ou de délier les sujets du devoir d'obéissance. Les rois de France et même le clergé français avaient toujours protesté contre cette doctrine. En 1594, Pierre Pithou, avocat au Parlement, avait publié une sorte de formulaire des Libertés de V Église gallicane. En 1682, Bossuet rédigea, en quatre articles, la célèbre Déclaration faite par le clergé de France de ses sentiments touchant la puissance ecclésiastique. Cette déclaration, publiée par un édit de Louis XIV, de mars 1682, portait notamment que les « rois et les souverains ne sont soumis à aucune puissance ecclésiastique par l'ordre de Dieu, dans les choses temporelles ; qu'ils ne peuvent être déposés directement ni indirectement par l'autorité des chefs de l'Église ; que leurs sujets ne peuvent être dispensés de la soumission et de l'obéissance qu'ils leur doivent, ou

absous du serment de fidélité n. Elle a été déclarée loi de TËtat par le

décret du 25 février 1810.

5° Toute entreprise ou tout procédé qui, dans V exercice du culte, peut compromettre l honneur des citoyens, troubler arbitrairement leur conscience y dégénérer contre eux en oppression ou en injure ou en scandale public, — En employant celte définition large, le législateur a voulu protéger les citoyens contre l'arbitraire et les atteintes injurieuses dont ils pourraient être l'objet de la part des ministres du culte. 11 y aurait donc abus de ce chef si un ecclésiastique tenait en chaire des discours diffamatoires contre des citoyens. Il a même été décidé que le refus de sépulture religieuse peut constituer un cas d'abus, lorsqu'il s'y joint des circonstances qui le font dégénérer en injure publique (0. 30 déc. 1838).

2062. — Abus civil, — L'abus de la part d'autorités civiles résulterait d'actes émanant de ces autorités et ayant porté « atteinte à l'exercice public du culte et à la liberté que les lois et règlements garantissent à ses ministres ». Pour justifier cette disposition, Portalis disait : « Si les personnes ecclésiastiques peuvent commettre des abus contre leurs inférieurs dans la hiérarchie et contre les simples fidèles, les fonctionnaires publics et les magistrats peuvent s'en permettre contre la religion et contre les ministres du culte. Le recours au Conseil d'État doit donc être un remède réciproque comme l'élail l'appel comme d'abus ». Ainsi a été déclaré abusif l'arrêté d'un maire prohibant l'exhibition sur la voie publique d'emblèmes servant aux différents cultes (D. C. d'Ét., 3 mars 1894).

2063. — Par qui est exercé le recours? — Aux termes de l'article 8, S 1*% de la loi du 18 germinal an X, « le recours compète à toute personne intéressée. A défaut de plainte particulière, il sera exercé d'office par les préfets ». Cette disposition a besoin d'être précisée. Dans les quatre premiers cas d'abus, ci-dessus énumérés, le recours est d'ordre public : il

est formé par le préfet ou par le ministre des cultes, agissant soit d'office, soit sur ia plainte de particuliers. Dans le cinquième cas, le recours est d'ordre privé ; il est formé par la partie qui se plaint de procédés employés à son égard par des personnes ecclésiastiques et ayant dégénéré contre elle en injure publique. Enfin, lorsqu'il s'agit d'abus commis par une autorité civile à l'égard de Tautorité ecclésiastique, le recours est également d'ordre privé et ne peut être exercé que par cette dernière autorité.

La loi ne fixant pas de délai pour Texercice du recours pour abus, In question de savoir si un recours peut être rejeté comme présenté tardivement a été discutée à diverses époques. Les uns ont prétendu qu'il fallait appliquer le délai ordinaire des recours devant le Conseil d'Etat. D'autres ont soutenu que la prescription trentenaire était seule opposable. Dans l'opinion la plus généralement admise, les déchéances étant de droit étroit, aucune déchéance de délai ne peut, à défaut de texte, être opposée à un recours pour abus. C'est en ce sens que le Conseil d'État parait s'être prononcé (D. C d'Ét., 24 mars 1897).

2064. — Caractère du recours, — Le recours pour abus n'est ni contentieux, ni même administratif; il est gouvernemental. Il en résulte les conséquenses suivantes :

1° A la différence des décrets qui statuentsur les affaires administratives, les déclarations d'abus ne peuvent jamais être déférées au Conseil d'État statuant au contentieux.

2° Le Conseil d'État ne peut pas annuler, comme entachés d'excès de pouvoir, les actes de l'autorité civile qui auraient porté atteinte à la liberté du culte (C. d'Ét., 23 mai 1879).

3° L'autorilé judiciaire est incompétente pour apprécier la légalité des règlements administratifs rendus ds^ns les mêmes conditions. Les tribunaux judiciaires, pas plus que le Conseil d'État, juge des excès de pouvoir, ne peuvent se substituer h l'autorité gouvernementale (Cass., 20 mai 1882).

