CHAPITRE II

Nous avons vu précédemment que la nature même des choses désigne le pouvoir exécutif comme préparateur normal du budget. En fait, il arrive souvent que le Parlement intervient dans sa confection

La mesure de cette participation parlementaire est, du reste, variable suivant les époques et suivant les pays. En France, pendant la période révolutionnaire, et de nos jours aux Etats-Unis, elle est assez considérable, pour annihiler presque complètement le rôle du pouvoir exécutif et en faire un simple commis chargé de fournir aux comités parlementaires les renseignements qui leur permettront d'établir eux-mêmes le budget ; — elle est nulle, au contraire, dans certains pays comme l'Angleterre ; — elle fait du Parlement, dans certains autres comme la France actuelle, le collaborateur souvent regrettable du gouvernement dans la préparation du budget.

Préparation du budget français par les Assemblées sous la Révolution. — En France, Tidée inexacte qui a prévalu dans les constitutions révolutionnaires, c'est que la préparation du budget doit appartenir au Parlement.

Cette idée s'appuyait sur deux considérations : 1" on pensait qu'investi du droit de dresser et de proposer le budget, le pouvoir exécutif serait trop puissant, et que les assemblées n'auraient plus vis à-vis de lui qu'un rôle amoindri ; 2^ comme dans un gouvernement représentatif, c'est aux représentants du peuple qu'il appartient de consentir l'impôt, on déduisait abusivement de ce principe que toute question relative à l'impôt, et notamment toute proposition de recettes fiscales, doit être du ressort exclusif du Parlement.

Ces deux considérations étaient, l'une et l'autre, erronées.

En effet, la préparation du budget est une œuvre essentiellement administrative. Le projet de budget n'est autre chose qu'un devis d'administration pour la période qui va s'ouvrir. Le soin de l'établir incombe naturellement au pouvoir exécutif, puisqu'il est chargé d'administrer sous sa responsabilité. Il appartient ensuite au Parlement d'étudier le devis qui lui est soumis, de l'approuver, de le rectifier ou de le rejeter.

Cette division des fonctions est le seul moyen de ménager à la fois l'initiative et la responsabilité du gouvernement et la suprématie budgétaire des Chambres, qui reste entière, puisque ce sont elles qui statuent souverainement sur les propositions du gouvernement.

Quant au second argument, il contenait un sophisme évident : le droit de voter Timpôt n'implique pas logiquement le droit de le proposer. Comme on Ta dit justement, « le véritable pouvoir en matière budgétaire consiste non pas à proposer, mais à accorder » *.

Quoi qu'il en soit, la Constitution de 1791 déléguait exclusivement au pouvoir législatif le droit : 1° de fixer les dépenses publiques ; 2° d'établir les contributions publiques et d'en déterminer la nature. De môme, la Constitution de l'an III réservait auConseil des Cinq- Cents l'initiative des mesures financières comme des lois ordinaires. Cependant, comme il était impossible de se passer tout à fait du concours indispensable du pouvoir exécutif pour la préparation du budget, les ministres sous la Constitution de 1791, les Directeurs, sous celle de l'an III, étaient tenus de présenter à l'Assemblée un aperçu des dépenses à faire et de la situation financière.

Préparation du budget par les comités parlementaires aux Etats-Unis. — Aux Etats-Unis, une application excessive du principe de la séparation des pouvoirs a fait adopter un système analogue. L'initiative, en matière législative, appartient exclusivement au Congrès, et c'est lui qui, pour cette raison, se charge également de préparer le budget. Le pouvoir exécutif ne sera pas sans doute complètement écarté de cette préparation, maig c'est ici qu'il est surtout vrai de dire qu'il sera réduit au rôle de simple commis du Parlement.

Le secrétaire du Trésor, chaque année, au mois de décembre, adresse au Congrès un rapport sur la situation financière, et un document volumineux appelé lettre annuelle, contenant un aperçu des besoins présumés des différents départements ministériels pour le budget suivant. C'est à cet envoi de documents que se borne le rôle de l'exécutif. A partir de ce moment, la tâche de la confection du budget est entièrement assumée par les comités permanents du Congrès.

Deux comités s'en occupent spécialement : le comité des voies et moyens, pour les recettes ; le comité des appropriations (ainsi appelé parce qu'il « approprie », parce qu'il applique, les recettes aux dépenses), pour les dépenses.

IjC comité des voies et moyens puise les premiers éléments de son travail dans le rapport du secrétaire du Trésor ; il a d'ailleurs toute liberté d'appréciation à son égard, et peut n'en tenir aucun compte, s'il

1 . Boucard et Jèze, Eléments de la science des finances, t. l, p. 40.

