Le syndicat de communes échappe par nature à la règle

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ments publics dotés de la personnalité morale et susceptibles de faire des actes tant d’administration que même de disposition (art. 170). Le but poursuivi par le législateur a été de permettre aux communes petites et pauvres de se grouper à leur choix et d’unir leur ressources pour fonder une œuvre d’utilité intercommunale quelconque, une œuvre d’assistance par exemple, que chacune d’elles serait incapable d’installer seule. Aussi le syndicat de communes n’est-il pas une nouvelle circonscription administrative imposée aux communes : c’est un établissement public dépendant d’elles quant à son existence et sa durée, dont les organes sont les émanations des conseils municipaux ; il présente parfois une grande analogie avec une association syndicale formée entre particuliers *. De là encore résulte que les syndicats de communes ne

jurisprudentielle de la spécialité des services adoptée pour les autres établissements publics : il peut, en effet, cumuler plusieurs services, soit immédiatement, soit par une extension ultérieure de ses attributions qui est autorisée par un décret en Gons. d’État rendu dans la même forme que le décret d’institution (L. 1884, art. 178). C’est de plus un établissement public en dirigeant parfois d’autres secondaires qui s’administrent eux-mêmes, un hospice intercommunal par exemple.

1 . Certains syndicats de communes se sont formés pour l’exécution de travaux rentrant dans la sphère d’attributions des associations syndicales, de travaux d’endiguement spécialement. Pour savoir, en pareille hypothèse, s’il faut autoriser le syndicat, l’administration se demande si l’exécution desdits travaux vise un intérêt public et général ou seulement l’intérêt des propriétaires dont les terrains acquerront une plus-value. On instituera une association syndicale au deuxième cas, et, au premier, un syndicat de communes (Décr. 12 janv. 1894, Lamothe).

peuvent entreprendre des œuvres ou services intercommunaux qu’une commune n’organiserait pas valablement pour elle-même, un service constituant une gestion industrielle par exemple comme l’exploitation en régie des tramways ou d’une pharmacie (Lettre min., 21 août 1894).

Pour l’institution d’un syndicat, il faut : 1^ dans deux ou plusieurs communes du même département ou de départements limitrophes , une délibération concordante de tous les conseils municipaux qui précise l’œuvre visée et contienne l’engagement de faire les frais nécessaires ; 2° un décret en Conseil d’État créant, si le Gouvernement le juge à propos, la nouvelle personne morale. Un décret simple suffira par la suite pour autoriser Pentrée d’autres communes dansle syndicat (L. 1884, art. 169). Le décret d’institution fixe le but pour lequel le syndicat est constitué et le lieu où il aura son siège sur la proposition des communes syndiquées ; le syndicat relève de la préfecture du département auquel appartient la commune siège de l’association [ibid.^ art. 171,172). Aucun recours contentieux n’est possible contre la décision prise par le Gouvernement relativement à la création ou au refus de création du syndicat : le Chef de l’État a un souverain pouvoir d’appréciation sur l’utilité intercommunale des œuvres à entreprendre (Conseil d’État, 17juilL 1896, Comp. des tramways de Paris).

640. — L’administration est confiée à un comité composé, sauf disposition contraire du décret^, de

1. Le décret peut y introduire, en effet, des représentants des donateurs ou du département quand les ressources du syndicat proviennent en partie de subventions.

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délégués des conseils municipaux à raison de deux par communes. Ils sont pris par chaque conseil municipal, soit dans son sein, soit parmi les citoyens aptes à être conseillers municipaux ; cette élection a lieu au scrutin secret et ne comporte pas de contentieux^. Leurs pouvoirs cessent avec ceux des conseils qui les ont élus, mais ils sont toujours rééligibles [ihid.^ art. 171),

