CHAPITRE PREMIER

L'ORGANISATION PINANCIArB

2103. — Division. — Ce chapitre comprendra quatre sections consacrées : la première à l'organisation et au fonctionnement du Ministère des finances, la seconde à la Caisse des dépôts et consignations qui forme un rouage très important dans notre régime financier, la troisième à la Cour des comptes qui exerce son pouvoir juridictionnel sur tous les comptables de deniers publics soit en premier et dernier ressort, soit comme juge d'appel des décisions rendues en matière de comptabilité par les conseils de préfecture ou les conseils du contentieux administratif des colonies. Dans la quatrième enfin, nous donnerons des notions générales sur les différentes branches des revenus publics.

SECTION PREMIÈRE. — Le Ministère des finances.

§ l*^ — Organisation

2104. — I. Administration centrale. — Actuellement le ministre des finances réunit un double caractère : il administre les deniers publics et il est le chef du Trésor. La Constitution de Tan III avait fait disparaître cette dualité de fonctions qui existait déjà à cette époque, en créant, d'une part, un ministre des contributions publiques, chargé de surveiller l'assiette et la répartition de l'impôt, et, d^autre part, une commission de la Trésorerie nationale composée de cinq membres. L'arrêté consulaire du l^** pluviôse an VIII rendit au ministre des finances l'administration générale des fonds publics en supprimant la Trésorerie et en confiant ses attributions à un conseiller d'État chargé de la Direction du Trésor, sous l'autorité du ministre. En 1802, le premier consul érigea cette direction en ministère du Trésor public. Ce ministère fut supprimé en 1814 et, depuis lors, les deux fonctions ont été réunies entre les mains du ministre des finances.

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2105. — Serneeê intérieurs du ministère. — Le ministère des finances comprend :

1<^ En ce qui concerne l'administration proprement dite, la Direction générale de la comptabilité publique, qui prépare les budgets et comptes de rÉtat et exerce son action et son contrôle sur toutes les comptabilités qui intéressent la gestion des deniers publics; la Direction du personnel et du matériel; la Direction du contrôle des administrations financières et de f ordonnancement; la Direction de la dette inscrite, embrassant Tadmi* nistration générale des rentes sur l'État et des autres éléments de la dette publique.

2^ En ce qui concerne le maniement des deniers, la Caisse centrale du Trésor public chargée d'effectuer les recettes et les dépenses en général, et le service du payeur central de la dette publique institué pour payer spécialement les arrérages des rentes sur l'Etat.

2106. — Inspection générale des finances, — Créée en l'an IX et réorganisée sous la Restauration, l'inspection générale des finances vérifie toutes les caisses publiques, et même les caisses d'épargne ordinaires, dirige les comptables dans les diverses parties de leur gestion, signale les imperfections et les abus. Elle exerce, en outre, un contrôle spécial sur la gestion des chemins de fer et autres entreprises garanties par l'État. Elle se compose d'inspecteurs généraux et d'inspecteurs de diverses classes. Chaque année, du 1*' mai au 15 novembre, des inspecteurs font des tournées dans les départements ou sont chargés de missions spéciales tant en France que dans les colonies ou à l'étranger; ils adressent au ministre des rapports dans lesquels ils rendent compte de leurs' observations. *

2107. — IL Comptables directs. — Les comptables en relations directes avec le ministère des finances sont les trésoriers-payeurs généraux, les receveurs particuliers et les percepteurs.

Dans chaque département^ il y a un trésorier-payeur général dont les fonctions consistent principalement à assurer le recouvrement des contributions directes, à centraliser les revenus publics et à les verser au Trésor; enfin, depuis le décret du 21 novembre 1865 qui a réuni les fonctions de receveur général et celles de payeur du Trésor, à payer les dépenses de rÉtat. Les trésoriers-payeurs généraux rendent des comptes de gestion qui sont jugés par la Cour des comptes. Ils sont responsables de la gestion des receveurs particuliers des finances .

Dans le département de la Seine, il n'existe pas de trésorier-payeur général ; les recouvrements sont effectués par un comptable qui porte le titre de receveur central des finances, et les dépenses par le caissier payeur central du Trésor et par le payeur central de la dette publique.

Dans chaque arrondissement, il y avait. autrefois un receveur particulier des finances; mais, depuis quelques années, pour des raisons d'économie, un certain nombre de recettes particulières ont été supprimées. Les receveurs particuliers centralisent dans leur caisse les recettes versées par les différents comptables, surveillent et dirigent la gestion des percepteurs et répondent de la rentrée des impôts directs dans leur arrondissement. Us gèrent sous la surveillance et la direction du trésorier-payeur général

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auquel ils rendent compte. Ils ne sont pas personnellement justiciables de la Cour des comptes.

Enfin des percepteurs dei contributions directes^ en nombre plus ou moins considérable, suivant l'importance des localités, sont chargés sous leur réponsabilité, d'effectuer le recouvrement de ces impôts sur les contribuables et d'en opérer le versement à la caisse du receveur particulier.

