Chemins de fer (2). — C'est par des considérations

(1) 'Sur les iiideiunilés de plus-values susceptibles d'être exigées des proj)ri6laires d'usines ou de terrains, v. l'article 20 de la loi.

(2) Bibliogr.\phie: Picard, Traite des chemins de fer, 4 vol., 1887; Colson, franspfxrts et tarifs, 'M édit., 1908, et Cours d'économie politique, t. VI, 11)08; de Kauimann, La politique française en matière de chemins de fer, trad. llamon, 1900; Fochicr, Exploitation des chemins de fer par lEtat en Allemagne, 1901 ; P. Léon, Fleuves, canaux, chemins de fer, avec préf. de P. Jiaudin, 1903; Edg. Milhaud, Le radiât des chemins de fer, 1904;. Dupré de Pomarèdc, Le rachat de l'Ouest, th. 1910; Berthéiemy, Droit administratif, p. 657 et suiv. ; Ilauriou, Droit administratif, 6^ édit., p, 698; ^^-liardon, Les travaux publics, 1907, p. 242 et suiv.; Filliot, La guerre i^t les chemins de fer, 1919. — V. aussi Masson, Histoire des cliemins de fer, 3 vol., 1914. — Articles de revues: P. Leroy-Beaulieu, Les deux méthodes, contrôle et rachat (Econ. franc., 2 mars 1907); Berthéiemy, Le rachat des chemins de fer ((Juest. prat. de législ. ouvr., 1907.65 et suiv.); i'orte, Chronique dos transports, Le rachat de V Ouest {Rev. décon. polit. ^

442 TfTRK r. — rpîglementation administrative de l'industrik

CH. V. — limitations au principe de la liberté: de l'industrie 443

arLaloirues à celles invoqiKÎîes précédemment nu siiict des mines que l'on peut justifier le monopole des cfhemins de fer : soit que l'Etat exerce ce monopole en régfie, connue en Allemagne, en Suisse), en Italie, en Belgique, en Ilussie, en Roumanie, au Japon, etc., pour l'ensemble du rése^ui, ou en France pour les lignes de l'Etat ; soit que, tout en s'atlribuant la propriélc du réseau, envisagé comme une dépendance du domaine public, il en concède teîmporairemcnt, comme en France pour la grande majorilé des voies ferré^^i,, lexploilation à des compagnies privilégiées.

I. cxpérienœ tt démontré, notamment aux I':t(tts-l'ns, et aussi e:i Angleterre, qu'en matière de transports par voie ferrée, la concurrence est un état instable, plein de périls pour le commerce et même pour les vo3-ageurs, qui fatalement aboutit à la constitution, an profit des sociétés les plus puissantes ou des ligiies concurrentes syndiquées, d'un monopole de fait beaucoup plus nuisible que le monopole Légal : ce dernier ayant pour contrepoids néc-essaire l'obligation pour les Compagnies privilégiées de se conformer à un tarif imposé, ainsi quaux prescriptions réglementaires multiples imposées par la charte de concession, tant dans 1 intérêt des voyageurs ou des expéditeurs que dans linlérêt supérieur de l'Etat ou de la défiense du territoire (Cf. 'Cauwès, t. IV, no 1170; Gide, I p. 397) (1).

655 — /?é///e on concesswn : qnestion dn racItU. — Ici encore, par conséquent, la question ne se pose pas entre la libre concur-

1908, 130 k Amiéiix, Le rachat de VOuest (Quest. prat., 1908, 263); Baudin, Les txploilations industrielles de VEtat (Reu. écon. intern., nov. 1909), Golsoii, Lm siJiiation financière des grands réseaux {Rev. polit, et parl\ 1919.2.298); iPeschaïul, La crise des transports (Rev. polit., 1920.1.207)' Liesse, Rc<iinu' futur des chemins de fer français {Rev. polit., 1920.3.5)- Allix, La réorganisation des chemins de fer français (Rcu. polit , 1921 1 30!) et 2.283). - V /- -, •

(1) Sur les efforts tentés aux Etats-Unis, un peu tardivement et avec ui.e efficacité douleuse, jwur lutter contre la tyrannie des pools et trusts, résultai d'une lit)erté non réglementée à l'origine (Interstate commerce ad. Anti trust /a//'). X. supra, w 571, et notre article précité delà Reu. polit (nov. 1902). — Cf. Raiiway and traffic problems (Annals of American Academij, n= de mars 1907); Pierre Lerçy-Beaulieu, Le déueloppemcnt des tendances étatîstes et la réglementation des chemins de fer aiiv Etats-Unis (Econom. franc., 3 juin 1905); Viallate, La question des chemins de f< r €iux Etats-Unis {Rcu. économ. internat., 1905, IV, \\> 2, p. 319); .Iarr\ , Les chemins de fer et les pouvoirs publics aux Etats-Unis, th. 1909. — Sur le contrôle, d'ailleurs insuffisant pour prévenir les trusts, institué par les lois anglaises de 1888 et 1894, cons. Brouilhet, Questions de chemin r de fer en Angleterre et en France (Quest. prat , 1908.313). — La guerre a naturellement ol)li,t,'é IFlat, aussi bien en Angleterre qu'aux Etals-Unis, à natui^llement obligé l'Etat, aussi bien en Angleterre qu'aux Etats-Unis, ù centraliser entie ses mains la gestion des réseaux, mais !e régime antérieut a été rétabli dès 1919, non sans provoquer diverses protestations du personnel partisan de la nationalisation.

rence et le monopole, mais bien entre le monopole exercé ca régie par l'Etat et le monopole concédé. Les partisans de Texploilation directe par l'Etat, pdus ou moins largement pratiquée à l'étranger, sont ici beaucoup plus nombreux que pour les mines ; effectivement, aucune question de propriété n'est en jeu, la propriété des chemins de fer appartenant à l'Etat français, et celui-ci s'étant réservé le droit d'en reprendre la libre disposition en rache^ tant les concessions avant leur expiration. D'autre part, le régime des concessions, complété par le lourd fardeau des garanties d'intérêts, a soulevé les plus vives critiques ; si bien que l'on put il y a quelques années, non sans de sérieuses apparences de raison, envisager le racliat comme une opération susceptible dalléger le budget national et de lui rendre plus d élasticité.

Or la question de propriété et la question budgétaire étant écartées, le système de l'exploitation directe par 1 Etat paraît, ^ première vue, présenter plus d'avantages que d'inconvénienls. Ce système, en effet, donne la liberté des tarifs, et permet de substituer à ime tarification, établie avant tout en vue des actionnaires, un ensejîible de taxes moins lucratives peut-têtre pour lexploitant, mais plus conformes à l'intérêt du i)ublic. La multiplicilé des réseaux, entraîne fatalement des complications, des frais frustratoires de toute sorte ; l'unification du réseau sous une direction unique, et son raccordement (connue en Allemagne) avec toutes les grandes voies navigables, auquel les Compagnies commercialement exploitées s'opposèrent longtemps par tous les moyens (1), ne pourraient manquer de contribuer au développement économique du pays.

L'exploitation directe par l'Etat présente en outre, au point de vue de l'organisation de la défense, des avantages évidents ; il semble bien que ce régime ait, en août 1911, facilité l'invasion, par l'Allemagne du Nord de la France. Dès le jour de la mobilisation, 1 Etat français a pris sans doute la direction de tous les réseaux : mais c'est dans la période d avant-guerre, pour rétablissement des voies stratégiques, que la régie a rendu à l'.Vllemagne les plus grands services.

656. — Incapacité prétendue de VEtat industriel. — L'on nous oppose, il est vrai, l'incapacité prétendue de l'Etat industriel ; mais cette thèse a priori est contredite par les heureux résultats de

(1) Jl est hors de doute que la Compagnie P.-L.-M. a tout mis en œuvre jusqu'en 1912, pour empêcher l'utilisation rationnelle d'un réseau fluvial merveilleux qui, bien aménagé, abaisserait considérablement le coûL des transports (Saône, Rhône et canaux de raccordement avec les bassins de la Loire, de la Seine et du Rhin). — Cf. travaux de MM, Tavernier; Pierre Raudin, Forces perdues, 1903, p. 67; P. Léou, op. cit.; Frécon, La navigation du Rhcne, th. 1907.

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rexploilation par l'Etat en Allemagne (1), voire nicme en France sur l'ancien réseau d'Etat, où cependant les lignes exploitées en régie, enchevêtrées dans les grands réseaux concurrents de l'Ouest ou de l'Orléans, étaient dans une silualion défavorable au point de vue commercial (2). Au surplus, les abus reprochés aux administrations d'Etat, même autonomes (comme le serait évidenuncnt la régie des dhemins de fer), sont également imputables au {personnel des grandes compagnies (Cauvvès, t. IV, n» 1190; Gide, I, p. 399).