Chaque année, le conseil tient deux sessions ordinaires un mois avant les sessions ordinaires des conseils généraux. Il est réuni extraordinairement par son président, d’office à charge d’en prévenir le préfet trois jours d’avance au moins, ou à la demande, soit de ce dernier, soit de la moitié des membres. Le préfet et le sous-préfet ont toujours droit d’entrer et de parler au conseil par eux-mêmes ou par un délégué (art. 173). La loi laisse au comité le soin d’élire dans son sein un bureau et notamment un président qui, remplissant le rôle de maire, exécutera ses délibérations et le représentera en justice. Le comité peut encore, sous réserve de l’approbation préfectorale, organiser une commission de surveillance ou donner mandat à des agents pour l’exécution de certaines délibérations (art. 175). Par rapport à son objet, il joue le rôle de conseil municipal et est soumis aux mêmes règles quant à son fonctionnement et aux conditions de validité de ses décisions (art. 170,174).

1. Si, après mise en demeure par le préfet, un conseil municipal néglige ou refuse de nommer ses délégués, le maire et le premier adjoint représentent obligatoirement la commune au comité (L. 1884, art. 171^^).

SUPPLÉMENT

L’établissement public créé par le syndicat est administré d’après les principes du droit commun. Notamment, un hospice intercommunal sera dirigé par une commission administrative nommée conformément à la loi du 5 août 1879, le comité exerçant vis-à-vis d’elle le rôle de surveillance attribué au conseil municipal en général (L. 1884, art. 176. Av. Conseil d’État, 3 mars 1892. ContraGivc. min., 10 août 1890). Toutefois, l’art. 176, dérogeant à la règle de la spécialité des établissements publics et à la distinction maintenue en pratique, sauf à Paris, entre les services d’assistance à domicile et d’hospitalisation, autorise le comité à confier ces services à une même commission administrative. Pour les établissements non réglementés par la loi le comité a plus de latitude.

Personne morale, le syndicat peut acquérir, posséder, ester en justice. Il a, comme les communes, un budget se divisant en ordinaire et extraordinaire et sa comptabilité est régie par les mêmes principes que la leur : le président du comité d^administration est l’ordonnateur et les fonctions de comptable sont exercées, sauf disposition contraire du décret, par le receveur municipal de la commune, siège du syndicat. Les comptes du comptable, arrêtés par le comité d’administration, sont jugés par le conseil de préfecture sauf recours à la Cour des comptes ou directement par la Cour des comptes suivant la distinction ordinaire admise pour les communes et établissements publics (L. 1884, art. 172). — Les recettes du syndicat comprennent : 1® les contributions

des communes associées constituées à l’aide de leurs

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ressources tant ordinaires qu’extraordinaires ou de cinq centimes spéciaux qu’elles peuvent voter ; 2® le revenu des biens propres ; 3° les sommes reçues en échange d’un service rendu ; 4® les subventions de l’État, du département ou d’autres communes ; 5® le produit des dons et legs (ibid.^ art. 177). Jamais il ne peut établir lui-même une taxe, mais contracterait valablement un emprunt dans les mêmes conditions qu’un conseil municipal (Cire. min. int., 10 août 1890).

Le syndicat est formé pour un temps préfixe ou pour une période indéfinie. An premier cas, il prend fin à l’expiration du délai. Au deuxième, il se termine par la consommation de Fopération poursuivie ou par le consentement unanime de tous les conseils municipaux intéressés. Il peut aussi être dissous par décret, soit d’office et le Conseil d’État entendu, soit à la demande motivée de la majorité desdits conseils municipaux ; le décret de dissolution précise, sous réserve des droits des tiers, le mode à suivre pour la liquidation (lûiW. , art. 179).

644. — L’ institution des syndicats de communes a été vivement désirée et prônée par quelques-uns. Elle est en effet de nature à rendre des services, mais ils sont moins nombreux qu’on ne se l’était imaginé tout d’abord^. La meilleure preuve s’en trouve dans le peu d’applications qu’a reçues jusqu’ici la loi du 22 mars 1890 : dix syndicats seulement avaient été formés au mois d’octobre 1896.

t. Voir Ducrocq, op. cit., t. I, n° 359; Ramalho, Les syndicats de communes^ Revue communale, 1895.

