Suite
19. — On a vu dans l'article précédent, que le préjudice causé aux tiers par les infractions aux lois et règlements sur les ateliers dangereux, insalubres ou incommodes, donnait naissance à une action en réparation. Cette action qui, en raison de son objet, est essentiellement une action civile, ne peut être portée devant le juge criminel que dans le cas où olle vient se joindre à Faction publique, dans une poursuite en contravention; et ce juge n'est, luimôme, autorisé, par Fart. 161 C. inslr. crim., à statuer sur les réparations civiles qu'autant que le prévenu est convaincu de contravention, et seulement par le même jugement qui prononce la peine. (Voy. Arrêté 4 déc. 1840.) Il ne faut donc pas croire que Faction civile soit subordonnée, dans son existence, à la criminalité du fait dont on a eu à souffrir. L'action civile est ouverte pour tout préjudice résultant d'une irrégularité dans l'exploitation d'un établissement classé ou légalement assimilé aux établissements classés. On en saisit les tribunaux civils, sans avoir même à se demander quel peut être le caractère du fait, au point de vue de la répression par voie pénale.
30 DROIT ADMIMSTUATIF API'LIQl'K.
20. — L'autorisation émanée de Tautorité administrative ne fait obstacle à la compétence de ces tribunaux qu'en ce sens qu'ils sont tenus d'eu respecter scrupuleusement les dispositions. Leur pouvoir va jusqu'à prononcer, indépendamment des dommages-intérêts pour le passé, l'interdiction des faits préjudiciables à la partie qui a intente l'action. Nous ne voyons même pas ce qu'on pourrait dire contre le jugement qui ordonnerait, à titre de réparation, la démolition de travaux indûment exécutés. La décision du juge sous ce double rapport ne serait entachée d'excès de pouvoirs que si elle devait avoir pour effet d'altérer la position faite au fabricant par l'acte d'autorisation.
21. — Mais l'acte d'autorisation, lui-même, constitue-t-il pour celui qui l'a obtenu, un titre dont il puisse se prévaloir envers et contre tous? Suffit-il à l'industriel d'établir, pour couper court à toute réclamation de la part des tiers, qu'il n'est pas sorti des limites et conditions de son acte d'autorisation?
Cette question, si générale qu'elle soit, ne peut cependant porter sur des droits qui, parleur nature même, ont dû rester étrangers à Texamen et a l'appréciation du ressort de l'autorité administrative. Il est de toute évidence que les droits de propriété ou dé servitude sur l'emplacement désigné pour un établissement ne sont, en aucune façon, préjugés par l'arrêté qui Tautorise, et que les difficultés que le fabricant est exposé à rencontrer à ce point de vue, ne peuvent être résolues que par application des règles et titres du droit commun.
^. — La question posée n'a trait qu'aux plaintes
des tiers lésés par l'exercice d'une industrie autorisée ; il s'agit de savoir s'ils ont ou non une action en dommages-intérêts, pour le préjudice que leur cause rétablissement, en dehors de tout fait d'irrégularité dans son exploitation.
Il est dit dans l'art. 11 du décret de 1810: « Les « dispositions du présent décret n'auront point d'eflfet « rétroactif: en conséquence, tous les établissements « qui sont aujourd'hui en activité continueront à « être exploités librement, sauf les dommages dont « pourront être passibles les entrepreneurs de ceux « qui préjudicient aux propriétés de leurs voisins; < les dommages seront arbitrés par les tribunaux. »
D'un autre côté, on lit dans le rapport du ministre de l'intérieur qui contient l'exposé des motifs du décret du 15 octobre 1810 : « D'après le projet, le « ministre de l'intérieur peut seul délivrer les pera missions nécessaires pour la formation des était blissements compris dans la première classe. Ces « établissements étant ceux dont l'activité occa- « sionne le plus de réclamations, j'ai pensé que la « création devait en être subordonnée à son appro- « balion. Sa décision, qui ne sera prise qu'en con- « naissance de cause, sera un garant que s'il accorde- « la permission, c'est qu'il a jugé qu'il ne pouvait en « résulter aucun inconvénient, ni pour la salubrité « publique, ni pour les propriétés du voisinage. Dans « le cas où ces propriétés éprouveraient des dom- « mages, un article du projet permet de demander « des indemnités dont la quotité sera réglée par « l'autorité judiciaire. Cette disposition n'a pas « besoind'être justifiée. Les tribunaux statuant sur
« tout ce qui intéresse la propriété, sa nature et son « exercice, il est naturel de leur envoyer la connais- « sance des plaintes qui peuvent être adressées. »
Ce passage rapproché de Tart. 11, ne prouve-t-il pas qu'il a été dans Tesprit du décret du 15 octobre 1810 de réserver aux voisins de tout établissement classé une action en indemnité pour le dommage que son exploitation pourrait leur causer ?