Il est même plus facile à l'Etat, par une réglementation rationnelle, de mettre fin à ces abus dans une exproitation déj)endant directement de lui, que dans un réseau géré par un conseil d'administration, isur les agissements duquel le contrôle du ministre des travaux publics est souvent illusoire (3).

Ces considérations, maintes fois dévelop[>ées à la tribune ou dans la presse, déterminèrent en France il y a ime vingtaine d'années, im courant d'oiwnion assez marqué qui aboutit au rachat du réseau de 1 Ouest (4) et à son incorporation dans le réseau dEtat.

(1) Le produit net de l'exploitation des chemins de fer allemands atteignait, avant la guerre, 1.375 millions! Meuriot, Les revenus domaniaux de V Allemagne (.lourn.dc la Soc. de statist. de Paris, mal 1907). — l.e déficit actuel des cliemins de fer allemands est une suite de la guerre, mais non de la régie.

(2) Financièrement parlant, l'opération du radiât en Suisse donna d'assez graves mécomptes. Le bénéfice net des exercicei prospères (1905-1907), de 22 millions en moyenne, fil place au déficit, et celui-ci dépassa 9 millions en 1909 Mais celte période de «lise semblait close à la veille de la guerre, et en J913 le produit net s'était élevé à 90 millions (Econ. franc. ^ 1913.777). Au surplus, il convient de noter que le gouvernement helvétique, en rachetant les cliemins de ter, ne s'est nullement proposé comme l'Allejuage un but fiscal, et qu'il a entendu exploiter avant tout dans l'intérêt du commerce national. — De Lavergne et Henry, Les chemins de fer suisses et lu (gestion fédérale {Rev. polif.^ juill. 1911); (iaricl, Les chemins de fer fédéraux suisses (Rru. écon. internai., 1911.181). — Il est certain également (juc l'exploitation des chemins de fer italiens est déficitaire; mais les Compagnies au.vcpielles succéda en 1906 la régie d'Etat n'étaient pas moins obérées (dorsango, L'industrie des chemins de fer en Italie, lieu, d'écoii. polit., 1914, 232). — Quant au réseau de l'Etat beige, il est incontestable qu'il n'a jamais donné que dci bénéfices assez maigres, et que depuis 1907 il est en déficit. Mais, pas plus que la Suisse, la lU^lgique n'a poursuivi la réalisation d'un but fiscal : son ot)jectif principal a été., en abaissant et simplifiant les tarifs, de stimuler le commerce national. 11 est indéniable (jue ce but a été atteint, témoin l'essor prodigieux du port d'Anvers jusqu'en 1911. — Devys, Les chemim de fer de l'Etat belge, th. 1910.

(3) L'aveu de cette insuffisance dc> moyens d'action du gouvernement a été fait sans ambages par M. Baudin, ministre des travaux publics, au cours de la discussion du budget des travaux publics, le 12 janvier 1900.

(4) V. le résumé des débats parlementaire-; ilans l'étude de M. Amieux sur Le rachat de l'Oiust {Ouest, prat., aoùl-sept. 1908).

GH. V. — LIMITATIONS AU PRlNCfPl<: DE LA LIBERTÉ DK L'INDUSTRIE 445

La loi de radiât du 13 juillet 1908 fut suivie à bref délai des lois (lu 18 décembre 1908 réglant les conditions provi.soires de l'exploilation de lOuest-Etat, et du 21 décembre 1909, approuvant le règlement ainiiable du prix de rachat dû à la Compagnie des cheniiins de fer de LOuest rDall., Répcrt. pratique, vo Chemins de fer, no 311 et s.). C'est dans la loi budgétaire du 13 juillet 1911 nos 41 et s.), qu'il faut chercher le statut définitif du réseau de 1 Etat, constitué par la réunion de Lancien réseau d'Etat, du ré.seau de rOue^l et de quelques lignes cédées par l'Orléans.

657 — Conséquences du rachat de l'Ouest. — La substitution de lEtat à la Compagnie de l'Ouest, justifiée dans son principe par la situation lamentable de cette Compagnie, incapable de s'acquitter jamais de sa dette envers l'Etat (1), préparée par la doctrine 2), fut tout d'abord favorablement accueillie.

Deux ans plus tard, un revi;rement complet s'était produit, et l'opinion dominante semblait nettement hostile à l'exploitation en régie. Les libéraux s accordaient à présenter un tableau, très noir, de la gabegie de JOuest-Etat : relards invraisemblables, accidents répétés, actes de sabotage ou d'indiscipline, mauvais, état des voies, insuffisance du matériel pour faire face à un trafic grandissant, chiffre croissant des crédits nécessaires pour l'exploitation, coefficient d'exploitation atteignant près de 90 0/0^ (rapp, général Chéron sur le budget de 1912), déficit croissant parallèlement, etc. (3).

Ces critiques n'étaient^Ues pas exagérées, ou tout au moins tendancieuses? Il le semble bien. Si la voie était mal établie, si le matériel était insuffisant, à quoi devait-on l'imputer, sinon àf la coupable incurie de la Compagnie de l'Ouest, incurie qui fut, ne l'oublions pas, l'une des causes déterminantes du rachat ? Dès le lendemain de la prise de possession par l'Etat, des efforts considérables furent faits ix)iir améliorer la silualion (4) mais un matériel aussi iconsidérable (ne ise renouvelle pas d'un trait de plume.

(1) Elle devait, fin 1907, 153.816.843 francs à l'Etat (Dupré de Pomarède, p. 97).

(2) Sur les avantages du rachat par l'Etat des réseaux lourdement endettés^ cons. Berthélemy, Dr. admin., p. 677 et s.

(3) Liesse, Le problème des finances publiques (Débats, 18 oct. 1910); l'ierre 'Leroy-Beaulieu, Le budget des chemins de fer de l'Etat (Econ. franc., 11 janv. 1913). Les prévisions budgétaires pour 1912 lais.saient prévoir, sur l'Ouest Etat, un déficit de 82 millions, alors que le déficit de la Compagnie pour sa dernière année de gestion (1908) fut seuleme.it de 27 millions (il est vrai que celle-ci avait ajourné d'importants travaux d'une 'U'gence reconnue).

4) Sur les travaux considérables effectués par l'Etat à la gare Saint- Lazare, et sur l'ensemble des améliorations en cours d'exécution à la veille de la guerre, v. Pontuel, LOuest-Etat (Parlem. et opin., w^ 10 sept. 1911).

416 TITRE I. — RÉGLEMKNTA.TION ADMINISTRATIVE DE l'iNDUSTRIE

Des circonstances im])révues, telles que la grève des cheniinols. qui troubla aussi prolondéinent les réseaux concélés, le Nord en particulier, que celui de l'Etat, ou les inondations de la Seine qui firent refluer sur la voie ferrée les poids lourds, ordinairement achemines sur Paris par voie fluviale, paralysèrent pendant près d'un an laclion des pouvoirs publics. Mais ceux-ci se ressaisirent (sous 1 impulsion énergique de MM. Millerand et Augagneur) ; et il était permis d'espérer en 1914 que, lorsque les dispositions de la loi [budgétaire du 13 juillet 1911 (art. 41 et s.), te;idant à industrialiser le service des chemins de fer de l'Etat, auraient produit leui- plein effel, lOuesl-Etat supporterait la comparaison, soit avec les réseaux concédés ou l'ancien réseau d Etat, soit avec les régies similaires d'Allemagne et de Suisse (1).

658 — La réorganisation des chemins de fer au lendemain le la guerre; les projets en présence. — Nous avons exposé la position du problème des voies ferrées à la veille de la guerre ; mais celle-ci est venue tout bouleverser. Le régime de l'exploitation autonome des réseaux, complété par la garantie d'intérêts (convention de 1883), a pris fin le 2 août 1914, au moment même où l'autorité militaire prenait possession des lignes ; il ne saurait êtic question de revenir purement et simplement au régime d'avantguerre.

Il a fallu, après larmistice maintenir un régime provisoire qui dure encore, mais qui. pour des causes multiples, est devenu absolument ruineux ; le déficit constaté de cette période de deux ans à peine s'élevait fin 1920 à près de 4 milliards, dont .SOI) millions pour Je seul réseau de 1 Etat.