2065. — Forme de la décision. — « Le fonctionnaire public, l'ecclésiastique ou la personne qui voudra exercer le recours, adressera un mémoire détaillé et signé au ministre des cultes, lequel sera tenu de prendre, dans le plus court délai, tous les renseignements convenables, et, sur son rapport, l'affaire sera suivie et définitivement terminée en la forme administrative ou renvoyée, selon 1 exigence des cas, devant les autorités compétences » (L. 18 germ. an X, art. 8).

La section compétente du Conseil d'État instruit l'affaire, et il est statué sur le recours, sans publicité ni plaidoiries, par un décret pris en assemblée générale du Conseil d'État.

2066. — Différentes solutions possibles, — Trois hypothèses peuvent se présenter :

l"" L'acte reproché au ministre du culte est un abus, sans être une infraction à la loi pénale. Le décret en Conseil d'État prononce la déclaration d'abus et termine définitivement l'affaire.

2° L'acte est délictueux, mais il n'a pas été accompli dans l'exercice des

7^2 DROIT ADMINISTBATIF

fonctions sacerdotales. On s'accorde généralement à admettre que, dans ce cas, il n'y a pas lieu au recours devant le Conseil d'État préalablement aux poursuites judiciaires.

30 L'acte est à la fois abusif et délictueux. Cette troisième hypothèse a donné lieu à des difficultés dans la jurisprudence du Conseil d'État et celle de la Cour de cassation.

Suivant un premier système, le recours au Conseil d'État serait nécessaire, dans ce cas, préalablement aux poursuites judiciaires, sans distincguer si ces poursuites émanent du ministère public ou de la partie civile. Ce système, qui a été longtemps admis par le Conseil d'État et par la Cour de cassation, se fonde sur les termes de l'article 8 de la loi du 18 germinal qui porte que TafTaire sera « terminée définitivement en la forme administrative, ou renvoyée, selon Texigence des cas, aux autorités compétentes ». Cette jurisprudence créait^ au profit des membres du clergé, une garantie analogue à la garantie admise par l'article 75 de la conslilutiorî de Tan VIII en faveur des agents du gouvernement.

Un deuxième système distingue entre l'action publique et l'action civile ; la première est dispensée de Fautorisalion du Conseil d'État, tandis que la seconde y reste soumise. Ce système, qui a été inauguré par un arrêt de la Cour de cassation du 10 août 1865, a été maintenu par un arrêt de la même cour du 19 avril 1883. Il se fonde surTarticIe 6 de la loi de l'an X qui range dans les cas d'abus les entreprises ou les procédés pouvant, dans l'exercice du culte, compromettre l'honneur des citoyens. La Cour de cassation voit dans celte disposition une restriction au droit de poursuite, restriction ayant pour résultat de soumettre l'action civile à l'appréciation préalable du Conseil d'État. Pendant longtemps le Conseil d'État a décidé, au contraire, que, s.on autorisation n'étant exigée par aucun texte de loi, ni les particuliers, ni le ministère public n'avaient à la demander (D. C. d'Ét., 10 juin 1884).

La difficulté a été aplanie au moyen de ce qu'on appelle les questions préiudicielles d'abus. Lorsque les tribunaux renvoient la partie ciifile devant le Conseil d'État pour obtenir Fautorisation de poursuites, le Conseil d'État se considère comme saisi d'une question préjudicielle d'abus sur laquelle il doit prononcer, et les tribunaux considèrent la décision déclarant l'abus comme produisant les effets d'une autorisation de poursuites (D. C. d'Él., 30 janv. 1087).

2067. — Eff'et de la déclaration d'abus. — La loi n'attache aucune peine matérielle à la déclaration d'abus considérée en elle-même; la seule sanction admise est une sanction morale consistant dans un blâme rendu public par la voie du Journal officiel et du Bulletin des lois. Lorsque l'abus résulte d'actes ou d'écrits de l'autorité religieuse, étrangers à l'exercice des pouvoirs spirituels, le décret prononçant déclaration d'abus ordonne en même temps la suppression des actes ou écrits. Dans les autres cas, la déclaration d'abus se borne à censurer les écrits sans les supprimer. Lorsqu'il s'agit d'un abus civil, l'annulation de l'acte est toujours possible.

§ 2. — Organisation des cultes

2068. — I- Culte catholique. — L'organisation du culte catholique est régie par le Concordat du 26 messidor an IX, complété par la loi du 18 germinal an X (Articles organiques de ladite convention).

2069- — Circonscriptions ecclésiastiques. — Le territoire français est divisé, sous le rapport ecclésiastique, en arrondissements métropolitains ou archevêchés ; les archevêchés sont subdivisés en diocèses ou évêchés et les diocèses en paroisses.

