IV. — Les projets de loi français

1396. — L'assurance obligatoire devant le Parlement français. — Les considérations précédemmenl développées nous conduisent à approuver sans réserve le vote de principe émis par la Chambre des députés en faveur de Tobligation de l'assurance, dans sa séance du 2 juillet 1901, et à formuler le vœu que noire Parlement ne se contente point d'un vote platonique, et qu'il reprenne prochainement la discussion d'un projet dont la précédente législalure n'a réussi à voter que Tarlicle 1*'.

L'assurance obligatoire n'est pas une nouveauté dans nos lois ; les mineurs, nous l'avons élabli (suprà, n»* 1028 et s.), sont assurés obligatoirement contre la vieillesse, l'invalidité et la maladie : les marins ont également leur Caisse des invalides (V. siiprà, n" 1027 et 1088, et Lyon-Caen et Renault, Dr, commerc, t. V. n"" 344 et s.) ; la question n'est donc plus entière, et le législateur français ne saurait s'arrêter ainsi à mi-chemin.

(1) Il nous est impossible de passer en revue, même sommairenicnl, les nombreux projets ou propositions de loi sur les retraites ouvrières déposés depuis dix ou douze ans sur le bui*eau des Chambres françaises. On on ti-ouvcra rénumération dans nos chroniques annuelles des Ann&lez de droit cornmerciAl, et dans le Bull.de VOff, du travail (état,au !•' janv. de chaque année, des proj. relatifs auxquest. ouvr. et sociales). Signalons toutefois.à raison de leur importance, parmi les projets établissant rassurance-invalidilc-vieillesse obligatoire : le proj. Constans, 6 juin 1891, Ch. n« 1473 ; le proj. Maruéjouîs, 25 oct. 1898, Ch. n« 271 ; la propos. Ricard, 30 mars 1899, Ch. n« nTS, et parmi les proj. ou propos, tendant à consacrer le principe de la liberté subsidiée : les propos. AudilTred, Ch., 4 juill. 1898, ann. n* 161, et Adan, Phchon, etc. (Ch., 4 fcvr. 1903). A ces projets et à plusieurs autres propos, (énum. par le Bull. off. trav., 1902, XVII), la commission d'assurance et de prcvoy. sociales de la précédente législature a substitué un texte, basé sur Tobligation, sur lequel s'est engagé, en juin 1901, le débat résumé au texle, qui a abouti au vote de Tart. 1«»'(V. rapp. Guieysse, 9 mars 1900, Ch., doc. pari., no 1502, p. 721, et rapp. suppl., 22 oct. 1901). Ce texte vient dVlre déposé à nouveau, sur le bureau de la législature actuelle, par MM. Millerand, président de la Commission, et Guieysse (14 oct. 1902, Cb.,doc. pari., n« 321, p. 71).

Pour Tétude des travaux parlementaires concernant la quest. des relmites,cons., outre les autorités citées à la note précédente et stiprà,n* 13*^7 : Costicr, Les retraites ouvrières ; Rouanet, Les retraites ouvrières {Revue socialiste, sept. 1901) ; Rochctin, Le problème des retraites {Journ. des éeonom., 15 mars 1901) ; Gonnard, L'assurance sociale contre la vieillesse et Tinrah* dite en France, broch. 1899 ; P.Pic,La ques^ de Vassurance obligatoire contre U vieillesse devant le Parlement français {Hev. [belge] des Quest. dedr. industr.f 1902, p. 122 et s.) et Le projet de loi français sur Us retraites ouvrières et le référendum^ élude critique (cxtr. du Mouvem. éeon. et soc. dans la région lyonn., t. I). 1902. — V. aussi les trois volumes de l'eoquète prescrite par la Chambre dans sa séance du 2 juillet 1901. /mpn'm. nat., 1901 : et le Bull, du Comité des acctd, et assur. soc, passim.

gères, porté son attention que sur l'assurance- vieillesse, et qu'il s'en soit remis à peu près entièrement aux mutualités libres du soin d'organiser V assurance maladie (1). Les statistiques rappelées par nous précédemment (V. suprà, n** 1338) démontrent en efîet péremptoirement, que la grande majorité des travailleurs se maintient encore en dehors des cadres de la mutualité, malgré les libéralités fiscales dont celle-ci bénéficie, et rien ne permet de supposer que cette situation se modifie sensiblement d'ici à une période indéterminée (2). Il ne serait que temps, cependant, pour le Parlement français, de rompre résolument avec la pratique des lois fragmentaires, et d'aborder, sinon la discussion d'un Code ouvrier complet (V. suprà, n** 169), tout au moins l'étude d'un régime d'ensemble des assurances sociales, au lieu

(1) Les seules propositions de loi impliquant extension à rassurance-maladie du principe de l'obligation sont des propositions du groupe socialiste reposant sur la conception australasienne, c'est-à-dire sur l'inscription au budget général de crédits suffisants pour faire face au risque assuré. — V. notamment propos. Zevaès tendant à organiser l'assurance-vieillessc et lassurance-nialadie (Ch., 20 juin 1898, doc, pari., n« 161, p. 361). et la propos. Vaillant, Coûtant, etc. tendant à instituer une assurance sociale généralisée, destinée à couvrir tous les risques, y compris le risque de chômage (Ch.,13 nov. 1900, ann, n* 1933, p. 50). Or, si nous approuvons le principe de l'organisation d'ensemble des assurances sociales, sous Tégide de l'Etat, nous estimons que ridée même d'assurance implique une participation directe et personnelle de l'assuré au paiement des primes, et qu'aucun budget national ne saurait supporter le fardeau écrasant d'assurances sociales, auxquelles employeurs et employés ne participeraient point. — Cf. dise, de M. Millerand, Min. du comm., au cours de la discussion du proj. de loi sur les retraites à la Ch. des dép.. Juin 1901. — V. aussi notre étude sur les Congrès ouvriers et la révolution sociale {Quest prat., 1901.312).