Il n'était que temps de trouver une combmaisOn i>ermettant d équilibrer les recettes et les dépenses: mais laquelle? Le Parlement avait à opter entre trois solutions : la régie directe, précédée du rachat, préconisée par la C. G. T. et le parti socialiste ; la réfjie intéressée, comportant également rachat parallèle du réseau, mais constitution simultanée d une Compagnie fermière, au capital de 500 millions, dont un quart serait la prop.iété collective du personnel, groupé en coopérative de main-d'œuvre conformément à la loi du 20 avril 1917 sur les sociétés anonymes à pariicipalion ouvrière (3; la coordination des réseaux sous le contrôle de

(1) Le point de vue que nous exposons est celui auquel le Sénat se rallia à une forte majorité, sur rinterpellation de M. Jenouvrier (s. des 23-2 1 iiov, 1911), à la suite d'un discours très précis de M. Augagueur, ministre des travaux publics.

(2) Prop ntum organisant un service public des chemins de fer (Ch., Jiov. il920, n» 1161).

(3) Prop. Loucheiir (Ch., juill. 1920, n» 943).

CH. V. — LIM1T.\TI0NS AU PRINCIPE DE I.A LIÈERTO DE l/lNDU.STRIK 447

i Etat, système préconisé par le gouvernement, et (jui finalement a Iriomphé à la Chambre à une forte majorité (1).

Les deux premiers projets avaient un vice commun ; lun et 1 autre présupposaient le rachat préalable de tous les réseaux, opération inqn-aticable en lélat actuel de nos finances, surtout en. présence de la doctrine du Conseil d Etat sur les dépenses imprévisibles, qui, ainsi que nous le verrons infra à propos des «concessions de services municipaux, fait courir au budget des pouvoirs publics concédants les plus grands périls (2).

Le premier (propos. Blum) avait un autre vice irrémédiable, en ce sens qu il impliquait une véritable mainmise du personiiel syndiqué sur le réseau nationalisé, et annihilait Taulorité da ministre, représentant des intérêts généraux (3).

659 — La convention intervenue entre le gouvernement et les Compagnies, que le projet gouvernemental a pour objet de ratifier, a au contraire l'avantage d'unifier l'exploitation des voies ferrées dans une très large mesure, et de mettre fin au déficit, sans faire disparaître les concessions existantes, sans obliger par conséquent l Etat à radheter les réseaux.

Ceux-ci subsistent avec leur organisation hitérieure ; mas le projet rend obligatoire les accords entre eux, jusqu'ici facultatifs, par la création d'un Comité de direction (3 membres par réseau), dant les délibérations, sur les questions intéressant l'ensemble des Compagnies, les engagent toutes, sauf la faculté pour celle qui s'estimerait lésée de ré::lamer une indemni:é compensatoire.

La coordination de l'exploitation en vue dassurer la prééminence des intérêts nationaux est assurée: lo par la création du Conseil supérieur des chemins de fer, sorte de Parlement consultatif de GO membres, groupant autour des représentants de lEtat les délégués des Compagnies, des usagers (commerce, industrie, agriculture, tourisme), et du personnel.

Le pouvoir de décision appartient au ministre des travaux publics, mais celui ci ne peut prendre aucune mesure dintérêt commun sans avoir provoqué l'avis du Cons2il ; 2° par la création du fonds commun.

Chaque réseau prélèvera désormais sur ses receltes ses frais généraux, son dividende fixé invariablement au minimum garanti par les conventions de 1883, et sa prmie de gestion (inversement

(1) Projet déposé par M. Le Trocquer, min. des trav. publics, le 17 mai 1920. — Ce projet amendé sur certains points de détail a été volé par la Chambre sur le rapport de M. Lorin (Ch., nov. 1920, n» 1G29), 1« 18 décembre 1920. Le Sénat l'ayant voté à son tour le 9 juillet 1921, mais avec niodilication, le projet a fait retour à la Chambre.

(2) AUix, élude précitée (Rev. polit., 10 fév. 1921).

(3) Quest. prat., mai- juill. 1920, chroniques p. 17 et s.

448 TITRE I. — REGLEMENTATION ADMINISTRATIVE DE l/lNDUSTRIE

proportionnelle au coeffieient d'exploitation) ; le fonds commun percevra lexcédent ou couvrira rinsuffisance, les réseaux les plus prospères venant ainsi en aide aux lignes déficitaires. Le fonds commun doit maintenir rigbureusemeint Téquilibrc entre les dépenses et les recettes ; en cas de déficit, le Conseil supérieur avise immédiatement laux (mesures jnécessaires (cofiripression du personnel, remaniement de tarifs, etc.).

Les deux tiers de la prime de gestion de dhaque réseau sont attribués lau personnel, lequel devra être groupé en coopérative de ïnain-dœuvre dans le cadre de la loi du 26 avril 1917 (1). Le texte voté par la Chambre décide que la moitié de la prime sera individuellement répartie entre les agents, et l'autre moitié attribuée ,• collectivement à la coopérative, laquelle utilisera les fonds là l'achat d'actions de capital du réseau intéressé ou des autres

réseaux.

Mais, en présence des protestations des s}iidicals, il se pourrail que celte affectation obligatoire des fonds disparût du texte défi nitif. Le texte sénatorial, dispose, en tout cas, que la faculté d'achat d'actions du réseau devra être limitée au quart du capital social (rapp. Rabier ; cf. AllLx, article précité).

^ 2. — Monopoles muaicipaux. — La commune industrielle (2i

660. — Causes du développement de la municipalisation des services publics. — Des considérations analogues à celles

(1) La loi de 1917, dans sa Iciu'ur actuelle, présupposant l'existence d'une société anonyme, est inapplicable au réseau de l'Ktat tel qu'il a été constitué par la loi de 1911. Aussi la Chambre a-l-elle voté, le 18 déc. 1920, une résolution Loucheiir (n" 1755) invitant le gouvernement à présenter, avant le 'M) juin 1921, un projet de conces,sion du réseau de l'Etat à une compagnie Jermière,

(3) liiBLicGRAPHiE. — Ouvragcs français: Pilon, Monopoles communaux, 1899; Roger, Le domaine industriel des municipalités, liK)l; Stehelin, J'issais de socialisme municipal, 1901; Brès, De la municipalisation des services d'intérêt public en Italie, th. 1905; Mercier, Exploitations municipales commerciales ou industrielles en France, th. 1905; Brees, Les régies et concessions communales en Belgique, 1906; Copper, Industries communales, eau, gaz, électricité, 190ô; Boverat, Le socialisme municipal en Angleterre, 2« éd., 191;L Barbât du Closel, Les entreprises municipales de la ville de Glasgow, th. 1907; Cadoux, La vie des grandes capitales, 1908; Bussy, La municipalisation des tramways, les résultats financiers à l'étranger, th. 1908; Mater, Le socialisme conservateur ou municipal, 1909; E. Bouvier, Les régies municipales, 1910; Yves Guyot, La gestion par l'Etat et les muni' ciiKilités, 1013; Giron, Les des concessionnaires de services publics, th. 1911. — Cf Gide, I, p. 331; Brouilhet, Précis, p. 307 et s. (dével. sur l'urbanisme); Berthélemy, p. 200.

OuNTages anglo-américaùis: L. Darwin, Municipal Trade, 1903; Meyer Municipal Owncrship in Grcat Dritain, New-York and London, 1906; Lord

CH. V. — LIMlTA-riONS AU PRINCIPE DE LA I IBERTÉ DE L'iNUUSTRIb; 449

<Iévelopix'es supva. ou faveur du rachat des voies ferrées par I Etat, devaient logiquement déterminer les municipalités à donner, fu princii>e, la préférence à l'exploitation en régie sur le système (les concessions à long terme, pour les services publics de disti'ibution d'eau, de gaz ou d'électricité, voire même pour d'autres services d'intérêt commun, tels que les transports urbains.

Cette tendance des municipalités est généralement qualifiée de ,^ociaH^mc municipal. Cette expression n'est que parlielleinent rxacte II est bien évident que le développement de lactivité iudustriellc des communes est conforme au programme du parti socialiste, et qu'en Angleterre, par exemple, la Fabian Society a entendu travailler à la réalisation de ses rêves d'avenir en poussant énergiquement à la municipalisation des services. Mais il est cependant essentiel de remarquer que Ton peut fort bien, sans (Hrc socialiste, se prononcer très nettement en faveur de l'évolution que nous étudions. C'est ainsi qu'en Angleterre comme en l'rance, plusieurs villes importantes, dont les conseils étaient fort éloignés du socialisme par leurs tendances politiques, n'ont pas liésité à sengager dans cette voie par des motifs d'intérêt général et de jusUce fiscale, et qu'après expérience faite, elles entendent y persévérer (1).

