Action du Gouvernement sur le personnel employé aux

chemins de fer.

2S0. — Le contrat de concession, rappelons-le, embrasse un double objet ; il pourvoit d'abord, à rétablissement du chemin et, en cela, son objet n'est autre que Texécution d'un travail à faire pour le compte de l'Etat ou du département, et il constitue une entreprise de travaux publics ; il pourvoit, en second lieu, à l'exploitation du chemin et, en cela, son objet n'est autre que de donner satisfaction à un besoin de la circulation, et il constitue une entreprise de service public.

Nous venons devoir comment le contrat s'est exécuté relativementà son premier objet, l'entrepreneur a rempli tous ses engagements, il a été procédé à la réception des travaux qui lui avaient été confiés, Tadministration a pris livraison, elle est désormais en possession et il ne lui reste plus qu'à s'acquitter du prix dû à l'entrepreneur. Il faut, par conséquent, reconnaître que, sous réserve du paiement à faire, les rapports entre elle et le concessionnaire sont réglés et ont pris fin pour ce qui pouvait avoir trait à l'établissement d'une nouvelle voie publique, d'une voie ferrée.

256 DROIT ADMINISTRATIF APPLIQt'E.

231 . — Pour les travaux publics dont les ressources générales et ordinaires de TÉtat doivent faire les frais, TÉtat s'acquitte avec les fonds du Trésor; le paiement s'effectue directement en sommes, et à des époques déterminées. Pour les travaux dont la dépense peut être couverte par le produit des taxes spéciales, par exemple pour la construction des ponts, pour le creusement des canaux et pour la création de tous les ouvrages dont l'usage pour le public est susceptible de se prêtera l'établissement d'un péage, l'État a été amené par une idée d'économie et de simplification facile à saisir, à se substituer les entrepreneurs eux-mêmes pour la perception des taxes. Il traite à cet effet avec eux, et en même- temps qu'il les charge des travaux, il stipule que les travaux une fois terminés et livrés, le public appelé à en user sera soumis à un péage, que les entrepreneurs profiteront de ce péage pendant un certain temps et que les produits qu'ils en retireront feront leur prix. C'est précisément ce qui a lieu pour les chemins de fer. Il est dit dans les traités passés pour l'établissement de ces voies de communication, que pour indemniser la compagnie des travaux et dépenses quelle s engage à faire, le gouvernement lui accorde pour un laps de temps (qui ne peut jamais aller au-delà de quatre-vingt-dix-neuf années, afin d'exclure toute idée d'aliénation), à dater de Vépoque fixée pour rachèvetnent des travaux, rautorisa-^ lion de percevoir les droits de péage et les prix de transport fixés par le tarif annexé à l'acte (1).

(V Voir nolammcnl le cahier des charges do la concession du chemin de Paris à Lvon.

TIT. 11. CHÀp. IV. — DES CHEMliNS DE FER. 257

!232. — Si la convention n'allait point au-delà d'une perception à faire, s'il s'agissait purement et simplement d'entretenir des préposés pour faire payer et recueillir les droits de péage et de transport, la condition du concessionnaire ne serait point autre que celle du fermier d'un octroi municipal. Mais en même temps qu'il lui accorde l'autorisation de percevoir, pour un certain temps, les droits de péage et les prix de transport fixés par un tarif, le gouvernement impose au concessionnaire l'obligation d'effectuer à ses frais, risques et périls le transport des voyageurs et des marchandises, et, en un mot, de faire tout le service du chemin de fer. Le droit de procéder à la perception se lie à l'obligation de faire «?e service, de telle sorte que par une seule et même convention, le gouvernement s'est, tout à la fois, substitué le concessionnaire et pour la perception, et pour le service de circulation en vue duquel la voie nouvelle a été établie. On n'a donc pas seulement, dans la compagnie, le cessionnaire d'une perception, on a en elle l'adjudicataire d'un service public, d'un service de voirie.

Pour les compagnies qui ne seraient que fermières de l'exploitation d'un chemin de fer, lorsque l'État aurait acheté les terrains, fait construire le chemin, et après avoir payé toutes les dépenses qu'a entraînées son établissement, l'aurait donné à bail à une compagnie pour l'exploiter, la convention relative à l'exploitation se présenterait isolément. Pour les compagnies qui ont traité tout à la fois, pour l'établissement et pour l'exploitation, la convention portant sur ce dernier objet, se rattache à celle dont III. 17

rétablissement du chemin a fait l'objet, en ce que le prix dû pour la construction doit sortir des bénéfices à attendre de l'exploitation , et on est exposé à les confondre. Mais il suffit d'aller au fond des choses pour découvrir qu'il y a deux conventions bien distinctes, quant à leur objet et quant aux effets qu'elles doivent produire ; que pour ce qui concerne l'établissement du chemin, la condition de la compagnie est celle d'un entrepreneur de travaux publics, et qu'après l'achèvement des travaux et leur réception, elle cesse d'avoir cette qualité pour prendre la qualité d'entrepreneur d'un service de voirie ; et que c'est dans cette qualité qu'il faut chercher le point de départ et prendre la base de ses rapports avec l'État, pour l'exploitation de la voie qui lui est confiée.