(2) A plus forte raison la mutualité libre, quelle que soit l'importance du concours financier de TEtat, ne saurait-elle solutionner le problème des retraites. Alors, en effet, que la loi allemande profite à près de 13 millions de salariés (V. les statistiques annuelles allem. publ. par VOff, du trav.) la mutualité française groupe un peu plus de 2 millions d'individus, dont la moitié au moins de non salariés. De plus, c'est une minorité seulement parmi les mutualités qui sert des retraites (52 p. 100 des sociétés approuvées,! 1 p. 100 des sociétés libres), et le taux moyen des retraites ne ressort qu'à 72 francs. 11 convient il est vrai d'ajouter les caisses patronales ; mais, déduction faite des ouvriers des mines, assurés obligatoirement, et des 17.000 ouvriers des manufactures de l'Etat, auxquels l'administration remet un livret individuel de la caisse de retraites (V. notamment, décr. 26 fév. 1897, sur les ouvriers des établ.de la guerre), 9K.656 ouvriers seulement sur 2.656.000 ouvriers compris dans la récente enquête de l'Office du travail (soit une proportion de 3.71 p. 100), étaient participants à une caisse de retraite. Les caisses patronales de retraites (publ. de ÏOff. du travail). — Sur la nécessité de rendre obligatoire Tassurance-maladie : cons. Givord, Les sociétés de secours mutuels et iassurance obligatoire contre U maladie, 1899 ; Crochard, Uassur. obligatoire contre la maladie et les sociétés de secours mutuels, 1902.

de s attarder à des réformes de détail, telles par exemple que Tamélioration du régime des retraites des mineurs (1) : question qui, logiquement, devrait être rattachée à rexamen du problème des retraites pour Tensemble des travailleurs.

1397. — Le projet de loi sur rassurance-Tieillesse-invalidlté. — Nous ne pouvons donner ici une analyse complète d'un projet, dont la Chambre a simplement amorcé la discussion dans une précédente législature (juin-juill. 1902), et qui subira évidemment de nombreuses retouches avant de devenir loi de l'Etat. Nous l'avons analysé en détail, dans une étude spéciale (citée suprà, n" 13%) ; il nous suffira d'en indiquer les grandes lignes.

Ce projet repose essentiellement sur les bases suivantes : assurance obligatoire contre la vieillesse ou Tinvalidité de tous les salariés de l'industrie, du commerce et de Tagriculture (2), soit de 9 à 10 millions de personnes ; allocation à chaque avant droit d'une pension de retraite à Tàge de 65 ans, pension dont le taux varie suivant l'importance et la durée des versements (le projet primitif assurait à chaque ayant droit une rente de 360 fr.) ; retraite anticipée d'invalidité accordée à tout ûge (dans les mêmes conditions qu'en Allemagne), à tout assuré ayant effectué des versements correspondant à 2.000 journées de travail au minimum, charges de l'assurance couvertes par le versement à la Caisse nationale des retraites ouvrières (directement ou par l'entremise des mutualités), ou à une Caisse patronale ou syndicale spécialement autorisée, d'une prime correspondant à 40 0 des salaires, dont moitié fournie par l'employeur, moitié par l'assuré (3).

(1) Sur les projets de reforme de la loi de 1894 sur les caisses de secours et de retraite des ouvriers mineurs, v. nos chroniques des Qaesl. prat.^ 19oi. 301.400 et notre étude sur les retraites, p. 64. — V. aussi propos. BaMv. 14 oct. 1902, Cil., doc. p&rL, n» 389, p. 61. et rapp. Jumel, 13 fêv. 1903. Ch., doc. pari., n» 756. — Sur les projets tendant à assimiler la maladie professionnelle h Vaccident, et sur la supériorité du système germanique, qui adosse en quelque sorte rassurancc-accidcnt à Tassurance-maladic, v. saprà, n** 1088 et 1143.

(2) D'après un amendement de M. Bienvenu Martin, pris en considération par la Chambre le 28 juin et incorporé au projet par la Commission en octobre, les artisans ou façonniers, les métayers, les domestiques, les commerçants ou cultivateurs travaillant habituellement seuls ont la facnlti de s'assurer à la Caisse nationale des retraites ouvrières.

(3) Pour les ouvriers et employés de l'agriculture, le versement pour la retraite est uniformément de 5 cent, par journée de travail salarié. — Le système allemand, comportant la division des salariés en plusieurs classes. à chacune desquelles correspondrait une pension fixe, compte de nombreiif partisans. Beaucoup estiment aussi qu'il sera nécessaire de revenir i U

LOI POSITIVE. — PROJETS DE RÉFORME

1398. — Le projet primitif comportait unesubve de TEtat destinée à parfaire la différence entre le versements capitalisés et le minimum légal de 36( projet définitif, TEtat ne contribue plus à Fassuran si ce n*est au profit des travailleurs visés dans les transitoires, et par la garantie d*un intérêt fixe d l'Etat, les départements et les communes doiven dans les proportions de 75, 15 et 10 0/0 aux pension! de telle façon que les invalides du travail soient ass voir, s'ils se trouvent d'ailleurs dans les conditions la loi, une pension minima de 200 francs.

