IV. — Monopoles résultant de la nature Mf:ME de l'industrie
— 633 — Il est enfin des monopoles qui résultent de la nature même des choses, et que lEtat constate, pour en réglementer lexercice, plutôt qu il ne les crée : tels sont les monopoles d'exploitation des mines ou des chemins de fer.
Mines (4). — En ce qui concerne les mines, l'unité d entreprise ])our le tréfonds sur une vaste superficie est une condition nécessaire de lexploitation ; même dans les pays où prévaut le système de ïaccession, qui consiste à attribuer la propriété du tréfonds
(1) Celte régie fonctionne en Italie depuis le 15 juin 1919. M. Méda, min. des finances, a d'ailleurs déposé en décembre lUlS un vaste projet de monopolisation englobant le café, le thé, le sucre, le pétrole, la benzine, 1 alcool, les matières explosives, les lampes électriques, etc. Mais la réalisation mlégrale de ce projet parait devoir se heurter à une vive opposition.
— En mars 1919, la Commission de législation fiscale de la Chambre franraise s'est déclarée favorable en principe au monopole d'importation des cales.
(2) Truchy, Les monopoles fiscaux (Journ. des Ecomm., 1918.2.331).
(3) Sur les régies fiscales de l'Indo-Chine, cons. notamment: rapp. Mollette, sur le budget des colonies (Ch., 27 déc. 1911, doc. pari., n° 376); l'eyronlon, Les monopoles en Indo-CIiine, th. 1913. — Le monopole d© 1 alcool indo-chinois, notamment, doit disparaître d'ici à 1923.
(4) Aux ouvrages de MM. .\guillon, Féraud-Giraud, .\niieux, cités, supra, II'' 615, adde: Weiss, L'exploitation des mines par l'Etat; mines fî.'icales de hi Prusse et régime minier français, 1901 ; Berthélemy, Droit administratif, p. 717 et B.; de Leener, Wodon et Waj.xweiler, Le ctiarbon dans le Nord 'le la Ik-lgiquc (Institut Solvay), 1901; Lozé, Mines et métallurgie dans le y'ord, 1905; Chardon, Les travaux publics, 1907 (chap. V); Louzon, 'Le régime de la propriété des mines en France, Belgique et Hollande, th. 1907; Aniieux, Le régime des mines en France (Que.'it. prat., 1909.281); Rolland, La refonte de la législation minière {Rev. pot. et pari., 1910.3.95 et s.) et; La situation juridique des exploitants des mines (Rev. de dr. public.
428 TITRE I. — RÉCxLEMENTATION ADMINISTRATIVE DE L'INDUSTRIE
aux propriétaires de la surface (ex.: V Aivjlctcrrc) (1), la formation entre les propriétaires supcrficiaires de vastes syndicats ou associations s'est imposée, dès que Texploitalion des richesses minérales a pris une certaine extension. Mais ces associations elles-mêmes ne peuvent aisément fonctionner que dans les Etats où la propriété n'est pas trop morcelée ; en France, où le régime des successions favori.se le morcellement indéfini des héritages, le système de l'accession eût donné les plus déploral>les résultats. Il a donc fallu opter entre le système de Yinuention et le système du droit rcfjalien de l'Etal.
634. — Invention. — Le premier système, qui consiste à euvisager les mines comme des res nnllius, et à en attribuer la propriété exclusive à Vinucntenr ou au premier occupant, est consacra par un grand nombre de législations (Prusse, Autriche, Etats Scandinaves. Espagne, Portugal, Mexique, etc.). — Il compte en France de nomln-eux partisans, et en 1891 M. Jonnart déposait sur kbureau de la Chambre un projet tendant à consacrer pour les mines à découvrir le principe du droit de V inventeur {5 mai 1891, Oh., Doc. pari., ann. no 740). Il est juste, dit M. Jonnart, u d'assurer la propriété de la mine à celui qui, par Tinitiative et l'ingéniosité de ses recherches, par les capitaiLX quil y a aventurés, a trouvé le gisement minier, considéré jusque-là comme res nuHius, et a fait sortir du néant ce fonds de richesse, en ,uii mot à \ inventeur ».