Ces divers comptables sont' astreints à fournir des cautionnements pour la garantie de leur gestion. Leurs biens sont, en outre, frappés d'un privilège au profit de l'État (L. 5 sept. 1807) et 'd'une hypothèque légale C. civ., art. 2121, supran"" 612).

2108. — m. Administrations financières. — La gestion des diverses branches des revenus publics est confiée à des administrations ayant chacune à sa tête un directeur général placé sous l'autorité directe du ministre des finances, d'où le nom de Directions générales qu'on leur donne souvent. L'une d'elles est l'administration ou direction générale des contributions directes. Les autres sont ordinairement désignées sous la dénomination commune de Régies financières^ nom qui leur a été donné en 1789 lorsque TÉtat a pris la gestion directe ou régie des impôts indirects qui étaient précédemment affermés.

2109. — Administration des contnbntions directes, — Les services des contributions directes présentent ce caractère particulier qu'il y a séparation complète entre les agents chargés de déterminer Tassiette des impôts et les agents chargés d'en opérer la perception. L'assiette des contributions directes et des taxes assimilées est confiée à des fonctionnaires et à des agents administratifs composant Tadministration des contributions directes, laquelle est chargée d'établir les rôles, c'est-à-dire les états. nominatifs indiquant individuellement la somme due par chaque contribuable. L'administration centrale se compose d'un directeur général assisté de deux administrateurs. Il y a dans chaque département un directeur et un ou deux inspecteurs, dans chaque arrondissement un ou plusieurs contrôleurs.

Le recouvrement des cotes individuelles établies par l'administration des contributions directes est effectué par les comptables directs du Trésor dont nous avons donné plus haut l'énumération (n"" 2107).

2110. — Régieê financières. — Elles comprennent trois administrations ayant chacune à sa tête un directeur général assisté de deux ou trois administrateurs, et, dans les départements, une hiérarchie d'agents désignés sous divers noms : directeurs, inspecteurs, vérificateurs, receveurs.

En général, pour les impôts indirects, il y a confusion entre les agents chargés de la constatation des droits et les agents chargés de la perception.

Les régies financières comprennent : 1° V administration des contributions indirecteSy chargée de la perception des droits intérieurs sur divers objets, marchandises et services, tels que boissons, sucres, sels, matières d'or et d'argent, cartes à jouer, transports par terre et par eau, licences, et de la vente de certains produits monopolisés (tabac et poudres) ; 2^ Vadministration de V enregistrement y des domaines et du timbre^ chargée de la perception des droits d'enregistrement, de timbre, d'hypothèque, de transmission et autres droits sur Jes valeurs mobilières, et des produits

domaniaux ; 3o YadministraHan des douanes, chargée de la perception des droits sur les nnarcbandises tarifées à leur introduction en France et des droits sur les sels dans la zone frontière.

Ajoutons enfiUi comme source de revenus pour l'État, l'administration des postes et télégraphes qui est aujourd'hui placée sous la direction dhin sous-secrétaire d'État relevant du ministre du commerce et de l'industrie.

îi 2. — Fonctionnement

2111. — I. Recouvrement et centralisation des fonds. — Pour les impôts directs, le recouvrement ne s'opère qu'après une procédure préliminaire. Les rôles établis par la direction des contributions directes sont rendus exécutoires par le préfet ; le directeur les adresse au trésorierpayeur général qui en prend charge dans ses écritures, c'est-à-dire se déclare débiteur du montant de ces rôles. Le trésorier général les envoie aux receveurs particuliers qui en prennent charge à leur tour et les adressent aux percepteurs qui deviennent responsables de leur recouvrement.

Pour les impôts indirects, les agents portant le litre de receveurs constatent eux-mêmes le montant des droits et en opèrent le recouvrement.

Les fonds encaissés par le^ percepteurs et les divers receveurs sont versés périodiquement à la recette particulière des finances. Les receveurs particuliers, à leur tour, versent périodiquement à la trésorerie générale leurs fonds disponibles. Les trésoriers généraux ne centralisent les fonds que pour les employer à l'acquittement des dépenses de l'Étal et réserver l'excédent au Trésor où un compte courant est ouvert au nom de chacun deux. Ces versements pourraient se faire par l'envoi matériel des espèces à la Caisse centrale du Trésor ; maison a généralement recours à un moyen plus simple et moins dispendieux : les fonds sont verses à la succursale de la Banque de France au compte du Trésor. La Banque sert ainsi d'intermédiaire pour la presque totalité des mouvements de fonds du Trésor public. /

2112. — II. Paiement des dépenses. — Dans les départements, les trésoriers-payeurs généraux sont chargés, depuis 1865, d'acquitter les dépenses de l'État. Dans le département de la Seine, cette mission est dévolue au caissier payeur central du Trésor Les trésoriers généraux reçoivent avis de la direction du mouvement général des fonds et des ordonnateurs secondaires, des ordonnances ou mandats dont ils auront à assurer le paiement.

Les trésoriers généraux acquittent directement les mandats ou ordonnances payables dans Tarrondissement chef-lieu ; ils transmettent les autres, après les avoir visés pour paiement, aux receveurs particuliers les plus proches du domicile des créanciers. Les receveurs particuliers paient directement ou par l'intermédiaire des percepteurs de leur circonscription.

su DROIT ADMINISTBATIF

SECTION 11. — La Caisse des dépôts et consignatioxis.