La loi du 18 germinal an X (art. 58), établissait en France 10 archevêchés ou métropoles et 50 évêchés ; mais ce nombre a été augmenté et porté à 18 pour les archevêchés et à 72 pour les évêchés.

<c II doit y avoir une paroisse dans chaque justice de paix. — Il est, en outre, établi autant de succursales que le besoin peut l'exiger » (L. 18 germinal an X, art. 60).

a Chaque évêque, de concert avec le préfet, règle le nombre et l'étendue de ces succursales. Les plans arrêtés sont soumis au gouvernement et ne peuvent être mis à exécution sans son autorisation » (art. 61). -7 « Aucune partie du territoire français ne peut être érigée en cure ou en succursale sans l'autorisation expresse du gouvernement » (art. 62).

Les conseils municipaux sont appelés à donner leur avis sur les projets de remaniement des circonscriptions relatives aux cultes (L. 5 avril 1884, art. 70).

2070. — Nomiiiations. — Le chef de l'Étal nomme aux archevêchés et évêchés ; le Saint-Père confère l'institution canonique (Concordat, art. 4).

<( Les évêques nomment et instituent les curés; néanmoins, ils ne manifestent leur nomination et ils ne donnent l'institution canonique qu'après que cette nomination a été agréée par le chef de l'État » (L. 18 germinal an X, art. 19). Chaque évêque peut nommer deux vicaires généraux, et chaque archevêque peut en nommer trois; ils les choisissent parmi les prêtres ayant les qualités requises pour être évêques » (art. 21).

« Les vicaires et desservants exercent leur ministère sous la surveillance et direction des curés. Ils sont approuvés par l'évêque et révocables par lui » (art. 31).

Les curés sont inamovibles. Ils ne peuvent être déplacés sans leur consentement. Mais, dans des cas graves, ils peuvent être dépossédés de leur titre par une ordonnance épiscopale rendue selon les formes canoniques et approuvée, quant à ses effets civils, par décret du chef de l'Etat (Av. C. d'Et, 30 juin. 1824 ; D. 17 déc. 1862).

2071. —Lieux de célébration du culte. — Le culte peut être célébré dans les églises, dans les chapelles domestiques ou oratoires particuliers et dans les cimetières.

Aux termes de l'article 44 de la loi du 18 germinal an X et du décret du 22 décembre 1812 qui en a réglé le mode d'exécution, les chapelles domestiques ou oratoires particuliers ne peuvent être établis sans une per-

mission expresse donnée par décret en Conseil d'État^ sur la proposition de révêque diocésain, après avis du maire de la commune et du préfet. L'autorité administrative a seule le droit d'accorder et de retirer les autorisations; elle peut faire fermer les chapelles et oratoires non autorisés ou auxquels l'autorisation a été retirée. L'ordre de fermeture étant un acte administratif, échappe à la compétence des tribunaux judiciaires (Conll., 5 nov. 1880, Cass., 6déc. 1880).

L'article 45 ajoute qu'aucune cérémonie religieuse ne peut avoir lieu hors des édifices consacrés aux cultes dans les villes où il y a des temples destinés à différents cultes. Cet article, qui a été invoqué quelquefois pour justifier l'interdiction des processions sur la voie publique, ne peut s'appliquer que dans les villes qui sont le siège d'une église consiste riale. Mais, d'après la jurisprudence de la Cour de cassation, le maire, chargé de veiller à l'ordre extérieur, à la tranquillité publique et à tout ce qui intéresse la circulation, a le droit, en vertu de ses pouvoirs de police, d'interdire toute cérémonie extérieure des cultes, s'il juge qu'elle pourrait devenir une cause directe de désordre (Cass., 18 février 1887). Le Conseil d'État, appelé à statuer sur cette question par la voie du recours pour abus, s'est prononcé dans le même sens (D. C. d'Ét., 10 janv. 1897). . 2072. — IL Cultes protestants. — La loi du 18 germinal an X, contient, à la suite des articles organiques du culte catholique, les articles organiques des cultes protestants; mais les dispositions qu'ils renferment avaient été depuis longtemps reconnues insuffisantes. Un décret législatif du 26 mars 1852 a comblé diverses lacunes ; il se compose de trois titres contenant : le premier, les dispositions communes aux deux cultes protestants; le second, les dispositions spéciales é TEglise réformée, et le troisième, les dispositions spéciales à l'Église de la confession d'Augsbourg. Cette dernière communion a été réorganisée par la loi du 1*' août 1879. Le décret du 26 mars 1852 ne s'applique aujourd'hui qu'à l'Église réformée.

