Recouvrement des prestations converties en argent

360. — Dans le prÎQcipe, les revenus communaux devaient seuls fournir aux dépenses d'entretien de^ chemins ; plus tard, un arrêté du 4 thermidor an X autorisa les prestations en nature pour suppléer à rinsuflSsance de cette ressource; la loi du 15 mai 1818 supprima les prestations pour les remplacer par des centimes additionnels et extraordinaires ; enfin, les 'lois des 28 juillet 1824 et 21 mai 1836 sont revenues au système des prestations en nature, qu'elles combinent avec les deux autres.

L'art. 2.de cette dernière loi porte: « En casd'in- « suffisance des ressources ordinaires des communes,

• il sera pourvu à l*entretien des chemins vicinaux à « Taide, soit de prestations en nature dont le maxi- « mum est fixé à trois journ<^es de travail, soit de

• centimes spéciaux en addition au principal des f quatre contributions directes, et dont le maximum c est fixé à cinq.

« Le conseil municipal. pourra voter l'une ou Tau- « tre de ces ressources, ou toutes les deux concurc reoiment.

f Le concours des plus imposés ne sera pas néces- « saire dans les délibérations prises pour l'exécution « du présent article. »

Il arrive très-rarement que les communes puissent réparer et entretenir leurs chemins vicinaux au moyen de leurs revenus ordinaires.

M. Herman, dont lestravaux offrent des documents d'autant plus intéressants qu'ils sont puisés aux sources officielles, BOUS apprend qu'en 1841 plus des quatre cinquièmes des communesde l'empire étaient obligées de recourir, annuellement, à des impositions extraordinaires, pour faire face à leurs dépenses ordinaires les.plu« urgentes : € Si nous recherchons, dit-il, quelle est la position des communes, quantaux dépenses des chemins vicinaux, nous trouvons dans le dernier rapport publié par le ministre de l'intérieur, qu'en 4844 , sur ^ïes 37,053 communes qui composent le royaume , 31y251 n'avaient pu rien donner sur leurs revenus ordinaires pour l'entretien des chemins vicinaux; que des3^80âqui se trouvaient dans une situation financière moins défavorable, H en est 673fseulemEent qui ont pu suffire aux besoins du service -vicinal sur leurs "refvenus ordinaifefe.

« En somme, les revenus ordinaires des communes n'entrent que pour environ cinq centièmes dans la masse des ressources appliquées au service vicinal. • (Voy. Encyclopédie du droit \^ Chemins vicinatAx.)

L'attention doit donc se porter immédiatement sur les ressources spécifiées pour suppléer à l'insuffisance des revenus ordinaires. Ce sont 4« les prestations en nature, dont le maximum est fixé à trois journées de travail ; â^ les centimes additionnels aux quatre contributions directes.

361. — Les mesures organisées pour mettre ces ressources à la disposition des communes témoignent du soin que le législateur a pris de profiter des enseignements de l'expérience. En maintenant au conseil municipal le pouvoir, que lui attribuait la législation antérieure, de voter les fonds nécessaires, il a fait disparaître toutes les dispositions restrictives de l'exercice de ce pouvoir. Le conseil municipal est autorisé, contrairement à ce qui se passait sous l'empire de la loi de 1824, à votera son choix la prestation en nature ou les centimes additionnels, et même, concurremment l'une et l'autre ressource. A côté de ce changement, vient se placer une modification plus importante encore. La loi de 1824 considérait comme extraordinaires les impositions destinées à subvenir à l'entretien des chemins et, par cette raison, elle appelait les plus imposés à participer à leur vote. La loi de 1836 a, au contraire, considéré la dépense comme obligatoire et ordinaire, et elle en a conclu qu'il leur était inutile d'appeler les plus imposés à délibérer sur le vote dont elle fait l'objet.

La loi du 24 juillet 1867, dans son art. 3, autorise

le vote de trois centimes extraordioaires, exclusivement affectés aux chemins vicinaux ordinaires. En ce cas, le conco-urs des plus imposés est nécessaire et le vote a lieu dans les formes réglées par Tart. 42 de la loi du 18 juillet 1837. Si le maire est en désaccord avec le conseil municipal, la délibération n'est exécutoire qu'après approbation du préfet, tandis qu'elle est définitive si le maire adhère à la délibération.

