Mais ouvrir un atelier

pour s’exposer à le voir fermer, ne fut-ce que provisoirement, c’est une entreprise bien risquée de la part d’un industriel. Le même art. 5 de l’ordonnance de 1815 a permis au préfet, dans certains cas au moins, d’opérer le classement provisoire dudit établissement à charge pour lui d’en aviser immédiatement le ministre du commerce. C’est devant ce dernier, sauf recours au Conseil d’Etat pour excès de pouvoir, que seront portées les réclamations contre un tel classement provisoire; le recours au Conseil d’Etat pourrait néanmoins avoir lieu omisso medio si l’industriel contestait que son établissement fût nouveau et non encore classé. Une fois le ministre instruit, le préfet autorise ou refuse d’autoriser l’ouverture de l’atelier et sa décision comporte les recours prévus par les art. 7 et 9 du décret de 1810.

(N^ 711.) — Le classement provisoire n’est possible de la part du préfet, aux termes de l’ordonnance de 181.5, qu’à l’égard des ateliers qu’il juge susceptibles d’être rangés dans les deux dernières classes. M. Dufour, au n" 711, estime que le décret du 25 mars 1852, en attribuant au préfet le pouvoir d’autoriser les établissements de D® classe, lui a reconnu virtuellement aussi la faculté de classer provisoirement les nouveaux lui semblant devoir se rattacher à cette catégorie : le décret de 1852 aurait fait disparaître la restriction contenue dans l’ordonnance de 1815. Mais ce système, combattu par une circulaire du ministre du commerce en date du

15 décembre 1852, a été implicitement condamné par la jurisprudence (Conseil d’Etat, 26 avril 1855, Jacob) : quant aux industries nouvelles se rapprochant par leurs caractères propres de celles déjà placées dans la première classe, le préfet en doit référer au ministre pour qu’il soit statué par décret sauf à suspendre jusque là l’exploitation de l’usine. La règle de l’ordonnance de 1815 dans son art. 5 est exceptionnelle et ne saurait être étendue par analogie.

SECTION II

ATTRIBUTIONS DE l’aUTORITÉ JUDICIAIRE.

(Duf., t. III, n»* 1-33.)

471. 1, 19.) — En notre matière l’autorité judiciaire a un double rôle. Gomme juridiction répressive, elle punit les infractions des particuliers aux dispositions du décret de 1810 et de l’ordonnance de 1815 et aux arrêtés préfectoraux. Comme juridiction civile, elle connaît des difficultés naissant entre les industriels et leurs voisins et indemnise, le cas échéant, ces derniers des dommages par eux subis.

Article I. — Intervention des tribunaux de répression.

(Duf., t. III, n»* 2-18.)

472. (N®® 2-4, 9, 18.) — Qu’un atelier classé ait été ouvert sans autorisation ou contrairement aux conditions de l’autorisation (Cass., 21 juill. 1870,

D. 72. 5. 311) ou en violation d’arrêtés municipaux réguliers, ou qu’il ait été maintenu malgré la révocation de l’autorisation, il y a dans tous les cas infraction à un arrêté administratif, passible des peines de simple police qu’édicte l’art. 471, § 13, Gode pénal, et devant être déférée au tribunal de simple police*. L’autorité judiciaire est tenue d’appliquer et de faire respecter les règlements administratifs légalement faits.

(Nos 5-41.) — Seulement parfois le point de savoir s’il y a ou non infraction dépend de la solution à donner à une question préjudicielle. Sans doute, nous le savons, l’autorité judiciaire répressive a qualité pour apprécier la légalité des règlements administratifs généraux, notamment ici des règlements municipaux, mais il en est autrement à l’égard d’un acte administratif proprement dit : le juge de police doit, à peine d’excès de pouvoir, surseoir à statuer toutes les fois que la décision sur le fond est subordonnée à l’examen préalable d’une exception relative à la création de l’établissement ou aux conditions de son exploitation. A l’autorité administrative seule il appartient de déclarer : si un établissement est susceptible

d’être rangé parmi les ateliers classés comme dangereux, incommodes ou insalubres (Cass., 19 nov. 1891, D. 92. 1. 367); 2® s’il est antérieur à 1810 et, par suite, affranchi de la nécessité d’une autorisation préalable (Cass., 2 janv. 1879, D. 79. 1.