24 PnEMlÈHE PARTIE. — LIVRE PREMIER. CHAPITRE II

préfère prendre d'autres bases pour évaluer et déterminer les recettes de l'Etat. Le comité des appropriations consulte, lui, la lettre annuelle, vis-à-vis de laquelle il use de la même liberté. En fait, les deux comités ne font presque aucun cas des indications du pouvoir exécutif, et ne s'inspirent que de leurs idées propres dans l'accomplissement de leur tâche.

D'ailleurs, depuis une vingtaine d'années, le comité des appropriations n'est plus seul à être chargé de l'établissement du budget des dépenses. Les propositions de dépenses de certains services ont été attribuées à des comités spéciaux : comité des rivières et ports, pour le budget des travaux publics, — comité des pensions, pour les retraites des vétérans, etc.

Cette omnipotence parlementaire en fait de budget n'est pas d'ailleurs la seule particularité critiquable du système américain. Non seulement l'intervention du pouvoir exécutif y est réduite au minimum, mais en plus, on constate l'absence absolue d'accord entre les différents comités parlementaires qui concourent à la préparation du budget : d'une part,, chaque comité de dépenses fait ses propositions sans s'occuper de celles du comité voisin, d'où manque complet de vues générales et d'aménagement d'ensemble dans le budget des dépenses ; d'autre part, ce qui est plus grave, les divers comités des dépenses et le comité des voies et moyensjqui s'occupe des ressources, opèrent sans entente réciproque, — ce dernier préparant le budget des recettes sans connaître quelles seront les propositions de dépenses, et sans avoir le droit de les contrôler et de les modifier, les premiers ne s' attachant pas davantage à maintenir leurs propositions de dépenses en concordance avec les recettes prévues. Il en résulte qu'un des principaux soucis du préparateur du budget, celui de l'équilibre, fait en Amérique totalement défaut à ses rédacteurs . Dédaignant d'une façon complète le point de vue strictement financier, les comités de dépenses poursuivent des buts économiques, par exemple, comme la mise à exécution de plans de travaux publics, voire même des buts électoraux, comme l'attribution d'un chiffre formidable de pensions aux vétérans de la guerre de Sécession. De son côté, le comité des voies et moyens voit beaucoup moins dans l'impôt un aliment du budget qu'un instrument de protectionnisme, et cherche à combiner le système fiscal uniquement de manière à favoriser les producteurs américains et à nuire à la concurrence étrangère.

Ce qui a permis à cette organisation illogique de fonctionner, c'est que, jusqu'à ces dernières années, les budgets des Etats-Unis se sont toujours soldés par des excédents de recettes considérables, ce qui dispensait naturellement les financiers américains de s'inquiéter, comme leurs collègues du vieux continent, de faire cadrer les recettes avec les dé-

nÔLE DU PARLEMENT DANS LA PRÉPARATION DU BUDGET 25

penses. Il est vrai qu'actuellement le service des pensions de vétérans fait une brèche sérieuse dans les budgets,dont les derniers se sont réglés en déficit.

Abstention du Parlement en Angleterre. — A l'opposé du système américain, qui fait si large et si prépondérante la participation du Parlement, se place le système anglais qui s'attache au contraire à exclure complètement le pouvoir législatif de la préparation du budget .

Le principe constitutionnel est, en Angleterre, que la « couronne demande de l'argent, la Chambre des communes l'accorde, et les lords donnent leur consentement ».

On a vu, au chapitre précédent, comment est préparé le budget anglais, par le pouvoir exécutif, sous la direction et le contrôle quasi-souverain du Chancelier de l'Echiquier. Une fois la Chambre saisie du projet, son droit se borne à peu près, en vertu du règlement qu'elle a eu la sagesse de s'imposer dans l'intérêt de l'ordre financier, à accepter ou rejeter les propositions gouvernementales. En effet, elle ne se reconnaît pas le droit d'y introduire aucune modification de nature à empirer la situation des finances. En d'autres termes, elle s'est interdit de voter toute diminution de recettes et toute augmentation de dépenses qui ne lui serait point proposée par le cabinet. La Chambre des communes peut réduire les propositions gouvernementales de dépenses *, mais non les majorer ; inversement, elle ne peut proposer une réduction ou suppression de taxes qu'à la condition de la compenser par le relèvement ou la création d'autres taxes.

Cette abstention, la Chambre des communes se l'impose d'ailleurs non seulement en matière d'initiative budgétaire, mais encore, en dehors du vote des subsides annuels, relativement à toute espèce de proposition de loi susceptible de grever les finances, d'une façon directe ou indirecte, telle, par ex., qu'une proposition portant exécution de travaux publics, création d'emplois rétribués, etc. Ici encore, l'initiative doit émaner de la couronne, ou la proposition être « recommandée » par elle.