A part cette innovation, la disposition de la loi du 1824 qui sommet la délibération prise par les conseils municipaux à l'approbation préfectorale, reste en pleine vigueur.

Il importe, aussi, de remarquer que la loi de 1836 garde le silence sur les travaux indispensables et urgents, et se réfère pour cet objet à Tart. 6 de la loi du 28 juillet 1824, qui veutque « lorsque des travaux « indispensables et urgents exigent des contributions « extraordinaires, il y soit pourvu par des ordon- « nances royales. » Ainsi, comme il s'agit alors de véritables contributions extraordinaires, le concours des plus imposés serait nécessaire.

362. — A côté des règles qui président à l'action des pouvoirs municipaux, il convient de montrer comment l'autorité est investie du pouvoir de triompher de leur mauvais vouloir ou de leur inertie. « Si • le conseil municipal, mis en demeure, n'a pas voté < dans la session désignée à cet effet, les prestations « et centimes nécessaires, ou si la commune n'en a « pas fait emploi dans les délais prescrits, le préfet « pourra d'office, soit imposer la commune dans les t limites du maximum, soit faire exécuter les trat vaux.

376 DROIT AD^ttlNlSTHATlF APPLIQUÉ.

« Chaque année, le préfet communiquera au con- « seû général Tétat des impositions établies d'office en € vertu du présent article. » (Voy. art. 5, loi de 1836.)

Les diverses sections de chaque commune et les communes voisines ont dans ce pouvoir spécial attribué à rautorité supérieure, une précieuse garantie contue ces rivalités locales dont les exemples ne sont que trop fcéquents. Dès qu'un chemin figure au tableau des chemins vicinaux, ceux qui ont besoin de s'-en servir sont en droit d'cKiger qu'il participe, dan^ uoe juste prqportion, aux ressources ménagées par la loi. Le préfet, saisi des plaintes soulevées par le mauvais état des Cîhemins ou d'un chexnin^ tait d abKvd vérifier l'existence de la dégradation pour apprécii^r la aécessité de son intervention immédiate, et, dmS'le cas où il reconnaît que les récla^xiations ont, sous fie rapport, un fondement sérieux, il agit en raigcxn de la position de la commune, relativement à l'emploi des moyens que la loi met à sa di^potsition. Sila.délibération prise parle conseil municipal attend encore l'approbation préfectorale qui doit la rendre exécutoire, rien de plus simple ^ue d'^n exiger la modification. Si l'approbation avait devancé les plaintes, de deux choses i'une : ou bien, la coaunune n'aura disposé que .d'une partie d^ ses ressources et le 4tnaire sera invité, par un arrêté spécial et motivé, à convoquer le conseil municipal à l'effet de délibérer sur la réparation du chemin -dont le mauvais état aura été constaté ; ou bien les ressources se troîuverant épuisée? en totalité, et, alors, le préfet sera réduit à jrecourirà l'art. 64e la loi du 28 Juillet 4824, qui a trait aux travaux extraordinaires etd'ur-

gence. N'a-t-il été fait, au contraire, aucun usage des prestations, ni des centimes, le conseil municipal est mis en demeure de voter les prestations et les centimes nécessaires. Le maire est, à cet effet, invité par un arrêté spécial à convoquer le conseil. Ce n'est qu'à défaut, parle conseil municipal, de voter les réparations jugées nécessaires et susceptibles d'être effectuées au m;oyen des ressources créées par la loi sur les chemins vicinaux, qu'il est fait usage du droit d'imposer la commune d'office.

363. — lEn conférant aux poréfets, dans l'article fi, le droit d'imposer les communes d'office, le législateur a eu spécialement en vue celles dont les ressources ordinaires sont insuffisantes pour subvenir aux dépenses d'établissement ou de réparation des chemins vicinaux. Il a limité le droit de les imposer au maximum d^ trois journées de prestation et des cinq centimes spéciaux et lors de la discussion de la loi du 24 juillet 1867, il a été bien entendu que jamais ,les trois centimes supplémentaires ne pourraient être imposés d'office.

De ce que ce droit a été ainsi défini à l'égard des cammunes dont les revenus ne présentent que des nessouroes insuffisantes, pour cette nature de dépanses^ s'ensuit-il que les préfets n'aient aucun moyen de -coercition à J' égard de celles qui, ayant des ressiQui^es ordinaires suffisantes, refuseraient de comprendre la dépense d'entretien des chemins vicinaux dans leur budget, ou n'alloueraient que des crédits insuffisants?