Cette proposition renferme assurément une part de vérité, cl Ton conçoit que, dans les pays neufs, pour stimuler l'esprit de découverte et assurer la mise en valeur rapide des ressources naturelles qujjs renferment, la préférence soit donnée au jus inventionis Ç2). Mais ce régime, à d'autres points de vue, ne laisse
oct.-déc. 1911); — Pachard, Le régime minier, 1911; Ajam, La question des jnines, hroch. 1911; Aguillon, Les concessions de mines (Reu. polit, et pari., juin 1912); Paycii, La réforme de la législation minière (Econ. fr., 1918, 581). - Revue de législation minière, passim.
Sur la aiouvcJdc loi organique du 9 sept. ^919, cons. notamment : D. 20.4.45; Rép. prat. J3alloz, p. 8, addii., v» mines; Sauzède, Le nouveau régime minier (Pari, et Opin., n-^ 15 mars, 1" avril 1920); Bry et Perreau, p. 451; Lois nouvelles, 1er nov. 1919.
(1) Zevaès, La législation des mines en Angleterre, 1912.
(2) C'est ce régime que la France a introduit dans ses possessions de r.\nnani et du Tonkin (décr. 16 oct. 1888), de Madagascar (décr. 17 jiiiil. 1896, 20 juill. 1897 et 20 févr. 1902), de r.\frique occidentale et équatoriaU-.
— Crozc, La question aurifère à Madaç,ascar, th. 1907: Méniaud, La question, des mines dor dans le Haut Sénégal-Niger (Par^. et opinion, 10 août 1911)
— L'Algérie est soumisr. sous le bénéfice de certaines réserves, au régini<de la France continentale (décr. G janv. 1855); Augouard, L'industri'minière en Algérie, 1909. — En Tunisie prévaut aussi, depuis l'établisse ment du protectorat, le régime de la concession, mais le concessionnaire est
pas que de présenter des inconvénients très graves. Outre quil a le tort d étendre artificiellement, à des richesses dont la mise en valeur progressive et prudiMite importe à la collectivité tout entière, les principes traditionnels de la propriété individuelle, il risque de provoquer des expLoituLions hâtives et défectueuses. Rien ne [)rouvc en effet, a priori, que le premier occupant, ni même que le prospecteur ou inventeur ait la compétence ou les ressources nécessaires pour procéder à une exploitation ratioanelle ; or une cx;ploitation vicieuse peut avoir pour résultat le gaspillage et la perte de ces richesses minérales dont la conservation importe non seulement à la prospérité de lindustrie, mais aussi à la défense nationale.
636. — Droit rég^alien de VEtat : régie ou concession. — L'Etat gardien des intérêts généraux, a donc le droit d intervenir pour réglementer cette exploitation, et ainsi se trouve justifié par avance le système du droit réf^lien. Soit que l'Etat exploite lui-même en régie comme en Russie, au Japon, etc., soit qu il concède à des particuliers, choisis par lui, la pleine propriété de la mine, comme en France (loi du 21 avril 1810), ou simplement un droit temporaire d exploitation (concessions nouvelles, L. du 9 sept. 1919), dans les deux cas, les intérêts généraux sont théoriquement sauvegardés • l'Etat se réservant, même dans le système de la concession en pleine propriété, un droit supérieur de contrôle sanctionné par des obligations iK)sitives imposées à l'exploitant (compagnie ou individu), et par la faculté de prononcer la déchéance de la concession.
636. - DnperlecUons de la loi de 1820. — Il faut bien reconnaître cependant que lEtat français était très insuffisamment armé, même depuis le décret du 14 janv. 1909 (D. 09.4.118)^ par la loi de 1810 contre les abus d'exploitation, ou contre le défaut d'exploitation des mines concédées. Le Conseil d'Etat se montrait, très défavorable à la déchéance ; c'est ainsi qu'en 1905, il avait iumulé trois arrêtés par lesquels le ministre des travaux publics avait prononcé la déchéance de concessions inexploitées ou abandonnées (Cons. d'Etat, 13 janv. 1905, D. 06.3.73). — V. cependant Cons. d'Etat, 10 avril 1908, D.-P. 1909.3.119; 15 nov. 1912, Monit. jud'c, 23 fév. 1913).
Il semblait également nécessaire de renforcer législativemenfc les droits de lEtat, en vue de lui permettre d'insérer, dans les,
soumis à une tutelle plus rigoureuse qu'en France. — Zeys, Mines et phosphates en Tunisie, 1912.
Aux Etats-Unis, c'est le droit du premier occupant plutôt que cedui de l'inventeur que consacrent les lois fédérales (Y. Aguillon, t. III, u« 1218).