2073. — Règles communes, — Il y a une paroisse partout où l'Etat rétribue un ou plusieurs pasteurs ; chaque paroisse a un conseil presbytéral composé des pasteurs et de membres laïques élus par le suffrage paroissial et renouvelés par moitié tous les trois ans. Un groupe de plusieurs paroisses peut élre érigé, par le gouvernement, en circonscription consistoriale et le conseil presbytéral du chef-lieu prend le titre de consistoire. Il se compose de tous les pasteurs de la circonscription et des délégués laïques élus par les conseils presbytéraux ; il est renouvelé tous les trois ans comme le conseil presbytéral . Les réunions de plusieurs églises consistoriales forment les «^no(/é«j9ar/ici^t^r« composés des pasteurs et de membres laïques.

2074. — Règles spéciales à chacun des deux cultes. — Pour le culte réformé, le décret du 26 mars 1852 a établi à Paris un conseil central des églises réformées de France, en lui donnant pour mission de représenter ces églises auprès du gouvernement.

La loi de germinal an X et le décret de 1852 passant sous silence le synode général qui était l'une des institutions les plus importantes des anciennes églises réformées, on a soutenu qu'il était supprimé; néanmoins le Con-

seil d'Etat en a reconnu la légalité par avis du 15 novembre 1873 et par arrêts des 16 et 23 juillet 1880.

Pour l'Église de la confession d'Augsbourg, la loi do l*' août 1879 a établi un synode général composé de pasteurs et d'un nombre double de laïques, élus par les synodes particuliers et renouvelés par moitié tous les trois ans. Le synode général peut, si les intérêts de TÉglise lui paraissent l'exiger, convoquer un synode constUnanty composé d'un nombre double de celui de ses membres.

2075. — Contentieux électoral. — .Un décret du 23 octobre 1880 a établi des règles précises en ce qui concerne les élections des conseils presbytéraux. Les contestations relatives à Télectorat sont portées devant le consistoire dont les décisions peuvent être déférées dans le délai de dix jours, soit au tribunal civil, sauf pourvoi en .cassation, si la contestation porte sur les conditions civiles de Télectorat ; soit au ministre des cultes, sauf recours au Conseil d'État, si elle porte sur les conditions religieuses.

Quant aux opérations électorales, elles peuvent être annulées d'office par le consistoire ou par le ministre des cultes. Le consistoire statue également sur les réclamations qui peuvent être formées par les électeurs au cours des opérations électorales ou dans les dix jours qui suivent laprocla-mation du scrutin. Si le consistoire n'a pas statué dans le délai d'un mois, la réclamation peut être portée au ministre des cultes ; si le ministre n'a pas statué dans le délai de quatre mois, elle peut être portée directement devant le Conseil d'État.

2076. — IIL Culte Israélite. — Le culte Israélite n'a pas été l'objet d'articles organiques dans la loi du 18 germinal an X. En 1806, le gouvernement convoqua à Paris une assemblée de 74 notables israélite^^ et les délibérations de cette assemblée servirent de base aux décrets des 17 mars et 11 décembre 1808 qui vinrent régler l'organisation du culte israélile en France. Ces décrets ont été refondus dans Tordonnance plus complète du 25 mai 1844 qui a été modifiée elle-même par les décrets des 29 août 1862 et 11 novembre 1870.

Le culte israélite a un consistoire central, neuf consistoires départementaux, des grands rabbins, des rabbins communaux et des ministres officiants.

Le consistoire central siège à Paris ; il se compose d'un grand rabbin et d'autant de membres laïques qu'il y a de consistoires départementaux. Le grand rabbin est élu à vie par le consistoire central auquel sont adjoints des délégués des circonscriptions consistoriales. Chaque consistoire départemental se compose du grand rabbin de la circonscription et de quatre membres laïques. La durée des fonctions des membres du consistoire central et des consistoires départementaux est de huit ans. Le renouvellement a lieu par moitié tous les quatre ans. Dans chaque circonscription consistoriale les membres laïques du consistoire départemental, le membre laïque du consistoire central et les délégués pour l'élection du grand rabbin du consistoire central sont élus par les Israélites ayant 25 ans accomplis et appartenant à l'une des catégories déterminées par le décret du 29 août 1862.

Les grands rabbins des consistoires départementaux sont élus par une

assemblée de 25 délégués désignés par tous les électeurs delà circonscription électorale, et les rabbins communaux par une assemblée que nomment les électeurs de la circonscription communale (D. il nov.-5 déc. 1870). Toutes les nominations ou élections sont soumises à Fagrément du chef de rÉlat.

D'après l'article 34 de l'ordonnance du 25 mai 1844, le ministre des cultes statue « en dernier ressort » sur les élections. La jurisprudence en conclut que, dans ce cas, par exception, Tappel au Conseil d'État n'est pas ouvert (C. d'Ét., 6 juin 1852). Mais, conformément aux principes généraux, les décisions du ministre pourraient être l'objet d'un recours en annulation pour incompétence ou excès de pouvoir.