Cette question a soulevé des difficultés multipliées,

aujourd'hui devenues plus rares, sur lesquelles cependant il n'est pas inutile de fixer l'attention.

Certaines communes ont dénié à l'autorité supérieure, d'une manière absolue, le droit d'inscrire d'office au budget la dépense des chemins vicinaux, en prétendant que cette dépense n'était pas* formellement déclarée obligatoire par la loi de 1836 ; qu'elle n'était pas non plus, comprise dansTénumération des dépenses de cette nature par l'article 30 de la loi du 48 juillet 1837. D'autres communes soutenaient qu'en admettant que la dépense des chemins vicinaux dût figurer dans leur budget, l'imposition d'office ne devait pas dépasser l'équivalent de la valeur de trois journées de prestation et de rinq centimes spéciaux.

Le ministre de l'intérieur a rejeté l'une et l'autre prétention par des motifs exposés dans une circulaire du 29 avril 1839.

« Sur le premier point, disait-il, si le législateur n'a pas posé dans la loi de 1836 des règles applicables aux communes ayant des ressources ordinaires pour subvenir aux dépenses des chemins vicinaux, c'est qu'il lui suffisait de déclarer, comme principe, qu'elles devaient considérer les dépenses du service vicinal comme obligatoires ; les règles générales, en matière de dépenses communales, viennent ensuite suppléer au silence de la loi du 21 mai 1836. C'est donc dans la loi du 18juilletl837, sur l'administration municipale, que l'autorité supérieure doit chercher comment ildoit être procédé pour contraindre à remplir leurs obligations, les communes qui ont des ressources suffisantes.

• Quant à la prétention élevée par quelques-unes de ces communes, de ne supporter, en tout cas, qu'une dépense formant l'équivalent de trois journées de travail et de cinq centimes spéciaux, le ministre a fait remarquer que cette limitation n'est écrite, ni indiquée nulle part dans la loi de 4836, qui, à l'égard des communes ayant des ressources suffisantes , s'est bornée à déclarer les dépenses du service vicinal obligatoires. Les dépenses de cette nature prennent, dès lors, rang avec toutes celles énumérées dans l'art. 30 de la loi du 18 juillet 1837. Il doit y être pourvu par les conseils municipaux. Si un conseil municipal méconnaissait ses obligations à cet égard, il y aurait lieu à l'application de l'art. 39 de la même loi, comme s'il s'agissait de toute autre espèce de dépense obligatoire. Toutefois, si la situation financière ne permettait d'inscrire d'office au budget qu'une partie de la dépense du service vicinal, et s'il était nécessaire de recourir, pour le reste, à d'autres ressources , ce ne serait pas à la contribution extraordinaire prévue par le quatrième paragraphe de l'art. 39 précité qu'il faudrait recourir, mais bien aux ressources spéciales, prestations et centimes indiqués par la loi du 21 mai 1836, comme devant suppléer à l'insuffisance des ressources ordinaires. Dans ce cas particulier, il y aurait lieu d'appliquer, à la fois, l'art. 39 de la loi du 18 juillet 1837, pour partie de la dépense, et l'art. 5 de la loi du 21 mai 1836 pour la partie de ces dépenses que les ressources ordinaires ne pourraient fournir » (1).

(1) Voy. aussi la circulaire en forme de projet de réglemenl eu 21 juillcl 185i, art. 86 et suivants.

La circulaire ministérielle à laquelle nous avons emprunté ces passages est, d'ailleurs, conforme à un avis du conseil d'État que le ministre avait demandé, etqui se résumait ainsi :

« 1® Les préfets ont le droit d'inscrire d'office au « budget des communes, les dépenses nécessitées par « le service des chemins vicinaux.

« 2<* Cette inscription a lieu -en v^rtu de la loi du € d8 juillet 1837.

a 3® Il doit y être procédé par le préfet, en conseil « de préfecture, ou par ordonnance du roi , comme « le veut l'art. 39 de la même loi.