Il convient d'ajouter, du reste, que malgré le rôle passif auquel les traditions constitutionnelles confinent à cet égard la Chambre des communes, elle n'est pas, en fait, privée de toute influence sur la confection du budget. Le cabinet qui le prépare est d'abord bien forcé de tenir plus ou moins compte des désirs de la majorité parlementaire. Les députés, individuellement, peuvent solliciter les ministres, la Chambre

1. D'ailleurs, même à cet égard, les Communes se font scrupule de toucher aux propositions du gouvernement ; en fait, elles ne font guère subir au budget proposé d'autres modifications que celles que le gouvernement consent spontanément à V introduire.

des communes présenter des adresses, voter des résolutions contenant l'invitation au gouvernement de faire telle ou telle proposition budgétaire de sorte que la règle rigide dont nous avons pris connaissance se trouve sensiblement assouplie et atténuée dans la pratique courante. Rôle actuel du Parlement en France. — Commission du bud get — Entre les deux système^ contraires que nous venons d^exposer, celui des Etats-Unis qui fait du pouvoir législatif le préparateur à peu près exclusif du budget, et celui de l'Angleterre qui réserve cette tâche au seul pouvoir exécutif, se place le système français.

En France, le gouvernement et le Parlement participent également à lia confection du projet de budget.

Le projet de budget, préparé par les ministres, suivant le mode que nous avons décrit, est soumis, tel qu'il est sorti de l'élaboration ministérielle, à la Chambre des députés. Celle-ci le confie à la commission du budget, composée de députés chargés d'étudier les détails du projet, pour en faciliter la discussion générale.

Mais la commission du budget ne se renferme pas d'habitude dans cet examen. préliminaire destiné à éclairer l'assemblée sur les points susceptibles de discussion. Elle s'arroge ordinairement le droit de modifier, sinon de refondre complètement, le projet qui lui a été transmis, substituant ses propres chiffres à ceux du gouvernement, augmentant les crédits qui lui semblent insuffisants, et surtout réduisant ceux qu'elle juge excessifs'. Il lui est même arrivé de retourner en bloc au ministre des finances le projet de budget, pour qu'il lui en présente un autre.

Il résulte de là que tout le plan financier qui a présidé à l'établissement du budget par le pouvoir exécutif peut se trouver bouleversé, toutes les précautions prises par le ministre des finances pour assurer l'équilibre, annihilées par les décisions de la commission, qui empiète ainsi de la façon la plus fâcheuse sur les attributions du gouvernement. II est en effet difficile de rendre celui-ci responsable de sa politique, si la Chambre lui impose des devis tout différents de ceux qu'il avait produits. Sans doute, l'activité de la commission — il faut lui rendre cette justice — s'exerce la plupart du temps dans le sens des économies. Mais cette activité n'est pas toujours assez éclairée. Souvent la commission a rogné des crédits indispensables à la marche des services, qu'il a fallu rétablir ensuite en cours d'exécution du budget, sous forme de crédits additionnels, procédure dont nous verrons plus tard les inconvénients. Il est vrai que les ministres tiennent parfois compte de cet état d'esprit,

1 . C'est, remarquons-le, ce projet modifié et corrigé par la commission qui sera discuté par la Chambre, et non le projet primitif émané du gouvernement.

en majorant à dessein leurs demandes initiales, qu'ils abandonnent ensuite docilement aux réductions de la commission.

On peut dire, en somme, en ce qui concerne la phase préparatoire du budget français, que ce budget est, en premier lieu, préparé par le pouvoir exécutif, et en second lieu plus ou moins remanié et transformé par la commission du budget de la Chambre.

Droit d'amendement en matière budgétaire. — Ses inconvénients. — En troisième lieu, le projet préparé par le gouvernement et retouché par la commission sera encore modifié, au cours de la discussion qui s'ouvre devant le Parlement, par l'initiative parlementaire,qui s'exerce par voie d'amendement.

