DES COMMUNES

Préliminaires.

i57. — L'association communale a sa raison dans la loi de sociabilité qui domine l'espèce humaine.

458. — Des rapports de la commune avec TÉlal. i59. — Division du sujet.

457. — L'association communale se rencontre chez tous les peuples civilisés, parce qu'elle a sa raison dans la loi de sociabilité qui domine Thumanité. Le besoin qui porte les hommes à se constituer en corps de nation, pousse les individus fixés sur un même point à se réunir afin de pourvoir en commun aux intérêts particuliers à la localité. La commune forme ainsi une société dans le sein de la société générale, qui forme l'État.

458. — Tous les peuples se sont accordés à soumettre à l'empire des institutions créées pour la nation entière, non-seulement les rapports de la nation avec les autres nations et des communes entre elles, mais encore tous les intérêts, tous les besoins que leur nature permet ou commande de régler par des lois générales. Mais, même dans la direction des choses qui lui sont particulières, convient-il d'assurer à la commune, au regard du pouvoir qui préside à l'administration des intérêts généraux, une indépendance absolue ?

« Si la commune, considérée en elle-même, dans

son origine et dans son développement historique et social a droit d'être comptée comme une petite société ayant son individualité particulière indépendante et séparée de cette association plus étendue qui constitue la nation, c'est là un point de vue plus théorique que pratique, plus philosophique qu'administratif ; ou plutôt ce n'est là qu'une des faces de la question. Les membres de l'association communale sont citoyens dans l'État ; ils ont des droits à exercer et des devoirs à remplir vis-à-vis du gouvernement de leur pays. La communauté qu'ils forment par leur réunion locale n'est-elle-même qu'une partie intégrante et essentielle de la nation que constitue Feosemble de ces communautés liées entre elles par de> relations politiques et administratives. L'autorité communale a son rang et son action dans le mécanisme des institutions gouvernementales. C'est et* que constatait et proclamait l'assemblée constituante en 4789, quand elle « joignait aux fonctions propiv> ^ au pouvoir municipal des fonctions propres à l'adc ministration générale de l'État et qui seraieot « déléguées par elle. » Ce principe se retrouve encore aujourd'hui dans toute notre législation.

« La commune a donc un double caractère : personne civile, elle a ses biens, ses intérêts distincts dt ceux de l'État, son administration particulière pour surveiller et gérer 308 affaires; personne politique, elle tient à l'État, elle reçoit de lui des pouvoirs et doit, par conséquent, être soumise à son autorité jm*litique. M. Heurion de Pansey, cet infatigable défenseur des libertés communales, ne méconnaît pas oeltt» vérité et l'explique ainsi : « La réunion de ccspelilt^

Tlï. li. CHAP. VI. — DES COMMUNES. 499

« peuplades en un seul faisceau^ les plaça dans une < position tout à fait nouvelle. Chacune d'elles existe « tout à la fois comme famille particulière et comme « fraction d'une famille plus considérable ; sous ce « double rapport, elles furent subordonnées à deux « régimes bien distincts, la loi municipale et la loi <f politique. »

« Cette considération suffit pour établir que certains rapports de dépendance sont nécessaires entre la commune et l'État.

« Mais en ne considérant le pouvoir municipal que comme administrateur de la commune, on ne saurait encore admettre qu'il soit complètement indépendant du gouvernement : celui-ci a toujours exercé à l'égard des communes, une autorité de tutelle administrative, qu'il est facile de justifier.

« Supposons la commune constituée comme une association spéciale et pour ainsi dire privée. A ce titre, elle s'administre elle-même ; elle choisit librement les magistrats qu'elle juge dignes de sa conliance et auxquels elle remet le soin de ses aflaires. Mais l'autorité de ce pouvoir est nécessairement restreinte aux limites mêmes de la circonscription communale ; il n'est investi que de l'administration des intérêts locaux. Son action s'arrête et il devient usurpateur toutes les fois que, dépassant ces bornes, il veut toucher à ce qui est d'intérêt public. Des garanties sont dues à cet égard au gouvernement. Il faut qu'il puisse connaître tous les actes du pouvoir municipal, qu'il les surveille et qu'il soil armé de pouvoirs suffisants pour maintenir son autorité dans le cercle de ses attributions.

•iOO DROIT ADMINISTRATIF APPLIQUÉ.

« Ce n'est pas tout. Admettons, si Ton veut, que le corps municipal observe rigoureusement les prescriptions légales qui règlent et limitent son action. Dans l'exercice des pouvoirs administratifs qui lui appartiennent, il peut blesser les droits ou les intérêts privés des membres de la communauté. C'est à tort que, pour écarter la crainte des abus, on s'attacherait à cette circonstance, que le corps municipal, élu par les habitants, ne peut être animé contre eux d'intentions hostiles ou malveillantes. La nature humaine ne comporte pas tant de sagesse et de modération. Qu'on ne perde pas de vue, d'ailleurs, qu'il s'agit ici des plus petites communes comme des plus grandes villes ; que moins les intelligences sont éclairées, et moins les sentiments sont élevés, plus on trouve la majorité disposée à faire sentir, d'une façon injuste et vexatoire, le poids de sa puissances la minorité. L'ordre général serait troublé dans l'État, s'il en était ainsi. Il faut que, dans ce cas, chaque citoyen trouve aide et protection près de l'administration supérieure, investie de pouvoirs suffisants de surveillance et de contrôle pour redresser les griefs, ou tout au moins réparer les erreurs.