.\vebury (sir John Lubbock), On municipal and national trading, Londres, 1906, et trad. Elissen, Paris, 1908; Municipal and private opération of public utilities, report to The National civic Fédération, New-York 1907 3 vol. ' l

Revues:^ Malaja, Le socialisme municipal (Rev. d'écon. polit.. 1891. 968 cl 1895.45; G.-L. Jaray, Le socialisme municipal en Italie (Ibid., 1904);' Augagneur, La régie directe des services publics (Quest. pratiques, 1904.97); (apitant, L'exploitation municipale des services de distribution de Veau, di gaz et de l'énergie électrique à Grenoble (Ibid., 1905, 40); Dalla Volta, La loi italienne sur la municipalisation des services publics (Rev. de se! jinanc, 1901, 244); Pic, Un voyage social en Angleterre, régies municipales' habitations ouvrières (Quest. prat., 1907, 105), et Les régies municipales il le Conseil d'Etat (Ibid., 1907, 265); Louis-Paul Dubois. Le socialisme municipal en Angleterre (Rev. des Deux-Mondes, 1" mars 1908); Veber, J-c mouvement social contemporain et la municipalisation des services imblics (Régie directe, juill.-août 1909); E. M/lhaud, La municipalisation '■t les finances communales (ibid., janv. 1910); E. Bouvier, Une enquête américaine sur les régies municipales {Quest. prat., 1909, 353); Nézard, le socialisme municipal en France {Rcv. d'écon. polit., août-déc. 1910);' l^^usset, Les services d'intérêt collectif et les régies municipales (Réf •s»cialc, 16 fév. 1913); Poète, L'aménagement et l'extension des villes (Rev. polit et pari., oct. 1920); de la Tastc, La crise économique et les services pnblics concédés (Ibid., déc. 1920). - Cons. Régie directe, Rev. municipale, !'• V. socialiste. The Economie Journal. Réforme sociale, passim. — Y. aussi: I '>ur l'Angleterre. le Municipal Ycarbook, pour rAIiemagno. fe Sfafistiches I rhbuch deutsclier Stâdtc (Breslaui.

(1) Dans son Traité de la .^iciencr des finances (Ire édit., 1877, t. I^r l; 679), l'un des chefs de l'Ecole libérale, M. Paul Lerov-BeauHeu,' s'était < claré plutôt favorable à l'exploitation en régie, par l'entremise de

LÉGISL. INI>« 29

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450 TITRE I. — Rl^^GLEMKNTATIO.N ADMINISTRATIVE DK l/lN DUSTHIK

661. — Il n'est pas indifférent de rallaclier la reprise des ser- \'ices en régie à la tendance socialiste, ou à des con,sidéralioiis utilitaires, dégagées de tout doctrinarisme. Le socialisme, en effet, n'envisage cette reprise que comme une étape dans la voie de la socialisation des moyens !dc production ; aussi cherclie-t-il à étendre indéfiniment le domaine des entreprises industrielles des municipalités, préconisant, après la reprise des réseaux urbains de l'eau ou du gaz. linstitution de services municipaux d'alimentation ou de chauffage, la fournilure municipale du logement ou du vêlement, voire même la municipalisation du commerce de banque.

L'école interventionniste, au contraire, établit une distinction essentielle entre les services publics, répondant aux besoins généraux et permanents de la coUeclivilé, nécessitant pour leur bonne organisation une intervention plus ou moins directe des pouvoirs locaux, et Lindustrie proprement dite, dont les libres et multiples manilestaUons ne sauraient, sans péril, être entravées ou paralysées par ime intrusion tyrannique de l'aulorité publique. Le critérium de celte distinction ressort des conditions mêmes dans lesquelles s'exploitent ces services publics ou ces industries. — Les industries de l'alimentation, du vêtement, etc., nont besoin, pour fonctionner normalement, d'aucun concours, direct ou indirect, de l'administration locale ; — les services publics de distril)ution d'eau ou de (gaz. de transports en commun, etc., au contraire, nécessitent une emprise sur le sol communal, et par ce fait même leur exploitation industrielle aboutit à la constitution de monopoles de fait plus ou moins exclusifs, même lorsque les municipalités concédantes s'efforcent d'en empêcher la constitution (1). Monopole pour monopole, mieux vaut en théorie générale un monopole municipal, dont les bénéfices profiteront à la masse, et permettront de faire disparaître ou d'atténuer, parmi les taxes municipales,

Compagnies fermières à durée limitée, des services de leau et du gaz. Récemment encore, un autre économiste libéral, M. Colson, n'iiésilail pas à déclarer que « les déparlemenls et les communes troiiveraivnl une source notable de revenus dans la reprise des distributions déclairajie, des chemins de fer d'intérêt local et des tramways, dont le produit, acluellemenl, est presque tout entier attribué aux concessionnaires » (^Cours déconom. polit, t. m. Les finances publiques, 1905, p. 99).

(1) L'exemple de Lyon est signiticatif. En 1897 ,1'adrainistralion municipale passait avec la Compagnie du gaz un nouveau traité posant le principe de la liberté de l'éclairage, et en 1898, forte de ses droits, elle ooncédail à une société concurrente, la Société d énergie électrique, le droit de distribuer l'électricité. Or, dès l'année suivante, la Sociéié d'énergie électrique cédait ses droits à la Compagnie du gaz (Roger, op ait , p. 21). Aux Etat.«i-Unis, le même phénomène se>t produit; la libre concurrence a presque partout donné naissance à des monopoles de fait, contre lesquels les villes luttant actuellement par ta municipaiisalioa. — De Rousiers, Les industries monopolisées aux Etats-Unis, passim.

celles dont le poids pèse le plus lourdement sur les classes populaires.

662. — Le socialisme municipal à l'étranger. — Angleterre. r-< L'Angleterre est l'un des Etats oiî le socialisme municipal (muni^ cipal trading) s'est le plus rapidement développé, grâce à l'esprit de suite des administrations municipales, aux encouragements du Local gouernment Board, et à la bonne gestion financière de la plupart des entreprises industrielles des villes anglaises, qui ont trouvé dans cette extension de leur activité un double profit: profit matériel grâce aux plus-values souvent considérables encaissées par elles, profit moral résultant de l'affectation de ces plusvalues à des œuvres Id'intérêt social.

Non seulement les villes anglaises, sauf quelques rares exceptions, ont-elles, depuis un certain nombre d'années, municipalisé le service des eaux, non seulement la grande majorité d'entre elles se sont-elles substituées aux compagnies pour la fourniture du gaz, et plus récemment, de l'électricité (éclairage ou force motrice), — mais un grand jnombre ont assumé l'exploitation directe des services de transports en commun, spécialement des tramways électriques : les réseaux de Manchester, Glasgow, Leeds, Liverpool, Birmin-i gham, Huddersfield, etc., sont entièrement municipalisés, celui de Londres presqu'enUèrement (1).

(1) Voici quelques chiffres ^gnificatifs, empruntés aux statistiques d'avantguerre, spécialement au Municipal Year Book^ à louvrage de E. Bouvier sur les régies municipales, et à l'étude très complète de J. West sur la muni ci pat i sa f ion du gaz dans le Royaume-Uni {Rég, directe, juill. 1911). Presque toutes les villes anglaises exploitent en régie leur service des vaux; l'on estimait pour les quatre années 1898-1902 à £ 2.032.755 leur profit brut moyen, à £ 90,128 leur profit net. Et encore convient-il de remarquer que la plupart des municipalités n'ont pas cherché à exploiter ce service en vue d'en retirer des bénéfices, mais bien plutôt dans l'intérêt de riiygiène publique; aussi certaines d'entre elles se sont-elles imposé des sacrifices considérables pour ladduction et la purification des e-aux. C'est ainsi que la ville de Glasgow, la métropole industrielle de i, Ecosse, n'a pas hésité à dépenser plus de 100 millions pour la captation et la purification des eaux du lac Katrine, situé à 55 kil. — Pic, Un voyage social en Grande-Bretagne; liarJjat du Closel, Les entreprises municipales de la ville de Glasgow.

Le nombre des autorités locales qui exploitent le gaz en régie était, en 1909-1910 de 293 (contre 50 Compagnies); leurs recettes s'élevaient à £ 8.017.444 et leurs dépenses à £ 5.818.824. — Le revenu net est donc de £ 2.198.620.

Les entreprises municipales d'éclairage électrique étaient en 1905 au nombre de 241, contre 136 entreprises particulières seulement. Les premières années ont été déficitaires; mais à l'heure actuelle, le rendement de cette régie est satisfaisant dans l'ensemble. C'est ainsi qu'en 1907-1908, le bénéfice net de Manchester a été de 19.543 £.

C'est surtout en ce qui concerne les tramways que les villes anglaises se sont résolument engagées dans la voie de la régie directe. .\u 31 mars 1906,

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REGLVMKNTATlON ADMIMSI BATIVE DE L INDUSTRIE

Un certain nombre d'entre elles ont également instiln6 des bureaiLX de placement «gratuit (1), quelques-unes ont créé un service d'assurances contre 1 incendie (2) ; d'auU'cs n'ont pas craint de courir le^ risques dune véritable exploitation industrielle eii^ exploitant des imprimeries, des épiceries (3), voire même des hôtelleries ,ou .auberges à lusage des classes pauvres {lodffing^ houscs de Glasgow, de Londres, etc.).