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430 TITRE I. — BÉGLEMENTATION ADMINISTRATIVE DK L INDUSTRIE
CH. V. — LIMITATIONS AU PRINCIPE DE LA LIBERTÉ DE l'iNDUSTRIE 431
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cahiers des charges des concessions nouvelles certaines clauses dans 1 inlérèt des ouvriers: clauses qui sont devenues de style dans les cahiers des charges des adjudications des travaux publics, mais que le Conseil d Etat lenail pour illégales, sous l'empire de la loi dj 1810 (Cons. d'Etat, avis des 19 et 26 déc. 1907, Bull. Off. trau., 1908.174) (1).
Il était fàdicux également que l'Etat fût obUgé strictement d.^ lecourir au régime de la concession, et qu il ne lui fût pas loisible, pour les gisements nouvellement découverts, de tenter lexpériencc de la régie directe (2).
637. Projets français. — Ainsi s'expliqua la multiplicité djs projets ou propositions dj refonte de la loi de 1810, déposés au cours de ces vingt dernières années sur le bureau des Chambres ; les mis ne tendant à rien moins qu'à substituer la régie directe à
(1) Cf. loi belge du 5 juin 1911 {Bull. Off. internat., 1911. 1922). — Celte loi modificalive de la loi de 1810 (toujours eu vigueur en Belj^ique), reiiforce les droib» de contrôle de l'Elat en ce qui concerne la surveillance et impose aux concessionnaires tout un ensemble d obligations envers leur personnel.
(2) Ainsi a procédé lElat prussien, lorsqii'il a racheté, pour les exploiter en régie, plusieurs mines situées en Wesfphalie. — Cf. loi prussienie du 18 juin 1907, renforçant les droits de llitat sur Je; gisements nouveaux. — Weiss, op. cit.; Gréard, L'exploitation des mines pur l'Etat en Prusse, 1913; Normand, La socialisation des mines en Allemagne {Rev. d'écon. polit., janv.-fév. 1920). — Le procédé peut avoir certains avantages, par exemple celui de paralyser les manœuvres des trusts miniers en vue de provoquer une hausse exagérée des combustibles. Il est même i)arliculiorc.nent recomïnandable. lorsque des gi.semenls houillers imi)orlants viennent à être découverts; pour ces gisements, qui sont encore res nullius, le principe du respect des droits acquis ne peut plus être invoqué, et l'Elat peut examiner en toute liberté s'il convient de leur appliquer le système traditionnel de la concession ou au contraire d'exploiter en régie; cette dernière combinaison paraît indiquée, lorsque l'Etat, exploitant déjà en régie ses voies ferrées, est un gros consommateur de houille.
La question se posa précLsémejit en ces termes, en 1901, ei Belgique, à la suite de la découverte en Campine, dans le Limbourg belge et la province d'Anvers, de riches gisements houillers. — Le parti socialiste cl le parti libérall s'entendirent pour soumeltre au Parlement be'ge un projet de loi tendant à réserver à l'Etat, pour l'exploitation en régie, une vaste zone dans le nouveau bassin (propos, llanrez, Reu. pratique [belge] de dr. industriel, oct. 1902, p. 314). — L'on argumentait notamment e.i ce sens, soit des heureux résultats de l'exploitation par la Prusse des mines de Westphalie (revenu net annuel moyen de 20 millions de marks, et influence prépondérante dans les cartells miniers), et des expériences, non moins heureuses, du Luxembourg depuis 1874, et des Pays-Bas dans le Limbourg hollandais, à proximité précisément des nouveaux gisements belges (loi hollandaise du 26 juin 1901).
Ces arguments ne convainquirent pas le gouvernement belge, qui se prononça contre la régie.
Sur le mouvement d'opinion ei\ Angleterre en faveur de la nationalisation des mines, à la suite du rapport Sankeg, v. Reu. polit, et pari., janv. 19'20, p. 122. — Cf. Ouest, pratiques, août-oct. 1920, p. 22 et 35.
la coiicession, même pour les mines existantes, daulres se bornant à renforcer le contrôle, d'antres enfin instituant poui* l'avenir im régime nouveau, mais sans toucher aux droits acquis.
Les pro|xjsitions du premier groupe n avaient aucune chance d aboutir, attendu que la régie généralisée présupposait le rachat, par le Trésor, d un capital immobilier colossal, concédé en toute^ propriété depuis le début du xix« siècle.