23. — Le Conseil d'Etat n'a pas eu l'occasion de se prononcer directement sur ce point, et il est difficile de croire que cette occasion puisse jamais se présenter, car il faudrait que TEtat fut actionné comme industriel (1) ! Mais par deux fois, la question a été apportée devant lui par voie de conflit, et il n'a fait nulle difficulté d'admettre le principe d'une indemnité pour le dommage causé aux voisins. (Voy. ordon. 15 déc, 1824, Lez, et 27 déc. 1826, Paris.)
24. — La jurisprudence de la cour de cassation est plus explicite; elle nous off'rc une longue série d'arrêts qui tous viennent à l'appui du droit à une indemnité. (Voy. arrêts des 11 juillet 1826, 19 juillet 1826, 23 mai 1831, 17 juillet 1845, 28 février 1848).
L'arrêt du 17 juillet 1845, notamment, mérite d'être rapporté :
;i) C'est à tort que des auteurs citent deux ordonnances des 19 mars 1623 fSegond), et iS février 1836 iNarbonne-Lara). Ces ordonnances ne statuent que sur des demandes en dommagesintérêts formées contre l'Etal par des propriétaires voisins de |)Oudreries militaires. Or, ces établissements ne sont point régis parle décret du 15 octobre 1810, ils sont, à titre (ï établissements intéressant la sûreté et la défense de VEtat, assimilés aux places fortes et autres moyens défensifs du royaume^ et tombent sous l'application exclusive de la loi du 17 juillet 1819.
Un arrêté du préfet de Saône-et-Loire avait autorisé des sieurs Breithmayer et compagnie à établir une usine pour la fabrication du gaz, destiné à l'éclairage de la ville de Châlons.
Le sieur Laurent, propriétaire d'une maison voisine de l'établissement, actionna la compagnie en réparation de dommages qu'il prétendait avoir éprouvés, et réclama notamment 12,000 francs par an pour le préjudice permanent que lui devait causer le voisinage de l'usine.
La compagnie soutint, quant à ce chef de conclusions, qu'une indemnité pour le préjudice causé par le voisinage de l'usine ne pouvait être accordée, sans qu'il y eût atteinte portée à l'autorisation administrative, obtenue après enquête de commodo et incommodOy non suivie d'opposition ; et qu'en conséquence, le tribunal était incompétent.
Un jugement du 2 août 1843 condamna la compagnie à payer au sieur Laurent, à titre de réparation de la dépréciation notable que causait à sa propriété l'odeur fétide, produite par la vidange des résidus de l'usine et les exhalaisons qui s'en échappaient, 100 fr. par an d'indemnité, aussi longtemps que subsisterait cette usine.
Sur la question de compétence, le jugement portait en substance, d'après l'analyse qu'en donne le Recmil de MM. Dalloz, que si l'administration avait autorisé l'établissement de l'usine après enquête de commodo et incommodo , cette enquête, évidemment équitable et protectrice quand l'administration l'a faite pour s'éclairer sur une décision d'ordre public qu'il était dans son droit et dans son devoir de prendre, ne m. 3
saurait engager le règlement des intérêts purement privés sous le prétexte du silence des parties, silence qu'elles ont pu garder, ou parce qu'elles étaient absentes, ou parce qu'elles ignoraient le préjudice que leur occasionnerait le voisinage de l'usine ; que les propriétaires de l'usine devaient savoir, d'ailleurs, que l'administration, compétente pour savoir ce qui blesse ou non l'ordre public, est sans droit pour régler les intérêts privés entre eux, et que de ce qu'elle a reconnu que l'établissement d'une usine dans telle ou telle localité ne compromettra ni la sûreté, ni la santé publique,fil ne s'ensuit aucunement qu'il ne pourra point en résulter de dommages d'un ordre secondaire, de dommages purement privés , à l'égard de quelques voisins dont il lui appartient sans doute de protéger les intérêts, mais dont elle ne peut étouffer les droits.
