Exécution des conditions de la réunion

460. — Avant de considérer le pouvoir institué au sein de la commune , il importe de circonscrire les limites de son territoire. Car, suivant que son étendue sera plus ou moins grande , sa population plus ou moins nombreuse, la commune formera une corporation puissante et animée ou une agrégation sans force et sans vie, et son organisation devra tendre à la modérer et à la diriger dans ses mouvements ou à soutenir sa faiblesse et à l'arracher à l'inertie.

461 . — En France, la circonscription des communes s'est faite au hasard des événements, en raison des droits de communautés ou des anciens propriétaires seigneuriaux, des chartes royales, des ressorts du culte. Dans le principe, le législateur a eu seul le pouvoir de prononcer les séparations, distractions et

TiT. II. CHAP. VI. — DES COMUUNES. 505

réunions. (Voy. L. du 3 sept. 1791, lit. II, art. 8.) Vers l'an VIII, le gouvernement s'était emparé de ce droit pour l'exercer toutes les fois qu'il s'agissait de communes situées dans un même canton, et que, par suite, ses opérations n'apportaient aucune modification aux circonscriptions électorales. Aujourd'hui, la loi du 18 juillet 1837 et l'art. 13 de la loi du 24 juillet 1867 laissent, dans certains cas, la question à la décision du préfet ou du chef de l'Etat et exigent, dans d'autres, l'intervention du législateur. Pour que la sanction législative soit nécessaire, il faut la réunion de ces deux circonstances , 1® que le projet modifie les limites d'un canton, d'un arrondissement ou d'un département; 2° que le conseil général refuse son adhésion à la mesure proposée. Dans tous les autres cas, il est statué par un décret ou par un arrêté préfectoral. Le préfet statue lorsque les deux conditions suivantes se trouvent réunies : 1® Avis favorable du conseil municipal ou des conseils municipaux assistés des plus imposés ; 2® avis conforme du conseil général. Il n'y a pas lieu de distinguer si le projet consiste à distraire une section, soit pour la réunir à une autre commune, soit pour l'ériger en municipalité distincte, ou à réunii* ensemble plusieurs communes. L'assentiment du conseil municipal assisté des plus imposés et Tavis conforme du conseil général suffisent pour rendre le préfet compétent. Ni l'étendue du territoire, ni le chiffre de la population de la commune ou des communes intéressées ne sont pris en considération par la loi. Si le conseil général est favorable à la mesure, malgré l'opposition des conseils municipaux intéressés > il est statué par un décret rendu dans

SOÎ DROIT ADMlNiSFRATlF APPLIQUE.

la forme des règlements d'administration publique. (Voy. L. 24 juillet 1867, art. 13.)

462. — Lorsqu'il s'agit de réunir plusieurs communes en une seule, ou de distraire une section d'une commune, soit pour la réunir à une autre, soit pour l'ériger en commune séparée, le préfet prescrit préalablement , dans les communes intéressées , une enquête tant sur le projet en lui-même que sur ses conditions.

Les conseils municipaux, assistés des plus imposés, en nombre égal à celui de leurs membres, les conseils d'arrondissement et le conseil général donnent leor avis. (Voy. L. 18 juillet 1837, art. 2.) Les avis qui, sans être explicitement contraires, sont accompagnés de réserves, doivent être regardés comme défavorables. (Voy. cire. min. int. 3 août 1867.)

Si le projet concerne une section de commune, il est créé, pour cette section, une commission syndicale. Un arrêté du préfet détermine le nombre des membres de cette commission. Ils sont élus par les électeurs municipaux domiciliés dans la section ; et si le nombre des électeurs n'est pas double de celui des membres à élire, la commission doit être composée des plus imposés de la section. Elle nomme son président et donne son avis sur le projet. (Voy. ibid., art. 3.)

Ces formes sont de rigueur. Le conseil d'État n'a point hésité à annuler une ordonnance royale qui avait prononcé la réunion d'une commune à une autre sans qu'il eût été procédé à une enquête préalable et sans que le conseil municipal de la commune réunie eût été appelé à donner son avis. (Voy. décr. 24 juillet 1848, commune de Renneville.)