253. — Cette analyse du contrat de concession nous met à même de faire pleine et prompte justice de la prétention que les compagnies ont, parfois, laissé percer de se faire considérer comme propriétaires du chemin et de ses dépendances. Soit que le chemin ait été donné à bail après avoir été construit par l'État, soit que, dans ce cas, le gouvernement ait exigé du concessionnaire de l'exploitation le remboursement du prix d'acquisition des terrains et d'exécution des ouvrages d'art, soit enfin que l'exploitation ait été concédée par le traité passé pour l'établissement du chemin, et à la compagnie même qui se chargeait de ce travail, la compagnie de chemin de fer n'est jamais concessionnaire que du droit d'exploiter. Le chemin avec ses dépendances, est devenu la propriété de l'État à mesure de l'achèvement des travaux, et cette propriété n'est plus sortie do ses

mains. Les clauses des cahiers de charges confirment à cet égard la doctrine que nous avons déduite de Tesprit qui préside au contrat de concession. Il est stipulé que ce n'est qu'après qu'il aura été procédé à la réception des travaux, et après le dépôt dans les archives des ponts et chaussées des procès- verbaux de bornage, du plan cadastral et de l'état descriptif du chemin et de ses dépendances, et de tous les ouvrages établis conformément au cahier des charges, que le concessionnaire mettra le chemin de ter en service. La convention porte toujours que l'entretien sera à la charge de la compagnie, et, pour tout ce qui peut le concerner, elle est expressément placée sous le contrôle et la surveillance de l'administration. Tout implique ainsi, dans les prévisions et les exigences de l'État, que le chemin n'appartient point à la Compagnie. La loi s'en est elle-même expliquée : Tart. l*' de la loi du 15 juillet 1845, dit que les chemins de fer font partie de la grande voirie ; c'est dire que par leur nature, ils font partie du domaine public ; c'est les ranger dans la classe des immeubles qui ne sont pas susceptibles de propriété privée; c'est exclure l'idée que les compagnies concessionnaires puissent en être propriétaires.

La question a été posée devant le conseil d'État, lorsqu'il s'est agi de décider si les compagnies devaient être, à raison du sol des chemins et de leurs dépendances, assujetties à la taxe des biens de mainmorte établie par la loi du 20 février 1849. On opposait à la réclamation du ministre des finances le prin- <Mpe proclamé par l'art. l®''de la loi du 15 juillet 1845; le commissaire du gouvernement terminait la discus-

sion à laquelle il s'était livré pour en justifier l'application en disant : c Ainsi, les chemins de fer et les dépendances nécessaires des chemins de fer n'appartiennent point aux compagnies qui les exploitent, pas plus aux compagnies concessionnaires qu'à celles qui né sont que fermières. Donc on ne peut imposer ni aux unes, ni aux autres, à raison de ces chemins, la taxe établie parla loi du 20 février 1849; • et cette conclusion a été en effet adoptée par le conseil d'État. Il a été décidé que les chemins de fer n'apparienaient point aux compagnies, qu'ils faisaient partie du domaim publiCy et que, dAs brs, elles n'étaient pas passibles de la taxe, (Voy. décr. 8 février 1851, comp du chemin du Centre, et 8 fév. 1851, comp. du chemin de Paris a Rouen, et de Rouen au Havre) (1).

254. — Les conséquences du principe que les compagnies n'ont pas la propriété du chemin sont aussi simples à déduire qu'importantes à relever. Il en résulte que le droit de percevoir à leur profit le péage pour les voyageurs et les prix de transport pour les marchandises, est le seul que l'État soit tenu de respecter et de garantir dans les termes du cahier des

(i) Dix-neuf décisions ont été rendues à la même date, à Tégard de diverses compagnies dont les unes, comme la compagnie du éhemin du Centre, n'étaient que fermières, et dont les autres, comme la compagnie de Paris à Rouen et celle de Rouen au Havre étaient concessionnaires. On peut signaler comme procédant do même principe la jurisprudence qui refuse d'assujettir les compagnies à contribuer aux frais du pavage des rues que les chemins de fer longent dans Tintérieur des villes ; asseoir la taxe sur les îerrains du chemin de fer, ce serait faire contribuer une voio publique à rétahlissemenl et à Tentretien d'une autre voie publique (Voy. décr. 12 décembre 1861, chemin de fer d'Orléans).

charges. Ce n'est qu'autant qu'une atteinte est portée a ce droit, et dans la mesure du préjudice qui en est la suite pour elles, que les compagnies peuvent être fondées à se plaindre des dispositions prises par le gouvernement. Vient-il à se produire de la part de l'administration, un fait d'occupation temporaire ou définitive sur le sol du chemin ou d'une de ses dépendances, il ne motivera une réclamation de la compagnie que s'il est de nature, soit à réduire les produits, soit à augmenter les charges de l'exploilalion. Les compagnies sont soumises à l'empire de la maxime que l'intérêt est la mesure des actions, et leur intérêt ne peut naître que d'un dommage éprouvé dans la jouissance de l'autorisation de percevoir les droits de péage et les prix de transport fixés par le tarif, qui leur a été accordée pour un cer- . tain temps, et sous l'obligation de supporter certaines dépenses.

235. — Ce point éclairci, revenons sur nos pas. Nous avons reconnu et constaté que la condition de la compagnie n'était, relativement à l'exploitation, que celle d'entrepreneur d'un service public, d'un service de voirie. C'est là un point qu'il ne faut pas, non plus, perdre de vue dans l'examen des difficultés que peut comporter le règlement des rapports des compagnies avec l'État.