663. r— Mais où les municipalités anglaises ont fait preuve peutêtre de resprit d'initiative le plus hardi, c'est dans la transformation hygiénique des quartiers populaires. Partant de cette idée que la sauvegarde de l hygiène publique leur iin^wse l'obligation, non seulement de faire disparaître les foyers dinsalubrité signalés par les conseils dhygiène, mais encore daider à l'édification de quartiers populaires' nouveaux, répondant aux exigences de l'hygiène moderne, plusieurs villes anglaises n'ont pas reculé devant fa tâche gigantesque de la reconstruction, en régie, de quartiers enUers, dont les locaux sont ensuite loués aux conditions les meilleures,' aux familles de la classe ouvrière ou du petit commerce. La ville de Londres, en particidier, a consacré plus de 100 millions à la démolition de quartiers populaires insalubres, et à la construction de quartiers nouveaux, à la périphérie (4).

les fégies municipales de tramways, pour l'ensemble du Royaume-Uni, étaient au nombre de 195, contre 110 réseaux seulement exploités par des Compac'nies privées Pour un capital elleclivcmcat dépensé s'élevant a 20.1/5.222 £, Tes documents olficiels font ressortir un rendement net de 2.280. //9 L., soit 8 74 0/0 du capital. — Pour certaines villes, les résultats oblenus sont vraiment remarquables. Londres a encaissé, en 1910-1911, 232.727 £, intérêts et amortissement de la dette préalablement déduits. Glasgow a relire en 1917, de ses tramways électriques, qui lui ont coûté 100 millions, un revenu net supérieur à 8 millions (Gide, I, p. 333).

De tels chiffres sont plus que rassurants. En admettant même, comme l'affirment plusieurs auteurs (Avebury, Boverat. Bussy, etc.), qu'ils doivent être rectifiés et que, déduction faite des sommes à prévoir pour 1 amortissement inscrites aux comptes généraux de voirie ou d'emprunt, au heu de figurer au compte spécial de chaque régie, les bénéfices nets doivent être réduits de plusieurs unités (M. Bussy les évalue à 4,03 seulement pour les tramwavs), l'expérience anglaise de municipalisatipn est très satislaisanla dans son ensemble et ne justifie nullement le cri d'alarme poussé en 1902 par le Times., et répété depuis lors à l'eiivi par tous les adversaires du

municipal trading. Cf. Bouvier, p. 48. , r, .n^„

(1) Artibal, Les bureaux municipaux de placement en Europe (^Heir

municip., 20 août 1900). • • m „nv

(2) BreiUé, L assurance municipale en Angleterre {Rev. municip., 10 nov.

(3) Sur les pharmacies, laiteries municipales, etc., cons. notamment: Breuillé Laiteries municipales en Angleterre (Rev. municip., 23 mars 1901).

(4) Ouelqucs chiffres sont à relever: de 1902 à 1907, 3.830 maisons ont été i^'difiées par 69 municipalités. Dès 1905, Glasgow avait construit une véritable cité ouvrière abritant 12.000 personnes. A la veille de la guerre,

CH. V. — LIMrÇA'riONS AU PRINCIPE DE I.A 1 IBKRTK DE L'iNDUSTRIE 453

Ces quelques exemples, choisis parmi les plus caractéristiques, suffisent à mettre en relief l'intensité du mouvement qui entraîne les [ïnunicipalités anglaises dans la voie de l'exploitation directe des services pid^lics.

664. — Allemagne, — L'Allemagne, elle aussi, s'est engagée résolument dans la même voie. La plupart des grandes villes allemandes exploitent en régie les services de l'eau, du gaz, ou de l'électricité (1), des tramways (2). A certains points de vue, notamment en ce qui concerne Torganisation municipale du placeiraent » gratuit, l'hébergement provisoire des chômeurs et des travailleurs expulsés pour non-paiement de loyer (3), la muiiicipalisation de l'assurance-incendie, l'Allemagne a une avance incontestable sur les autres pays. Depuis quelques années, plusieurs grandes villes allemandes ont pris une part directe à l'amélioration des quartiers ouvriers^ soit pkr des subventions aux sociétés de logements à bon mardlié, soit même par la construction, en régie,

les habitations municipales londoniennes, ^construites dans de parfaites conditions de salubrité, sur l'emplacement des taudis de Boundary-Street, étaient occupées par plus de 50.000 personnes! Il convient de noter d'ailleurs que les municipalités britanniques sont encouragées dans celte voie par la loi elle-même: loi de 1875 et acts postérieurs, incorporés dans l'acte du 3 décembre 1909 sur les habitations ouvrières, loi du 26 avril 1910 instituant l'impôt sur la plus-value, créée par l'exécution des travaux publics. — Sur la (jîarticipation active des villes anglaises à l'œuvre des habitations à bon marché, v. notre Voyage social en Grande-Bretagne. — Pour plus de développements sur la question, v. titre IV, infra. — Cf. Cl, Mullins. Londres, ta cité géante (Rev. écon. intern., 1910.3.407); Ajam, La plus-value sociale (Rev. polit, et pari.., avr. 1911); E. Milhaud, Habitations municipales^ l'expérience de Londres (Humanité, 14 juin 1911). — Depuis la guerre, les pouvoirs publics ont établi un programme d'ensemble dont l'exécution intégrale exigera des milliards, et ne pourra, vu la cherté de la maind'œuvre, se réaliser que par étapes.

(1) Sur 1.530 stations électriques recensées en Allemagne en 1907, 1.025 étaient -exploitées en régie par l'Etat ou les municipalités {Soziale Praxis^ 18 juin 1908). La régie municipale du gaz de Berlin rapi)ortait en moyenne annuellement plus de 4 millions de marks (Bouvier, op. cit., p. 151).

(2) Les régies municipales allemandes de tramways s'élevaient fin 1907 au nombre de 43. Certaines sont florissantes. En 1908, le revenu net de la régie de Munich s'est élevé à 1.488.000 m. (Buisson, Les régies de Munich (Rég dir., janv. 1910). Dans certaines villes, prévaut le système de la régie intéressée (Raffalovich, Régies municipales intéressées en Allemagne (Econ. franc., 30 nov. 1912). Ce régime, qui continue à fonctionner à Strasbourg sous le régime français, a donné les meilleurs résul- Inits financiers : bénéfice net de la ville dans la régie de l'éfectricité, en 1918, 769.000 marks dans celle du gaz 650.000 francs pour 1919, bien que le prix du me. «oit très faible (0,18 en 1917) ; dans celle des tramways, 125.009 francs pour 1919 (Cliassagne, Presse de Paris, n° 1 déc. 1919).

(3) Sur les bureaux municipaux de location de logements ouvriers, ou bureaux mixtes de placement et location, v. Rég. dir., n.°^ déc. 1910 et ^ept. 1911.

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454 IITHE I. — RÉGLEMKNTATION ADMINISTRATIVE DE L1KDU."-TRIE

de maisons ouvrières. — Certaines d'entre elles, Munich par exemple, ont des régies alimentaires, nolammont des boucheries municipales (Rôg. directe, juill.-août 1909, juin 1910). — Depuis la Révolution do nov. 1918, le mouvement de socialisation n'a fait que s'accentuer (I.)

665 — Autres Etats. — Le mouvement que nous éludions n'est pas spécial à l'Angleterre et à l'Allemagne. Il est également très marqué en Belgique, en Sujisse, en Suède et Norvège, en Dane^ mark, en Italie, en Hongrie, aux Etats-Unis, au Canada, etc. (2).

466 — Le socialisme municipal en France. — En France, le mouvement de municipali&ation serait aussi intense que dans les Etats voisins si la législation d'une part, la jurisprudence du Conseil d'Etat d'autre part, n'apportaient de sérieuses entraves à celte évolution économique.

Dès aujourd'hui, plus de la moitié des villes françaises exploitent directement le service des eaux (3). Un certain nombre d'entre

(1) La Saxe -est l'Etat allemand où la socialisation a été poussée fe plus loin. L'électricité y constitue un monopole d'Etat. Les usines à gaz Bont Imunicipalisées: leur bénéfice -net global, en 1918 s'est élevé à 8 millions de marks {Socîalistische Monat.Hiefte, cet. 1920).