C'est cependant en faveur de la nationalisation immédiate des mines, avec interdiction de recourir à la concession pour les gisements nouveaux, que se prononça, en 1909, la Commission des mines de la Chambre, sur le rapport de M. Zévaès (1). Mais il semble bien que la Commission ait simplement voulu se livrer à une manifestation platonique en faveur du droit régalien de l'Etat, ])uisquelk' laissait à une loi ultérieure le soin de régler les conditions de la reprise des concessions ! •
Tout autre était le caractère du projet élaboré par M. Barthoo, ministre des travaux publics, et déposé au nom du gouvernement sur le bureau de la Chambre (2).
Ce projet laissait subsister le principe djs concessions perpétuelles, mais il délimitait rigoureusement les droits respectifs da propriétaire de la surface (suppression de la redevance tréfoncière)^ du prospecteur ou (inventeur et du concessionnaire. Il édiclait contre celui-ci des déchéances rigoureuses, notamment pour le cas de non exploitation, interdisait la cession des concessions sans autorisation si)écialc, relevait enfin le taux d 's redevances dues à lEtat (3 . et "instituait, pour le cas où le produit nel dune concession dépasserait le dixième du capiUiI de premier établissement, une véritable i)articipation d^ lElat aux bénéfices, la redevance sur l'excédent étant brusquement portée de 5 à 20 0 0. — L'article 17
(1) La Commission était saisie, en dehors du projet Barlhou, de trois propositions: deux émanant du groupe .socialiste unifié, tendant à la nationalisation immédiate et intégrale (prop. P. Gonslans, Ch., Il juin lOOG, Doc. pari, n° 102; Cornand, Ch., l^r juin 1908, Doc. pari., n" 1741)^ et une proposition transactionnelle, du groupe socialiste indépendant (prop. Hasly, 12 juin 190G, Ch., Doc. pari, n^ 31, reprise le 21 juin 1910, n« 151), «organisant la déchéance des concessionnaires de mines inexploitées ou abandonnées, et leur e.Kploilatiou eu régie par l'Etat, concurremment avec celle des gisements non encore concédés. C est sur l'e.isemble de ces propositions que fut établi le rapport Zevaès (1" avril 1909, Doc. pari., n» 2131) concluant à la nalionalisa.tion immédiate.
(2) Projet de loi sui* le régime général des mines, déposé le 17 novembre 1U08, par les ministres des travaux publics, des finances et du Iravail (Ch., Doc. pari, n» 2114). — Nouveau dépôt le 30 juin 1910, Doc. iKul, n^ 502.
(3) Ces redevances ont déjà été r«naniées, dans un sens favorable au Trésor, par la loi de finances du 8 avril 1910, art. 4.
du projet pcniictlait d'autre part cl astreindre l'attributaire à certains versements dans riutérêt du j^ersoiinel (1).
Ce premier projet avait pour contre-partie un antre projet (2), déposé le même jour, autorisant par avance l'Etat à raclieter, sous certaines conditions, les concessions et usines accessoires, et à les exi^loiter en régie.
En 1918, le projet Barthou, dont la guerre avait interrompu la discussion, fit place à un projet beaucoup plus hardi, le projet Louchciir, limitant pour l'avenir la durée des concessions, instituant la participation de l'Etat et du personnel aux bénéfices et à la gestion, et conférant à l'Etat la fuculté d opter, pour tous les gisements nouveaux, entre la régie directe et la concession.
C'est ce projet qui est djvenu la loi organique du 9 septembre 1919 (3), niodificaUve de la loi de 1810 4).
638 - Loi du 9 septembre 1919. — Les caractéristiques de cette loi sont les suivantes:
a) Droit pour l'Etat, pour tous les gisements nouveaux, d opter entre la régie directe et la concession, les droits acquis avant sa promulgation étant respectés ;
b) Caractère temporaire et révocable, sous certaines conditions nettement spécifiés, des concessions nouvelles ;
c) Caractère immobilier et commercial du droit du concessionnaire ;
dj Affirmation du droit régalien de l'Etat ;
(1) .Sur la question, très discutée aujourd'hui, des actiom de travail, V. notre titre IV, infra. V. aussi: La participation aux bénéfices et les nouvelles concessions minières (Qucst. prat., iyi0.22«, décl. de AI. Viviani, ministre (du travail).