Sur l'appel, la cour royale de Dijon, par arrêt du 7 février 1844, confirma le jugement, adopta ses motifs et, toutefois, « considérant que le tribunal « devait se borner à accorder l'indemnité par lui « fixée, seulement pendant le temps qlie le préjudice « causé et apprécié subsisterait, » ordonna que l'indemnité allouée serait payée tant que durerait le dommage et non tant que l'usine existerait, ainsi que l'avaient décidé les premiers juges.
La compagnie déféra cet arrêt à la censure de la cour de cassation comme entaché d'une violation des lois des 16-24 août 1790, t. II, art. 13, et 16 fructidor an III, et d'une .fausse application de l'art. H du décret du 15 octobre 1810.
Le langage qu'elle tint à Tappui de son pourvoi peut se résumer ainsi :
Après l'autorisation administrative accordée à un établissement incommode ou insalubre^ suivant les formalités prescrites par le décret du IS octobre 1810, et non suivie d'opposition devant le conseil de préfecture, ni de recours au conseil d'Etat, l'existence de cette usine ne peut plus être attaquée dans un intérêt privé, soit devant l'autorité administrative, puisque tout est consommé, soit devant les tribu naux qui n'ont pas le droit d'empêcher l'effet d'un acte administratif. Or , l'arrêt attaqué ne tend à rien moins qu'à apporter au maintien de l'usine des demandeurs une condition financière qui constitue une condition nouvelle, qu'il n'appartenait pas à l'autorité judiciaire dé créer au préjudice des attributions de l'administration.
Sans doute les tribunaux seraient compétents pour statuer sur des dommages effectivement et réellement causés par une exploitation nuisible sur une partie quelconque de la propriété des particuliers.
Les tribunaux seraient encore compétents pour connaître des dommages occasionnés par une exploitation abusive, puisque, dans ce cas, elle constituerait un délit ou un quasi-délit. Mais on ne comprend pas que la simple dépréciation ou la moinsvalue, le dommage indirect qui peut éventuellement résulter de la formation et du voisinage d'un établissement insalubre régulièrement autorisé, soit de nature à fonder une action en dommages-intérêts. Dès l'instant que l'établissement est autorisé par le pouvoir compétent, les concessionnaires ne font
qu'user de leur droit en se conformant à la loi de leur autorisation. S'ils s'écartent de cette loi, il y a recours à l'autorité administrative pour les contraindre à l'observer ; il y a aussi recours à l'autorité judiciaire à raison des dommages-intérêts qui peuvent être dus pour cette infraction. Mais s'ils s'y conforment, et l'arrêt attaqué ne constate nullement que les demandeurs n'aient point respecté les conditions de leur autorisation, ils ne peuvent être responsables d'un dommage occasionné par le fait immédiat de l'administration.
L'arrêt fut rendu par la chambre des requêtes, en ces termes :
« La cour ; — Attendu qu'il est constaté en fait, « par l'arrêt attaqué, que l'odeur fétide, produite u par la vidange des résidus de l'usine établie à « Châlons pour la fabrication du gaz, et les exha- « laisons qui s'en échappent, causent un préjudice à « Laurent, en dépréciant notablement sa propriété ;
« Attendu, en droit, que rautorisation donnée par « l'administration à un établissement classé parmi « les établissements insalubres ou incommodes , « n'est accordée que sauf les droits des tiers, et sous « la condition tacite pour le concessionnaire de (( répondre devant qui de droit, des suites possibles « de son exploitation ;
« Qu'il appartient aux tribunaux, seuls compé- « tents pour statuer sur les questions d'intérêt privé, « de constater le dommage causé aux propriétés voi- « sines par l'établissement autorisé, et de condamner « celui qui en est l'auteur à le réparer;
« Rejette, etc.. »
25. — La même doctrine est exprimée dans l'arrêt de la chambre civile du 28 février 1848. Il y est dit que * l'autorisation donnée par l'administration pour un <t établissement classé comme insalubre ou incom- « mode n'est accordée que sauf les droits des tiers, « et que la condition pour le concessionnaire de <i répondre des suites de son exploitation existe de « plein droit, qu'elle ait ou non été exprimée ; qu'il « appartient aux tribunaux, seuls compétents pour « statuer sur de purs intérêts privés, de constater « si un dommage susceptible d'indemnité ou de « réparation a été causé aux propriétés voisines, et < de prononcer, s'il y a lieu, des réparations et « indemnités ; qu'en statuant sur ces questions, « l'autorité judiciaire ne s'immisce pas dans l'acte « administratif qui a autorisé l'établissement. » (1).