Il est de la nature de l'intérêt auquel répondent les divers services publics, et qui se résume dans ce qu'on appelle V ordre public, de ne pouvoir jamais être compromis. Ce privilège, qui donne la raison de Vinaliénabilité et de l'imprescriptibilité de tout ce qui constitue le domaine public, est le fondement

262 DROIT ADIUNISTRATIF APPLIQUÉ.

des pouvoirs du gouvernement en matière de police, et fait qu'une mesure de police ne saurait être entravée ni par la possession ou les titres privés, ni par des actes émanés de l'autorité administrative elle-même. La raison commandait de placer les intérêts supérieurs de la société en dehors et au-dessus du droit commun. Dans le domaine du droit civil, ils font céder le droit de propriété luimême dans la mesure marquée par les lois. Dans le domaine du droit administratif, l'inviolabilité des intérêts d'ordre public est de principe. Le gouvernement n'a mission que de leur donner satisfaction, et le résultat d'une erreur ou d'un défaut de vigilance de sa part ne saurait prévaloir contre leurs exigences. Toute disposition, toute convention dans laquelle se trouverait engagé un intérêt Jordre public ne constituerait qu'un empiétement, une usurpation sur un droit inaltérable ; et du moment où elle reconnaîtrait que cet intérêt e^t en danger ou en souffrance, le droit et le devoir de l'administration seraient de briser tous les liens et d'écarter tous les obstacles.

Cette doctrine n'a, d'ailleurs, rien d'inconciliable avec le respect dû aux conventions librement faites, en ce sens au moins qu'elle n'implique pas l'anéantissement du droit qui peut naître d'un contrat ; et a seulement cette conséquence de le transformer en un droit à une indemnité. Application en a été faite aux concessionnaires de canaux.

Le tarif des droits de navigation à percevoir sur les canaux de Nantes à Brest, du Berry, du Nivernais et du canal latéral à la Loire, est fixé par le cahier des chaînes annexé à la loi de concession du 14 août 1822 ;

et il est stipulé , dans le même cahier des charges, que ce tarif ne pourra être modifié que du consentement mutuel du gouvernement et de la compagnie concessionnaire, et que, dans tous les cas, il ne pourra être fait audit tarif aucune augmentation qu'en vertu d'une loi.

Depuis longtemps il n'était perçu sur ces quatre canaux que des taxes de navigation réduites du consentement mutuel de la compagnie et du gouvernement, lorsqu'en 4845 , la compagnie déclara ne plus vouloir consentir à aucune réduction et faire retour au tarif fixé par la loi de 1822.

Le gouvernement, en face de cette déclaration, agit d'autorité. Une ordonnance du 23 mars 1845, rendue sur l'avis du conseil d'État et sur un rapport du ministre des finances qui signalait la résolution prise par la compagnie comme devant porter un préjudice considérable au commerce, disposa, tout en réservant les droits que la compagnie pourrait avoir à une indemnité, que les tarifs jusqu'alors perçus étaient prorogés jusqu'à ce qu'il en fût autrement ordonné.

La compagnie déféra cette ordonnance au conseil d'État par la voie contentieuse et en demanda l'annulation, notamment pour excès de pouvoir et violation tant de la charte constitutionnelle que de la loi du 14 août 1822(1).

Le conseil d'État répondit, par décret à la date du 16 juin 1853:

(i) Une action en dommages et intérêts portée en même temps devant les tribunaux civils, fit Tobjet d'un conflit que le conseil d'Étal confirma par décision du 30 août 1847.

« Considérant que l'ordonnance du 23 mars 1845 « ne constitue qu'un acte d'administration qui ne « peut être attaqué par la voie contentieuse, et qui « ne fait pas obtacle à ce que la compagnie des « Quatre Canaux porte devant les conseils de pré- « fecture compétents toute réclamation relative au « sens et à l'exécution des traités : — Art. i*'. La « requête de la compagnie des Quatre Canaux est « rejetée (1). »

C'est le principe que nous avons établi. Le gouvernement n'avait procédé, dans la mesure prise pour la réduction des tarifs sur les canaux, qu'à une appréciation des besoins de la navigation, appréciation du ressort exclusif de l'administration et, partant, le caractère de l'acte était bien celui d'acte de pure administration. Mais à défaut de recours contre l'acte lui-même, on ne pouvait dénier au concessionnaire, s'il éprouvait un préjudice, le droit de s'armer du contrat pour demander des dommages et intérêts.

236. — Les compagnies de chemins de fer ne tombent pas moins que les concessionnaires de canaux sous le coup de ce principe. Le gouvernement est, a tout instant, le maître de faire ou de prescrire ce qui lui parait commandé par les nécessités du service de circulation dont le concessionnaire d'une exploitation de chemin de fer est chargé. Ce n'est pas là seulement un droit réservé pour suppléer, au besoin, au silence de la convention ; il en domine toutes les stipulations.

(<) Le mcmc jour, il fut statué, en termes identiques, sur deux requêtes de la compagnie du canal du Rhône au Rhin.

Mais cela dit et proclamé, il faut se hâter d'ajouter que les prévisions du contrat qui ne peuvent autoriser la résistance, gardent cependant force et valeur pour garantir la compagnie de tout préjudice. La compagnie, en effet, a, dans ce cas, à exercer contre l'État, et cela à fin d'être indemnisée de tout le dommage résultant pour elle de la mesure qu'elle est tenue de subir, une action qui emprunte naturellement sa base et ses meilleurs points d'appui aux clauses du cahier des charges, et qui doit se porter devant le juge compétent pour connaître de leur exécution.

237. — Le moment est venu d'aborder les plus importantes de ces clauses.

La détermination des droits de péage et des prix de transport a trop directement trait au besoin de la circulation en vue duquel le chemin a été créé, pour ne pas appeler d'abord l'attention. Les plus vives préoccupations du gouvernement, dans l'économie des cahiers de charges, tendent à ne pas laisser le public à la merci des compagnies. Les prix de transport sont fixés par un tarif annexé à l'acte de concession pour les animaux et les marchandises les plus connus. Les denrées, marchandises, effets, animaux et autres objets non désignés au tarif doivent être rangés pour les droits à percevoir, dans les classes avec lesquelles ils ont le plus d'analogie. Les assimilations de classes peuvent être provisoirement réglées par la compagnie, mais elles sont soumises immédiatement à l'administration qui prononce définitivement. (Cahiermodèle, art. 42).