I 3. — Charges de l'État et des communes relativement aux cultes

2077. — I. Culte catholique. — Sous l'ancien régime, l'Église avait possédé des biens considérables. Le décret du 2 novembre 1789 mit ces biens à la disposition de la nation, « à la charge de pourvoir, d'une manière convenable, aux frais du culte et à Tentretien de ses ministres t^. Ces dispositions ont été confirmées par le Concordat de messidor an IX.

2078. — Traitement des ministres du culte. — • Le gouvernement assurera un traitement convenable aux évêques et aux curés dont les diocèses et les paroisses seront compris dans la circonscription nouvelle » (Concord., art. 14).

Remarquons d'abord que le gouvernement n'a pris aucun engagement au sujelr des traitements des desservants et que, par suite, il a entendu maintenir sur ce point sa liberté d'action (Av. C. d'Él., 30 avril 1885). Les desservants n'ont reçu un traitement qu'en exécution du décret du

II prairial an XII (art. 4).

A différentes reprises, la question s'est posée de savoir si le gouvernement pourrait ordonner des retenues, à titre de mesure disciplinaire, sur le traitement des membres du clergé. Le Conseil d'État, dans un avis du 29 avril 1883, s'est prononcé pour laflirmative, par les motifs que l'État possède sur l'ensemble des services publics un droit supérieur de direction et de surveillance qui dérive de sa souveraineté, droit qui a existé à toute époque à regard du clergé et s'est exercé, dans l'ancien régime, notamment par voie de saisie du temporel. Le Conseil d'État statuant au contentieux a adopté les mêmes motifs et déclaré que les décisions prises par le ministre chargé de la police des cultes ne sont pas susceptibles d'être discutées devant lui par la voie contentieuse (C. dÉt., 1" fév. 1889).

2079. — Edifices du culte : logement des ministres, — Aux termes de Tarlicle 12 du Concordat, « toutes les églises métropolitaines, cathédrales, paroissiales et autres non aliénées, nécessaires au culte, sont remises à la disposition des évêques ». L'article 72 de la loi du 18 germinal an X ajoute : « Les presbytères et les jardins attenants, non aliénés, sont rendus aux curés et aux desservants des succursales. A défaut de ces

presbytères, les conseils municipaux sont autorisés à leur procurer un logement et un jardin ».

Ces textes ne s'expliquant pas formellement sur la question de la propriété, trois opinions se sont produites : d'après Tune, TEtat serait demeuré propriétaire et n'aurait concédé qu'un droit de jouissance ; d'après une autre, TÉtat aurait abdiqué son droit de propriété au profit des fabriques. Ces deux opinions doivent être écartées : la première parce que le mot « disposition » implique beaucoup plus qu'une simplejouissance; la seconde, parce que les fabriques n'étaient pas encore réorganisées au moment de la signature du Concordat.

Dans le système qui est consacré par de nombreuses décisions du Conseil d'État et de la Cour de cassation, l'État s'est dessaisi au profit des communes. Cette opinion se fonde sur un avis du Conseil d'État du 2 pluviôse an XIII, approuvé le 6 du même mois, aux termes duquel les églises et presbytères rendus au culte en vertu de la loi du 18 germinal an X « doivent être considérés comme propriétés communales ». On a objecté que cet avis, n'ayant pas été inséré au HuUetin des lois, ne pouvait avoir force légale ; mais, il résulte d'un autre avis du 25 prairial an XIII, inséré au Bulletin des lois, que les décrets impériaux qui ne sont pas insérés à ce Bulletin sont obligatoires du jour où il en est donné connaissance aux intéressés par publications, affiches, notifications, ou envois faits ou ordonnés par les fonctionnaires publics chargés d'en assurer l'exécution. Or, le ministre de l'intérieur, par circulaire du 30 pluviôse an XIII, a transmis copie de Tavis du Conseil d'État aux préfets pour le notifier aux communes et lui a ainsi imprimé force de loi.

2080. — Dépenses du culte. — La loi du 18 mai 1823 a mis à la charge de rÉtat les frais de reconstruction, grosses réparations et entrelien des cathédrales, évéchés et séminaires.

Dans la législation antérieure à la loi municipale de 1884, législation qui s'applique encore à la ville de Paris, les communes pouvaient être appelées à concourir aux dépenses du culte paroissial dans quatre cas :

Les travaux de grosses réparations et d'entretien des églises et presbytères étaient d'abord à la charge des fabriques et, en cas d'insuffisance des ressources de celles-ci, à la charge des communes (D. 1809, art. 37).

Au sujet de Vindemnité de logement des ministres du culte non logés en nature, une controverse s'était produite. On avait soutenu que les communes ne devaient concourir à cette dépense j]u'en cas d'insuffisance des ressources des fabriques (C. d'Ét., 14 mai 1858). Mais les termes de la loi du 18 juillet 1837 (art. 30-13*^), mettant cette dépense sans restriction à la charge des communes, ne paraissaient guère se prêter à celle interprétation. Dans une décision récente intéressant la villa de Paris, il a été reconnu que l'obligation d'allouer une indemnité de logement aux ministres des cultes salaires par TÉlat, lorsque le logement ne peut être fourni en nature, n'est pas subordonnée à la justification de l'insuffisance des revenus des paroisses (C. d'Ét., 9 fév. 1893).