1 . Certaines infractions au Gode forestier ou, à raison des circonstances accessoires, aux règlements et arrêtés peuvent constituer des délits et même des crimes.

SUPPLÉMENT

381 ; 16 juin 1893, D. 9o. 1. 464. Conseil d’Etat, 9 août 1880, Lemercier) ; 3^ si en pareil cas

une translation de siège ou une interruption de travaux pendant six mois au moins n’est pas venue lui faire perdre le bénéfice de l’autorisation tacite (Cass., 2 janv. 1879, précité ; 17 juin 1880, D. 82. 1. 44). Il ne faut pas que les tribunaux puissent gêner en quoi que ce soit l’exercice par l’administration du droit d’autorisation. De même encore le juge de police doit surseoir à statuer quand il y a lieu d’interpréter l’arrêté du préfet ou du souspréfet qui a autorisé l’ouverture de l’atelier ou encore d’en apprécier la légalité.

473. (N®®12, 13.) — La prescription de l’action publique suit les règles ordinaires en matière de contraventions. Seulement, quand l’infraction résulte du fait d’une exploitation irrégulière, chaque fait d’exploitation constitue une contravention nouvelle, la prescription ne commence donc pas à courir du jour de la création de l’établissement mais du jour où s’est placé le dernier de ces faits (Cass., 16 nov. 1883, Darnault, Hull. crim. n^ 239). De même, les peines sont, conformément aux art. 465 et 471 du Gode pénal, l’amende de 1 à 5 francs et, en cas de récidive, un emprisonnement de 3 jours au plus.

(Nos 14-17.) — Outre la peine et à titre de réparation civile, le juge ordonnera nécessairement, dès lors qu’elle est demandée par le ministère public, la discontinuation de l’exploitation non autorisée (Cass., 13fév. 1885, D. 85. 1. 480). Il n’en serait autrement que si le prévenu représentait à l’audience l’autorisa-

tion dont il ne s’était pas muni jusqu’alors (Cass., 24 nov. 1871, D. 72. 1. 43). Jamais en revanche le tribunal de simple police ne peut prescrire, à titre de dommages-intérêts, la démolition de l’établissement ; sa mission exclusive est de réprimer la contravention et celle-ci résulte du fait de l’exploitation, non du fait de la construction. Telle est la solution admise implicitement par un arrêt récent (Cass., 24 nov. 1892, D. 93. 1. 458), d’après lequel le dispositif d’un jugement ordonnant la suppression d’un établissement doit être entendu en ce sens qu’il en prescrit uniquement la fermeture.

Article II. — Intervention des tribunaux civils.

(Duf., t. III, n»* 19-33.)

474- 19, 20.) — Si un établissement dangereux, incommode ou insalubre, cause un préjudice aux voisins alors qu’il a été ouvert sans autorisation ou qu’il fonctionne irrégulièrement, ces voisins peuvent sans doute se plaindre à l’autorité administrative mais aussi réclamer des dommages-intérêts à l’industriel, soit devant le tribunal civil, soit devant le juge de simple police en se portant partie civile. Le point ne fait aucun doute et le principe de la séparation des pouvoirs ne subit ainsi aucune atteinte.

475- (N® 21.) — Mais supposons un établissement régulièrement autorisé dont le directeur a toujours strictement observé les conditions qui lui ont été imposées. Son exploitation, si normale et régulière soit-elle, cause un dommage aux proprié-

taires voisins. Ceux-ci évidemment peuvent demander à l’autorité administrative de fermer l’établissement, mais bien souvent ils échoueront et avec raison car l’existence de tels ateliers et usines est exigée par l’intérêt général et il faut bien qu’ils se placent quelque part. Cependant il serait injuste que les voisins supportassent une telle gêne sans indemnité. Aussi s’accorde-t-on à leur reconnaître le droit d’agir en dommages-intérêts devant les tribunaux judiciaires.