258. — Les compagnies sont, pour certains chemins, autorisées à placer dans les convois, des voi-

tures à l'usage des voyageurs, autres que celles mentionpées au tarif. Mais il est stipulé que, dans ce cas, le prix sera réglé par radministration et que le nombre des places à donner dans ces voitures n'excédera pas une quotité, ordinairement le cinquième, du nombre total des places du convoi.

239. — Il est interdit à la compagnie, sous les peines portées par l'art. 419 du Code pénal, de faire directement ou indirectement, si ce n'est en vertu d'une autorisation spéciale de l'administration, avec des entreprises de transport de voyageurs ou de marchandises, par terre ou par eau, sous quelque dénomination ou forme que ce puisse être, des arrangements qui ne seraient pas consentis en faveur de toutes les entreprises desservant les mêmes routes. (Cahier-modèle, art. 53 et L. 45 juillet 1845, art. 14.)

L'autorisation spéciale de l'administration, c'est-àdire du ministre des travaux publics, intervient d'ordinaire pour ratifier des conventions qui ont pour but d'assurer l'existence d'une entreprise de correspondance que le nombre des voyageurs ne suffirait pas à soutenir et à alimenter. Le ministre constate un besoin de la circulation et y pourvoit en quelque sorte, de concert avec la Compagnie ; sa décision constitue donc un acte d'administration qui n'est susceptible d'aucun recours contentieux de la part d'autres entrepreneurs de transport non plus que celle par laquelle il refuserait de les admettre au bénéfice de la convention passée avec le premier entrepreneur. (Voy. décr. 31 mars 1864, Gibiat ; 27 mai 1865, chemin de fer de l'Ouest.)

Il est arrivé que dans le but d'obtenir d'un entre-

preneur qu'il desservît tous les trains, même ceux de nuit, un préfet crut pouvoir lui accorder le privilège de faire entrer et stationner ses voitures dans la gare à l'exclusion décolles des autres entrepreneurs; le préfet donnait pour base à son arrêté le droit, qui lui appartient en vertu de l'ordonnance du 15 novembre 1846 (art. 4®')» de régler l'entrée, le stationnement et la circulation des voitures dans les cours dépendant des stations ; mais le conseil d'État n'a pas permis que le pouvoir de police, détourné de son but naturel, servît à protéger d'autres intérêts que ceux de la sûreté et de la tranquillité publique auxquels le dépositaire de ce pouvoir est préposé (Voy. décr. 25 février 1864et 7 juin 4865, Lesbats). C'est dans une combinaison de la nature de celles qui appellent la ratification ministérielle qu'il fallait chercher les moyens d'assurer le transport des voyageurs.

260. — La perception des taxes doit aussi se faire indistinctement et sans aucune faveur. Dans le cas où la compagnie aurait accordé à un ou plusieurs expéditeurs une réduction sur l'un des prix portés au tarif, avant de la mettre à exécution, elle doit en donner connaissance à l'administration, et celle-ci a le droit de déclarer la réduction, une fois consentie, obligatoire vis-à-vis de tous les expéditeurs et applicable à tous les articles d'une même nature. (Ibîd. art. 48).

26i. — Il va de soi que la compagnie ne puisse élever les taxes. Mais elle n'est même pas dégagée de tout contrôle dans la faculté de les abaisser. Si la compagnie juge convenable, soit pour le parcours total, soit pour les parcours partiels de la voie de fer, d'a-

baisser au-dessous des limites déterminées par le tarif les taxes qu'elle est autorisée à percevoir, les taxes abaissées ne peuvent être relevées qu'après un délai de trois mois au moins pour les voyageurs et d'un an pour les marchandises. Il faut, d'ailleurs, que tous changements apportés dans les tarifs soient annoncés un mois d'avance par des aflSches, et ils doivent, en outre, être homologués par des décisions de l'administration supérieure, prises sur la proposition de la compagnie et rendues exécutoires dans chaque département par arrêtés du préfet. (Ibid.)

262. — Enfin, pour être pleinement édifié sur les règles concernant la perception des droits de péage et prix du transport, il est nécessaire de rapprocher des clauses insérées aux cahiers des charges les dispositions de l'ordonnance du 15 novembre 1846, portant règlement sur la police, la sûreté et l'exploitation des chemins de fer, qui ont pour objet d'en organiser l'application ; elles sont conçues ainsi :

t Art. 44. Aucune taxe, de quelque nature qu'elle soit, ne pourra être perçue par la compagnie qu'en vertu d'une homologation du ministre des travaux publics

€ Art. 45. Pour l'exécution du paragraphe 1«' de l'article qui précède, la compagnie devra dresser un tableau des prix qu'elle a l'intention de percevoir, dans la limite du maximum autorisé par le cahier des charges, pour le transport des voyageurs, des bestiaux, marchandises et objets divers, et en transmettre en même temps des expéditions au ministre des travaux publics, aux préfets des départements traversés par le chemin de fer et aux commissaires royaux.

« Art. 46. La compagnie devra, en outre, dans le plus court délai et dans les formes énoncées en l'article précédent, soumettre ses propositions au ministre des travaux publics pour les prix de transport non déterminés par le cahier des charges, et à l'égard desquels le ministre est appelé à statuer.