Une autre modification, très contestable, cons substitution, aux 20 caisses régionales autonome primitif, d'une Caisse centrale unique rattachée po administrative au ministère du commerce et poi financière à la Caisse des dépôts et consignatioi rallie au système de la capitalisation, tout au moins iiel, selon nous, de décentraliser les capitaux énc système fait affluer dans les caisses publiques ; or 1( d*y parvenir est de créer, comme en Allemagne, un bre d'offices régionaux, jouissant d'une large autor maniement des fonds, sous le contrôle d'un organi

§ 2. ^ Asiurance oontre le ohômage (1).

1399. — Le problème. — L'on représente pai sans raison, l'assurance contre le chômage comme ment, la clé de voûte de tout le système des assurai

majoration par l'Etat des pensions de vieillesse, afin d'obtei les travailleurs les plus modestes, un minimum suffisant.

(1) Bibliographie : — Jay, Un projet d'ûssur, contre le ch canton de Bâle-Ville (Rev, d'éco/i. polit., avril 1895), et séi Vassur»nce de St-Gall \,Rev, polit, et pari., 1894 à 1897); h rance contre le chômage involontaire {Réf. soc.^ 16 nov. 1 1900) ; Thury, Le chômage moderne, 1895 ; Docum. sur la que (public, de l'O/f. du trav., 1896) ; Vivier, L'assurance contre volontaire, 1898 ; Cornil, Assurance municipale contre le ch taire, 1898 ; Denjean, L'assurance contre le chômAge, 1900; rance contre le chômage k Gand {Quest. prat,, 1900.161), et i commun, de Gand sur la première année de fonctionnem. du f gantois, 1902 ; Furstemberg. L'assurance des ouvriers sam d'écon. polit., janv. 1902) ; Guénard, Lassur. contre le chôma iion des travailleurs du livre {Mouvem. socialiste, 14-21 ju Rapp. Expos., p. 235. — Etudes et chroniques du Bull, de de YEcon, franc,, de la Rev. socialiste, du Monde écon.^ de de la Rev. polit, et p&rl., du Bull. Soc. de lég. comp., de 1

i036 TITRE IV. — CHAPITRE II

A quoi bon organiser en effet tout un réseau d'assurances contre la maladie, la vieillesse ou Tinvalidité. si le travailleur est sans cesse menacé de se voir privé, par un chômage involontaire, df ce salaire régulier qui seul peut lui permettre, et au prix de lourds sacrifices parfois, d'alimenter l'assurance ? Qu'est-ce à dire, sinon que le problème des assurances sociales ne sera pleinement résolu que le jour où l'on aura réussi à garantir les travailleurs contre le risque de chômage, cet ennemi qui paralyse tous leurs efforts vers une condition meilleure ! Mais une telle assurance est-elle possible ?

1400. — Les remèdes préventifs. — Il est bien évident que Ton peut, dans une certaine mesure, remédier au chômage involontaire (1) par un ensemble de mesures préventives combinées et coordonnées, telles que : l'organisation rationnelle du placement, par la fédération des offices syndicaux ou municipaux de placement gratuit (2) ; la création par les syndicats d'auberges ou colonies de travail,et Tallocation de secours de route (3) ; une bonne législation mutualiste permettant aux sociétés de garantir à leurs adhérents en état de chômage une indemnité journalière (cf. L. franc, de 1898) ; un réseau d'institutions coopératives assurant à la famille ouvrière un foyer stable et des conditions d'existence aussi peu coûteuses que possible ; enfin, la mise en réserve pour les temps de crise, par les communes ou les départements, de travaux d'utilité générale, comportant des délais d'exécution échelonnés, et susceptibles d*être confiés à des ouvriers non spécialisés (4).

dr. indust,, des Quest, prat.^ du Bail, du Comité des assur., etc. — Pour la bibliographie allemande et suisse, cons. D^* Freund, Materialien zur frage der Arbeiislosenversicherung^ Berlin, 1903 ; Soziale Praxis^ et Schweizerische BliiUer far Wirt. u. Soc. pol., passim. — V. aussi : Fanny Imlt.Zar Frage der Arbeilslosenversicherung {Soz. Prax,, 25 déc. 1902, 1« janv. 1903). — V. saprà, n«» 569, 662, 895.

(1) Du chômage volontaire individuel, le législateur n'a cure, il ne peut en efTet imposer le travail, mais seulement prendre des mesures pour réprimer le vagabondage et la mendicité (V. infrà). Quant au chômage volontaire coWecii/* (grèves), nous avons indiqué suprà (n®* 328 et s.) les mesures législatives propres à en atténuer les dangers.

(2) Sur les remarquables résultats obtenus dans cette voie en Allemagne, V. supràf n» 902.

(3) Sur ces colonies, nombreuses en Allemagne, et sur le vialicam des typographes français, v. suprà, n" 549, 569, 901 .

(4) 11 nous parait absolument superflu de discuter ici le bien-fondé du ré* quisitoire traditionnel de l'école libérale contre la théorie du droit au trarait, et les ateliers nationaux de 184S. Que les travailleurs aient ou non, droit au travail, il est un fait certain, c'est que la société, responsable de l'ordre, obligée dans son intérêt môme de réduire nu minimum le nombre des indigents et des déclassés, a le droit et le devoir de rechercher tous les remède»

LOI POSITIVE. — PROJETS DE RÉFORME

1401. -— Difficultés d'organisation de Fassurance. — quelque parfaite que puisse être cette organisation prév il y aura toujours des crises, toujours des victimes du ch^ C'est ici que pourrait intervenir utilement Tassurance comment l'organiser pratiquement? Aucun Etat n'a ju résolu le problème, et la plupart ne Tont môme pas tente qu'en effet cette forme d'assurance se heurte à des difi très graves : difficulté de définir le risque assurable et d( rencier nettement le chômage professionnel ou involontî chômage volontaire ; danger des fraudes ; difficulté de p tionner pour chaque assuré la prime au risque, et danger ( peser le fardeau de l'assurance précisément sur les ouvri en ont le moins besoin, c'est-à-dire sur les ouvriers < chômage est rare et accidentel, plutôt que sur les ouvrier çant des professions saisonnières (industrie du bâtime exemple), où les longs chômages sont la règle.