(j^os 22-25, 31.) — L’art. 11 du décret de 1810 réserve formellement une action en indemnité aux tiers lésés dans leur droit de propriété par l’exploitation des établissements dispensés d’autorisation à raison de leur existence antérieure à cette date. On a, sans hésiter, étendu cette règle aux ateliers non classés toutes les fois que le dommage par eux causé aux fonds voisins excédait les inconvénients ordinaires normaux du voisinage. On l’a, après quelques controverses, admise dès longtemps, en doctrine et en jurisprudence, à l’égard même des établissements pourvus d’une autorisation régulière (Cass., 18 nov. 1884, D. 85. 1. 71; Paris, 19 avr. 1893, D. 93. 2. 431). Le droit pour les tiers de réclamer une indemnité est très souvent réservé formellement dans l’acte d’autorisation, mais il leur appartient d’une façon générale et en dehors de toute réserve en vertu de l’art. 1 1 du décret de

(Nos 26-28.) — On a douté cependant et que des indemnités pussent être dues par qui maintient son exploitation dans les limites fixées par l’arrêté

d’autorisation et que les tribunaux judiciaires fussent compétents pour les prescrire. L’industriel, dit-on en ce sens, a usé de son droit de propriété qui, en principe, est absolu; il n’y a rien d’illicite à lui reprocher el l’on ne trouve pas dans son cas la faille que l’art. 1382 du Code civil présuppose pour s’exercer ; les voisins, bien qu’intéressants, doivent subir le préjudice résultant d’un tel voisinage comme conséquence d’une servitude générale d’ordre public. D’autre part, comment, sans faire échec au principe de la séparation des pouvoirs, permettre aux tribunaux judiciaires d’apprécier les obligations naissant pour un industriel de l’exploitation de son établissement? N’est-ce pas leur faire examiner à nouveau une question réservée à l’autorité administrative? — La réponse à ce raisonnement est facile. L’industrie n’est libre qu’à la condition d’indemniser autrui des préjudices qu’elle lui cause, ce principe est posé par la loi du 17 mars 1791 et complété par l’art. 1382 du Gode civil auquel le décret du 15 octobre 1810 n’a pas dérogé, les travaux préparatoires en font foi. L’art. 11 dudit décret, en réservant les droits des tiers quant aux établissements antérieurs à 1810, ne les a pas déniés pour les établissements postérieurs. De règle tout à fait générale, les autorisations administratives sont toujours données sous réserve des droits des particuliers, elles lèvent seulement l’obstacle résultant de l’intérêt général, c’est un simple je n’empêche. Ici l’autorisation régularise l’établissement au point de vue de l’intérêt de la police et de la salubrité publiques, mais n’a aucun

SUPPLÉMENT

effet dans les rapports privés des tiers et de 15ndustriel, elle n’a pu imposer aux premiers une servitude dont la loi ne dit rien ; si donc les tiers éprouvent un dommage excédant les obligations ordinaires du voisinage, il y a exercice abusif du droit de propriété et par suite droit pour eux à une indemnité. Ce sont là d’ailleurs rapports purement privés dans lesquels l’administration n’est pas personnellement intéressée, la compétence judiciaire s’impose donc sans que le principe de la séparation des pouvoirs en puisse subir nulle atteinte : l’action sera, conformément aux règles générales, portée devant le tribunal d’arrondissement pour les dommages causés aux personnes et aux fonds, devant le juge de paix pour les dommages aux fruits et récoltes (Loi 25 mai 1838).