(2) La régie des eaux fonctionne en Belgique dans un grand nombre de villes, notamment à Liège, à Gand, etc.; elle est la régie en Suisse, en Hollande, etc. — En Suisse, en Daiiemark, presque toutes les usines productrices de lumière sont municipales. En Belgique, la régie de réectricitéi fonctionne à Bruxelles, celle du gaz à Bruxelles, à Gand, etc. — Genève a créé elle-même, de toules pièces, son service des eaux et des forces motrices électriques, et a racheté jes concessions du gaz et de l'éclairage électrique Gariel, Rôle économique des municipalités en Suisse, 1913. — Berne, Zurich, Milan, etc., exploitent leurs tramways.

En Italie, la municipalisation. d ailleurs encouragée par le législateur (i. du 29 mars 1903), revêt les formes les plus diverses (services publics, d'éclairage et de transport, alimentation, etc.). — Rizzi, La loi Ciolilti de 1903 (Réf. sociale, 1er ja„v. 1913).

Au point de vue des résultats, quelques chiffres sont intéressants à noter. La régie du gaz de Bruxelles réalisait, avant la guerre, un bénéfice net .variant entre 1.500.000 et 2.200.001) francs par an. — Genève a relire, en 1908, un revenu net de 1.940.000 francs de l'ensemble de ses régies (eaux, gaz, électricité et force motrice). — Sur les sommes considérables consacrées par l'Etat hongrois et la ville de Buda-Pesth à la construction de maisons ouvrières, v. I). Z. Sido, Lfs 'X loti lions nuinivip nc de limia- Pe-'h {RC'i. soc, 1« janvier 191'^).

(3) Nous ne possédons sur ce point aucune statistique récente. Mais dès 1892, sur 183 villes françaises de plus de 5.000 habitants, 281 exploitaient ce service en régie (enquête de la Société t!e médecine publique de France); et, depuis celle date, plusieurs grandes villes, Lyon et Nantes en particulier, ont racheté les concessions. — Le régime parisien est, depuis 1860, semimunicipal (régie intéresséeV C'est aussi le système de la régie intéressée qui a été adopté pour le gaz, en 1907 (Bouvier, p. 419). Paris exploite en régie directe le secteur électrique des Halles.

CH. V. — LIMrrATIONS AU PRINCIPE DE LA LIBERTÉ DE l'iNDUSTRIE 455

elles, et c^la est vrai surtout des petites villes de montagne à( proximité dune source idiénergie liydro-clectrique (houille blanche), possèdent des installations électriques : mais presque toutes les usines à gaz appartiennent à des Compagnies concessionnaires (il existe cependant des usines à gaz municipales à Grenoble, Valence, fTourcoing, .Maubeuge, etc.), et aucune mumi'cipalité nexploite encore, en régie les services de transport en commun (1). — ^ Toutefois, au point de vue de l'organisation du placement municipal gratuit, et des services d'assistance, les municipalités françaises ne le cèdent en rien aux organisations étrangères.

667. — Il convient, disons-cous, de chercher la cause de ce retard des municipalités françaises sur les municipalités étrangères dans la loi, et dans la jurisprudence du Conseil d'Etat. — Dans la loi d'abord : en effet, le principe de la liberté du commerce et de riudustrie domine toute notre législation industrielle, et à ce principe une loi seule peut déroger. C'est au nom de ce principe, rigoureusement interprété, que le Conseil d'Etat s'est toujours opposé, avant la guerre, à l'exploitation par les municipalités de boulangeries, boucheries ou pharmacies municipales (2). C'est par application de ce même princii>e que l'on doit tenir pour nul tout règlement de poliice tendant à supprimer ou à restreiiulre, au regard de certains industriels ou de certaines industries déterminées, la liberté garantie par la loi (V. supra, tit. 1er, chap. 11). — Cf. Cons. dEtat, 12 jiiill. 1889, D. 91.3.18.

668 — Etendue du droit des concessionimircs. — Quant aux droits exclusifs concédés par les municipalités, à des entreprises d'éclairage par le gaz ou Yélectricitê, ou de distribution d'eau, ces concessions, légitimes en tant qu'elles sont la rémunération du service public confié à ces compagnies, ne sauraient, sans excès de pouvoirs,, dégénérer en un monopole exclusif de la fourniture du .gaz ou de l'eau. U est bien vrai que la commune qui, par traité, eoneècic à une Compagnie du gaz ou des eaux le droit exclusif d établir sa canalisation sous les rues et places de la voirie urbaine, en échange des avantages qu'elle stipule pour elle-même

(1) Sauf quelques kilomètres à Langres, et les tramways de Tunis (fin de 1901). Depuis 1911, le département de la Côte-d'Or, n'ayant pu trouver de concessionnaire, exploite ses tramways en régie, et de ce fait ses charges annuelles se sont trouvées sensiblement réduites (Rég. dir.y juin. 1910). Il en est de même depuis 1920, du réseau départemental des Bouches-du-Rhône (L. l«r juill. 1920), et depuis 1921 du réseau des chcmius (i'int. local des Côtes-dn-Nord L. Vi» juin 19-'l

(2) Pharmacie municipale de Roubaix (avis du Cons. d'Etat, section de l'intérieur, du 17 juill. 1894, D. 98.3.3); autre avis sur le même objet, du 2 août 1891 (^Reu. gén. dadmin., 1894.3.434). — Cf. Cons. d'Etat, l*»- févr. 1901, D. 1902.3.34.

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456 TllRK I. ~ RKGI.KMENTATI'N ADMINISTRATIVE DE l/lNDUSTRlK

^H. V. — LIMITATIONS AU PRINCIPE DE LA LIBERTE DE L'INDUSTRIE 4r)7

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ou pour los liabitaiits s'interdit, ipso facto, d'autoriser une société rivale à établi:- nu réseau concurrent sur sa propriété (art. 1134,

C. civ.) (1) Mais une telle convention n'équivaut point ù un monoiiolc cxclusil de fournitures ; d'où cette conséquence, consacré*par plusieurs arrêts de la Cour suprême, et longtemps admise par le Conseil d'Etat, qu'une autre Compagnie serait en droit de faire concurrence à la première en utilisant pour sa canalisation une route départementale ou nationale traversant la commune, grâce à une permission de voirie émanée du département ou de l'Etat (2).

Mais, dès 1882, le gouvernement, préoccupé de prévenir les conflits qui s'élevaient entre les municipalités et l'administration supérieure, recommandait aux préfets, par une série de circulaires, de n'accorder dorénavant aucune permission de voirie susceptible de parayseï un monojwle concédé par une commune. Cf. ivis du Conseil d'Etat, du 27 juin 1893. N'était-ce pas, indirectement, reconnaître au concessionnaire un monopole de fait (3) ?

669. — Interprétation des traités de concession par la jnrispriiilcnce. — A luii autre point de vue encore, et par une ijiterprétatioii contestable des traités intervenus entre les villes concédantes et les Compagnies coMcessionnaires, le Conseil d'Etat nous paraît avloir donné à ce monopole de fait, dont il contestait théoriquement 1 existence en droit (4), mais qu'il consolidait pratiquement, une

(1) Cous. d'Etat, 26 déc. 1891, D. 93.3.25; 1 août 190ô, D. 19J7.5.n. — Coppcr, t. P"-, p. 123, et t. II, p. 72.

(2) Cass., 26 juillet .1882, D. 83.1. 100; Cous. d'Etat, 17 iiov. 1882,

D. 81.3.17; 22 juin 1888, Rcv. yen. d'admin., 1889.1.315. — Cf. Toulain, Conccss. d éclairage au gaz dans las villes {Rev. gcn. d'admin., 1882.2.267); Ilérard et Sirey, Les canalisations d'éclairage électrique, p. 80. Vi aussi Rép. prat., Dalloz, v. Gaz, électricité.

(3) 11 le semble bien, si l'on remarque que le Conse'i d'Etat autorise le coiice^sioanaire lésé par uue concurrence, établie sur la grande voirie, à recourir contre la ville qui aurait donné un avis favorable à cet établissement. — Cous. d'Etat, 0 déc. 1901, et 20 mars 1903, D. 1903.5.403 el 1901.3.84.