1402. — Les essais d'assurance obligatoire ou faculta Ces considérations expliquent Téchec complet de la Caisî surance obligatoire de Saint-Gall, qui a dû disparaître ei après un fonctionnement pénible de deux ans, en présence fus de milliers d'assurés de continuer à payer la prime. Le de Bâle-Ville avait adopté, en 1900, un projet d'assuranc gatoire : ce projeta été rejeté par le référendum popuiair que ses auteurs eussent cherché à tenir compte de l'expi de Saint-Gall, en proportionnant, dans la mesure du poss primes aux risques respectifs des différentes catégorie sures.

Des caisses officielles fonctionnent au contraire, mais £ caractère facultatif, à Berne depuis 1893, à Bâle-Ville 1901, à Cologne depuis 1896. Ces caisses ont pour ress les cotisations des assurés, les cotisations (absolument laires} des patrons, syndicats patronaux ou organisatioi lanthropiques, les subventions communales. Ces subvi

susceptibles de remédier à ce fléau social du chômage. Qu'il soit in: d'organiser en permanence des ateliers nationaux susceptibles d'en( la paresse et l'imprévoyance, nous Tadmettons volontiers. Mais il ei tiel d'enrayer le mal, toutes les fois qu'on le peut, en mettant en des travaux d'intérêt général susceptibles d'être contiés aux chôm Cf. délib. du Cons. super, du travail et circul. minist. du co 26 novembre 1900 (Quest. pral., 1901, p. 31). En 1901, des trava genre ont été organisés dans 69 départements ; les dépenses se sont à 1.666.000 francs. — Sur les équipes coopératives de chômeurs affec travaux publics par le gouvernement néo-zélandais, v. Qaeft. prai., ;

i038 TITRE IV. — CHAPITRE II

sont fort élevées, et donnent à l*inslitution un caractère intermédiaire entre l'assurance et l'assistance.

La ville de Gand suit un système différent. Elle n'a point créé de caisse officielle, mais seulement un fonds de chômage destiné à subventionner les caisses de chômage créées parlessyndicat^. Ce procédé parait avoir donné d'excellents résultats (Variez, o/>. cit.); il a déjà trouvé des imitateurs dans différentes villes de l'étranger, et en France même, à Dijon, depuis 1901 (1).

Enfin, en Allemagne, un autre procédé vient d'être rais à Fétude lors du dernier Congrès des Offices de placement (Arbeilsnachweise) ; ces offices constitueraient à frais communs Ae< caisses régionales d'assurance contre le chômage, avec sections locales plus ou moins autonomes. Ce n est du reste qu'un avantprojet, trop imprécis encore pour faire l'objet d'une proposition à soumettre au Reichstag.

1403. — Conclusions. — En résumé, la question de l'assurancechômage est posée partout devant l'opinion ; mais la solution qu'elle doit recevoir est encore difficile à dégager. Il semble que l'on doive tout d'abord procéder suivant le système gantois, sauf à intervenir d'une façon plus directe lorsque les organisations syndicales seront parvenues à créer, avec le concours des municipalités et des autorités régionales, un réseau complet d'offices de placement et de caisses de chômage. 11 conviendra alors d'examiner s'il ne serait pas possible (cf. Vivier, op. cil,\ de décréter l'obligation de l'assurance pour les ouvriers de certaines professions, spécialement sujettes au chômage.

SECTION V. — Assistance sociale (2).

1404 . — Devoir d'assistance ou de solidarité sociale : ses limites. — La société est-elle tenue d'un devoir d'assistance enver^^ les indigents, ou n'est-elle tenue, de ce chef, d'aucune obligation

(1) Une propos, de loi a été déposée, en 1895, par M. Jouffray, sur le bureau de la Chambre des députés française (28 juin 1895, ann. n» 1142. p. 127), en vue d'organiser l'assurance municipale obb^atoirc contre le ch<*.mage : elle n'a jamais été discutée. — Signalons également une prop4^5. récente de M. Coûtant tendant à prélever sur la force motrice une taxe par cheval-vapeur en vue de créer une Caisse nationale de secoura contre le chômage (Ch., 18 nov. Iy02, ann. n» 458, p. 292).

(2) Bibliographie. — Sur l'assistance publique et privée, cons. notamment, outre les ouvrages et articles cités suprà, note sous n» 1331 ; Derouin, Goy et Worms, Traité theor. etprat. d'assistance légale, 2 vol. 1900 ; — Berthélemy. Droit admin., p. 768 et s. ; jL« rôle économique de l'assislance par le travail ; Application des lois protectrices des enfants moralement abandon-

LOI POSITIVE. — PROJETS DE RÉFORME i039

positive? Ainsi posée, la question ne nous parait pas susceptible d une réponse absolue. Les devoirs de la société envers les indigents ne sauraient en effet être de même nature au regard des indigents incapables de pourvoir à leur subsistance, môme si cette incapacité leur est partiellement imputable, et a pour point de départ l'inconduite ou la paresse, et au regard des indigents valides, chômeurs accidentels ou mendiants professionnels.