« Art. 47. Quant aux frais accessoires, tels que ceux de chargement, de déchargement et d'entrepôt dans les gares et magasins du chemin defer, et quant à toutes les taxes qui doivent être réglées annuellement, la compagnie devra en soumettre le règlement à l'approbation du ministre des travaux publics, dans le dixième mois de chaque année. Jusqu'à décision, les anciens tarifs continueront à être perçus.

« Art. 48. Les tableau^ des taxes et des frais accessoires approuvés, seront constamment affichés dans les lieux les plus apparents des gares et stations des chemins de fer.

« Art. 49. Lorsque la compagnie voudra apporter quelques changements aux prix autorisés, elle en donnera avis au ministre des travaux publics, aux préfets des départements traversés et aux commissaires royaux. Le public sera en même temps informé par des affiches des changements soumis à l'approbation du ministre. A l'expiration du mois à partir de la date de l'affiche, lesdites taxes pourront être perçues, si, dans cet intervalle, le ministre des travaux publics les a homologuées. Si des modifications à quelques-uns des prix affichés étaient prescrites par le ministre, les prix modifiés devront être affichés de nouveau et ne pourront être mis en perception qu'un mois après la date de ces affiches.

<r Art. 50. La compagnie sera tenue d'effectuer avec soin, exactitude et célérité, et sans tour de faveur, les transports des marchandises, bestiaux et objets de toute nature qui lui seront confiés. Au fur et à mesure que les colis, des bestiaux ou des objets quelconques arriveront au chemin de fer, enregistrement en sera fait immédiatement, avec mention du prix total dû pour le transport. Le transport s'effectuera dans Tordre des inscriptions, à moins de délais demandés ou consentis par l'expéditeur, et qui seront mentionnés dans l'enr^egistrement. Un récépissé ^evra être délivré à l'expéditeur s'il le demande, sans préjudice, s'il y a lieu, de la lettre de voiture. Le récépissé énoncera la nature et le poids des colis, le prix total du transport et le délai dans lequel le transport devra être effectué. Les registres mentionnés au présent article seront représentés à toute réquisition des fonctionnaires et agents chargés de veiller à l'exécution du présent règlement. »

Il ressort des clauses insérées dans les cahiers de charges et des dispositions de l'ordonnance de 1846, que tout ce qui est fixation de taxes est réservé à l'administration supérieure.

263. — Le concessionnaire d'un chemin jusqu'alors affecté à l'exploitation d'une mine, se proposet-il d'étendre l'usage de son chemin et d'effectuer des transports de voyageurs ou de marchandises, il est tenu de se faire autoriser à modifier son exploitation et d'obtenir un tarif. Ces actes doivent émaner du même pouvoir que la concession. Le conseil d'État déclare, cependant, que le ministre des travaux publics, qui peut conférer provisoirement l'autorisation

d'un service non compris dans la concession, pourrait déterminer au même titre les tarifs de ce service. (Voy. ord. 10 janvier 1845, comp. du chemin d'Alais à Beaucaire).

264. — Une compagnie a-t-elle, au contraire, des tarifs, et ne s'agit-il que de leur faire subir un changement, il n'est pas indispensable de recourir au chef du gouvernement. Mais le règlement nouveau pour la perception des taxes, ne peut être mis en vigueur qu'en vertu d'une homologation du ministre des travaux publics.

265. — Le tarif, en tant que base de perception sur les voyageurs ou les expéditeurs qui font usage du chemin de fer, n'est qu'un règlement d'administration publique ; son application est du ressort des tribunaux de l'ordre civil (décr. 17 avril 1866, chemin de fer de Paris à Lyon ; 13 décembre 1866, chemin de fer d'Orléans.)

266. — Mais, en dehors de cette application, dea tiers peuvent avoir à souffrir dans leur industrie ou leur commerce de l'exercice par la compagnie de la faculté de changer ses taxes. Les précautions prises pour prévenir, à ce point de vue, les abus du monopole dans les mains des compagnies témoignent d'un danger très-réel.

La difficulté n'est pas de savoir quelle sera l'action à intenter par les tiers. Il estbien évident qu'ils n'auront de ressource que dans une action en dommages et intérêts dirigée contre la compagnie. La difficulté n'est pas, non plus, de savoir si c'est devant l'autorité administrative ou devant les juges de l'ordre civil que l'action doit se porter. Un décret rendu sur con-

Ait, le 21 avril 1833, entre des sieurs Dupont et consorts et la compagnie du chemin de l'Ouest, a fort nettementdécidé que les juges de Tordre civil n'en pouvaient connaître. Ce décret est motivé ainsi:

0 Considérant que si l'autorité judiciaire est

« compétente pour connaître des difficultés qui s'é- € lèvent entre les compagnies concessionnaires et les « redevables sur l'application des tarifs, la quotité € des droits exigés ou la restitution de taxes indu- « ment perçues, il ne s'agit pas, dans l'espèce, d'une « contestation de cette nature, qu'au contraire, l'act tion intentée par les sieurs Dupont, Du val, Sciard « et Meuron, entrepreneurs de voitures faisant le « service de Paris à Courbevoie, Puteaux, Suresnes < etSaint-Cloud, a pour objet de faire prononcer des « dommages-intérêts contre la compagnie du chemin « de fer de Versailles (rive droite), à raison du pré- « judice que cette compagnie aurait causé à leurs en- « treprises par l'établissement de tarifs réduits pour « les stations de Courbevoie, Puteaux, Suresnes et « Saint-Cloud ;