2113. — I. Historique. — La Caisse des dépôts et consignations est un établissement public institué à l'effet de recevoir et administrer les sommes et valeurs dont il importe d'assurer la conservation à raison soit de leur origine, soit d'un litige, d un état d'indivision ou d'une affectation dont elles sont Tobjel. ^

Avant 1789, il existait des offices de receveurs des consignations. Ces offices furent abolis par une loi du 12 septembre 1791. Une autre loi du 23 septembre 1793 chargea la Trésorerie nationale de recevoir les consignations. Les fonds consignés se trouvèrent ainsi confondus dans la dette de l'État et durent subir une réduction considérable lors de la création du tiers consolidé par la loi du 9 vendémiaire an VI. On s'en servit encore, sous le Consulat et TËmpire, pour les besoins de laguerre. Afin d'empQcherle retour ce ces abus, laloi du 28 avril 1816 (art. 1 10) créala Caisse des dépôts et consignations et soumit son fonctionnement à des règles précises. Son organisation et' ses attributions sont déterminées par les ordonnances des 22 mai et 3 juillet 1816 et divers textes législatifs ou réglementaires postérieurs.

2114. — II. Orgamsation. — L'administration centrale de la Caisse se compose : d'un directeur général, de deux sous-directeurs et d'un caissier général, nommés par le chef de l'État. Le conseil d'administration est formé par la réunion de ces divers membres auxquels sont adjoints deux chefs de division.

Des préposés ou agents extérieurs de la Caisse existent dans toutes les villes où siège un tribunal de première instance. Ces préposés sont les trésoriers-payeurs généraux et receveurs particuliers des finances.

2116. — III. Commission de surveillance. — La Caisse est placée sous le contrôle d'une commission de surveillance composée : 1"^ de deux sénateurs élus par le Sénat ; 2^ de deux députés élus par leurs collègues ; 3"^ d'un des présidents de la Cour des comptes désigné par cette cour ; 4'' du gouverneur ou de l'un des sous-gouverneurs de la Banque de France désigné par le conseil de la Banque ; B"" du président ou de l'un des membres de la Chambre de comnierce de Paris choisi par cette chambre ; 6'' de deux membres du Conseil d'État nommés par le gouvernement; T du directeur du mouvement général des fonds au ministère des finances.

Cette commission élit elle-même son président et le choisit parmi ses membres. Chaque année, elle présente au Sénat et à la Chambre des députés un rapport sur la direction morale et la situation matérielle de la Caisse. Ce rapport est publié.

2116. — IV. Attributions. — La Caisse des dépôts et consignations reçoit les sommes et valeurs mobilières dont la consignation est prescrite par laloi, par un jugement ou par une décision administrative. Elle gère, en outre, les fonds appartenant à divers éablissements publics.

Les consignations sont dites judiciaires ou administratives.

2117. — Consignations judiciaires, — Ces consignations sont générale-

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ment effectuées par des débiteurs qui veulent se libérer, lorsque les créanciers ne veulent ou ne peuvent pas recevoir. Les articles 1257 et suivants du Code civil autorisent le débiteur à consigner les sommes dues, après des offres réelles. Parfois même, il n'y a pas lieu à la procédure d'offres. Il en est ainsi notamment en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique, lorsqu'il existe des inscriptions hypothécaires sur les immeubles expropriés ou d*autres obstacles au versement des derniers entre les mains des ayants droits {supra, n'» 1349-1350).

2118. — Consignations administratives. — Ces consignations sont imposées à l'administration par diverses dispositions réglementaires; elles ont principalement pour objet : 1"^ les cautionnements d'adjudicataires de travaux ou fournitures pour le compte de l'État, des départements, communes et établissements de bienfaisance ; 2^ les cautionnements des fermiers d'octroi des villes et communes ; 3^ les sommes saisies et arrêtées entre les mains des comptables publics, sur les traitements des fonctionnaires ou employés des diverses administrations publiques.

2119. — Gestion des fonds de divers établissements publics. — La Caisse des dépôts et consignations reçoit toutes les sommes provenant des retenues faites sur traitements ou autres rétributions, pour former un fonds de retraite en faveur des employés des administrations départementales et municipales; elle administre, sous la garantie de l'État, les fonds qu'elle reçoit des caisses d'épargne ordinaires et de la caisse nationale d'épargne, ceux des sociétés de secours mutuels, des institutions de prévoyance fondées en faveur des employés et ouvriers, etc. Elle gère directement la Caisse des offrandes nationales en faveur des armées de terre et de mer (L. 27 nov. 1872, D. 9 janv. 1873) ; la Caisse des retraites pour la vieillesse (L. 16 juin 1850, L. 20 juill. 1886), la Caisse d'assurance en cas de décès et la Caisse d'assurance en cas d'accidents résultant des travaux agricoles et industriels (L. 11 juill. 1868).