En ce qui concerne Ventretien des cimetières^ le décret de 1809 (art. 37-4"*) le mettait à la charge des fabriques dans la limite de leurs res«

sources disponibles. Lons de la discussion de la loi de 1884, il a été déclaré que cette dépense incomberait exclusivement aux communes. Mais la Cour de cassation a déclaré que les communes continuent à n'être tenues de Tentretien des cimetières qu'à la condition d'une justification régulière par les fabriques de Tinsuffisance de leurs revenus et que les discussions parlementaires ne sauraient prévaloir contre le texte claif de la loi (Cass. 30 mai 1888). Cette jurisprudence nous paraît contraire à la volonté du législateur.

Enfin, la loi du 18 juillet 1837 (art. 30-13') mettait à la charge des communes des secours aux fabriques et consistoires^ pour le service da culte, en cas d'insuffisance de leurs revenus.

La loi du 5 avril iS8k (art. 136, n<^* 11 et 12) met à la charge des communes les grosses réparations et l'entretien des édifices communaux consacrés aux cultes, ainsi que l'indemnité de logement aux curés et desservants sans presbytères, mais seulement dans le cas où les fabriques ne pourraient pas pourvoir elles-mêmes au paiement de ces dépenses. S'il y a désaccord entre la fabrique et la commune, il est statué par décret. Elle met également à la charge des communes la clôture et l'entretien des cimetières (n° 14) ; mais elle passe sous silence les secours aux paroisses pauvres.

2081. — II. Cultes non catholioies. — Bien qu'il n'y ail eu aucune convention passée entre l'État et les cultes non catholiques, il a paru nécessaire de leur accorder les mêmes avantages qu'au culte catholique, afin de mettre tous les cultes reconnus sur un pied d'égalité.

SECTION IL — Établissements publics relatifs aux cultes.

§ V\ — Fabriques des églises

2082. — I. Historique. — L'institution des fabriques remonte à l'ancien régime. Supprimées pendant la Révolution, elles furent réorganisées à la suite du Concordat. L article 76 de la loi tlu 18 germinal an X porte qu'il « sera établi des fabriques pour veiller à l'entretien et à la conservation des temples, à l'administration des aumônes » ; mais elle ne règle ni leur composition ni leurs attributions.

Une décision du 9 floréal an X autorisa les évéques à faire des règlements particuliers qui seraient soumis à l'approbation du gouvernement. Quelques mois plus tard, un arrêté consulaire du 7 thermidor an XI restitua aux fabriques les biens non aliénés et les rentes non transférées qui leur avaient appartenu avant la Révolution II fut alors établi, dans chaque paroisse, deux fabriques : Tune, dite fabrique intérieure, était chargée d'administrer les recettes et dépenses du culte ; l'autre, dite fabrique extérieure ^ était chargée de gérer les biens restitués en vertu de l'arrêté du 7 thermidor an XI. La mauvaise administration qui résulta de cette dualité

rendait une réfonne nécessaire ; elle fût accomplie par le décret du 30 décembre 1809.

Les fal>riques des égKses métropolilaines et cathédrales sont organisées et administrées conformément aux règlements épiscopaux approuvés par décret. D'autre part, elles sont soumises, quant à leur administration intérieure, aux mêmes règles que les fabriques paroissiales (D. 1809, art. 104- 105). Nous ne nous occuperons que de ces dernières.

2083. — II. Organisation. — Le conseil de fabrique est composé de membres de droit et de membres élus. Les membres de droit sont : 1^ le curé ou desservant ; 2<* le maire de la commune du chef-lieu de la cure on succursale, lorsqu'il est catholique; sinon, il est remplacé par un adjoint catholique. Les membres élus sont au nombre de neuf dans les |)aroisses d'une population de 5,000 âmes et au-dessus, ou de cinq, dans les paroisses d'une population moindre.

Lorsqu'il est créé une paroisse ou lorsqu'un conseil est complètement réorganisé, les conseillers sont nommés, pour la première fois, par I evèque et par le préfet, savoir : cinq ou trois par Tévêque et quatre ou deux par le préfet, suivant le nombre des membres dont le conseil doit être composé.

Le conseil se renouvelle partiellement tous les trois ans. Les conseillers qui doivent remplacer les membres sortants sont élus par les membres restants. Les membres sortants sont rééligibles. Le président et le secrétaire sont nommés au scrutin chaque année. Le ministre des cultes statue, sauf recours au Conseil d'État, sur les réclamations contre la validité des élections (C. d'Ét., 17 mai 1878).