Vis-à-vis des premiers, indigents malades, âgés ou infirmes, nous n'hésitons pas à affirmer l'existence d*un devoir social de solidarilé, dans l'acception la plus large du mot. Vis-à-vis des seconds, au contraire, TEtat a sans doute un devoir, celui d'aider

nés, 1894 ; La loi du 19 avril 1898 [Rev. pédo^o^i^tte,l898,p.289) ; — Rivière, Un siècle de lutte contre le vagabondage {Hev. polit, et pari., mai 1899, t. XX, p. 276 ; Afe7idia7i/s et vagabonds, 1899; U assistance aux valides âgés (Héf. soc, 15 mars 1903) ; — F. Dreyfus, Vagabondage et mendia lé ; Maxime du Camp, La charité à Paris ; d^HaussonvilIe, La misère à Paris ; Assistance publique et bienfaisance privée {Rev. des Deux-Mondes, 15 déc. 1900) ; Bonzon, La législation de Vtnfance ; Cruveillac, La protection de la vieillesse : Monod, Les en fants assis lés en France (Rev. pfiilanthrop., t. III, p. 545, et IV, p. 23, 1898-1899). — V. aussi: Fleury-Ravarin, L'assistance communale en France; Foumicr de Flaix, V assistance sociale en France {lié f. soc, 94.1.217) ; Salles, Réforme de la loi sur le vagabondage et la mendicité, 1894 ; Pag^non, Les nouvelles méthodes de la bienfaisance; Les offices centraux des œuvres charitables, 1895 : Reinach, Philosophie de l'assistance [Rev. polit, et pari., 1895, l. VI, p. 213) ; Froc. gen. Renaud, Lœuvre budgétaire delà 3« République en matière (f assistance, dise, de rentrée de la Cour des comptes (Ga^. Pa/., 24-25 oct. 1897) : P. Strauss, Assistance sociale, pauvres et mendiants ; Paulian, Paris qui mendie; Fourquet, Le problème du vagabondage {Rev. polit., déc. 1899) ; £. Chevallier, Lassistance dans les eampagnes ; d'Anfreville, Des secours à domicile à Paris, 1900; Du Puy, Vagabondage et mendicité; Michel, Le relèvement du condamné, 1900 ; Jourdan, De l'intervention des pouvoirs publics en matière d'assistance par le travail, 1901 ; Praviel, Le patronage des libérés, 1901 ; Despaux,Dt< domicile de secoures, 1901 ; Statistique générale de la France, 1899-1900, t. II, Etablissements d'assistance (public, de VOff. du travail). — Congrès nationaux d'assistance, Lyon 1894 (2 vol.), Rouen, 1897 ; Congrès international d'assistance publique et de bienfaisance privée, Paris, 1900 (6 vol.). — V. aussi : Cauwès, t. III, p. 612 et 8. ; Fouillée, Propriété sociale; Gide, rapp., p. 268 et s.; Garraud, Droit pénal, t. IV ; et les nombreuses études publiées dans la Rev. des établissem.de bienfaisance et d'assistance, la Revue philanthropique, la Rev. pénitentiaire, le Bull, de la Société des prisons, la Réforme sociale, la liev. décon. polit., VEconom. français, la Rev. des Deux-Mondes, le Cor" respondant, VAssoc. cathol., la Démocr. chrétienne, etc.. etc.

Sur Tassistance publique et privée à l'étranger, cons. notamment : Montheuil, L'assistance publique à l'étranger, et La charité privée à l'étranger; E. Chevallier, La loi des pauvres et la société anglaise ; Jenks, trad. Wilhelm, préf. de Berthélemy ,^5 sa i sur le gouvernement local en Angleterre, 1902 ; Progrès des organisations de la charité en Angleterre et en Amérique {Réf. soc, l»"" oct. 1896) ; Mûnslerberg, L'assistance (trad. de Tallem. par Hompard), 1902 ; Mme Fiedler, L'assis t. sociale des ouvriers en Allemagne, rapp. au Congrès de Dusseldorf, 1902 ; Van Overbergh, Phase actuelle de la réforme delà bienfaisance en Belgique, Bruxelles, 1903.

i040 TITRE IV. — CHAPITRE II

au relèvement de l'indigent, à son reclassement social (sur le rôle des pouvoirs publics dans la lutte contre le chômage, v. suprà) ; mais il a aussi, comme gardien de Tordre, un droit primordial, celui de réprimer le vagabondage et la mendicité professionnels, et de prendre toutes les mesures, même coercitive?. propres à atténuer les dangers de cette plaie publique, en attendant qu'il soit possible, par une meilleure organisation sociale, de l'extirper définitivement.

Remarquons du reste, — et ce point de vue paraît bien être celui des propositions récentes (2) sur la réforme de nos h'\^ répressives sur la mendicité et le vagabondage, — que l'Etal n'est, en bonne justice, autorisé à punir le vagabondage qn autant qu'il a satisfait pleinement à son devoir de solidarité sociale au regard des indigents de la première catégorie. Il est d'une cruelle ironie de voir l'Etat moderne s'arroger le droit de punir comme des délinquants des indigents que son devoir strict eût été d'hospitaliser ou d'assister, à raison de leur âge ou de leur? infirmités.