Chose remarquable, quelques-uns associaient vingthuit (hospice de Bruyères, Vosges, 25 avril 1894) et vingt-six communes (bureau de bienfaisance de Pierrefîtte, Meuse, 5 mars 1896).

642. — II. Intérêts distincts. Sections de com^ mune. — Portion de la commune ayant un patrimoine et des droits réels distincts des biens et droits communaux, la section de commune (qu’il faut bien se garder de confondre avec la section électorale, simple division administrative sans existence civile) est une personne morale distincte. Mais ce n’est ni une circonscription ni surtout une unité administrative. Les sections de commune sont très inégalement réparties sur le sol français, sans que cette répartition corresponde à l’étendue du domaine communal. On les rencontre surtout dans les départements montagneux du centre et du sud-est de la France; il y en avait ainsi, en 1863, 35.847 dépendant de 6.108 communes*. Leur origine en général est fort ancienne : elles résultent de concessions seigneuriales de terres faites à certains villages d’une paroisse à l’exclusion des autres ou de la mise en commun par un groupe d’habitants, à ce titre, de terres non encadrées dans une paroisse ou dans une communauté; plus récemment, l’attribution faite de terres seigneuriales ou vagues à des hameaux en 1793 a encore constitué des sections de commune. Au XIX® siècle, il s’en est formé à la suite des réu-

1. Sur ces divers points, voir Aucoc, Des sect. de com., 2® édit., 1864; de Grisenoy, Étude sur la. statistique des biens communaux et des sections de commune (Rev. qén. d'adm.. 1887).

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nions ou distractions de communes que nous avons étudiées dans l’article précédent. Enfin l’art. 3, §3, de la loi du 5 av. 1884 innove en permettant qu’un particulier mette l’administration en demeure d’en créer une par la libéralité qu’il adresse à un hameau ou à un village ; en pareil cas, il n’j a pas de bénéficiaire de la libéralité au moment où elle est faite, néanmoins la loi de 1884 la déclare valable : le même décret en Conseil d’Etat autorisera la libéralité et érigera le hameau en section de commune, c’est-à-dire en personne morale capable d’acquérir et de posséder.

643. — En principe, la section de commune n’a ni administration séparée ni organe propre. Ses biens sont régis, comme les biens de la commune ellemême, par le conseil municipal dans lequel seulement le sectionnement électoral lui donne une représentation spéciale ; le conseil peut même décider la vente desdits biens. Jamais toutefois les droits de la section ne devront être méconnus à peine de lui ouvrir contre la commune un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’État : en cas de vente notamment, l’intérêt du prix, s’il s’agit de patrimoniaux, et le prix lui-même, quant aux communaux, restent affectés à son usage exclusif.

Dans quatre cas, par exception, la section de commune a une représentation propre ; une commission syndicale est alors élue par les seuls électeurs domiciliés dans la section et comprend en pratique trois ou cinq membres, le nombre étant fixé par le préfet. — Il en est ainsi : dans l’hypothèse déjà vue d’une

modification au territoire communal qui intéresse

la section (L. 5 av. 1884, art. 3, 4) ; 2® dans celle, que nous étudierons bientôt, d’un procès entre la section et la commune ou une autre section de la commune (îôzd. , art. 128, 129) ; 3° au cas où une libéralité adressée à la section elle-même est refusée par le conseil municipal et toutes les fois qu’un don ou un legs est fait à un village ou hameau non encore investi de la personnalité morale. L’autorisation d’accepter la libéralité dans ces hypothèses est toujours donnée par décret en Conseil d’Etat (ibid. , art. 110-112) ; 4® enfin, pour l’application aux biens d’une section de la loi du 28 juin. 1860 sur la mise en valeur des marais et terres incultes.

644. — Que deviendraient les biens d’une section au cas où tous ses habitants viendraient à disparaître? La question, surtout théorique, est très controversée. La solution la plus équitable selon nous incorpore ces biens au patrimoine de la commune qui les peut dès lors réclamer ^ .

Article III. — Domaine communal.

(Duf., t. III, n°® 474-S20.)