En cas de démission d'un membre, le conseil de fabrique doit se réunir dans le délai d'un mois pour remplacer le membre démissionnaire. A défaut de réunion du conseil dansce délai, Févêquepeut pourvoir au rem« placement par voie de nomination directe, sans avoir mis préalablement le conseil en demeure de procéder à l'élection (0. 12 janv. 1825; C. d'Ét., 5 janv. 1894).

L'ordonnance du 12 janvier 1825 a investi le gouvernement du droit de prononcer la révocation des conseils de fabrique, soit pour refus de présenterleur budget on de rendre leurs comptes, soit pour toute autre faute grave. La jurisprudence reconnaît au gouvernement le droit dé prononcer la révocation d'un conseil de fabrique, quand même l'évêque ne l'aurait pas demandée, pourvu qu'il ait été consulté (Av. C. d'Ét., 16 nov. 1831, 25 janv. 1885 ;C. d'ÉL, cont., 19 mars 1886).

Les séances du conseil sont ordinaires ou extraordinaires. Les séances ordinaires ont lieu quatre fois l'an : le dimanche de Quasimodo, le 1" dimanche de juillet, octobre et janvier. Le préfet et l'évêque peuvent autoriser des séances extraordinaires pour les affaires urgentes.

2084. — III. Attributions. — Les fabriques « sont chargées de veiller à l'entretien et à la conservation des temples, d'administrer les aumônes et les biens, rentes et perceptions autorisées par les lois et règlements, les sommes supplémentaires fournies par les communes, et généralement tous les fonds qui sont affectés à l'exercice du culte » (D. 1809, art. 1'^).

2085. — Adminisiration des aumônes. — L'expression aumônes employée par TarUcIe précité et par l'article 76 de la loi da 18 germinal an X, a donné lieu à diverses interprétations. Par un premier avis du 15 janvier 1837, le Conseil d'État avait admis que les fabriques n'ont pas capacité pour recevoir des libéralités ayant un but charitable, que ces libéralités devraient être acceptées par le représentant légal des pauvres, c'est-à-dire par le bureau de bienfaisance ou, à son défaut, par le maire, la fabrique ayant seulement le droit d'intervenir dans la distribution des secours. Dans un second avis du 6 mars 1873, le Conseil d'État décide, au contraire, que le mot « aumônes » employé par le législateur avec son sens traditionnel, comprend non seulement les offrandes destinées à pourvoir aux frais du culte, mais aussi celles qui sont destinées aux pauvres. Enfin, un nouvel avis du 13 juillet 1881, revenant à la première interprétation, déclare que les articles précités « se réfèrent uniquement aux offrandes et dons volontaires faits par les fidèles pour les besoins du culte ».

2086. — Délibérations diverses, — Le conseil de fabrique délibère sur les objets suivants : « 1^ le budget de la fabrique ; 2° le compte annuel du trésorier ; 3"^ l'emploi des fonds excédant les dépenses du montant des legs et donations et le remploi des capitaux remboursés; 4° toutes les dépenses extraordinaires au delà de 60 francs dans les paroisses au-dessus de mille âmes, et de 100 francs dans les paroisses d'une plus grande population ; 5"* les procès à entreprendre ou à soutenir, les baux emphytéotiques ou à longues années, les aliénations ou échanges, et généralement tous les objets excédant les bornes de l'administration ordinaire des biens des mineurs » (D. 1809, art. 12).

Ces délibérations sont, en principe, approuvées par l*évéque diocésain ; elles doivent être approuvées par décret du» chef de l'État dans les cas les plus importants, comme les aliénations, acquisitions ou échanges.

2087. — IV. Bureau des marguilliers. — Le bureau des marguilliers se compose : 1"" du curé ou desservant de la paroisse qui en est membre perpétuel et de droit; 2*" de trois membres du conseil de fabrique, élus par leurs collègues et renouvelés partiellement tous les ans. Ils nomment entre eux un président, un secrétaire et un trésorier.

Le bureau s'assemble en réunion ordinaire' tous les mois ; il peut être convoqué dans les cas extraordinaires. Il est chargé de préparer les affaires qui doivent être portées au conseil, d'exécuter les délibérations prises; enfin il a Tadmiiiistration journalière du temporel de la paroisse. Le trésorier intervient, en général, pour tout ce qui concerne l'action; il paye les dépenses, recouvre les revenus, soutient les procès, fait tous actes conservatoires pour le maintien des droits de la fabrique, accepte les dons et legs.