2120. — V. Opérations de la caisse. — La Caisse des dépôts est chargée, non seulement de conserver, mais encore de faire fructifier les sommes qu'elle reçoit. D'une part, elle emploie ces sommes en rentes sur l'État ou autres valeurs du Trésor, en obligations des compagnies de chemins de fer, en prêts aux départements ou aux communes, ou elle les verse en compte-courants au Trésor. D'autre part, elle paie aux déposants un intérêt qui est resté longtemps fixé à 3 0/0 et que la loi de finances du 26 juillet 1863 a réduit à 2 0/0.

Les bénéfices annuels réalisés par laCaisse appartiennent à l'État. Ces bénéfices ont été accrus, dans une certaine mesure, par l'art. 43 de la loi de finances du 16 avril 1895 qui déclare acquises à l'État les sommes déposées, lorsqu'il s'est écoulé un délai de 30 ans sans que le compte auquel ces sommes ont été portées ait donné lieu à une opération de versement ou de remboursement, ou sans qu'il ait élé signifié à la Caisse une réquisition à fin de restitution ou un acte interruptif de la prescription. Le même article ajoute que la Caisse ne peut être tenue de payer plus de 30 années d'intérêts, à moins qu'avant l'expiration de cette période, il n'ait été formé une demande en justice reconnue fondée.

SECTION 111. — La Cour des comptes.

2121. — I. Historique. — - L'origine delà Cour des comptes remonte aux anciennes Chambres des comptes supprimées par la loi du 29 septembre 1791. La Constituante institua à leur place un Bureau de comptahiliU^ formé en partie de membres de la législature et fonctionnant sous Tautorilé de TAssemblée, a qui devait apurer parelle-mèmeles comptes delà nation » L'organisation de ce bureau fut modifiée à diverses reprises et en dernier lieu par la constitution de Tan VIII qui créa une Conùnission de comptahilité nationale composée de sept membres nommés par le Sénat et exerçant ses attributions sousTautoritc desconsuls. La loi du 15 septembre 1807 organisa la Cour des comptes sur les bases qu'elle a conservées et qui semblent la rapprocher des tribunaux judiciaires, bien que dans la pensée des auteurs mêmes de cette loi, elle ne dût constituer qu'un tribunal administratif, puisquelleétait soumise, comme tous les tribunaux administratifs, à la juridiction supérieure du Conseil d'État.

2122. — II. Organisation. — La Cour des comptes est composée : l"" d'un premier président qui veille à Tensemble des services, préside les chambres réunies et peut présider chaque chambre ; 2<>de trois présidents de chambre; 3^ de 18 conseillers-maitres ayant seuls, voix délibérative ; 4<* de 86 conseillers référendaires chargésde vérifier les corapteset d'en faire le rapport ; 5^ de 25 auditeurs dont 15 peuvent être autorisés par décret à faire des rapports aux chambres ; 6» d'un greilîer en chef assisté d'un commis greffier. Le ministère public veille à ce que les comptables produisent leurs comptes dans les délais prescrits et requiert contre ceux qui sont en retard l'application des peines et amendes prononcées par la loi. Il est représenté par un procureur général; un conseiller référendaire rempht les fonctions d'avocat général. Les présidents, conseillers et même les auditeurs admis à faire des rapports sont inamovibles (L. 16 sept. 1807 ; D. 7 mai 1888).

La moitié au moins des vacances parmi les conseillers maîtres est réservée aux conseillers référendaires. Deux tiers des vacances parmi les conseillers référendaires de 1*"^ classe sontaltribués,au choix, aux conseillers référendaires de 2® classe et un tiers à l'ancienneté dans la même classe (L. 13 avril 1900, art. 18).

2123. — III. Attributions. — La Cour des comptes exerce des attributions de juridiction à l'égard des comptables en deniers, des attributions de contrôle à l'égard des comptables en matières et à l'égard des ordonnateurs.

2124. — Attributions de juridiction. — La Cour des comptes prononce tantôt comme unique degré de juridiction, tantôt comme juge d'appel.

Comme unique degré de juridiction, elle statue sur les comptes des comptables de I État et des départements dans tous les cas, et sur ceux .des comptables des communes ou établissements publics dont les revenus excèdent 30,000 francs.

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Celte juridiction s'applique, non seulement aux comptables réguliers, mais encore aux comptables de fait ou occultes, c'est-à-dire aux personnes qui, sans autorisation légale, se sont ingérées dans le maniement des derniers publics.

Comme ^'if^^ d'appel^ la Cour des comptes connaît des décisions rendues par les conseils de préfecture sur les comptes des receveurs des communes ou établissements publics dont les revenus n'excèdent pas 30,000 francs.

2125. — Procédure. — La Cour des comptes est saisie directement par le dépôt des comptables. Ceux-ci sont tenus de déposer leurs comptes avec pièces à Tappui dans les délais déterminés, passé lesquels ils sont passibles damendes.

La vérification des comptes donne lieu à des arrêts provisoires et à des arrêts définitifs.

Par ses àrréls provisoires la Cour enjoint au comptable de produire dans les deux mois, les compléments de justifications nécessaires. Si ces justifications ne sont pas produites ou ne sont pas accueillies par la Cour, Tarrêt devient définitif et il est exécutoire contre le comptable.