« Considérant qu'aux termes des art. 44 et suivants a de l'ordonnance royale du 15 novembre 1846 , « rendue en exécution de la loi du 15 juillet 1845, et « portant règlement d'administration publique sur « la police, la sûreté et l'exploitation des chemins « de fer, c'est à l'administration qu'il appartient, sur « l'initiative des compagnies, et après que le public t a été informé par des affiches, des changements « demandés, d'approuver, en vue de l'intérêt général, « dans les limites du maximum autorisé par le cahier « des charges , ou de rejeter les modifications pro-

« posées au tarif des perceptions ; et que, sous le « prétexte d'un dommage prétendu causé par ces

< modifications à des intérêts privés, Tautorité judi-

< ciaire ne saurait, sans méconnaître les principes « (Je la séparation des pouvoirs, s'immiscer direc* « tement ou indirectement dans l'appréciation d'actes « de cette nature et y porter atteinte. »

La diflSculté est plutôt de discerner l'autorité compétente dans la sphère administrative. Saisira-t-on le ministre ? Saisira-t-on le conseil de préfecture ?

Que la modification ait été autorisée ou qu'elle se soit produite en dehors de toute intervention de l'administration ou contrairement à ses décisions, le tiers ne dénonce jamais la modification dont il soufi're que comme un fait imputable à la compagnie. C'est d'un dommage qu'il se plaint, ses conclusions ne sauraient dire autre chose, et d'un dommage du fait de l'entrepreneur d'un travail ou d'un service public. La règle à suivre est donc celle de la loi du 28 pluviôse an VÏII, qui attribue spécialement aux conseils de préfecture le contentieux des travaux publics et les difficultés en matière de voirie. (Voy. suprà, tit. II, chap. III, n*> 12.)

Après les stipulations relatives au tarif viennent ordinairement celles dont l'objet est de déterminer les charges de l'exploitation, c'est-à-dire les dépenses et frais que le concessionnaire aura à supporter et qui diminueront d'autant ses bénéfices.

267. — Parlons d'abord des redevances à payer à titre d'impôt.

En France toute propriété doit l'impôt. Pas de privilège pour l'Etat lui-même, il est soumis à la connu 18

274 DROIT ADMrMSTRATlF APPLIQUÉ.

tribution foncière pour ses immeubles productifs de revenu. La loi du 5 floréal an XI est partie de ce principe pour étendre la contribution foncière aux canaux de navigation. Us sont imposés en raison du terrain qu'ils occupent, y compris leurs francs bords comme terres de première qualité. Il était rationnel de faire la même condition aux chemins de fer. Tous les cahiers de charges portent, en effet, que ces voies de communication et leurs dépendances seront imposées à la contribution foncière, dans la proportion assignée aux terres de meilleure qualité, ainsi que cela a lieu pour les canaux. (Cahier-Modèle, art. 63.)

268. — Le conseil d'Etat a jugé que pour l'application de cette disposition, on avait à procéder à une révision spéciale du classement cadastral des parcelles incorporées au chemin, mais que cette révision devait faire l'objet d'une opération d'ensemble pour la ligne, et que jusqu'à l'achèvement de tous les travaux, il fallait s'en tenir aux évaluations résultant de l'expertise cadastrale. (Voy. décr. 3 février 4853. minist. des (in.)

269. — Les bâtiments et magasins dépendants de l'exploitation sont assimilés aux propriétés bàtie> dans la localité ; la compagnie paie également les contributions établies sur ce genre d'immeubles, et comme il se trouve dans les gares des bâtiments dont les uns se rapprochent de la nature des maisons d'habitation, tandis que les autres peuvent être assimilés à des usines, la détermination du revenu net imposable a lieu pour les premiers, sauf la déduction du quart du revenu brut, et pour les seconds, sauf la déduction du tiers de la valeur locative (Voy. L.

5 frim. an vn, art. 82 et 57 et décr. 27 janv. 1865, chemin de fer de Lyon).

270. — Les cahiers de charges gardent le silence sur la contribution des patentes. On ne peut guère, en effet la considérer comme une charge de la con- (^ession ; le titre de cette obligation se trouve dans la loi des patentes et elle frappe [non pas le chemiû confié par TÉtat à la compagnie, mais Tindustrie cxercjée par celle-ci ; elle lui est essentiellement personnelle.

Aux termes des art. 1®' et 10, combinés avi c. les mentions insérées dans la troisième partie du tableau C, dans le tableau D, de la loi du 25 avril 1844, et dans le tableau C, loi du 4 juin 1858, les concessionnaires de chemins de fer avec péage sont assujettis à un droit fixe de 200 fr., qui s'augmente de 20 fr. par myriamètre jusqu'à un maximum de '>,000 fr., et à un droit proportionnel du vingtième <le la valeur locative de la maison d'habitation et du quarantième de la valeur locative des locaux affectés a rétablissement industriel.