« D'ailleurs, si les communes sont propriétaires, les biens qu'elles possèdent ont un caractère particulier. Ils constituent une sorte de fidéicommis. Ils sont le legs des générations passées aux générations à venir. La génération présente n'en a que l'usufruil. Elle supporte toutes les charges imposées par le droit commun à l'usufruitier ; elle ne jouit des produits qu'à la condition d'entretenir et de conserver le fonds pour le transmettre à ses successeurs. Si,dans certains

cas, elle peutaliéQer, ce ne doit être que pour satisfaire à une nécessité impérieuse, pour des entreprises utiles dont le résultat assuré soit d'augmenter un jour la prospérité commune. On ne peut permettre aux magistrats municipaux^ auxquels est momentanément confiée l'administration de la communauté, de compromettre l'avenir, par leur négligence, leur impéritie ou leur malversation. Us sont sans droit et sans qualité pour détériorer ce qui constitue le patrimoine de l'association. Us dépasseraient les limites de leur mandat, si, par des projets mal conçus, des aliénations imprudentes, des emprunts inopportuns, ils grevaient l'avenir et imposaient à leurs successeurs le poids de leurs propres fautes. Sous ce rapport, certains actes de l'autorité locale ne doivent s'accomplir qu'après avoir été approuvés par l'administration supérieure.

< Le pouvoir municipal a le devoir de maintenir <lans la commune la sûreté, la tranquillité, la salur brité ; d'y assurer et d'y conserver une viabilité facile: dans ce but il est chargé de la police municipale, de la police rurale, de la voirie. Mais vainement il prendrait les mesures les plus sages , vaine-> ment les habitants honnêtes et paisibles s'empresseraient de s'y conformer, si ceux que toute règle semble blesser et irriter, et il s'en trouve partout, pouvaient impunément refuser de s'y soumettre. U faut que les arrêtés municipaux de police ou de voirie soient revêtus d'une autorité qui, comme celle des lois, oblige les citoyens, et dont le respect soit assuré par des sanctions pénales que le juge doive appliquer. La puissance publique a seule le droit de

punir ; elle en use ici dans Tintérét du pouvoir municipal et pour lui prêter le secours de sa force.

« L'État vient également eu aide aux communes sous le rapport financier. Presque toutes sont loin de trouver , dans le produit de leurs biens^ des ressources suffisantes pour subvenir à leurs dépenses. Personne ne se fera l'illusion de croire qu'elles pourraient pourvoir aux nécessités de leurs budgets en s' adressant à la générosité des habitants et en leur demandant un sacrifice purement volontaire. Il faut qu'elles puissent profiter de l'impôt, et qu'aux contributions destinées aux services publics viennent s'ajouter des contributions spéciales affectées aux besoins communaux. Mais l'impôt n'appartient qu'à la nation ; elle seule, par l'organe du pouvoir législatif qu'elle élit, le vote et en dispose. On ne saurait laisser aux communes la liberté d'imposer ellesmêmes leurs habitants, sans risquer de tarir promptement, dans sa source la plus précieuse, la fortune publique, et d'épuiser follement les facultés contributives du pays. Le concours du pouvoir central leur est donc nécessaire pour qu'elles puissent se créer un revenu à l'aide d'impositions établies, perçues et recouvrées en même temps et dans la même forme que les impositions publiques.

« L'État, qui, par l'autorité de la justice, fait respecter, dans chaque localité, la police et la voirie municipales ; qui, par le budget, procure et garantit aux communes des ressources financières, ne peut rester ni indifférent, ni complètement étranger à leur administration.

« Ce n'est ni par abus, ni par une extension exa-

gérée du principe de la décentralisation qu'elles ont été placées sous la tutelle administrative. Trop faibles si elles étaient réduites à leurs propres forces, leur existence et leur prospérité touchent de trop près à l'intérêt public pour qu'elles soient abandonnées à elles-mêmes. La loi leur doit une protection et des garanties analogues à celles qu'elle doit aux mineurs. Sans doute cet état de minorité et les conséquences qu'il entraîne peuvent varier suivant les lieux et les temps, suivant le degré d'énergie des mœurs publiques et le développement intellectuel des populations. Mais le mineur, même émancipé, ne peut jamais avoir la plénitude absolue de ses droits.

« En résumé, la commune a son existence et son individualité propres ; personne politique, elle est subordonnée et soumise au pouvoir de l'État ; personne civile, elle agit spontanément et librement pour la gestion de ses affaires, sous la surveillance protectrice et tutélaire de l'administration supérieure. C'est sur cette base que doivent être organisées les institutions municipales (1). »

4S9. — Ces principes sont ceux de notre législation, des lois du 21 mars 1831 et 5 mai 1855 sur l'organisation des municipalités, et de celles du 18 juillet 1837 et du 24 juillet 1867 sur leurs attributions. C'est ce qui va ressortir de l'étude que nous avons à en faire et dans laquelle nous nous occuperons successivement de la circonscription de la commune, de son organisation, de son domaine, de ses

(1) J^extrais ce passage du rapport au conseil d'État, pour la loi star t'admimslration intérieure, rédigé par M. Vuitry, aujourd'hui président de ce conseil.

dettes, de sa comptabilité, des actions juridiques qui peuvent la concerner et enfin des transactions dans lesquelles elle peut avoir à s'engager.

Art. i. — Circonscription de la commime.

460. — Les institutions communales doivent être en rapport avec

retendue de la commune.

461. — De Tautorité chargée de prononcer sur la circonscription

des communes.