Lajurisprudence est donc certaine, et n'a jamais eu d'hésitation sur le droit à l'indemnité, ni sur la compétence exclusive des juridictions civiles pour en connaître.
26. — Mais la controverse est venue des auteurs, €t, chose remarquable, ce sont les jurisconsultes du droit commun qui ont pris parti pour les industriels et qui ont soutenu que les propriétaires d'établissements classés et autorisés par l'administration , étaient, tant qu'ils exécutaient les conditions auxquelles ils avaient été soumis, à l'abri de toute réclamation.
Une dissertation de M. Duvergier, insérée au t. X, pages 425 et 601 de la Retme étrangère et française de
(1) Un arrêt de la chambre civile du 8 juin 1857 (Barthélémy) va même plus loin, ainsi que je Texpliquerai bientôt.
législation, de jurisprudence et S économie politiquey a précisément pour objet de justifier cette opinion.
Son raisonnement est celui-ci :
(( Le droit de propriété consiste dans l'usage le « plus absolu des choses.
« Toutefois, les lois et les règlements peuvent lui <c imposer des bornes.
« L'autorité administrative est seule chargée du « soin de faire les règlements ; elle a spécialement « reçu la mission de régler tout ce qui est relatif aux « établissements industriels, de les classer, de fixer « les lieux où ils peuvent se placer, de déterminer « les procédés qu'ils doivent employer, et les pré-
< cautions qu'ils sont obligés de prendre.
€ En conséquence, lorsqu'un établissement fonc- « tionne, en respectant les lois et les dispositions des « règlements, soit généraux, soit spéciaux, celui qui « l'exploite ne franchit point les limites assignées à « l'exercice du droit de propriété.
« Personne ne peut donc réclamer la réparation « du préjudice qu'il cause, car Texercice d'un droit « ne peut jamais donner naissance à une action en « dommages-intérêts. »
Il cite à l'appui de ce système, les écrits des anciens jurisconsultes et, notamment, ce passage de Domat :
€ Les ouvrages ou autres choses que chacun peut « faire ou avoir chez lui, et qui répandent dans les « appartements de ceux qui ont une partie de la
< même maison, ou chez les voisins, une fumée ou c des odeurs incommodes, comme les ouvrages des « tanneurs et des teinturiers ; et les autres di£fé- « rentes incommodités qu'un voisin peut causer à
a l'autre, doivent se souffrir si la servitude en est a établie, et s'il n'y a point de servitude, l'incommo- «i dite sera soufferte ou empêchée, selon la qualité des « lieux et celle de l'incommodité, et selon que les « règles de la police ou l'usage, s'il y en a, y auront <i pourvu (1). »
27. — M. Duvergier aborde ensuite le système qui consiste à soutenir que l'administration, au moment où elle autorise et règle l'exploitation d'une usine, ne s'occupe de ses inconvénients qu'au point de vue de l'intérêt général, et, après s'être efforcé de démontrer qu'on ne peut admettre ici une distinction absolue entre les inconvénients généraux et les inconr vénients particuliers et personnels -à certaines propriétés, il poursuit :
« Toutefois, on peut insister et prétendre que si « l'administration examine les inconvénients parti- « culiers et personnels, elle le fait sous un point de « vue différent que les tribunaux saisis d'une dett mande en dommages-intérêrt^ ; que l'autorité admi- « nistrative apprécie seulement le danger, rincammo- « dite ou l'insalubrité des établissements industriels; « que lorsqu'elle en autorise la formation, elle dé- « clare seulement que le voisinage restera exposé « au danger, subira les chances de l'insalubrité, et a sera soumis à l'incommodité ; mais qu'elle ne décide •< point que le dommage matériel qui serait causé aux « propriétés voisines, devra être supporté par elles ; « que, par conséquent, si ce dommage survient, les « tribunaux peuvent en ordonner la réparation,
(i) Liv. 1, til. Xll, secl. ii, n«> 10.
40 DROIT ADUINISTRATIF APPLIQUÉ.
« sans empiéter sur les attributions de l'autorité « administrative, sans juger le contraire de ce qu'elle a a jugé, sans décider autrement qu'elle ne Ta fait.
« Cette doctrine a été adoptée par quelques auteurs 0 recommandables, et quelques décisions l'ont cona sacrée. On l'a formulée en disant qu'il fallait distin- « guer entre le dommage wiorai et le dommage mor « térifl; que si le premier ne pouvait donner ouvera ture à une action en dommages-intérêts devant les « tribunaux, le second autorisait à réclamer une in- « demnité.