2088. — V. Revenus des fabriques. — D'après l'article 36 du décret du 30 décembre 1809, les principaux revenus des fabriques sont les suivants:

V Produit des biens et rentes restitués aux fabriques en vertu de l'arrêté consulaire du 7 thermidor an XI, des biens des confréries, et généralement de ceux qui ont été affectés aux fabriques par divers décrets;

2^ Produit des biens, rentes et fondations que les fabriques ont été autorisées à accepter. — L'acceptation des dons et legs faits aux fabriques

des églises est autorisée en principe par décret rendu en Conseil d'État (0. 2 avril 1817). Toutefois elle est autorisée par les préfets, sur Tavis préalable des évèquesy. lorsque les libéralités n'excèdent pas la valeur de 1,000 francs, ne donnent lieu à aucune réclamation et ne sont grevées d'autres charges que Tacquit de fondations pieuses dans les églises paroissiales, et de dispositions au profit des communes, des hospices, des pauvres ou des bureaux de bienfaisance. L'autorisation n'est accordée qu'après l'approbation provisoire de l'évèque, s'il y a des services religieux (D. 15 févr. 1862). Il n'a pas été dérogé à celte législation par la loi du 4 février 1901 ;

3^ Prix de la localion des chaises et concession des bancs placés dans 1 église ;

k^ Produit des quêtes faites pour les frais du culte, des troncs placés dans l'église pour le même objet et des oblalions faites à la fabrique ;

5^ Droits divers perçus par les fabriques, suivant les règlements épiscopaux approuvés par décret, et droils de la fabrique dans les frais d inhumation. Le décret du 23 prairial an XII porte : « Les fabriques et les consistoires jouiront seuls du droit de fournir les voitures, tentures, ornements, et de faire généralement toutes les fournitures quelconques nécessaires pour les enterrements, et pour la décence et la pompe des funérailles. Les fabriques ou consistoires pourront faire exercer ou affermer ce droit, d'après l'approbation des autorités civiles sous la surveillance desquelles ils sont placés » (art. 22). — « L'emploi des sommes provenant de l'affermage de ce droit sera consacré à Tentretien des églises, des lieux d'inhumation et au paiement des desservants... » (Art. 23).

Les fabriques et consistoires se trouvent ainsi investis d'un monopole pour tout ce qui concerne le transport des corps et la tenture. Les tarifs des droits qu'ils sont autorisés à percevoir sont, suivant les cas, approuvés par le préfet ou par décret.

Le décret de 1809 mentionnait encore comme recette au profil des fabriques, les a produits spontanés des cimetières »; celte recette était une compensation aux charges que Tentretien des cimetières entraînait pour les fabriques. La loi du 5 avril 1884 ayant mis à la charge des communes la clôture et l'entretien des cimetières, l'attribution faite aux fabriques n'avait plus d'objet ; elle a, en effet, été transportée aux communes par la loi municipale (art. 136, | 11). C'est donc à tort, croyons-nous, que la Cour de cassation considère les communes comme n'étant tenues que subsidiairement de l'entretien des cimetières (V. suprà^ n° 2080).

2089. — VI. Budgets et comptes. — Le budget est voté par le conseil de fabrique le dimanche de Quasimodo qui précède l'année où il doit être exécuté. Il est soumis au conseil municipal pour avis (L. 5 avril 1884, art. 70-5*'), et réglé par l'évèque qui peut, soit rejeter ou réduire des dépenses, soit augmenter les dépenses proposées ou en introduire d office de nouvelles.

La loi de finances du26 janvier 1892 (art. 78) a soumis « les compteset budgets des fabriques et consistoires à toutes les règles de la comptabilité des autres établissements publics ». Elle ajoute qu'un a règlement d'adminis-

tration publique déterminera les conditions d'application de ceUe mesure». Trois décrets ont été rendus à cet effet le 27 mars 1893 et complétés par trois autres décrets du 18 juin 1898. Ces décrets portent que les comptables des fabriques et consistoires sont soumis aux mêmes régies que les comptables des deniers des hospices et bureaux de bienfaisance, sauf certaines restrictions. D'une part, ces comptables ne sont pas tenus de verser un cautionnement ; d'autre part^ l'hypothèque légale qui frappe leurs biens n'est inscrite que c si cette inscription est atUotiêée par une décision spéciale du juge de leurs comptes et seulement dans les cas de gestions occultes, condamnations à l'amende pour retards dans la présentation des comptes ». Cette disposition contient une certaine dérogation aux principes généraux d'après lesquels Thypothèque légale sur les biens des comptables doit être inscrite dès qu'elle existe (C. civ. art. 2153) ; nous croyons néanmoins que le gouvernement ayant été chargé par le législateur du som de déterminer dans un décret rendu en Conseit d'État, les « conditions d'application » de la nouvelle mesure, avait les pouvoirs suffisants pour modifier, dans ce cas particulier, les règles générales concernant les comptables publics.

Les comptes des comptables des fabriques et consistoires sont jugés et apurés par les conseils de préfecture ou parla Cour des comptes, selon les distinctions applicables aux comptes des établissements de bienfaisance. Ceux des fabriques des églises métropolitaines et cathédrales sont jugés par la Cour des comptes.