Jusqu'à ces derniers temps, le droit d'amendement était soumis en matière budgétaire, aux mêmes règles qu'en matière de toute autre espèce de lois. Suivant les diverses constitutions, et selon qu'elles étaient plus ou moins libérales, le droit de proposer des amendements aux projets de lois soumis aux Chambres a été accordé plus ou moins largement aux membres du Parlement, sans que la distinction ait jamais été faite entre les projets financiers et les projets ordinaires. Il n'y a donc là rien de spécial à la législation financière K

Dans la constitution de 1873 qui nous régit encore, le droit d'amendement est reconnu aux Chambres, sans restriction et sans limite, pour toute espèce de lois. Tout membre du Parlement peut donc, dans le cours de la discussion du budget, déposer un amendement tendant à insérer au budget une disposition nouvelle, à supprimer ou à modifier une disposition prévue, etc. Aussi le budget voté en fin de discussion aura-t-il souvent une physionomie toute différente de celle qu'il avait au début et de ce chef encore, le projet présenté par le ministre des finances se trouve complètement défiguré.

Cet inconvénient se traduit en pratique par plusieurs conséquences : 1" le budget se trouve d'abord plus ou moins détourné de son objet véritable

Bien que le budget se présente, une fois qu'il a été adopté par les Chambres, sous forme de loiy puisqu'il émane alors du vote du Parlement, il diffère, dans sa natur intime, des lois ordinaires. A l'inverse des lois dont la nature est de statuer, de poser des règles, de formuler des principes, de prescrire, ou d'interdire, le budget est un acte (Vadministratioyi ., un devis déféré aux Chambres non à raison de sa nature, mais à raison de son importance exceptionnelle, et fixant et aménageant simplement les recettes et les dépenses de l'Etat, énonçant que pour

1. V. les Traitas de droit constitutionnel pour l'historique du droit d'amendement.

l'exercice 1907, par ex., les besoins des services publics et les ressources de l'Etat s'élèveront à tel chiffre. En second heu, également à rinverse des lois proprement dites qui statuent d'une façon permanente qui posent des règles qui subsisteront tant qu'elles ne seront pas expressément abrogées, le budget ne s'apphque qu'aune période déterminée ; il fixe les dépenses et les recettes de tel exercice, 1906 ou 1907 ; c'est un acte temporaire.

Malheureusement,ce caractère du budget est souvent altéré par l'insertion de dispositions législatives proprement dites,parfois déjà introduites à tort dans le projet parle gouvernement lui-même, mais dues surtout à l'initiative parlementaire et provenant d'amendements. Ainsi, il faut aller chercher la réforme des frais de justice dans la loi de budget du 26 janvier 1892, l'organisation de l'assistance médicale gratuite, dans celle du 13 avril 1898. Le budget de 1906 touche aux objets les plus divers, depuis l'enseignement des langues vivantes (art. 54) jusqu'au recrutement des magistrats (art. 38) *.

C'est là une méthode de législation défectueuse et désordonnée au point de vue logique, qui présente en outre de nombreux dangers dans la pratique. Nous verrons plus tard que la discussion du budget est trop souvent hâtive et précipitée, de sorte que les réformes législatives que l'on veut y incorporer risquent fort d'être insuffisamment examinées, et d'être votées même à contre-cœur, dans le but de ne pas faire « accrocher » la discussion, et de ne pas retarder le vote de l'ensemble. Tandis qu'une proposition de loi ordinaire est soumise à une foule de formalités préalables destinées à en assurer la parfaite élaboration ~ examen dans les bureaux des Chambres, dans les commissions, double lecture, etc. — ces garanties font défaut aux dispositions législatives qui s'insinuent, au cours de la discussion, sous le couvert du budget. L'inconvénient est grave, parce qu'il s'agit de dispositions perma-

1 . On peut admettre qu'on introduise dans le budget des dispositions permanentes sur des points de détail qui s'y rattachent directement ; par ex., modification d'un tarif fiscal ; mais rien n'excuse la méthode actuelle de légiférer à propos du budget, sur des matières qui lui sont totalement étrangères : « La loi de finances devient de plus en plus, chaque année, une espèce de pandémonium où l'on trouve de tout, même de la finance, où tout est remué, où toutes les innovations sont proposées sur toutes espèces de matières, souvent à tort et à travers, sans aucune étude préalable, au risque même de léser de graves intérêts ou de commettre des absurdités. » — V. il VOfficiel les autres judicieuses observations de M. Gourju (Sénat, séance du 6 avril 1906).

Parfois les membres du Parlement ne prennent même pas la peine de formuler un texte législatif, et réalisent des réformes administratives par suppression pure et simple de crédits. Par ex., on supprime au pied levé, implicitement, une catégorie de fonctionnaires en supprimant les crédits demandés pour leurs traitements. C'est au gouvernement à se débrouiller ensuite et à improviser les mesures nécessaires pour obéir au vote sommaire des Chambres.

nentes qui survivront au budget qui les renferme. Il Test surtout au point de vue fînancier,lorsqu'elles ont trait à des créations de dépenses : non seulement elles grèveront le budget actuel, mais elles pèseront sur tous les budgets futurs.