« Cette théorie ingénieuse, la seule qui ne soit pas « en contradiction ouverte avec les textes de la loi et a les principes les plus constants de notre droit, ne « peut cependant supporter un sérieux examen.
« Elle pourrait être vraie, si, pour jouir de sapro- « priété, il fallait avoir la permission d'une autorité « quelconque ; si les actes de celui qui use de sa chose « n'étaient licites, qu'à la condition d'être expressé- « ment autorisés par une loi ou par un règlement. « Mais c'est le principe contraire qui est écrit dans « l'art. 544 du Code civil, et qui domine toute la lé- « gislation. Pour qu'un fait par lequel un propriétaire c tire de sa chose l'utilité qu'elle est susceptible de « produire, soit condamnable, il faut que la loi ou le « règlement le prohibe. En cette matière surtout, ce « qui n'est pas défendu est permis. Ainsi l'industriel <c qui, en exploitant son usine, cause un dommage « moral et un dommage matériel à ses voisins, a le 4i droit de repousser leurs plaintes et leurs réclama- « tionsen disant : Le fait qui vous est préjudiciable « n'est pas une faute, car il n'est prohibé par aucune
loi, par aucun règlement; cela suffit à ma défense. En Ce qui touche le dommage moral, j'ai une raison de plus à faire valoir; non-seulement, je ne suis en contravention avec aucune disposition, mais encore j'ai une autorisation formelle, a En d'autres termes, il faut toujours en revenir à cette idée simple, générale et féconde, que le droit de propriété s'étend et s'exerce de la manière la plus absolue, tant qu'il ne rencontre point une loi ou un règlement qui le restreigne et qui le modifie. « Admettons, toutefois, la distinction entre ce qu'on appelle le dommage moral et le dommage matérkh supposons qu'il y ait action pour réparation du second, et voyons dans quels cas on peut se plaindre d'un préjudice de cette dernière espèce. « D'abord, il importe de bien préciser le sens des expressions qu'on emploie. Ces mots dommage moral et dommage matériel paraissent, au premier aperçu, avoir une signification fort claire ; mais, pour peu qu'on descende dans l'application, on reconnaît qu'ils laissent du vague et de l'incertitude; d'ailleurs^ ils ne sont pas employés par la loi, ils ne peuvent donc avoir qu'une autorité doctrinale, qui ne commande point une soumission absolue ; et il est libre à chacun de proposer une formule qui présente plus de précision ; on la trouve en s'attachant aux textes.
€ Les premiers actes de la législation relative aux établissements industriels, objets de précautions spéciales, les ont qualifiés à' établissements qui répanderit une odeur insalubre ou incommode. « Cette désignation n'était ni exacte, ni complète.
« Certains établissements peuvent être insalubres ou i( incommodes, autrement que par Todeur qui s'en « exhale. Tels sont ceux qui produisent du bruit ; « comme ks batteurs d'or et cC argent, les batteurs d'écorce, « les fabricants de boutons métalliqussy les tréfileries, « les moulins, etc. D'autres ne sont ni incommodes, »( ni insalubres, mais ils présentent de très-graves « dangers d'explosion ou d'incendie.
« Aussi la nomenclature publiée en 1825, par M. le « ministre de l'intérieur, est-elle intitulée :
« Etat général des établissements insalubres, in- € commodes ou dangereux.
« Depuis cette époque, les nouveaux états ou les « différentes ordonnances royales qui ont complété « le classement ont employé la même dénomination.
« Elle est très-significative ; elle indique clairement « que l'autorité administrative prend en considéra- « tion trois éléments de dommage : le danger, fin- « commodité et l'insalubrité.
« En conséquence, au moment où elle autorise un « établissement classé, elle prévoit que les propriétés a voisines auront à supporter l'une des trois espèces u de préjudice, peut-être toutes les trois réunies; « elle prévoit et passe outre ; elle condamne les voi- « sins à souffrir, sans se plaindre, le mal qu'elle con- « naît et dont elle a mesuré l'étendue.
a Ce mal consiste dans la dépréciation qu'éprouve tt une propriété qu'une explosion ou un incendie peut a détruire à chaque instant, sur laquelle s'étendent « des émanations nuisibles, ou dont de mauvaises « odeurs ou un bruit plus ou moins intense rendent a l'habitation désagréable.