« 4® Enfin, ce même article a posé la règle à laquelle 4c les préfets doivent se conformer, quant à la fixation « de la quotité des dépenses. »

Le conseil d'Etat, jugeant au contentieux, a également reconnu que l'administration avait le droit d'inscrire d'office au budget communal les allocations nécessaires à l'entretien ou à l'établissement des chemins vicinaux, ou de frapper d'office les impositions en prestations et centimes; il a, en même temps, décidé que les arrêtés pris à cet égard par les préfets, ainsi que les décisions confirmatives du ministre, n'étaient pas susceptibles de recours par la voie oontentieuse. (Voy. ord. 9 juin 1843, ville de Vire.)

Si les prestations ont seules été votées, le préfet peut d'office imposer les centimes additionnels et réciproquement. (Voy. ord. 24 juillet 1845, com.de Bouleternède.) L'administration n'a même pas voulu se dessaisir du droit d'imposer les prestations d'office au cas où les communes auraient voté les trois centimes extraordinaires autorisés par la loi du 24 juillet

1867, bien qu'on ait déclaré dans l'exposé des motîft que ces trois centimes suppléeraient naturellement aux prestations dans les localités où les habitudes des contribuables comportent plutôt le paiement en argent que le travail personnel.

36i. — Nous ferons seulement remarquer que le droit d'ouvrir d'office aux budgets des communes des crédits sur les revenus communaux ne peut s'appliquer qu'aux revenus ordinaires. « Ceux-là seuls^ dit M. Herman, sont indiqués par l'art. 2 de la loi, comme gage des obligations des communes.* Les ressources extraordinaires des communes peuvent, sans doute, être afifectées à la dépense dfes chemins vicinaux, mais ce résultat ne peut être obtenu que par l'effet du vote des conseils municipaux , et non par l'action cocrcitive de l'administration supérieure. » (Voy. Encyclopédie du droit, v" Chemins vicinaua>, p. 92.)

365. — Le législateur a- prévu dans l'art. 2i, le cas où, le conseil ayant voté les prestations et centimes nécessaires, il n'en aurait pas été fait emploi pendant le délai prescrit par le règlement publié pour l'exécution de la loi. (Voy. art. 21.) Dans ce cas, le modie de procéder est à peu près le môme que dans le cas où le conseil municipal n'a pas voté l'allocation. A l'expiration du délai fixé , par un arrêté, pour Texécution des travaux, le préfet déclare les prestations exigibles en valeurs pécuniaires et fait faire les travaux à prix d'argent.

366. — Lorsque nous aurons à traiter des chemins d'intérêt commun et de grande communication, nous dirons- dans quelle proportion et au moyen de quelles ressources chacune des communes intéressées par-

ticipe à leur entretien. Ici se termine ce que nous avions à dire quant à présent pour faire connaître la nature des ressources mises à la disposition des communes et exposer les règles qui présideilt à leur affectation aux chemins vicinaux. L'ordre des idées appelle maintenant notre attention sur les moyens de perception autorisés par la loi.

Nous ne parlerons point des revenus ordinaires, non plus que des centimes spéciaux. Ce qui concerne les revenus ordinaires appartient au chapitre (fescommunes ; les dfentimes spéciaux se perçoivent en même temps, et de la même manière que les contributions directes , ainsi que nous l'expliquerons en traitant de ces dernières. Occupons-nous de la prestation en nature.

367. — L'emploi de la prestation en nature pour Tamélioration et l'entretien des voies publiques n'est pas une mesure nouvelle. Avant 1789, on l'appliquait, sous le nom de corvée, à la réparation des grandes routes. Mais la prestation en nature telle que nous la connaissons est bien loin de rappeler les abus qui avaient rendu la corvée si odieuse. La corvée avait du, sans doute, provoquer de légitimes et vives plaintes à une époque où les corvéables étaient requis par de simples ordonnances d'intendants de province de venir travailler pour la réparation des grandes routes voisines de leurs communes. C'était là, en effet, une sujétion bien abusive et qui ne pouvait procéder que du droit féodal, celle qui mettait à la charge de certaines communes une dépense d'intérêt général. Mais rien de plus juste et de plus naturel que d'obliger les communes à entretenir les chemins consacrés à

leur propre usage, au moyen d'une prestation, soit en nature, soit en argent, qu'elles votent et dont elles disposent elles-mêmes.

Une heureuse expérience, au surplus, a confirmé les espérances que le législateur avait conçues de l'emploi de cette ressource pour Tamélioration des chemins vicinaux.