Par ses arrêts définitifs^ la Cour établit « si les comptables sont quittes, en avance ou en débet » (L. 1807, art. 13). Dans les deux premiers cas, elle prononce leur décharge définitive et, si le comptable a cessé ses fonctions, elle ordonne la mainlevée des inscriptions hypothécaires mises sur ses biens ; mais la Cour ne pourrait pas prononcer de condamnation contre l'État au profit des comptables en avance . Aux termes d'un décret du l'"' avril 1808, la Courest tenue de rayer de la dépense descomptables les avances par eux faites pour quelque cause que ce soit. C'est au ministre que le comptable doit s'adresser pour en obtenir le remboursement. Dans le troisième cas, la Cour condamne le comptable à solder son débet dans le délai prescrit par la loi. Les comptables ne peuvent se libérer delacondamnation prononcée contre eux que par le paiement du débet mis à leur charge, sauf l'application, s'il v a lieu, de l'article 13 de la loi du 29 juin 1852 qui autorise le chef de TEtat à accorder par décret en Conseil d'État remise totale ou partielle du débet.

La procédure devant la Cour des comptes ne comporte ni débat oral ni audience publique.

2126. — Voies de recours. — Les voles de recours ouvertes contre les arrêts de la Cour des comptes sont: 1"^ la revision ; 2^ le recours en cassation devant le Conseil d'État.

La Cour, nonobstant l'arrêt qui a jugé définitivement un compte, peut procéder à sa revision, soit sur là demande du comptable appuyée de pièces justificatives recouvrées depuis l'arrêt, soit d'office, soit à la réquisition du procureur général, pour erreur, omission, faux ou double emploi reconnus par la vérification d'autres comptes (L. 1807, art. 16).

Tout intéressé a un recours devant le Conseil d'État contre les arrêts de la Cour des comptes, mais seulement pour « violation des formes ou de la loi » (art. 17). C'est un recours en annulation et non en réformation. Si l'annulation est prononcée, l'aiïaire est renvoyée à la Cour des comptes qui seule peut réformer ses arrêts.

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2127. — Attributions de contrôle à l égard des comptables en matière^f, ^ LacomplabtHté-matières aété soumise, non au jugement, mais au « contrôle » de la Cour des comptes par la loi du 6 juin 1843. La Cour prononce par voie de déclaration spéciale sur les comptes individuels des agents responsables des « matières de consommation et de transformation » déposées dans les magasins et autres établissements de l'État. Elle prononce également, chaque année, en audience solennelle une déclaration générale sur la conformité des résultats des comptes individuels des comptables en matières avec les résultats des comptes généraux publiés par les ministres ; enfîn elle consigne, dans un rapport annuel, les observations auxquelles ce double examen adonné lieu (0. 26 août 1844, art. 11 et 12). C'est un contrôle purement administratif qui ne peut donner lieu à aucun acte de juridiction sur le comptable.

2128. — Attributions de contrôle à l'égard des ordonnateurs. — « La Cour ne peut, en aucun cas, s'attribuer de juridiction sur les ordonnateurs » (L. 1807, arf. 16). Néanmoins, il a paru nécessaire de lui conférer un droit d'observation sur les comptes des ministres, et lorsqu'elle relève de graves irrégularités dans ces comptes, elle a le droit de les signaler par la voie du référé au ministre compétent. D'autre part, en vue d'éclairer le pouvoir législatif sur les résultats de ses constatations, l'ordonnance du 9 juillet 1826 lui a prescrit de certifier, par déclarations solennelles et publiques j la conformité des faits soumis à ses vérifications avec ceux annoncés dans les comptes présentés par les ministres aux deux Chambres. Ces déclarations sont spéciales et générales. Les déclarations spéciales sont rendues par la chambre compétente ; les déclarations générales sont prononcées par les chambres réunies. La déclaration générale relative à un exercice doit être remise par la Cour au ministre des finances avant le 1" mai de l'année qui suit la clôture de cet exercice (L. 25 janv. 1889. art. 7). En outre, la Cour, dans un rapport annuel au chef de l'État, donne le résaltat de ses travaux expose ses vues sur les réformes, qu il lui paraîtrait utile d'introduire dans les différentes parties de la comptabilité publique, et enfin signale les infractions commises à la stricte application des lois de finance. Ce rapport joint à la déclaration générale de conformité forme la base du contrôle suprême que devront accomplir les Chambres législatives.

SECTION IV. — Les revenus publics.

I l®^ — Revenus autres que les impôts

2129. — I. Produits du domaine. — Au moyen âge, la royauté, qui se confondait encore avec l'État, tirait la plus grande partie de ses ressources des domaines qu'elle possédait et de divers droits féodaux ou de suzeraineté qui lui appartenaient. Les aides ou subsides étaient de simples

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dons gratuits que le roi demandait dans des circonstances excepfionnelies et notamment pour les frais de la guerre. Peu à peu une transformation s'est accomplie; les impôts sont devenus une charge obligatoire et permanente; ils ont pris un accroissement tel qu'ils ont formé la principale branche des revenus publics. Aujourd'hui les produits du domaine ne constituent qu'une fraction minime du budget des recettes de TÉtat.