« Tout cela, encore une fois, est prévu et doit être a subi sans réclamation.
c Mais, si le dommage a un autre caractère, si la « propriété subit un retranchement matériel, une dé- « térioration physique, alors on conçoit que celui « qui éprouve ce retranchement, cette détérioration, « soutienne que l'autorité administrative n'a pas « prévu que les choses iraient jusque-là ; qu'elle n'a « pas entendu autoriser cette diminution matérielle « etvisiblede la propriété; qu'en conséquence, le « propriétaire de l'établissement cesse d'être protégé « par l'autorisation qu'il a obtenue, et doit indem- < niser ceux qu'il lèse.
« La distinction, ainsi entendue, ne présente plus « aucune difficulté dans l'application.
« On n'a qu'à se demander si le préjudice souffert « est au nombre des inconvénients bien déterminés « que r-administration a eus en vue ; et, selon que la « réponse est affirmative ou négative, on doit rejeter « ou admettre l'action en dommages-intérêts. >
28. — Enfin, l'auteur, après avoir cherché à démontrer par la citation des opinions de M. Cormenin, de M. Trébuchet (Voy. Code des établmernents incommodes ou insalubres,]^. 99 et suiv.), de M. Taillandier (Voy. Traité des établissements insalubres, p. 153), et par la discussion d'un arrêt de la cour de cassation du 3 mai 1827, que la jurisprudence a, depuis longtemps, consacré la distinction entre les deux espèces de préjudice que peuvent causer les établissements industriels, et décidé que les tribunaux ne pourraient statuer que sur la demande en réparation de dommages matériels, formule sa conclusion en ces termes :
Digiti
« On est donc autorisé à conclure que le droit de « propriété peut nuire à autrui par son exercice, lors- « que cet exercice n'a rien de contraire aux lois et « règlements, que cela est vrai surtout, lorsqu'il s'ait git d'établissements industriels classés et autorisés « et qu'enfin si cette doctrine était contestée, il fau- « draitau moins, et, dans tous les cas, reconnaître « que le dommage matériel, la diminution réelle de a la propriété voisine, peut seule justifier une action « en indemnité et que les tribunaux ne doivent point « accorder de dédommagement, à raison de la moins- « value résultant du danger, de l'insalubrité ou de tt l'incommodité, la justice administrative l'ayant ap- « précié. »
29. — Pour dénier en principe le droit à l'indemnité et lutter, sur ce point, contre une jurisprudence aussi positive que constante, M. Duvergier ne s'appuie que sur l'art. 544 du Code Napoléon. Tout est pour lui dans la disposition de cet article, qui n'admet pour le droit de propriété d'autre restriction que celle qui peut résulter d'une loi ou d'un règlement. Le droit de propriété, s'écrie-t-il, consiste dans l'usage le plus absolu des choses ; les lois et les règlements peuvent seuls lui imposer des bornes I
Mais il y a là une méprise. Le droit de propriété, dans l'art. 544, n'est défini et garanti que vis-à vis du droit de l'Etat et de la cité. Ce n'est que pour l'Etat et la cité, ce n'est que dans ses rapports avec l'ordre public, que le droit de propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu'on n'en fasse pas un usage prohibé parles lois et les règlements.
Or, dans la question du droit à une * indemnité en matière d'établissements autorisés, la difficulté n'est pas dans une conciliation à ménager entre le droit de propriété et les exigences de Tordre public. Le droit de propriété du fabricant vient se heurter contre le droit de propriété du voisin ; et le droit de propriété n'est ni plus ni moins étendu, et ne doit être ni plus ni moins respecté dans les mains de l'un que dans celles de l'autre. Ce n'est point de l'art 544, c'est de l'obligation naturelle et légale de ne causer à la propriété d'autrui aucun dommage, qu'il faut faire sortir la solution.
Est-ce à dire que le décret de 1810 et l'ordonnance de 1815 sont étrangers à la question et qu'on n'a nul compte à faire de leurs dispositions?
Non certainement.
L'industrie était à la merci d'un intolérable arbitraire; et c'est dans son intérêt, plus encore que dans l'intérêt de la propriété, que le décret du 15 octobre 1810 est venu instituer un régime spécial' pour les manufactures dangereuses, insalubres ou incommodes. Le but de ce décret a été de pourvoir, par des règles particulières, aux relations de voisinage entre ces sortes d'établissements et les propriétés qui les entourent, et il suffit de pénétrer l'esprit de ses dispositions, qui, en cela, ont le caractère et la force de la loi, pour comprendre qu'il a procédé comme à un arbitrage.