645. (No 474.) — La commune a un domaine public, inaliénable et imprescriptible, qui comprend les chemins vicinaux et ruraux reconnus, les rues, places et passages, les chemins de fer, tramw^ays et canaux d intérêt communal et, d’après la jurisprudence, les

1. Sic Batbie, Traité de droit publ. etadra., n° 167, p. 220 ; Chaudé, Th. doct., p. 327; Gràffîn, Le domaine privé de la commune, p. 186. — Contra Aucoc, Sect. de com., n° 58.

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édifices affectés au service public d’un culte reconnu L’administration de ce domaine, dont nous retrouverons les divers éléments dans des chapitres spéciaux, appartient au maire en principe sous le contrôle du conseil municipal et la surveillance du préfet. Mais il y a aussi un domaine privé communal, important même puisque son revenu excède 50 millions : ce domaine aliénable, prescriptible, mais insaisissable, est administré par le conseil municipal et le maire.

§ I®**. — Composition du domaine privé

communal.

(Duf., t. III, no» 475-481.)

646. (N®® 475, 476.) — Le domaine comprend l’ensemble des biens qui appartiennent propriétairement à la commune en tant que personne morale. L’art. 542, G. civ., manque d’exactitude quand il entend sous ce terme les biens à la propriété ou au produit desquels les habitants ont un droit acquis : c’est la personne civile qui est propriétaire, non les habitants.

L’origine des biens communaux est lointaine et controversée. Pour les uns, les communes les possédaient déjà comme agglomérations d’habitants dès avant la féodalité, celle-ci a été usurpatrice et les concessions ultérieures des seigneurs n’ont été que d’insuffisantes restitutions. Le législateur révo-

1. Nous a’y faisons pas rentrer les cimetières, voir infra v° Sépulture. Sic Batbie, t. V, n° 343 ; Graffîn, op. cit.^ p. 77.

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lutionnaire s’inspire de ce premier système dans la façon dont il réglemente les droits réciproques des familles nobles et des communes (L. 28 août 1792, art. 1, 9, et 10 juin 1793, art.l). Pour d’autres, et sur ce deuxième système sont fondées toutes les ordonnances royales antérieures à 1789 en la matière, la fortune des communes date, sauf de rares exceptions, de la féodalité et leurs biens viennent de concessions seigneuriales : de là, le triage réservé au seigneur en cas de partage de biens communaux par lui donnés, c’est-à-dire le droit pour lui d’en reprendre le tiers. Ce deuxième système paraît aujourd’hui scientifiquement démontré, quoiqu’il ne faille pas hésiter à reconnaître la diversité d’origine du domaine communal

(Nos 477-481.) — Au moment même où la législation de l’époque révolutionnaire augmentait le patrimoine communal en supprimant, avec les abus, certains droits seigneuriaux même consacrés par l’Ancien régime, elle le restreignait par des partages ordonnés d’abord (L. 14 août 1792) puis seulement autorisés ensuite (L. 10 juin 1793) jusqu’à la loi du 21 prairial an IV. Sous le premier Empire, l’ensemble de ces biens fut à nouveau diminué par l’effet de la loi du 20 mars 1813 cédant à la Caisse d’amortissement les biens non affectés à un service public, autres que les bois, qui appartenaient aux communes contre remise à ces dernières d’une

1. Sic Aucoc, Sect. de com.^ p. 46-48. Voir, sur cette question de 1 origine des biens communaux et notamment sur une controverse soulevée entre MM. Glasson et Fustel de Coulanges, Grafïin, op. cit., p. Set suiv.

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rente sur l’État proportionnée au revenu des biens cédés Heureusement ce texte, qu^explique sans le justifier (car c’est une confiscation véritable) la pénurie du Trésor public à cette époque, ne demeura pas longtemps en vigueur ; la loi de finances du 28 avril 1816 l’abrogea et prescrivit la restitution aux communes des biens non encore vendus.

§ II. — Æctes de disposition au nom de la commune : acquisitions et aliénations.

(Duf., t. III, nos 482-497.)