(4) La loi du 15 juin 1906 (art. 8) sur les distributions d'énergie électrique établit une distinction essentielle entre les concessions d'éclairage et les concessions île force motrice. La commune peut dorénavant conférer au (Concessionnaire de l'éclairage public le droit d'utiliser, à j'e.xciusion de tous autres, les voies publiques communales, et en pareil cas les l)crmissions de voirie accoixlées par le préfet sur les dépendances du domaine public doivent respecter le privilège communal, ce qui équivaut à une reconnaissance d'un monopole au profit du concessionnaire. Sur ce ])oint par conséquent, la loi consolide la dernière jurisprudence, favorable aux Compagnies. Mais le même article interdit toute concession exclusive de ce genre pour la fourniture de la force motrice (Cf. Mistral, La loi de 1906 sur les distributions d énergie, th. 1907). La jurisprudence de la (^our suprême a réussi, en s'appuyant sur cet article 8, îi arrêter les empiétements abusifs des Compagnies concessionnaires sur le domaine ré.ervé à la libre concurrence, à empêcher noiammeat les Comj)agnies de tramways de

exten.sion al)usive. C'est ainsi, que, dans le doute sur l'étendue des privilèges concédés, le Conseil a une tendance à interpréter le traité dans le sens le plus favorable au concessionnaire, et à décider^ par exemple, que la commune qui, dans le cahier des charges, n'a pas pris soin de limiter à un mode déterminé d éiclairage (le gaz en général) le privilège qu'elle concède, s'est interdit ipso facto d'autoriser sur le domaine public communal toule canalisation ou installation au profit d'une Compagnie concurrente exploitant un autre procède d'éclairage (électricité notamment) (Cous. d'Etat, 8 mars 1895, Gaz de Bourges, D. 96.5.300; 22 mai 1900, D. 1901. 3.78. - Cf Cons. d'Etat, 7 mai 1897, D. 99.3.89) (1).

RapiX'lons ici, d mi mot, le fameux arrêt du gaz de Bordeaux (Cons. dEtat, 30 mars 1916, et rapp. Ghardenet, D. 16.3.25), autorisant les Compagnies gazières, à raison de la hausse impréuisibte du charbon consécutive à la guerre, à exiger une modification corrélative des clauses de leur contrat de concession, notamment à élever leurs tarifs, sans encourir aucune déchéance. Cet arrêt, qui a fait jurisprudence (2), est un obstacle presque insurmontable au radiât des services concédés par les municipalités.

L'on pourriiit, il pst vrai, mettre en regard de ces arrêts d'autres décisions du Conseil d Etat, plus favorables aux droits de la collectivité, telles par exemi>le que l'arrêt du 12 mai 1900 (D. 1900.3.65) interprétant dans un sens favorable à la ville de Paris les clauses du traité conclu par elle avec la Compagnie du gaz au sujet d^ partage des bénéfices (V. aussi Cons. d'Etat, 31 mai 1907, S. 1907. 3.113\ — Mais il n'en est pas moins vrai que, prise dans son ensemble, la jurisprudence administrative française n'est point favorable à l'exploitalion en régie des services publics municipaux, et quelle s'oppose notamment d'une façon absolue, par des considérations juridiques dont la faiblesse a été maintes fois démontrée (3), à l'exploitation immédiate en régie des services de transport en commun.

se transformer en fournisseurs de force motrice. — Req., 18 avr. 1910, D. 1910.1.425 et note Berthélemy.

(1) Pour la critique de ces décisions, cons. notamment: Hauriou, op. cit.; Lagrésille, Les concessions de gaz et d'électricité (Reu. prat. de dr. industr., 1895, n» 11); Bouvier, p. 258.

(2) V. notamment les arrêts du 11 avril 1919 (Aiixerre), 27 juin 1919 (Nice), 29 nov. 1920 (St-Raphaël). — Cf. Paris, 26 déc. 1916, D. 17.2.33 et note Capitunt. — Sur celle jurisprudence du Conseil d'Etat, cons. notamment: de la Taste, La crise économique et les services publics concédés (Rcu. polit, et pari, 1920, 1, p. 121 et s.).

(3) Les communes sont juridiquement incapables, — déclare le Conseil d'Etat, — de faire le commerce ou d'exploiter une industrie lucrative quelconque. — Avis précités du Conseil d'Etat; Cons. d'Etat, 1" févr. 1901. précité. — C'est en partant de celte conception que le Sénat a re;)0ussé (14 déc. 1905) le projet de régie directe du gaz parisien, que la Chambre

RkGLElVJENTATION AD.M IM^TRATiVE DR l 'INDUSTRIE

CH. V. — LtMlTATlONS AU PRINCIPl- 1»K LA LJBERTÉ DE L*INDUSTRiK 459

670 — En réalité, le Conseil d'Etat nous paraît [avoir cédé plutôt à un concept économique, inspiré des traditions libérales, qu à des arguments d'ordre juridique. Nous n'hésitons pas à considérer cette tendance comme très regrettable. Elle met obstacle à des transformations économiques très désirables ; et il nous semble que le législateur serait bien avisé, de restituer par un texte précis ei non équivoque, aux municipalités françaises, des droits qu'elleci n'avaient jamais eu l'intention d'aliéner (1).

Sans doute, cette orientation nouvelle des communes françaises les obligerait à s'organiser commercialement, à créer à côlé de leurs services administratifs proprement dits, des régies disposant

avait adopté le 13 nov. à une forte majorité, et obligé la Ville de Paris à organiser un système de régie intéressée, confiée à une société ''erraière. — Sur le mécanisme de la convention du 20 juill. 1907, v. Gadoux, p. 58 et suiv.

Non seulement la thèse du Conseil d'Etat ne peut se réclan.er de la loi municipale de 1881, dont aucune disposition ne prohibe la régie; non seulement elle aboutit à des contradictions insolubles, l'exploitation en régie étant parfois une nécessité absolue (bouvier, p. 331); mais elle est inconciliable, selon nous, avec tout un ensemble de textes, qui ont expressément reconnu aux comuiunos le droit d exercer un coninierte ou une industrie, ou tout au moins une régie lucrative, le plus souvent sous le régime du monopole (pelages et mesurages publics, 1. 28 mars 1790; bureaux municipaux de conditionnement, 1. 21 août 1900; pompes funèbres, 1. 28 déc. 1904; droit dexploiter directement un cliemin de fer d'intérêt local, 1. 11 juin 1880, ou une source d'énergie hydraulique, 1. 16 oct. 1919, ou de souscrire des actions ou obligations de sociétés d'habitations à bon marché, 1. 12 avr. 1906). — Cf. en faveur du droit des communes: Bouvier, op. cit., p. 202,, 280 et s.; Xézard, Miinici/xilisafion de V éclairage public de la Ville de Paris, 1905; Pic, Tr. de droit commercial, t. I"^ 1907, p. 565 et suiv. — V. aussi Matei-, Le municipalisme et le Conseil d'Etat iRev. décon. polit., 1905, 321). — V. cependant: Mimin, Le socialisjiie municipal devant le Conseil dEtat, 1911.

Toutes les concessions accordées aux Compagnies de tramways, omnibus, chemins de fer d'intérêt local, Métropolitain parisien, etc., sont temporaires. A l'expiration des concessions, aucun obstacle juridique ne semble donc pouvoir s'opposer à l'exploitation en régie; et avant cette date, la plupart des traités prévoient une faculté de rachat anticipé. L'on ne voit donc pas nettement pour quel motif les villes ne pourraient pas e\poilcr d'emblée, en régie, des services de transport en commun auxquels, à raison de leur nature même, le principe de la libre concurrence est manifestement inapplicable.

(1) Sur les autres monopoles ou privilèges résultant de concessions muni cipales, monopoles des portefaix commissionnés, des facteurs aux halles, des peseurs et mesureurs publics dans les marchés, halles et ports, etc., V. Ré p. prat., Dali., v>» Halles, et Industrie et commerce, n» 182. — V. aussi, sur le monopole des facteurs aux halles, réorganisé par la ioi di 11 juin 189G (D. 9G.4.83): Trib. corn. Seine, 25 oct. 1906, D.> 1007.5.11, Cons. d'Etat, 30 juin et 7 juill. 1911 (.Von. jud. Lyon, 29 déc. 1911). — Sur le monopole du conditionnement des soies, cons. Rép. prat. Dali., v'» Laines et soies. — Cf. Delaltte;, Les bureaux de conditionnement de Tindustrie textile, 1900. Ch. de cora. de Lyon, compte-rendu pour 1919.

d'une large autonomie, ayant un budget spécial, des réserves, fonctionnant en un mot sur le modèle des grandes compagnies. Ainsi procèdent les villes anglaises, ou les villes italiennes, en exécution de lu loi de 1903. La loi dont nous souhaitons ladoptibn, et pour laquelle il suffirait de s'inspirer du projet de régie du gaz parisien rejeté par le Sénat en 1903, ou du régime institué pour la réseau'de l'Etat par la loi du 13 julli. 1911 (art. 41 et suiv.), ferait disparaître l'objection la plus grave des anti-municipalistes (1).

671 — Les régies municipales pendant la guerre et depuis la cessation des hostilités. — A partir de 1910, un mouvement très marqué s était dessiné, en France, dans le sens d'une extension de la capacité municipale en matière de régies.