L'autorité administrative a été constituée juge de la question de dangers et d'inconvénients, en ce sens que la permission qu'elle délivre légitime l'existence de l'établissement, et le couvre à l'encontre de toute
action qui tendrait à établir devant le tribunal, gardien de la propriété privée, que rétablissement est nuisible ou dangereux, incommode ou désagréable, et à obtenir que l'exploitation en soit interdite ou soumise à certaines restrictions.
Mais, en même temps et pour ménager une juste satisfaction au principe, que chacun n'est libre dans Tusage qu'il fait de sa chose qu'à la condition de ne pas nuire à la chose d'autrui, les auteurs du décret ont entendu que le dommage que la propriété voisine viendrait à éprouver, donnerait lieu à une réparation sous forme d'indemnité. Ils s'en sont expliqués et dans l'art. H, et dans le passage de l'exposé des motifs que nous avons reproduit.
La Cour de cassation se montre disposée dans un un arrêt du 8 juin 1857, (Barthélémy), à dégager l'intervention de l'autorité judiciaire de toute restriction et de toute entrave; elle reconnaît et déclare qu'il est dans le droit du juge non-seulement d'allouer une indemnité pour dommage, mais de condamner l'industriel à faire cesser la cause du préjudice soit en supprimant l'établissement autorisé, soit en le déplaçant. Nous ne saurions, quant à nous, souscrire à cette doctrine ; elle nous semble mener droit à un conflit avec l'autorité administrative, et elle réduit à néant pour l'industrie, la protection que se proposait de lui assurer l'auteur du décret de 4810. Un arrêt du 24 avril 1865, sans aller aussi loin, se borne à constater le droit des tribunaux d'accorder des dommagesintérêts dont ils ont l'appréciation souveraine ; mais n'est-ce pas toujours au fond la même chose puisque le taux des dommages-intérêts peut être tel que la
suppression ou le déplacement de rétablissement autorisé par Tadministration soit le seul parti possible ? Nous ne nous étonnons donc pas que cette doctrine rencontre de la résistance (Voy. dans la Gazette des Tribunaux du 30 avril 1865, un arrêt de Paris du 22 avril précédent) et nous ferons, d'ailleurs, remarquer que les deux arrêts cités de la Cour de cassation , s'ils sont conçus en termes généraux, sont néanmoins rendus, à l'occasion non d'établissements classés, mais d'établissements soumis à des prescriptions spéciales de police.
On voit que nous nous rallions à la doctrine, que M. Duvergier signalait comme ingénieuse, et à laquelle il déclarait n'avoir à opposer que l'art. 544, article sur lequel il édifiait un raisonnement dont nous croyons avoir fait justice.
30. — Pour l'application de cette doctrine , le conseil d'Etat a admis dans deux ordonnances, l'une du 15 décembre 1824 (Lez,) et l'autre du 27 décembre 1826 (Paris), une distinction entre la dépréciation résultant du voisinage des établissements autorisés et les dommages matériels causés par leur exploitation. La Cour de cassation semble, au contraire, disposée à donner plus d'extension au droit à l'indemnité ; elle se refuse à le limiter au cas où il y a eu dommage matériel, c'est-à-dire retranchement ou altération physique de la chose d'autrui, et reconnaît aux tiers le droit de réclamer des dommages-intérêts, dès qu'il est constaté que le préjudice pour leurs propriétés excède les obligations ordinaires du voisinage. (Voy. arrêt du 20 févr. 1849.)
Pour nous, sans adopter une distinction absolue
entre la dépréciation et le dommage matériel, nous ne saurions souscrire à la règle consacrée par l'arrêt que nous venons de citer. Nous avons cherché à démontrer que le but de la législation propre aux ateliers dangereux ou incommodes, avait été précisément de déroger aux obligations ordinaires du voisinage, et d'imposer à la propriété l'obligation de supporter ce que nous appellerons les inconvénients généraux de ces sortes d'établissements. Nous dirons donc, qu'à notre avis, le droit et le devoir des tribunaux, pour répondre au vœu de la loi, qui a été de concilier la protection due à l'industrie avec le respect dû à la propriété, est de n'accorder d'indemnité que pour le préjudice résultant de dommages réellement soufferts dans les produits, dans le revenu de la propriété de celui qui se plaint (1).