463. — Mais U importe de ne pas confondre avec les réunions ou séparations^ les simples délimitations de territoires entre communes limitrophes. Lessimples délimitations ne peuvent compromettre l'individualité communale, leurs conséquences restent pleinement étrangères à la propriété ou à la jouissance des terrains (1), et elles ne constituent que des opérations purement administratives de FoflBce du préfet. (Voy. ord. 17 mars 1838, Carpentier ; 4 septembre 1840, commune de Fons, et arrêt de la cour de cassation du 13 février 1868 , communes de Eza et de Trinité- Victor,)

464. — Des dispositions claires et précises, fruit d'une discussion approfondie, ont prévu lesconsé-

(1) U faut cependant distinguer les fruits produits par le terrain et ceux auxquels il ne donne droit que par accession. Ainsi, on reconnaît que les herbes appelées varechs, sarts ou goémons profitent aux habitants de la commune qui embrasse dans ses limites le rivage ou les rochers sur lesquels on les récolte. (Voy. ord. 21 octobre 4835, commune de Sionville.) Les décrets rendus au mois de juillet 1853 pour la police de la pêche cotière, ont main tenu au profit des communes riveraines la concession du droit d'opérer cette récolte. 11 en résulte pour elles une aptitude à la jouissance de fruits qui proviennent du domaine public maritime. En s*attachant à la nature ainsi caractérisée du droit des communes, le conseil d'Etat décide qu'il appartient au ministre de la marine de statuer sur les contestations qui pourraient s'élever entre elles et, par exemple, de fixer la portion du rivage de la mer qui correspond au territoire de chacune des communes limitrophes. (Voy. décr. 31 mars 1865, comm. d'Agon.) Comme la décision ministérielle, si elle était entachée d'erreur, retirerait à l'une ou à l'autre des parties en litige une partie du bénéfice de la concession qui résulte des décrets de juillet 1853, on doit penser qu'un recours pourrait être formé par la voie contentieuse.

quences, quant aux biens, de la réunion et de la dt^ traction, et les ont soumises à des règles, dont le point de départ se trouve dans une distinction que nous retrouverons lorsque nous nous occuperons du domaine communal , entre les biens soumis à une jouissance en nature , ceux donnant des revenus applicables aux dépenses communes, et enfin les édifices et autres immeubles affectés à un usage public.

Envisageons d'abord le cas où une commune est réunie à une autre.

S'il s'agit de biens dont les fruits étaient perçus en nature, il est juste que les habitants de la commune en conservent la jouissance exclusive, qu'ils avaient précédemment. (Voy. L. 48 juillet 1837, art. 5.) Quant aux biens qui rapportent un revenu en aident, leur produit tombe dans la caisse communale ; on ne pourrait en laisser la jouissance exclusive à la com* mune réunie, sans rendre nécessaires deux budgets, deux comptabilités, et presque deux conseils municipaux. Enfin les édifices et autres immeubles, tels que temples et cimetières, servant à usage public, doivent toujours, à raison même de leur destination, être la propriété de la commune tout entière. (Voy. ibid., art. 6.)

Le plus ordinairement, il arrivera que la participation aux biens affectés, dans la nouvelle commune, aux charges et à l'usage publics, récompensera suffisamment les habitants de la commune réunie de rapport de ceux de leurs biens qui remplissaient la même destination. C'est la considération qui a fait décider que la réunion emportait purement et simplement pour la nouvelle commune la propriété de.