476. (N®® 29, 30.) — L’industriel est d’ailleurs responsable envers les voisins, non seulement du dommage matériel qu’il leur cause, mais aussi du préjudice moral, c’est-à-dire de la dépréciation foncière résultant pour leurs immeubles de ce voisinage. L’art. 1382 ne distingue pas en effet et s’applique dès qu’il y a dommage (Cass., 8 mai 1850, D. 54. 5. 655). Seulement il faut que le préjudice excède la mesure des obligations ordinaires du voisinage telles qu’elles sont appréciées souverainement en fait par les juges d’après la situation de l’établissement (Lyon, 10 mars 1886, D. 87. 2. 23). L’indemnité est allouée à raison du dommage tant passé que futur, elle consistera par exemple en une allocation annuelle pour tout le temps pendant lequel l’état de choses actuel ne sera pas modifié, sauf à faire réduire

ultérieurement cette somme en cas de diminution du préjudice (Cass., 21 mars 1870, D. 71. 1. 167. Dijon, 6 mars 1877, D. 78. 2. 250). Il faut du reste que le dommage futur soit certain, un simple préjudice éventuel ne saurait servir de base à une condamnation à des dommages-intérêts (Douai, 16 août 1856, D. 57. 2. 71. Contra cependant Bordeaux, 29 août 1872, D. 74. 5. 328).

477. (N®® 32, 33.) — Les tribunaux judiciaires ne pourraient, sans violer le principe de la séparation des pouvoirs, ordonner la suppression de l’établissement pour cause de préjudice aux tiers, ni même modifier les conditions imposées par l’administration dans l’intérêt général (Dijon, 6 mars 1877, D. 78. 2. 250). En revanche et contrairement à l’opinion émise par M. Dufour au n^^ 32, on s’accorde aujourd’hui en doctrine et en jurisprudence à leur permettre de prescrire inter partes^ pour éviter les dommages ultérieurs, des mesures ou des travaux spéciaux à condition qu’ils ne soient pas contraires à ceux déjà ordonnés dans l’intérêt général par l’autorité administrative (Cass., 18 nov. 1884, D. 85. 1. 71. Paris, 19 avr. 1893, D. 93. 2. 241 ). Puis, quand un tiers invoque un droit réel ou une convention inconciliable avec l’existence de l’établissement autorisé, les tribunaux ont même le droit de le faire supprimer (Gass.^ 10 juill. 1876, D. 76. 1. 478); c’est le devoir de l’autorité judiciaire de faire respecter cette convention ou ce droit et le principe de la séparation des pouvoirs n’est pas violé puisque l’autorisation est donnée sous réserve des droits des tiers.

DKOIT ADMINISTRATIF

SECTION III

ÉTABLISSEMENTS DE l’ÉTAT.

(Duf., t. II, n° 619.)

478. (N® 619.) — Pour toute une catégorie d’établissements dangereux, incommodes ou insalubres, la règlementation que nous venons d’exposer est inapplicable. Ce sont les établissements créés en vertu d’un acte du pouvoir exécutif dans le but de pourvoir aux services publics ; telles par exemple les fabriques de dynamite et poudreries militaires (Conseil d’État 10 fév. 1882, Smith). Leur existence concourt à la vie même du pays et est nécessaire parfois à sa sûreté, à la défense du territoire. Les intérêts privés doivent céder devant l’intérêt supérieur de la nation.

Pas de classement donc quant à ces établissements. Pas d’autorisation nécessaire pour leur ouverture, d’opposition à leur création, de demande en suppression par la voie contentieuse (Conseil d’État, 2 août 1870, Pigny). Pas d’application pour eux des règlements ordinaires sur les manufactures dangereuses, incommodes ou insalubres (Conseil d’État, 10 fév. 1882, Smith). La jurisprudence réserve seulement aux particuliers la faculté de se faire indemniser à raison des torts et dommages que de telles exploitations leur font subir (Conseil d’Etat, 4 janv. 1878, Berninet) ; encore faut-il qu’ils justifient d’un dommage certain et réalisé, non simplement éventuel (Conseil d’État, 10 fév. 1882, Smith).