271. — L'art. 10 de la loi du 25 avril 1844 sur les patentes dispose : « Le droit proportionnel est payé 'i dans toutes les communes où sont situés les maga- « sins, boutiques, usines, ateliers, hangars, remises, ^ chantiers, et autres locaux servant à l'exercice des « professions imposables. — Si indépendamment de « la maison où il fait sa résidence habituelle et princi- « pale, et qui, dans tous les cas, sauf l'exception ci- - après, doit être soumise au droit proportionnel, le « patentable possède, soit dans la même commune, <» soit dans des communes différentes, une ou plu-

« sieurs maisons d'habitation, il ne paie le droit - proportionnel que pour celles de ces maisons qui '^ servent à Texercice de sa profession. — Si Tinu dustrie pour laquelle il est assujetti à la patente ne '< constitue pas sa profession principale, et s'il ne « Texerce pas par lui-même, il ne paie le droit pro- •< portionnel que sur la maison d'habitation de '( Tagent préposé à l'exploitation. »

Lors de la discussion de cet article, un député ayant demandé au rapporteur de la loi (M. Vitel), comment on appliquerait le droit proportionnel aux valeurs loca tives des établissements de chemins de fer, il lui fut répondu: t La commission penseque le droit « proportionnel sur les chemins de fer ne doit porter ï que sur les chantiers, ateliers, magasins, ou autres < locaux servant à l'exploitation, et sur les gares « situées aux deux extrémités de chaque chemin. «( Quant à la voie de fer elle-même, y compris, non- » seulement les rails, inais les stations intermédiaires^ « il ne doit pas être question de leur faire supporter le droit « proportionnel. »

Il semblait donc que la volonté du législateur étant aussi nettement exprimée, le doute ne fût pas permis sur la question de savoir si les compagnies de chemins de fer devaient payer le droit proportionnel, dans les communesoù sont établies les stations intermédiaires, à raison des bureaux, salles d'attente et autres locaux servant à leur exploitation dans c^s communes. Le doute était d'autant moins permis qu'à cette manifestation de la volonté du législateur venait s'ajouter la raison suivante qui en justifiait l'interprétation naturelle : c'est qu'il ne fallait pas intéresser

les compagnies concessionnaires à ne construire que des hangars, ou des bâtiments tout à fait insuffisants sur les points où elles n'auraient à redouter aucune concurrence, et à sacrifier ainsi, non-seulement les convenances, mais encore la sûreté des voyageurs. Mais le conseil d'Etat, se fondant sur les termes généraux de Tart. 10 précité de la loi du 25 avril! 844, n'a pas admis ce système. Voici les motifs de sa décision : « Considérant, a-t-il dit, qu'aux termes de

* lart. 40 de la loi sus-visée, le droit proportionnel ^ de patente est payé dans toutes les communes où » sont situés les magasins, boutiques, usines, ate- " liers, hangars, remises, chantiers et autres locaux •: servant à l'exercice des professions imposables;

* que, d'après les dispositions combinées des ta- '^ bleaux C et D annexés à ladite loi, ce droit est fixé, " pour les concessionnaires de chemins de fer, au « quarantième de la valeur locative, sans qu'aucune « exception soit faite pour cette industrie à la règle « établie par l'art. 10 précité de la même loi ; qu'ainsi « c'est avec raison que la compagnie du chemin de « fer de Tours à Nantes a été imposée aux droits dont « il s'agit, dans les communes de Langeais, Cinq-

* Maur, La Chapelle-sur-Loire, et Chouzé, à raison « des bureaux, salles d'attente et autres locaux ser- «« vaut à son exploitation dans lesdites communes : — " Art. 4«'. La requête de la compagnie est rejetée. » (A^oy. décr. 8 marsl851, compagnie du chemin de fer < le Tours à Nantes.

272. — L'application du droit proportionnel a soulevé de nombreuses difficultés.

En ce qui concerne la détermination des locaux

imposables, la règle tracée par la jurisprudeDce est qu'il y a lieu de distinguer ce qui constitue une dépendance nécessaire de la voie ferrée, considérée comme partie intégrante du domaine public et affectée à l'usage de tous, de ce qui correspond aux exigences de l'industrie du concessionnaire. Ainsi les voies de garage, leurs rails, leurs plaques tournantes et leurs fosses à piquer, les quais couverts ou découverts qui servent à l'embarquement et au débarquement des personnes et des marchandises, • les entrevoies, les cours qui donnent accès à la voie ferrée, échappent à l'impôt ; il en est de même des bureaux du commissaire de surveillance administrative, des bureaux des objets perdus, des bureaux du télégraphe et de la poste, tous aflfiectés à des services publics; (décr. 23juin 1849, chemin de fer de Montpellier à Nimes; 27 janvier 1865 ; 14 janvier, 15 février et 21 mars 1866, chemin de fer de Lyon) ; au contraire, les voies des remises ou des ateliers de réparation ou celles qui y conduisent, les ateliers, leur outillage, les dépôts de matériel, les réservoirs, conduites d'eau etc. sont compris dans l'évaluation de la valeur locative, comme répondant aux besoins de l'entreprise autorisée à prélever un péage (mêmes décrets).

273. — Mais le droit proportionnel assis sur cette dernière catégorie d'objets varie, comme on l'a vu. du 20® au 40®, suivant qu'il s'applique à la maison d'habitation ou à l'établissement industriel.

Sous cette dernière désignation sont évidemment compris les bureaux de recette, salles d'attente, magasins, ateliers, bâtiments de toute nature servant à l'exploitation; mais la distinction devient délicate

quand il s'agit du logement des employés ; le principe même de l'imposition était contestable, car on peut se demander si le logement purement privé d'un chef de station est, soit une habitation de la compagnie, soit une dépendance de rétablissement industriel ; néanmoins le conseil d'Etat, après quelque hésitation, a considéré que les logements de tous les employés qui, en fait, représentent la compagnie tombent sous l'application de l'art. 10 § 2 de la loi du 25 avril 1844, lequel assujettit au droit proportionnel non-seulement la maison où le patentable fait sa résidence habituelle, mais toutes autres maisons d'habitation qu'il possède et qui servent à l'exercice de sa profession (Voy. décr. 7 janvier et 18 mars 1857, chemin de fer de l'Est). Les logements des chefs de station, des chefs de gare, (les sous-chefs de gare chargés de suppléer le chef et de représenter la compagnie à l'égard de l'admiuistration et du public, sont donc imposables au 20®, tandis qu'on doit imposer au 40® seulement les logements des employés subalternes qui sont situés dans la station môme pour mieux assurer le service du chemin de fer et sont en ce sens des locaux afifectés au service et des dépendances de l'établissement industriel (Voy. décr. 27 janvier 1865, et H janvier 1866 chemin de fer de Lyon). Le logement d'un employé qui ne représente pas la compagnie et à la fonction duquel il est indifférent qu'il réside ou ne réside pas dans la station, comme un receveur-distributeur de billets, ne rentre ni dans Tune ni dans l'autre catégorie et par suite échappe absolument à l'application du droit (Voy. décr. H janvier 1866, chem.'n de fer de Lyon.)