ces biens. Toutefois, il ne faut voir là qu'une règle générale qui n'exclut en aucune manière les conditions que la justice et l'équité peuvent commander, dans mille circonstances qu'il est plus aisé d'embrasser d'un coup d'oeil général, que d'énumérer dans leur détail. Qu'une commune ait fait élever un bâtiment destiné à une école, elle le transférera à la commune à laquelle elle sera réunie ; mais les habitants de cette commune profiteront-ils d'un édifice dont ils manquaient, sans avoir concouru à aucun des frais qu'il a coûtés? Ce résultat serait par trop inique. Le projet adopté par la chambre des députés portait que la translation de propriété ne s'opérerait que sauf indemnité s'il y avait lieu. Devant la chambre des pairs on a supprimé ces mots, mais il a été expliqué que la suppression n'avait d'autre objet que de faire comprendre que l'indemnité ne devait être allouée que par exception, que cette question était subordonnée à l'appréciation de grandes difficultés d'exécution et de considérations tirées des ressources des localités et des résultats à attendre de la réunion ; qu'il fallait, par conséquent, se garder d'éveiller les prétentions en énonçant le principe du paiement d'une indemnité et ne point consacrer une disposition dont l'application pût être réclamée devant les tribunaux ordinaires ; que ce serait dans l'acte de séparation qu'on stipulerait l'indemnité, soit en fixant sa quotité, soit en annonçant qu'elle serait fixée dans des formes déterminées. L'art 7 de la loi est sorti de cette discussion, il porte : « Les autres conditions de la réu- « niou ou de la distraction seront fixées par l'acte « qui la prononcera. Lorsqu'elle sera prononcée par

« une loi, cette fixation pourra être renvoyée à une a ordonnance royale ultérieure, sauf réserve, dans « tous les cas, de toutes les questions de pro- « prié té (1). »

Les règles de compétence qui découlent de cette disposition sont fort simples. S'agit-il de savoir à laquelle des communes appartenait un immeuble ? Le débat a pour objet une question de propriété du ressort des tribunaux ordinaires. Réclame-t-on en vertu des dispositions qui conservent la jouissance exclusive de certains biens à la commune réunie, et transfèrent certains autres à la commune à laquelle est faite la réunion ? Ces dispositions, qui formulent les principes de droit commun pour la matière, et auxquelles il ne peut jamais être dérogé, seront également appliquées par les tribunaux chargés de faire exécuter les lois. Mais prétend-on qu'une indemnité est due pour le profit que la réunion apporte à Tune des communes ? c'est là une question qui se lie à la question mèjne de réunion ; la réclamation sera sounaise au gouvernement par la voie administrative. (Voy. ord. 25 août 1841, commune de Saint-Aybert.)

465. — Voyons maintenant le cas où c'est une section qu'on distrait d'une commune pour l'ériger en commune séparée ou la réunir à une autre commune.

(1) Le conseil d'Etat, dans une espèce que j'ai sous les yeux, a décidé, et cela contrairement à l'avis du ministre, que, dans le silence de l'ordonnance prononçant la réunion de deux communes*, les dettes parliculiôres à l'une d'elles devaient être payées en commun. (Voy. décr. 7 juillet 1853, Benault de Lubières.) Je ciu» cette décision pour montrer de quelle importance il est de veiller aux stipulations de Pacte de réunion î

« La section de comoiuûe érigée en commune sépa- « rée ou réunie à une autre commune, dit Fart. 6 de « la loi du 18 juillet 1837, emportera la propriété des <[ biens qui lui appartiennent exclusivement.

« Les édifices et autres immeubles servant à un « usage public, et situés sur son territoire, devien- € dront propriété de la nouvelle commune ou de la « commune à laquelle sera faite la réunion. »

Le partage soit de l'actif, soit du passif entre les diverses sections de la commune qui subira la séparation, ou bien vis-à-vis de la commune à laquelle se fera la réunion, nécessitera un règlement souvent délicat et compliqué. Comment et par qui s'eflFectuera cette opération ?

Il faut distinguer.