1405.— La Convention et le devoir d'assistance. — Les véritables principes, à cet égard, nous paraissent avoir été posés par les Assemblées de la Révolution, et spécialement par la Convention (2). Us peuvent se résumer dans la double formule suivante : !• L'assistance est au premier chef une fonction de ta cottectivilé. Seuls les pouvoirs publics, nationaux, départementaux ou communaux (3), peuvent» procéder à une organisation d'ensemble. Ils ne doivent décourager aucune initiative généreuse, mais il leur appartient d'empêcher les ga.spillages inutiles, et de prévenir les abus, trop faciles à dissimuler sous le couvert de la charité.

2* L'assistance est un devoir sociat envers tous tes indigents, malades, vieillards ou infirmes, que leur débilité physique met dans l'impossibilité de pourvoir désormais à leur subsistance.

Les circonstances empêchèrent la première République de mettre ce programme social à exécution : les gouvernements qui

(t) V. spécialement la propos. Cruppi, Ch., 35 janv. 1899, n* 651.— Sur les projets tendant à rendre obligatoire l'assistance aux vieiUards et Hifirmes indigents, v. infrà.

(2) V. le rapport de Barrère, cite soprà, n« 142. — Cf. décr. de la Odvenlion des 19-24 mars 1793.

(3) Sur l'organisation centrale des services d'assistance au ministère de l'intérieur (direction de l'assistance et de l'hygiène publiques et Cons, supérieur de Vassistance publique, v. suprk^ n*« 322, 626. V. aussi Berthëlemy, Dr. admin,, p. 768, et Touvr. précité de Derouin, Goy et Worms.

LOI POSITIVE. — PROJETS DE RÉFORME 1041

lui succédèrent ne purent, ou ne voulurent pas s'y conformer ; c*est à la troisième République qu'il appartient de le réaliser. Plusieurs jalons importants sont posés : mais Torganisation complète de l'assistance est cependant demeurée jusqu'ici à l'état d'ébauche ; il est grand temps de la parachever (1). Passons en revue très brièvement, à la lumière de ces principes, les principales formes de l'assistance.

1406. — L* enfant. — L'Etat doit en premier lieu se préoccuper de Tenfanl. Il doit tout d'abord protéger l'existence de lenfant conçu et du nouveau-né (hospitalisation des femmes enceintes, congé et secours aux femmes récemment accouchées employées dans l'industrie, lois sur les enfants assistés, sur les nourrices, etc.), puis pourvoir à l'éducation de l'enfanl, à son instruction, ■et veiller sur sa moralité (lois sur les enfants assistés, sur les -enfants maltraités ou moralement abandonnés) (2).

1407. — Le vieillard, le malade ou Tinfirme. — Quant aux indigents incapables de travailler,soit temporairement (malades), soit définitivement (vieillards, infirmes et incurables de toute catégorie), ils ont droit, avons-nous dit, à être secourus par la collectivité. Il est du devoir strict, et aussi de l'intérêt bien en-

(1) L'on objecte parfois, contre Torganisation de Tassistancc, que le système des Ai&vLY^ncti d'Etat doit, en se généralisant, rendre l'assistance inutile. Celte objection ne saurait nous arrêter. Tout d'abord, en effet, l'assurance qui plus que toute autre pourrait être considérée comme un remède au paupérisme, Tassurance contre le chômage involontaire^ est encore à l'état de projet dans tous les pays ; les autres types d'assurance s'organisent, mais de longues années s'écouleront encore avant qu'ils ne produisent tous leurs effets. Au surplus, et quel que puisse être le développement donné au système, il restera toujours des pauvres : sans compter les ouvriers vic' 'limes d'un chômage plus ou moins volontaire, ou les condamnés libérés qu'il s'agit de reclasser, l'Etat ou les communes se verront toujours en présence d'une multitude d'individus sans ressources restés en dehors de toute organisation corporative, enfants abandonnés, vieillards, malades, infirmes, ou vagabonds de toute provenance et de toute nationalité, individus dont les pouvoirs publics devront nécessairement s'occuper, tant par mesure de sécurité publique, que par un sentiment supérieur de justice et de solidarité sociales .

(2) Sur ce point, la législation française a pourvu aux nécessités les plus pressantes. — V. notamment: sur les enfants assistés^ le décr. du 15 janv. 1811, la loi du 5 mai 1869 et celle du 24 juill. 1889 ; v. aussi, relativement à l'inspection, les indications données suprà, no 1221. Sur la protection du premier âge, V. L. 23 déc. 1874 (loi Roussel;. Cons. notamment, outre les ouvrages cites suprk: Dali., SuppL au Rép., V» Nourrices; D' Peck, Assistance maternelle à domicile {Rev. polit, et parL, déc. 1900). Sur les enfants maltraités ou moralement abandonnés, v. les lois des 7 déc. 1874 (Aec. Cohendy, p. 242 et suprà, n» 778), 24 juill. 1880 et 19 avril 1898. Signalons toutefois une lacune très fâcheuse de notre législation ouvrière relativement à la protection des femmes en couches : V. suprà, n« 849. — Cf. Quest. prat., 1903, p. 92.

1042 TITRE lY. — CHAPITRE II

tendu, des pouvoirs publics, de pourvoir largement à leurs besoins, tant par Thospitalisation dans des établissements appropriés (hôpitaux proprement dits, hospices de convalescents, de vieillards, d'incurables, d'invalides du travail, d^aliénés, d'aveugles et sourds-muets, etc.), que par l'assistance à domicile (d'ailleurs souvent inefficace à raison de Thygiène déplorable des logements ouvriers, de l'insuffisance des ressources et de l'ignorance profonde des assistés) (1).