(2) Projet de loi sur le rachat des concessions de mines, déposé la 17 novembre 1908 par les ministres des travaux publics et des Jinauces (Ch., Doc pari., n» 2113).
(3) Travaux préparatoires de la loi du 9 sept. 1919: Projet déposé par MM. Loucheur, min. de l'artnement et Klotz, min. des lin., le 10 janv. 1918 (Ch., Doc pari., n° 4184). — Rapp. L. Perrier, le 2 août 1918 (Ch., Doc, pari, n« 4928), et Jenouvrier, le 3 avril 1919 (Sén., Doc. pari., n» 152) . — Cf. décret du 21 août 1920 approuvant le cahier des charges - type pour les concessions nouvelles; décr. 8 mai 1920 rendant applicable à V Algérie la loi de 1919. — V. aussi L. 27 sept. 1919 accordant certaines immuuilés fiscales aux mines situées en pays envahi.
(^) Il était temps d'aboutir, car depuis bientôt dix ans le gouvernement dans l'attente de la réforme projetée, n'accordait plus aucune concession minière, au grand préjudice de léconomie nationale et du ravitaillement du pays en houille, 1er et autres produits minéraux indispensables à l'industrie sidérurgique. — Plus de 200 demandes de concessions étaient en eouffrance et parmi elles plusieurs concernaient le bassin houiller lorrain, dont la mise en valeur eût alfranchi notre mélallurgie de l'Est de sa yiépendance à l'égard de l'.\llemagne. — Grcau, Le fer en Lorraine (public, de la ch. de comm. de Nancy, 1909).
CH. V. — LIMITATIONS AU PRINCIPE DE LA LIBERTÉ DE l'iNDU.STRIE 433
e) Participation du })ersonnel aux bénéfices et à la gestion ;
/) Contrôle de Tensemble des exploitations minières, exercé eu comnuui par 1 Etat, les exploitants et le personnel (Comité consultatif des mines).
Re])renons successivement ces divers aspects du régime nouveau, qui, ainsi que nous le verrons, présente une étroite analogie avec celui qui a prévalu pour la 'houille blanche (L. du 16 octobre 1919).
639 — ri) Caractère Icmjiorairc des concessions nouuellcs. — La loi de 1919, respectueuse des droits acquis, laisse subsister le caractère perpétuel des concessions antérieures à sa promulgation ; mais dorénavant, aucune concession ne sera plus accordée qu'à temps. La durée de la concession est fixée invariablement à 99 ans l)our les gisements de houille et de lignite, à 50 ans minimum et 99 ans maximum pour tous les autres gisements (art. 2). Ces concessions sont renouvelables dans les conditions déterminées par le même article.
La ^concession jjeut être accordée, à moins que VElat ne préfère cxploiici' en régie directe, à un département, à une commune, autorisés par une loi, à un syndicat professionnel, dans des conditions qui seront fixées par une loi spéciale (1), à toute société commerciale, ainsi quà un particulier.
L'Etat est d'ailleurs libre de refuser toute concession, et d opter pour la régie directe. En ce cas, un décret délibéré en Conseil d Etat fixe le périmètre et règle les droits des propriétaires de la surface, et. s il y a lieu, les indemnités dues aux inventeurs (art. 1er, § 2).
640 - b) Caractère du droit du concessionnaire . — Bien que temporaires, les concessions de mines constituent, comme sous 1 empire de la loi de 1810, des droits immobiliers susceptibles d hypothèque (art. 1er, § 4).
Mais, tandis que d'après le C. civil et la loi de 1810, Lexploilation des mines était réputée civile, Lart. 5 dispose que « l'exploilutioii des mines est considérée comme un acte de commerce. Cette dis- |>osition s'applique aux sociétés civiles existantes, sans qu il y ait lieu pour cela de modifier leurs statuts ».
641. - C) Affirmcttion du droit régalien de l'Etat. — L aftirniation énergique de ce droit découle de tout un ensemble de
(1) Cette innovation est difficilement conciliable avec le caractère commercial assigné par la Igi de 1919 aux exploitations minières. Les syndicats, ' 11 ellol, même depuis la loi de 1920, restent en principe incapables de '•lire le commerce (v. supra ïvA2S). Il convient d'attendre la loi spc-
aie annoncée, pour connaître la portée exacte de ce droit conféré aux
>ndicaLs,