Quant aux biens productifs qui constituent les communaux proprement dits, biens dont la section avait, avant la séparation, la jouissance indivise et sur lesquels elle conserve un droit de co-propriété (Voy. arrêt du 26 avril 1865), ils sont naturellement susceptibles d'un partage ; et la loi en a d'ailleurs fixé les bases. Aux termes de Tavis du 20 juillet 1807, en l'absence de règlements ou d'usages contraires, le partage des communaux doit s'effectuer par feu. N'est-il pas rationnel, dès lors, de suivre cette règle lorsque la distraction nécessite la division de ces mêmes biens? N'est-il pas rationnel que le partage s'effectue proportionnellement^au nombre des feux, et non pas à l'étendue du territoire pour chaque portion distraite; et que les difficultés, s'il y a lieu, soient soumises au tribunal désigné pour connaître des contestations relatives à Tapplication des règles

61S DROIT ADMINISTRATIF APPLIQL'É.

en matière dé partage de biens communaux, à savoir au conseil de préfecture ? Le conseil d'Etat s'est nettement prononcé dans ce sens. (Voy. ord. 25 août 1841, commune de Saint-Aybert.)

Quant aux immeubles consacrés à un service public exclusif de division, la section distraite perd toute participation aux biens dont ses habitants avaient jusque-là joui avec tous les habitants de la commune. Cette perte, il est vrai, se trouve compensée lorsqu'il y a réunion à une autre commune, par l'admission à la participation aux biens de celle-ci. 11 n'en est pas moins fort naturel de penser que les circonstances rendront bien souvent nécessaires des modifications à des résultats trop rigoureux. Tantôt, les habitants de la fraction distraite devront être indemnisés par la commune dont ils seront séparés, tantôt, ils devront eux-mêmes une indemnité à la commune à laquelle ils seront réunis. Ces compensations ne comportent aucune règle absolue. Les bases à adopter varient à l'infini ; on consultera l'étendue du territoire emporté par la section distraite, et le revenu imposable de ce territoire ; on aura aussi égard à la population ; enfin des circonstances de fait tout à fait spéciales, particulières, devront être prises en considération. La loi ne pouvait statuer à l'avance, ni soumettre à des principes fixes un droit éminemment susceptible de se modifier selon les circonstances; elle s'est contentée de prévoir certains cas, ceux réglés par l'art. 6, et elle a déclaré que, pour tous les autres demeurés imprévus, les conditions de la distraction seraient fixées par Tacle qui la prononcerait. Ainsi , toute réclamation relative à ces conditions se portera, à

Texclusion des tribunaux administratifs ou civils, devant le chef de TÉtat, par la voie administrative (Voy. ord. 25 août 1841, comm. de Saint-Aybert), soit que la distraction ait été consacrée par une loi, soit qu'il Tait prononcée lui-même. Dans le premier cas, le décret statuant sur la réclamation intervient à Tefifet de procurer l'exécution de la loi par des prescriptions de détail ; dans le second , il se confond avec l'acte qui' prononce la distraction, il le complète par une mesure qui fait partie de l'opération elle-même. Quand le préfet s'est trouvé compétent pour statuer, il est difficile de prévoir une réclamation, puisque la compétence de ce fonctionnaire n'a lieu de s'exercer qu'en présence de l'accord des parties intéressées ; on saisirait au besoin le ministre par application de l'art. 6 du décret du 25 mars 1852.

Des questions de propriété naîtront entre les diverses sections de la commune fractionnée, lorsqu'il s'agira de distinguer les biens appartenant exclusivement à chacune d'elles , afin de déterminer ceux dont la section distraite emportera la propriété ; la loi en réserve expressément la connaissance aux tribunaux. (Voy. arrêt du 27 janvier 1851.)

466. — Quant aux contestations que peut faire naître l'exécution des conditions fixées par l'acte de réunion, et dont la solution ne peut sortir que de l'interprétation de cet acte, elles doivent évidemment se porter suivant les cas, devant l'autorité compétente pour connaître des réclamations soulevées par les actes du chef suprême de l'administration, devant le conseil d'État, ou devant le préfet, sauf recours au ministre de l'intérieur et ensuite au conseil d'État,

514 DROIT ADMINISTRATIF APPLIQUR

AiL 2. — Organisation de la commiine.