Comme propriétaire, l'État possède principalement des forêts qui proviennent, soit du domaine royal ou d'anciens domaines souverains, soit de biens ecclésiastiques réunis à ceux de TÉtat par diverses lois de l'époque révolutionnaire, soit de la fixation des dunes ou du reboisement des montagnes. Les produits des forêts domaniales comprennent surtout la vente des coupes et l'affermage du droit de chasse.

L'État ne possède que tout à fait exceptionnellement des terres cultivées ou des maisons affermées. Notons cependant que certains établissements thermaux sont affermés par l'Étal, comme ceux de Vichy, Plombières, etc. Rappelons aussi que l'État peut tirer certains produits du domaine public fluvial, maritime et terrestre (n** 606).

2130. — II. Exploitations industrielles — En principe, il n'entre pas dans la fonction de l'État de se faire commerçant ou industriel. Néanmoins, dans divers cas, il a été dérogé à celte règle pour des raisons d'intérêt public ou simplement dïntérêl fiscal. Nous ne comprendrons, parmi les revenus provenant d'exploitations industrielles, que les produits des industries que l'État exerce sous le régime de la libre concurrence, c'est-à-dire en permettant aux citoyens ou à des associations privées de se livrer à des exploitations semblables. Nous rangerons parmi les impôts proprement dits les revenus des industries que l'État a monopolisées, soit pour les exercer luimême, soit pour les affermer. Dans ce cas, en effet, l'État n'agit pas comme simple industriel ; il agit comme souverain en mettant à son service la puissance publique pour éloigner et punir les concurrents et fixer les prix de vente.

Les exploitations; industrielles de l'État sont d'ailleurs très peu nombreuses ; on ne peut guère citer que les chemins de fer de l'Étal et l'imprimerie nationale.

2131. — in. Produits divers. — L'État perçoit divers produits qui ne peuvent être rangés sous une dénominalion commune; tels sont les droits de chancellerie, les taxes de brevets d'invention, les fonds non réclamés aux caisses des agents des postes, et autres recettes accidentelles à divers titres. Parmi ces produits, les uns, dits « receltes en atténuation de dépenses », viennent atténuer, dans une certaine mesure, les dépenses faites par rÉlat pour certains services publics. Il en est ainsi, par exemple, pour les retenues et autres produits perçus en exécution de la loi du 9 juin 1853 sur les pensions civiles. Ces retenues s'élèvent à environ 26 millions et les pensions civiles à servir par l'Étal dépassent 70 millions. Rentrent dans la même catégorie les retenues sur la solde des officiers des armées de terre et de mer, les contingents à verser par les colonies dont les budgets se soldent en excédent. D'autres produits constituent des a recettes d'ordre » proprement dites ; elles représentent le recouvrement

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intégral des dépenses faites par FÉtat pour certains services. Tels sont notamment les fonds de concours pour dépenses d'intérél public.

§ 2. — Les impots

2132. — I. Définition de l'impôt. — On définit quelquefois l'impôt : « Le prix des services rendus par l'État ». Cette définition est incomplète. L'impôt n'a pas seulement pour but de subvenir à la rémunération des services publics; une fraction considérable des ressources qui en proviennent estaffeclée au paiement des dettes de l'État, dettes dont une partie remonte fort loin dans le passé et qui ont eu souvent pour objet des dépenses plus nuisibles qu'utiles. Il est donc plus exact de définir l'impôt : « La contribution mise à la charge de chaque citoyen pour sa part dans les dépenses publiques, n

En général, l'impôt est réclamé aux citoyens sous forme de prestations pécuniaires ; mais, lorsqu'il s'agit d^ndustries monopolisées, l'impôt consiste dans les bénéfices de l'exploitation, c'est à-dire la différence entre les frais de fabrication et le produit de la vente des objets fabriqués.

2133. — IL Historique. — Avant la Révolution, les impôts principaux étaient la taille, les vingtièmes, la capitation, la dime, les aides, les traites, la gabelle, les droits de contrôle et de centième denier.

La taille dont l'origine féodale est bien connue, était fixée annuellement par le Conseil du roi, et répartie dans les généralités, puis dans les paroisses pardes commissaires spéciaux ou des assesseurs. Danscertaines provinces, elle était réelle et frappait les immeubles ; dans d'autres, elle était personnelle, c'est-à-dire assise sur les revenus présumés des contribuables. Le clergé et la noblesse en étaient exempts.

Les vingtièmes consistaient en prélèvements sur les revenus fonciers. Établis d'abord à titre temporaire, ils devinrent permanents. Il en fut de même de Isicapitation qui pesait sur les contribuables à raison de leur état et de leur qualité. Le clergé s'était racheté de ces deux impôts au moyc^ de dons gratuits.

La dime était un impôt territorial perçu au profit de TÉglise ; il n'accroissait pas directement lés ressources du Trésor, mais il dégrevait l'État de toute obligation à l'égard du culte et d'une partie des dépenses de la charité publique.