274. — L'appréciation de la valeur localive des gares n'est pas de celles qui peuvent se faire, comme il est d'usage en matière de patentes, par voie de comparaison avec d'autres locaux ou au moyen de baux authentiques ; on est obligé d'avoir égard aux prix de construction et d'acquisition du sol; mais comme les compagnies n'ont pas le choix du terrain où elles établissent les stations, il arrive souvent qu'elles sonl obligées à des fouilles, à des remblais, ou à d'autres travaux dispendieux qui ne se traduisent en aucune augmentation de la valeur vénale ou locative ; en ce cas, la valeur locative véritable est celle d'une gare qui n'aurait pas nécessité de dépenses exceptionnelles et le montant de ces dépenses doit être déduit du total des frais de construction. (Voy. décr. 17 août 1864 et 27 janvier 1865, chemin de fer de Lyon).

275. — Enfin, du jour où les chemins de fer ont pris place parmi les voies de communication du pays, ou s'est trouvé en face des lois qui soumettent les entrepreneurs de voitures publiques à un droit particulier.

Les messageries, sous l'ancien régime, étaient mises en ferme au profit de l'État. En 1791, une régie nationale succéda à la ferme, mais bientôt le gouvernement dut renoncer à lutter avec l'industrie privée, et, pour remplir le vide que laissait dans le Trésor la suppression de cette branche de revenus, la loi du 9 vendémiaire an VL complétée par celle du 14 fructidor an XII, astreignit les entrepreneurs de voitures afifectées au transport de voyageurs à verser au Trésor un dixième du prix par eux perçu. La loi du 25 mars 1817 maintint cet impôt et en organisa la perception.

Dès Torigine des chemins de fer, on pensa qu'il fallait les soumettre au même impôt ; l'égalité entre toutes les voies de communication, entre les chemins de fer et les routes ordinaires, et surtout entre les chemins de fer et les canaux qui ont tant d'analogie avec ces voies nouvelles, était à ce prix. On ne fit donc nulle difficulté de percevoir l'impôt sur les chemins de fer tel qu'on le percevait sur les routes, c'est-àdire jusqu'à concurrence du dixième de la totalité de la rétribution payée au concessionnaire.

Cependant, le gouvernement reconnut, vers 4837, qu'une distinction était nécessaire et que l'impôt ne devait être perçu que sur la partie de la rétribution correspondante au prix du transport des marchandises.

il était juste, en effet, de ne pas assimiler, pour la perception, les chemins de fer aux routes ordinaires. Sur celles-ci la rétribution payée par les voyageurs ne fait face qu'aux frais de transport, et, comme l'impôt frappe sur l'industrie du transport exclusivement, il devait être perçu sur la rétribution entière. Mais pourlescheminsdefer il n'en est pas ainsi; la rétribution ne doit pas seulement couvrir les frais de transport, mais encore les frais d'établissement du chemin, de son entretien, de sa surveillance, etc. Or, l'impôt ne peut évidemment frapper cette seconde partie de la rétribution sans constituer une énorme inégalité dans la condition des entrepreneurs de transport par les chemins ordinaires et des entrepreneurs de transport par les voies de fer.

276. — La nécessité de la distinction démontrée, le gouvernemont avait pris soin de la consacrer dans tous

288 DROIT ADMIMSTRATIF APPLIQUÉ.

les actes (le concession ; mais il avait fait plus, et une loi du 2 juillet 1838 avait rendu justice aux compagnies au préjudice desquelles la distinction avait été méconnue. Mais les besoins, en matière fiscale, ont souvent plus d'empire que les principes et Timpôtdu dixième a été rétabli sur l'ancien pied par les dispositions ci-après de la loi du 14 juillet 1855 qui a créé divers impôts nouveaux, au moment de la guerre d'Orient :

t Art. 3. A dater du l^' août 1855, le dixième dû

< au trésor public sur le prix des places des voya- « geurs transportés par les chemins de fer sera calculé <c sur le prix total des places.

« Il sera, en outre, perçu, au profit du trésor pu- « blic, un dixième du prix payé aux compagnies de « chemins de fer pour le transport à grande vitesse « des marchandises et objets de toute nature.

f Les tarifs des compagnies seront accrus du mon- « tant des taxes nouvelles résultant du présent ar-

< ticle. »

Cette dernière clause reportant sur le public la charge de l'augmentation, on doit reconnaître que les compagnies n'ont plus à élever contre l'impôt le reproche d'inégalité dont nous parlions à l'instant; il n'affecte leurs intérêts qu'en diminuant la masse des transports par l'effet de la surélévation des prix. Le caractère de l'impôt du dixième étant celui d'un impôt indirect, les difficultés que soulève sa perception sont du ressort des tribunaux de l'ordre judiciaire (ord. 30 mars 1838, Henri etMeltet; cass. ch. civ. 17 août 1851).