Transition

475. — Le domaine de la commune se compose de tous les biens qui appar tiennent à ses habitants considérés comme formant une corporation ; il peut comprendre des effets mobiliers, des immeubles réels éL des droits incorporels, tels que des droits de servitude, d'usage et d'usufruit.

Dès le principe, les municipalités ont eu le droit d'acquérir par tous les moyens du droit commun, les achats, les échanges, les dons et les legs. La législation ancienne tendait même à favoriser, par les ins^ titutions les plus exceptionnelles, raccroissement indéfini de leur richesse. C'était une maxime de l'ancien droit public que tous les biens des cMQmunautés étaient inaliénables, maxime qui avait sa raison d'une part, dans l'intérêt pour le roi à assurer

la puissance de ses auxiliaires contre les grands vassaux ; d'autre part, dans le principe de bonne administration qui commandait de maintenir à chaque communauté les avantages de nature à attirer des habitants dans son sein, et des cultivateurs sur son territoire. Plus tard, on comprit que la prospérité de l'État, qui a sa source dans les relations commerciales, souffrait de la trop grande agglomération des propriétés dans les mains des gens de mainmorte et qu'il importait d'y mettre un terme en réduisant les produits des dons et legs, et en modérant la rigueur du principe de Tinaliénabilité. Le système aujourd'hui en vigueur a pour but de concilier sous ce rapport l'intérêt général de l'État avec l'intérêt particulier des communes ; mais avant de l'examiner, il convient d'indiquer en peu de mots quel a été, sous l'action des pouvoirs qui se sont succédé de 1789 à i814, le sort des propriétés communales.

476. — Le premier soin de l'assemblée constituante fut de rétablir les communes dans les propriétés et droits dont elles avaient été dépouillées au profit des seigneurs, par les effets de la puissance féodale.

Diverses lois eurent pour objet de mettre un frein aux désordres et aux violences provoqués par le décret qui avait proclamé le droit pour les communes de rentrer dans leurs biens usurpés, et de tracer quelques règles pour l'exercice de ce droit. Le décret du 10 juin 1793 renferme les dispositions les plus importantes sur cette matière ; il déclare, en principe, par son art. 1^% que tous les biens connus sous les noms de terres vaines et vagues, gastes, garrigues, landes, pacages, pàtis, ajoncs, bruyères, bois communs.

522 DROIT ADMINISTHATIF APPLIQUÉ.

hermes> vacants^ palus, marais, marécages, montagnes sont et appartiennent, de leur nature , à la généralité des habitants ou membres des communes dans le territoire desquelles ils sont situés ; et en conséquence, il les autorise à les revendiquer. Les articles suivants imposent, il est vrai, quelques restrictions à ce principe, mais la présomption légale qu'il consacre n'en garde pas moins une immense portée, et il serait difficile de se faire aujourd'hui une juste idée du nombre et de l'importance des réclamations dont elle a été la source.

Au même moment où les communes étaient, en haine du régime féodal que l'on poursuivait jusque dans ses effets déjà consommés, pourvues d'un riche domaine, le législateur, égaré par un amour de Tégahté entre les citoyens et de l'unité dans l'État dont l'ardeur lui fit souvent mettre en oubli les vrais principes de l'organisation sociale, frappait d'anéantissement les propriétés communales, et enlevait^ ainsi, aux municipalités tout élément de force et de prospérité. L'assemblée législative ordonna par un décret du 14 août 1792 le partage immédiat de tous les biens vacants entre les habitants des communes ; et, peu après , la convention, pressée par des besoins qui croissaient de jour en jour, n'hésita point à dépouiller les communes pour se procurer les moyens d'y satisfaire. Elle décréta que tout l'actif des communes, excepté les biens dont le partage était ordonné et les objets destinés aux établissements publics, appartenait à la nation, jusqu'à concurrence de leurs dettes qu'elle se chargeait d'acquitter. Le désordre qui signala l'exécution simultanée de cette loi sur toute

TIT. 11. CflAP. VI. — DES COMMUNES. 523

l'étendue du territoire ne prit fin que par la loi du î prairial an Y, qui , en maintenant les aliénations consommées, défendit, pour l'avenir, la vente des biens appartenant aux communes.