2" Or, — et c'est là un autre défaut de l'initiative parlementaire, — cette initiative se manifeste surtout par des augmentations considérables de dépenses et des réductions de ressources, les députés faisant inscrire au budget, comme nous l'avons dit plus haut, des crédits d'intérêt électoral, des relèvements de traitements, des dépenses de solidarité sociale supprimant des impôts toujours mal vus du contribuable, sans se préoccuper de l'équilibre budgétaire auquel le ministre des finances est alors obligé de pourvoir tant bien que mal, en modifiant ses prévisions de recettes. Les députés s'abandonnent d'autant plus facilement à ces générosités dont le budget fait les frais, que plus d'un calme ses scrupules par l'espoir inavoué que le Sénat, ce « conseil judiciaire de la Chambre », les arrêtera au passage. Mais celui-ci, malgré sa vigilance, est impuissant à contenir le flot montant des dépenses.

Tentatives de restriction du droit d'amendement *. — Réforme du règlement de la Chambre en 1900. — Cette surenchère budgétaire du Parlement est un des vices les plus déplorables du système français. Elle a fait l'objet de vives récriminations, et divers moyens ont été tentés pour y remédier et se ;*approcher de la pratique anglaise.

1° La commission du budget a pris parfois la décision de s'opposer à toute demande de crédits qui émanerait de la seule initiative parlementaire, et d'en combattre l'adoption par la Chambre. Malheureusement, elle n'est pas maîtresse du vote de celle-ci ; et puis, rien n'oblige la commission du budget à suivre cette ligne de conduite et elle ne se l'est, par le fait, que rarement imposée ;

2° Des efforts répétés ont été faits pour limiter constitutionnellement ou législativement le droit d'initiative budgétaire du Parlement.

Gambetta, en 1881, dans son projet de revision des lois constitutionnelles songea, sans succès, à supprimer l'initiative parlementaire en matière d'ouverture de crédits.

En 1895 et 1896, deux députés, MM. Reinach et Boudenoot, ont essayé de faire voter une loi, en vertu de laquelle « aucune motion tendant à imposer une nouvelle charge budgétaire ne serait examinée que si elle était appuyée parle gouvernement». Leurs propositions échouèrent devant une objection de droit constitutionnel : une loi ordinaire ne

1. Perreau, Des restrictions au droit d'initiative parlementaire....— Re\ue de se. et de législ. fin., 1903, t. I, p. 23.

-, „as restreindre- le droit d'initiative et d'amendement dont la

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3. U difficulté a *;^j;-- te j::^^^^^^^ ne peut amoindrir suivante : on a f"'f"fXs tiennent de la constitution, chacune les droits que les deux ^'?T'^^^^ la façon dont elle

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lière budgétaire. En d'autres termes, la reforme qui ne peut êt.e

at^ImSletar voie législative, peut l'être au moven d'une modification

an rèt'lement intérieur de la Chambre.

En conséquence,la Chambre des députés a adopté le 16 mars 1900 deux proposons, l'une de M. Rouvier, l'autre de M. Berthelot, portant modification du rèdement et ainsi conçues : ...

a) Lanicle51^du règlement est complété parla disposition sui- V Je • en ce qui touche la loi du budget, aucun amendement ou artic e additionnel ne peut être déposé après les trois «lances qui suivent la distribution du rapport dans lequel figure le chapitre vise » (il s agit du rapport rédigé par la commission du budget)'. „ ^ , ,

Par cette première disposition, Texercice du droit d amendement est circonscrit dans le temps ; les propositions improvisées en fin de discussion, les surprises de la dernière heure, susceptibles de compromettre l'équilibre budgétaire, sont rendues impossibles.

6) « Aucune proposition tendant, soit à des augmentations de traitements, d'indemnités ou de pensions, soit à des créations de services, d'emplois, de pensions ou à leur extension en dehors des limites prévues par les lois en vigueur, ne peut être faite sous forme d'amendement ou d'article additionnel au budget ».

Cette seconde disposition complète et accentue la précédente, en supprimant entièrement pour un certain nombre d'objets le droit d'amendement budgétaire que la première se bornait à restreindre et è limiter dans le temps. Elle vise en somme les principales dispositions génératrices de dépenses : création ou extension de services, de pen sions, de traitements ; elles ne pourront plus être insérées au budge par voie d amendement ; elles devront faire désormais l'objet d'un< proposition de loi distincte, étudiée et délibérée spécialement, ave( toutes les garanties nécessaires pour en assurer la discussion réfléchie Cette réforme ne met pas fin d'une manière complète à l'abus qu