368. — L'assiette de la prestation en nature est ainsi réglée : « Tout habitant, chef de famille ou d'état blissement, à titre de propriétaire, de régisseur, « de fermier ou de colon partiaire, porté aux rôles f des contributions directes, pourra être appelé à € fournir , chaque année , une prestation de trois t jours : 1** pour sa personne, et pour chaque indi- « vidu mâle, valide, âgé de dix-huit ans au moins et « de soixante ans au plus , membre ou serviteur de t la famille et résidant dans la commune ; 2^ pour « chacune des charrettes ou voitures attelées, et, en € outre, pour chacune des bêtes de somme, de trait, « de selle, au service de la famille ou de l'établisse- « ment dans la commune. » (Voy. L. 21 mai 1836, art. 3.)

L'application de cet article a pour base la distinction entre l'obligation imposée à l'habitant, comme habitant, et en vue de sa personne seulement, et l'obligation imposée à tout individu en vue de la famille dont il est le chef, ou de l'établissement dont il est propriétaire ou gérant, à quelque titre que ce soit.

369. — La première obligation frappe tout habitant porté aux rôles des contributions directes, mâle, valide et âgé de dix-huit ans au moins, et de soixante

ans au plus; elle est fondée sur l'usage qu'il fait personnellement du chemin. C'est à ce titre que les eo clésiastiques, qui n'ont ni famille ni établissement, y sont soumis. (Voy. ord. !•'' juillet 1841, Vial; 15 mai 1848, Daumer; décp. 12 mars 1867, ToUemer). L'habitation est la principale cause qui rend imposable à la prestation en nature. La loi ne s'est point servie du mot domicile, pour bien faire comprendre que c'est le fait de la résidence qu'il faut prendre en considération.

« Lorsqu'un propriétaire a plusieurs résidences qu'il habite alternativement, et qu'il s'agit de reconnaître dans laquelle il doit être imposé à la prestation en nature pour sa personne, il faut rechercher, dit la circulaire ministérielle du 24 juin 1836, quelle est celle de ces résidences où il a son principal établissement et qu'il habite le plus longtemps: t C'est là qu'il devra être imposé. (Voy. aussi cire, du 21 juillet 1854, art. 64). »

Le Conseil d'Etat s'est rangé à cette opinion : «Considérant, porte un décret du 25 juin 1857 (du Gennevray), que si le sieur duGennevray réside pendant une partie de l'année à Dampierre, son domicile et son habitation principale sont à Caen où il paie la taxe personnelle ; que dans ces circonstances , il était fondé à demander décharge de la taxe des prestations à laquelle il a été imposé dans la commune de Dampierre pour sa personne. (Voy. également déc. I*''^ septembre 1865, comm. deSomme-Yèvre; 19 janvier 1866, Du Rozier).

Les motifs d'exemption sont rigoureusement déterminés.

Le premier se tire de Tâge. Les questions de ce genre sont toujours faciles à résoudre.

Le second résulte de l'état d'invalidité. L'appréciation manque ici de base bien certaine ; mais la connaissance personnelle que le magistrat municipal a le plus ordinairement de ses administrés, et à laquelle il lui est, au besoin, si facile de suppléer, mettra le conseil municipal à même de se conformer exactement au vœu de la loi.

L'indigence se trouve aussi implicitement comprise au nombre des motifs d'exemption, puisqu'aux termes de la loi du 21 avril 1832 (Voy. art. 12), les indigents ne doivent pas figurer sur les rôles des contributions directes, et que les individus portés à ces rôles sont seuls imposables à la prestation ; mais le contribuable inscrit au rôle des contributions chercherait vainement à échapper à la taxe en démontrant qu'il est dénué de toutes ressources personnelles (Voy. décr. 14 janvier 1867, Lelerre).

C'est en vertu du même principe que le conseil d'Etat décide que si les militaires en activité de service sont exempts de la prestation en nature, cette exemption ne s'applique pas aux officiers d'état-major ni aux officiers sans troupe, portés aux rôles des contributions directes (Voy. ord. 18 juillet 4838, Courtois ; décr. 29 juillet 1857, Hubert).

Un préposé des douanes domicilié dans une commune et porté au rôle des contributions directes ; un individu compris dans l'inscription maritime sont également assujettis à la taxe (décr. 27 février 1867, Boudrie ; 12 mars 1867, Sommé).