Les aides étaient des taxes mises sur la vente des boissons. Elles furent d'abord votées par les états généraux pour un temps déterminé dans des circonstances graves ; mais laroyauté finit également par les rendre permanentes. On distinguait les aides ordinaires et les aides extraordinaires. Certaines provinces étaient abonnées pour une somme fixe par an, d'autres étaient rédimées, c'est-à-dire affranchies de l'impôt au moyen d'un secours donné au roi ; d'autres enfin en étaient complètement exemptes.

Les traites étaient prélevées sur les marchandises à leur entrée ou à leur sortie du royaume ou même d'une province.

La gabelle était une taxe sur la vente du sel. Cet impôt, l'un des plus

lourds, avait acquis une impopularité bien justifiée. Chacun était obligé d'acheter une certaine quantité de sel (sel du devoir). L'inégalité la plus choquante existait dans la perception ; on distinguait les pays de grande gabellefàe petite gabelle^ les provinces rédimées et les provinces franches. En outre, certaines personnes jouissaient du droit de franc-salé, c'est-àire du privilège d'avoir le sel en franchise.

Les droits de contrôle, de centième denier ^ à* insinuation, de formule (timbre), etc., étaient perçus sur les actes et mutations. L'administration de ces impôts se confondait avec celle des revenus domaniaux.

Quelques-uns de ces impôts étaient levés directement par les agents du Trésor; ce mode de perception s'appliquait à la taille, à la capitation et aux vingtièmes; les autres étaient mis en ferme. Des fermiers généraux ou traitants s'en rendaient adjudicataires moyennant une somme fixe et percevaient les impôts pour leur compte. L'État ne touchait qu'une faible partie de ce qui était payé par les particuliers.

Sous l'empire des doctrines économiques professées par les physiocraies, d'aprèslesquelles la terre, étant la source de fous les revenus, devait être la seule matière imposable, TAssemblée constituante créa la contribution foncière. Faisant néanmoins une concession à ceux qui soutenaient que le commerce et l'industrie constituent une source de richesse qu'il est juste de frapper comme le revenu de la propriété territoriale, elle créa la contribution mobilière et les patentes et laissa subsister les douanes. Elle maintint aussi l'enregistrement comme correspondant à un service rendu.

2134. — IIL Principes posés par la Constituante. — Eh transformant ainsi notre système d'impôts, l'Assemblée constituante a posé un certain nombre de principes qui forment encore la base de notre régime financier et sur lesquels nous devons nous arrêter quelques instants.

3135. — Nécessité d^une loi pour l impôt. — Il avait été de principe autrefois en France que l'impôt devait être librement consenti par la nation ; mais les rois qui avaient d'abord reconnu l'obligation d'obtenir le consentement des États généraux pour lever de nouveaux impôts, s'affranchirent peu à peu de celte intervention gênante et levèrent des taxes de leur autorité privée. Pendant près de deux siècles, les États généraux cessèrent d'être convoqués. Le roi établissait lui-même le brevet de la taille; il créait des impôts au moyen de lettres patentes enregistrées au parlement. L'Assemblé constituante proclama la nécessité d'une loi pour l'établissement de l'impôt : « Aucun impôt ou contribution en nature ou en argent ne peut être levé, aucun emprunt direct ou indirect ne peut être fait autrement que par un décret exprès de TAssemblée des représentants de la nation » (Décl. des droits, art. 14).

2136. — Vote annuel de Vimpôt. — « Les contributions publiques sont délibérées et fixées chaque année par le Corps législatif ; elles ne peuvent subsister au delà d'un an si elles ne sont expressément renouvelées » (Const. 1791, art. 1"). On a quelquefois prétendu que cette règle a été modifiée par les chartes de 1814 et de 1830 ainsi que par la constitution de 1848 qui portent que les impôts directs ne sont consentis que pour un

an, mais que « les impôts indirects peuvent être consentis pour plusieurs années », et on a cherché à établir que si le budget des recettes n'était pas voté au commencement de l'année, le gouvernement pourrait néanmoins autoriser la perception des impôts indirects. La négative n'est pas douteuse en présence du principe posé ci-dessus, et cette interprétation est d'autant plus certaine que les lois annuelles de finances ont toujours pris soin d'énumérer les impôts indirects dont la perception est autorisée <c conformément aux lois existantes ». D'ailleurs, pour bien marquer que le budget des recettes forme un tout indivisible, le législateur, lorsqu'il vote la loi des contributions directes un certain temps avant celles des impôts indirects, prend soin d'ajouter : c Les rôles confectionnés en exécution de la présente loi ne seront homologués et rendus exécutoires par les préfets et ne pourront être admis en recouvrement qu'après que la loi portant fixation du budget des recettes en aura autorisé la perception. »

2137. — Uimpôt proportionnel et l'impôt progremf, — Aux termes du décret constitutionnel du 6 novembre 1789, « toutes les contributions et charges publiques, de quelque nature qu'elles soient, doivent être supportées proportionnellement par tous les citoyens et par tous les propriétaires à raison de leurs biens et facultés ».