Plusieurs propositions intéres.sanles avaient été déposées dans ce but (2). De son côté, le ministère Caillaux avait annoncé, dans les derniero mois de 1911, le dépôt prochain de tout un ensemble de projets inspirés du même esprit : projet conférant aux communes la faculté de participer directement ou indirectement à la constitution de boulangeries ou boucheries coopératives qui, exploitées en régie intéressée, serviraient de cran d arrêt à la hausse des denrées alimentaires ; projets donnant aux villes les moyens légaux de réaliser, au moyen de l'expropriation par zones et de l'imposition de la plus-value (comme en Angleterre et en Allemagne), de vastes plans d'habitations à bon marché, et projet complémentaire conférant aux villes le droit de construire en régie, que leur

refusait la loi de 1906 (3).

Déjà lun de ces projets avait parciellemient abouti avant Ja guerre , la loi du 23 déc. 1912 a en effet autorisé les communes

(1) Sur la nécessité die donner aux communes fraiiçaises l'organisation éco^ nomique qui leur manque, cons. notamment: Bouvier (p. 35S et s.), G.-L. Jaray, Bussv, op. cit. — Cf. Gombeaux, La condition juridique de l'Etat' commerçant' et industriel, th. 1901. — V, aussi Gide, I, p. 324. — Il est intéressant de noter d'ailleurs que, même sous le régime actuel, certaines régies municipales, prudemment gérées, ont donné les meilleurs résultats. Ex.: régie lyonnaise des eaux (plus de 1 million de bénéfice net), gaz de Grenob'e secteur électrique des Halles de la Ville de Paris, e'c

(2) Du 16 janv. 1911, propos. Marielton et Veber sur la munici pâli sali on des services publics; du 4 juiU. 1910 (n« 175), propos. Bender, Godart, e!c., tendant au remboursement des plus-values résultant des travaux publics^ Cf. propos. Ajam, sur la plus-vdlue sociale (Ch., juin 1912, n^ 1791); du 18 nov. 1910, propos. Siegfried sur l'expropriation pour cause d'insalubritér publique, du 22 janv. 1909, propos. Beauqu er obligeant les villes à dresser des plan.^ d'extension et d'embellissement, etc.

(3) Ni le projet sur les coopératives municipales, ni celui sur la plus-value n'avaient été déposés avant la chute du ministère Caillaux. Par contre, le projet sur la construction en régie d'habitations à bon marché l'avait été le 29 nov. 1911 (Ch., n» 1388), et celui sur l'expropriation pour cause d'utilité publique le 1" déc. (Ch., n" 1369).

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46rt TITRE I. — RÉ(ii.B^\IK\;TAriON ADMINISTRATIVE DE L'iNDUSTHIK

^,j. V. — LIMITATIONS AU PRINCIPE DE LA LIBERTÉ DE l/lNDUSTRIE 46l

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il coiistruiixî on régie des habitations à bon marché pour familles nombreuses. En dehors de cette hypothèse, les villes doivent recourir à l'entremise des Offices publics, organismes officiels fonctionnant sons leur contrôle, mais investis d'une personnalité juridique distincte (v. titre IV, infra).

Trois lois sur V expropriation votées depuis lors (L. 21 avril 1914 sur le mode de calcul de lindemnité, L. 17 juin 1915 sur Texpropriation pour cause d'insalubrité, — propos. Siegfried, — et L. 6 nov. 1918 sur les expropriations par zones), ont eu pour objectif commun de faciliter l'œuvre de consti*uction des cités ouvrières, d'assainissement des quartiers malsains, et de reconstitution des régions libérées : œuvre malheureusement entravée Ijar le coût excessif des matériaux et de la niiiin-d œuvre. — C est dans le même esprit qu'a été votée, au lendemain de ]a guerre, la loi du 14 mars 1919 (propos. Beauquier, dite loi Cornudct\ sur les plans d'extension et d'aménagement des villes.

672 — Il (Convient de noter d'autre part que, pendant la guerre, nombre de villes ont dû, pour assurer le ravitaillement, organiser des régies alimentaires : boucheries, boulangeries, épiceries nmnicipales même. 11 s'agissait sans doute de parer à des circonstances exceptionnelles ; mais lesprit d'ini;iative dont ces villes ont fait preuve a créé, dans les Conseils urbains, un esprit d'ind,éipendajice avec lequel le gouvernement et le Conseil d'Etat devront compter désormais.

Qu'on le veuille ou non, la décentralisation administrative a fait un grand pas à la faveur de la guerre, en dépit de toutes les entraves bureaucratiques (1).

673. — Manufactures nationales. — En dehors des industries exploitées par lui ou par ses concessionnaires sous le régime du monopole, l'Etat exerce, en concurrence avec l'ijulusti-ie privée, diverses industries dans des établissements modèles, dont l'objet principal est d'offrir à l'industrie privée des types artistiques, aussi parfaits que ix^ssible, susceptibles de former le goût et de stimuler l'esprit d invention : manufactures de porcelaines (Sèvres), de lapis (Gobelins et Beauvais), Imprimerie nationale (2). Les

(1) r.ide, I, 327, et lieu, d'écon. polit., jaiiv.-fév. lUlG.

(2) L'Imprimerie nationale Jouit du monopole des imi)ressions administratives (décr. 28 août 1888); mais, sous cette réserve unique, elle ne doit pas faire concurrence à l'industrie lii)re. Aussi le règlement de 1823 décide-t-il que l'Imprimerie nationale »ne peut exécuter aucun travail pour le compte des particuliers, à lexception des ouvrages dont l'exécution exige des caractères (|ui ne se trouvent pas dans les imprimeries ordinaires, et de ceux dont le gouvernement prescrit l'impression gratuite. — Sur son lonctionnement, co.is. le rapp. de .M. de luimel sur le budget de l'impr. iial., Ch., Doc. pari., sess. extr., 1911, n'' 1231. — Cf. décret du 27 juin

adversaires des monoix)les d'Etat ne s'élèvent pas moins vivement contre cette prétention qu'a l'Etat de former le goût desindustriels. La supériorité universellement reconnue de nos manufactures nationales permet de répondre aisément à ces détracteurs systématiques. La tendance de l'industrie moderne vers le bon mardié des produits rend au contraire indispensable le maintien do ces manufactures d Etat, outillées en vue d'une production esthétique, (Sans préoccupation excessive du prix de revient. — Cp. : Cauwès, t. If'', no 111.

Art. 4. — Des industries réglementées, et spécialement des établisse ments dangereux., insalubres ou incommodes.

674. — Des industries réglementées en général. — En principe, l'industrie est libre en France (V. supra, nos 128 et 240). Il" n'en existe pas moins, en France comme à l'étranger, des industries réglementées : les unes dans un intérêt de sécurité et de salubritépublique (établissements dangereux, insalubres et incommodes, exploitations minières, pharmacie et droguerie, eaux minérales, industries de 1 alimentation, débits de boissons, commerces forains, brocanteurs, magasins géiu'raux, bureaux de placement, théâtreset spectacles divers, arincb, agences daffaires, agences démigra- Lion, etc.) ; les autres dans un intérêt politique (presse, imprimerie, librairie, colportage) ; d'autres enfin dans un intérêt fiscal (étabhssements soumis à Vexercice, brasseries et distilleries, débits de boissons, entrepôts de sucres, raffineries, vinaigreries, etc.).

Le cadre de cet ouvrage ne nous permettant pas d'étudier lesréglementations spéciales (1), nous nous bornerons à retracer dans ses grandes lignes la législation relative aux établissements dangereux, insalubres ou incommodes, à raison de son caractère de généralité (2).

(1) V, pour plus* de détails sur les industries réglementées: Dalf., Rép. pratique, x^- Armes, eaux minérales, industrie et commerce, machines à vapeur, médecin, pharmacien, etc.

(2) liiBLioGR.M'HiE: Poréc et Livache, Traité théorique et pratique des manufactures et ateliers dangereux, insalubres et incommodes, 1887; Bunel, Etablissements insalubres, incommodes et dangereux, 2^ éd., 1889; Ch. Constant, Code des établissements industriels classes, 3^ éd., 1893; Ressicaud, Des droits des tiers lésés par le voisinage des établissements dangereux, 1902; Cavayé, Des pouvoirs de l'autorité judiciaire en matière d'ateliers dangereux, th. 1009. — Comp. Traités généraux de droit adnv'nistratif, de MM. Hauriou. Berthélemy, Simonnet, etc. — Pour le commeinaire de la nouvelle loi du 19 déc. 1917 (D. 1919.1.10), et des règlements d'adminis- Iration publique des 17 déc. 1918 (D. 19.4.29) et 21 déc. 1919 (D. 19.4.365) qui la complètent, cons. spécialement Rép. prat. Dalloz, v° .Manufactures

f établissements dangereux.