1408. — L'indigent valide. — Les pouvoirs publics doivent, enfin, se préoccuper du sort des indigents adultes et valides. Il sera pourvu aux besoins des indigents valides par un ensemble de mesures destinées à subvenir à leur existence, plus ou moins largement suivant le degré de faveur dont ils sont dignes, sans cependant leur faire une situation équivalente à celle de la moyenne des travailleurs, pour ne pas encourager le vice et la paresse : secours à domicile par l'entremise des bureaux de bienfaisance, assistance par le travail (2), maisons de travail,

(1) Il nous est impossible de présenter ici, même en raccourci, le tableaa de notre organisation hospitalière, et de notre système de secours médicaux à domicile, mis en parallèle avec les institutions étrangères similaires. De très grands progrès ont été réalisés depuis quelques années ; mais au point de vue législatif notamment, des réformes essentielles s^imposent. Tout d'abord, le principe même de l'assistance obligatoire n'est pas encore affirmé dans la loi, nous ne possédons encore dans cet ordre d'idées que la loi du 15 juillet 1893 sur Yassistance médicale gratuite (D. 94.4.22) d'ailleurs très imparfaitement appliquée jusqu'ici. Sur cette loi, v. notamment Piaon (Aer. dVc. polit., 1900.965). Mais cette loi appelle, comme complément nécessaire, Pinscription dans nos lois de l'assistance obligatoire aux vieillards, infirmes et incurables indigents. Trois propositions ont été déposées, Tune au Sénat par M. Strauss (20 janv. 1898, doc, pari., n» 10), les deux autres à la Chambre par MM. Rey et Lachièze (3 févr. 1899, Ch., doc. pari., no 714, p. 576, rapp. Bienvenu-Martin, 19 fév. 1900, Ch., doc. pari., 19 fév. 1900, doc. pari., n* 1435, p. 535, nouveau dépôt le 12 juin 1902, doc. pari., n» 56, p. 506'i, et par M. Bienvenu-Martin (23 juin 1902, doc. pari. , n^ ii8, p. 586). La Commission d'assurance et de prévoyance sociales parait devoir s'approprier celte dernière {Quest. pral., 1903, p. 58). — Cpr. à ces projets la poor law anglais et le projet anglais sur les pensions de vieillesse, ainsi que les lois danoise et néo-ztilandaise (V. suprà, n» 1392). D'autre part, notre législation sur les aliénés (L. 30 juin 1838) appelle des réformes profondes et urgentes. Berthélemy, p. 776 ; De Mouy, Le régime des aliénés devant le Parlement {Rec. polit., 1894, t. l•^ p. 383 et s. et t. 2, p. 90 et s.).

(2) L'assistance par le travail (Cpr. worhhouse anglais), qui s'est rapidement développée en France (62 établissements en 1900), n'a rien de commun avec le système condamné des ateliers nationaux. L'obligation rigoureuse pour l'assiste de fournir un certain travail, et la faible rémunération du travail fourni sont de nature à éloigner les vagabonds de profession ; ladjonction à l'établissement d'un bureau de placement gratuit est au contraire susceptible d'attirer les ouvriers sérieux, réduits à l'indigence par le chômage. Sur les avantages de l'assistance par le travail, v. Berlhélemy, op. cit. ; Rostand, J. des Débais, 22 aoùl-20 nov. 1900 ; Le Coq, L assistance par le

LOI POSITIVE. — PROJETS DE REFORME 1043

colonies agricoles, stations de secours, dépôts de mendicité, patronage des libérés, hospitalité de nuit, soupes populaires, bouchées de pain, œuvres de prêt gratuit, etc.

1409. — Conclusions: Budget social, coopération de lassistance publique et de la bienfaisance privée. — L'on objectera sans doute que la réalisation intégrale du programme d'assistance sociale rationnelle, esquissé par nous à grands traits, exigerait des ressources financières énormes, dont l'Etat, les départements et les communes ne sauraient disposer, même en tenant compte des revenus particuliers des établissements cha- . ritables, et des créations multiples dues à la charitée privée, qui diminuent d'autant les charges de l'assistance publique.

Mais à celte objection nous ferons une double réponse :— !• le régime anti-économique de Isipaix armée ^ qui pèse sur l'Europe depuis plus de trente ans, et qui coûte à la France seule plus d'un milliard par an (1), tant pour la guerre que pour la marine, a complètement faussé l'équilibre normal des budgets. Que ce régime écrasant pour l'industrie européenne (2) vienne enfin à cesser, que les pacifiques remportent dans les Parlements et fassent de la Cour permanente d'arbitrage de la Haye une réalité ; et aussitôt les Etats seront en mesure, non seulement de dégre- >ver les contribuables des impôts les plus onéreux, de ceux qui

travail en France.

D'ailleurs un tel système d'assistance ne doit pas être exclusif. Il est essentiel de le combiner avec un système de distribution de secours à domicile, très largement concédés aux indigents reconnus dignes d'intérêt, après enquête sérieuse. La combinaison de ces deux systèmes a donné, dans ces dernières années en Angleterre, les meilleurs résultats. Elle a en effet ce double avantage, de réduire les vagabonds à chercher sérieusement du travail, pour éviter le régime sévère du workhouse, et de contribuer efficacement à Textinction du paupérisme, les secours largement distribués A ceux qui en sont jugés dignes ayant généralement pour effet de les reclasser, tandis que les mêmes secours (tels que ceux distribués trop souvent par nos bureaux de bienfaisance) entretiennent la misère plutôt qu'ils n'en tarissent les sources. — Cf. Cauwès, t. III, p. 642 ; Gide, p. 271 ; Decker, Assistance à domicile {Bev. polit, et pari., 10 déc. 1900). — Sur le développement des sociétés de patronage des libérés (plus de 100 en France, 450 en Allemagne), ainsi que des colonies agricoles, en Allemagne et aux Pays-Bas principalement, v. Gide, rapp., p. 263 et s.