La proportionnalité consiste en ce que chaque unité imposable est frappée de la même manière; par exemple, s'il est perçu 1 franc pour 100 francs, il sera perçu 2 francs pour 200 francs, et ainsi de suite. A l'impôt proportionnel on oppose \ impôt progressif, c'est-à-dire un système dans lequel Timpôt, au lieu de rester le même pour chaque unité imposable, progresse à mesure que s'élève la fortune du contribuable ; si pour 100 francs, par exemple, on a demandé 1 franc ; pour 200 francs on demanderait 2 0/0 ; c'est-à-dire 4 francs, et ainsi de suite.

Le système de 1 impôt progressif a été défendu par Montesquieu ; «. La proportion injuste, dit-il, serait celle qui suivrait exactement la proportion des biens » ; puis, parlant d'une taxe établie à Athènes, il ajoute : « La taxe était juste, quoiqu'elle ne fût pas proportionnelle. Si elle ne suivait pas la proportion des biens, elle suivait la proportion des besoins. Od jugea que chacun avait un nécessaire physique égal ; que ce nécessaire physique ne devait pas être taxé ; que l'utile venait ensuite et qu'il devait être taxé, mais moins que le superflu ; que la grandeur de la taxe sur le superflu empêcherait le superflu » (Esprit des lois). Les économistes qui ont préconisé le même système se fondent également sur ce que l'homme qui a juste de quoi nourrir sa famille ne doit pas contribuer dans la même proportion que celui qui, grâce à ses revenus, peut procurer aux siens toutes les jouissances du luxe et accroître encore sa fortune. Mais on a répondu que l'impôt progressif serait injuste et arbitraire : injuste, parce que l'impôt étant la participation de chacun des membres du corps social aux dépenses communes doit, comme dans toute société, être proportionnel à l'intérêt de chaque associé ; arbitraire, parce qu'il n'existe aucune base certaine pour fixer la progression qui pourrait arriver à détruire la propriété elle-même.

On a prétendu à tort que la Constiuante avait établi le principe de l'im-

pot progressif dans la loi du 18 février 1791, sur la contribution mobi- ' lière. En fixant une taxe progressive sur le loyer, le législateur voulait atteindre proportionnellement le re.venu ; mais il considérait qu'en général le pauvre est obligé de consacrer à son loyer une plus forte quote-part de. son revenu que le riche.

2138. — L'impôt sur le revenu et Vimpôt sur le capital. — La loi du 1*'^ décembre 1790 concernant la confribution foncière porte que cette contribution est établie sur toutes les propriétés foncières « à raison de leur revemi lut ». D'autre part, l'Instruclion du 13 janvier 1791, sur la contribution mobilière, ajoute : « La contribution mobilière doit atteindre tous les revenus qui ne pourront l'être par la contribution foncière. » L'Assemblée constituante a donc considéré le revenu comme devant former seul la matière imposable.

De nos jours, on a proposé d'asseoir l'impôt uniquement sur le capital. Pour justiHer cette théorie, on dit que « l'impôt représeiXe la mise en valeur et. les frais généraux d'exploitation du capital national ». Cette définition est incomplète; les dépenses faites par l'État ont aussi pour objet la sécurité des personnes indépendamment ju capital qu'elles possèdent. D'ailleurs, l'impôt sur le capital épargnerait tous ceux qui vivent de leurs profits personnels, lors môme que ces profits seraient considérables.

2139. — L'impôt unique et Vimpôt multiple. — Les physiocrates, préten- .dant que la terreestruniquesource delà richesse, avaient proposé d'établir un impôt unique sur la terre, L'Assemblée constituante subissait encoreTin fluence de cette doctrine; néanmoins, pour atteindre tous les revenus imposables, elle avait conservé oo établi plusieurs sortes d impôts. Le principe de la multiplicité des taxes ainsi posé s'est développé par la suite. Le législateur a recherché soigneusement les diverses branches de revenus pour les imposer à mesure qu'il a pu les saisir.

On a proposé de remplacer les divers impôts parun impôt unique sur le revenu. Le principe en lui-même serait juste ; mais la difficulté consiste dans le mode d'évaluation des revenus. Si on remet à une autorité quelconque le pouvoir de procéder à l'évaluation, le système sera inquisitorial et vexatoire; si on s'en rapporte à la déclaration des contribuables, l'Etat sera exposé à des fraudes nombreuses. L'impôt sera payé par les plus honnêtes; les autres chercheront le moyen de s'en affranchir. On peut ajouter que, dans le système de la multiplicité des taxes, il s'opère une sorte de compensation équitable qui corrige les injustices inhérentes à chaque taxe en particulier.

2140. — IV. Division des impots. — On divise les impôts en deux grandes catégories; d'une part les impôts directs \ d'autre part, les impôts indirects.

Au premier abord, on pourrait croire que l'impôt direct est celui qui atteint directement et sans intermédiaire le vrai contribuable, et que l'impôt indirect est celui qui n'atteint le vrai contribuable que par répercussion. C'est, en effet, la définition qui est admise par les économistes, mais ce n'est pas celle qui est consacrée par la loi.

Dans le langage adminis(ralir, Tiinpôt direct est celui qui est perçu en vertu de rôles nominatifs dressés par Tautorité administrative et susceptibles de voies d'exécution . L'impôt indirect est celui qui est perçu à l'occasion de certains faits et ne comporte pas l'émission de rôles nominatifs.