31. — Dans ce système, on n'a aucune peine à se rendre compte de la situation faite aux ateliers non classés. Les établissements restés en dehors de la nomenclature ou que l'administration n'a pas cru devoir assimilera ceux qui s'y trouvent compris, ne se trouvent pas soumis à l'empire d'une législation spéciale. Il est rationnel, soit qu'il s'agisse de protéger leur existence, soit que l'on ait à subordonner leur exploitation aux droits des propriétaires voisins, de ne se décider que par les règles et d'après les principes du droit commun. Nous ne pouvons qu'applaudir à un
(1) La cour de cassation, dans ses arrêts antérieurs à celui de 1849, ne semble point éloignée de celte doctrine. 11 est à remarquer, en effet, qu'elle prend presque toujours le soin de rappeler que, dans le fait, il y avait dommage matériel (Voy. arrêts du 19 juillet 1826 et du 3 mai 1821)
arrêt de la chambre civile du 27 novembre 1844, par lequel la cour de cassation déclare que l'incommodité et, par exemple, celle résultant du bruit causé par l'exercice d'une industrie non classée, est susceptible de donner lieu à une indemnité ; mais que ce n'est que dans le cas où, par son intensité et sa continuité, le bruit est porté à un degré qui excède la mesure des obligations ordinaires du voisinage, qu'il peut y avoir lieu à indemnité.
32. — La distinction n'est pas moins simple entre les établissements classés et ceux qui ne le sont pas, relativement à la nature des réparations qu'il appartient au juge d'accorder.
Pour les établissements non classés, le juge n'est pas tenu de se borner à allouer des dommages-intérêts pour le préjudice réalisé, sa mission est aussi de pourvoir à la cessation du préjudice pour l'avenir. Il ordonne l'exécution des travaux, l'emploi des précautions et soumet l'exploitation aux modifications et restrictions qui lui paraissent nécessaires pour conjurer le mal. Le droit irait même jusqu' à l'interdiction de l'industrie, si son exercice devait inévitablement porter une trop grave atteinte à la propriété du voisin. (Voy. arrêt du 27nov. 1844.)
A regard des établissements classés, il en est autrement. Le législateur, nous l'avons dit, s'est interposé comme arbitre entre l'industrie et la propriété. L'autorisation a cet effet de couvrir l'existence de l'établissement, de régulariser son exploitation et de lier, à ce double point de vue, la juridiction civile. Le droit de propriété, dans ses rapports avec le droit que le fabricant tient de la permission délivrée par l'an-
torité administrative, se résout en un simple droit à une indemnité. On ne peut donc jamais songer à demander au juge ni d'interdire Texercice de l'industrie autorisée, ni môme d'altérer en rien les conditions qui lui sont faites par l'acte d'autorisation.
33. — La doctrine qui refuse au décret de 1810 la portée que nous lui prétons et qui accorde l'indemnité pour tout ce qui, en fait de préjudice, excède les obligations ordinaires du voisinage, admet aussi la limite que nous assignons au pouvoir du juge, et elle la justifie en disant que l'autorité judiciaire ne pourrait interdire ou modifier l'exploitation d'un établissement autorisé, sans s'immiscer dans l'acte d'autorisation, et sans violer, par cela même, les lois séparatives du pouvoir administratif et du pouvoir judiciaire. (Voy. arrêt du 28 févr. 1848.) Mais cette explication ne nous semble rien moins que satisfaisante. S'il est vrai, suivant la jurisprudence que nous combattons, que l'autorisation n'est accordée que sauf les droits des tiers, pourquoi ne pas aller jusqu'au bout, et ne pas reconnaître qu'elle ne constitue qu'une permission de police ; que l'administration, en la délivrant, se borne à dire je n'empêche, et laisse d'ailleurs à celui qui l'a obtenue, le soin de faire lever tous les obstacles qu'il est exposé à rencontrer de la part de tiers armés des droits placés sous la garantie des lois civiles? Il n'y a vraiment pas de milieu à garder : ou il faut attribuer à l'autorisation le caractère d'une décision' dont les effets doivent porter, dans une certaine mesure, sur les droits des tiers, ou il faut ne voir dans l'autorisation qu'une permission délivrée sous le rapport de la police et avec laquelle le juge n'a rien à
démêier, lorsqu'il s'agit pour lui de sauvegarder les droits privés, et arriver ainsi à une conséquence incompatible avec l'esprit et le but delà législation sur les manufactures dangereuses ou incommodes. (Yoy. 5w/)mn°621.)