(1) Le budget de guerre français pour 1903 s'élève à 1.017.798.000 fr. (dont 711.000,000 pour la guerre, 306.798.000 pour la marine) !

(2) Sur les dangers que fait courir aux peuples européens la progression des armements, cons. notamment : Circul. adressée aux puissances par le comte Mouraviev, min. des aff. étrang. de l'Emp. russe, le 12-24 août 1898 ; Fr. Passy, La paix et Varbitrage {Ann. soc. éc. polit. Lyon, 1897) ; Jean da Bloch, La guerre ; Mérignhac, Larbitrage international et La Conférence de la Haye ; Novicow, Les gaspillages des sociétés modernes ; — La Paix par le droit, passim.

pèsent le plus lourdement sur les classes populaires, mais encore de consacrer une quote-part importante de leurs budgets à Tamélioration du sort du plus grand nombre, et à Torganisation complète de l'assurance ouvrière et de l'assistance, c'est-à-dire à la pacification sociale. Le budget social^ budget fécond entre tous, s'enflera ainsi, pour le plus grand profit des peuples, des sommes demeurées disponibles par la consolidation de la paix internationale, et la réduction progressive et simultanée, dans les différents pays, des armements et des budgets de guerre.

1410. — 2° Môme avec les ressources actuelles, il serait possible, de Tavis de la plupart des économistes, d'obtenir des résultats beaucoup plus satisfaisants, si Ton parvenait à centraliser les fonds, ou tout au moins à coordonner les efforts, et à empêcher un gaspillage bien intentionné sans doute, mais déplorable par ses résultats. Que les services d'assistance publique et Ici^ œuvres d'assistance ou bienfaisance privées (1), à quelque confession qu'elles appartiennent, quelles que soient les tendances sociales de leurs promoteurs, se prêtent enfin un loyal concours, dans cette lutte contre la misère, dont le succès ou l'insuccès décidera de l'avenir de la société actuelle et delà civilisation même (2) ; que ces œuvres s'unissent et constituent dans tous les centres importants un Office central des instituiions charitables (3), largement doté, pourvu d'agents sûrs, capables

(1) Il est intéressant de remarquer que la loi du l»' juillet 1901 sur les itsociations, en afTranchissant les sociétés de bienfaisance, pourvu qu'elles ne se rattachent point à une congrégation religieuse, du régime antérieur de l'autorisation préalable (art. 291, G. pén.), et en leur conférant une i»crsonnalité restreinte moyennant une simple déclaration, a élargi sensiblement leur champ d'action. — Trouillot et Chapsal, Commenl. de la. loi du \^^ jaiUel 1901, 3e part., 1902. Il appartient sans doute à TEtat d'exercer sur tous Iw établissements de bienfaisance privée une surveillance active, dont certains scandales récents ont démontré la nécessité (Sur le projet de ré|?lenieDlation des orphelinats, ouvroirs, etc., v. suprà^ n» 856. — Cf. arrêt de la Cour de Nancy, 28 févr. 1903, Monil. judic. de Lyon, 7 avril, condamnant la congrégation du Bon Pasteur). — Mais ce droit supérieur de contrôle, qu'il est du devoir de TËtat d'exercer, est très aisément conciliable avec le lihrf développement des œuvres privées poursuivant réellemenl un but de charité, «u de solidarité sociale. — Cf. Bompard, Les congrégations et l assistance (Rev. polit, et pari., déc. 1901).

(2) Sur l'alliance de l'assistance publique et de l'assistance privée dans le système allemand d'Elberfeld, v. Cauwès, t. III, p. 652 et s.

(3) Il existe des Offices de ce genre, sous des dénominations variccf? cl avec des attributions plus ou moins étendues, à Paris, Lyon, Boi-deaux, etc. La plupart ont deux objectifs principaux : renseigner leurs adhérents sur les indigents qui demandent des secours ; les renseigner sur les œuvi-e* appropriées à la situation particulière du solliciteur, ou à la misère cachée que l'on désire soulager. — V. Bompard, Le bureau de bienfaisance centnl de Paris (liev, polit, et pari., mai 1900) ; Lefébure, Organisation de la ehâ-

LOI POSITIVE. — PROJETS DE RÉFOHME 1045

de se livrer à des enquêtes sérieuses sur les moyens d'existence des solliciteurs, sur les misères cachées et les fraudes à déjouer : lorsque cette union pour le bien public sera partout un fait accompli, un pas décisif aura été fait dans la voie de l'organisation rationnelle de l'assistance, et de Tendiguement du paupérisme^ sinon de son extinction définitive.

rilé privée ; Parts charitable et prévoyant (publ. de l'Office de Paris) ; Manuel des œuvres de Lyon, etc. Malheureusement, beaucoup d'œuvres ayant un caractère confessionnel accentué demeurent encore en dehors de ces groupements. Aussi les Offices français exercent-ils une action beaucoup moins puissante que les Charily organisation societies de Londres, New- York, etc. (Réf. soc.f 1*' oct. 1896), qui ont réussi en quelques années à diminuer sensiblement le paupérisme (graphiques exposés à TExpos. de 1900, Gide, rapp. p. 371), ou les Offices similaires de plusieurs villes suisses, Genève notamment.

TABLE DES MATIÈRES

Pa|M

PaBFACB VII