477. — Sous l'Empire , les besoins créés par les guerres ramenèrent de nouvelles mesures de spoliation. On se contenta, d'abord, de rejeter sur les communes la charge de certains services publics qui, par leur nature, intéressent plus spécialemeat les localités. C'est ainsi que les décrets des 23 avril 1810 et 9 avril 1811, sous prétexte de gratifier les communes de la propriété des bâtiments militaires et des bâtiments occupés par les corps administratifs et judiciaires, les soumirent à l'obligation de supporter les dépenses d'entretien et d'acquitter les contributions directes pour ces édifices en leur conservant la destination à laquelle ils étaient affectés (1). Un peu plus tard, on ne se donna le temps ni de prendre les voies détournées, ni de chercher les tempéraments. La loi du 20 mars 1813 opéra la mainmise de l'État sur la meilleure partie des biens productifs appartenant aux communes ; cette loi mérite de nous arrêter un instant.

Les art. 1, 2 et 3 sont ainsi conçus :

« Art. l•^ Les biens ruraux, maisons et usines, « possédés par les communes, sont cédés à la caisse

(1} A la même époque et en vertu d*un décret du 6 avril 1811, une attribution analogut a été faite aux départements. Comme les ' règles relatives à la portée et à l'interprétation des décrets de concession sont identiques, nous prions qu*on veuille bien se reporter à ce que nous dirons à cet égard au chap. du Domaine. (Voy. décr. 22nov. 1866, ville d'Agen.)

52i DROIT ADHINISTRATIF APPLIQUÉ.

a d'amortissement, qui en percevra les revenus, à « partir du !«*• janvier 1813.

« Art. 2. Sont exceptés les bois, les biens commua naux proprement dits, tels que pâtis, pâturages, « tourbières et autres, dont les habitants jouissent c en commun, ainsi que les halles, marchés, prod menades et emplacements utiles pour la salobriië « ou l'agrément.

« Sont également exceptés les églises, les casernes, « les hôtels de ville, les salles de spectacle et autres (( édifices que possèdent les communes et qui sont < affectés à un service public.

« En cas de difficultés entre les municipalités et la « régie des domaines, il sera sursis par elle à la prise « de possession des articles réclamés et statué par le c préfet, sauf le pourvoi au conseil.

^ « Art. 3. Les communes recevront en inscription <c cinq pour cent, une rente proportionnée au revenu « net des biens cédés, d'après la fixation qui en sera ff déterminée par un arrêt du conseil... »

478. — Les contestations qui peuvent se rattacher à l'exécution de cette loi doivent se distinguer selon qu'elles ont trait à la cession à l'Etat , à sa mainmise sur les biens désignés et aux conditions qui lui sont imposées, et selon qu'elles sont relatives à des actes postérieurs à la cession.

Toutes les difficultés entre les communes et l'Etat, qu'il s'agisse de décider si un bien rentrait ou non dans la classe de ceux exceptés et s'il a été ou non compris dans la cession, ou bien si la condition de la cession a été, ou non, remplie et quelles en doivent être les conséquences, toutes ces difficultés, disons-

TIT. 11. CHAP. VI. — DES COMMUNES. S2o

nous, sont comprises dans râttribution faite par les art. 2 et 3 de la loi du 20 mars 1813 au préfet et au conseil d'État. A ne consulter que les principes généraux, la compétence des tribunaux ordinaires était de droit, car on ne rencontre ici aucun des caractères du contentieux administratif; cette compétence ne pouvait céder que devant une dérogation expresse et formelle, et la nature essentiellement litigieuse des difficultés semblait exiger que la dérogation n'eût lieu qu'au profit d'un pouvoir juridique. Cependant, au lieu de saisir le conseil de préfecture, le législateur a déclaré qu'il serait statué par le préfet, sauf recours au conseil d'Etat. Il a été dominé par le besoin de célérité que comportait le but même qu'on se proposait; et telle a été l'influence de ce motif que, dans l'exécution, la volonté exprimée par la loi a encore été dépassée. Un avis du conseil d'État, approuvé le 7 juillet 1813, a décidé que ce n'était point par la voie contentieuse qu'il fallait procéder, mais que les demandes et réclamations contre lesdécisions des préfets devaient être adressées au ministre des finances, pour, sur son rapport, être statué administrativement en conseil d'État. Si on a entendu ne donner là qu'une interprétation, elle n'est pas seulement contraire à l'esprit de la loi qui , prévoyant des difficultés litigieuses, a dû leur assurer une solution juridique, elle nous paraît contredire la lettre qui, en réservant le pourvoi au conseil, a fort clairement indiqué qu'il s'agissait d'une décision à attaquer par la voie contentieuse.

Au surplus, les contestations soumises à la compétence créée par la loi du 20 mars 1813 se présen-

5i6 DROIT ADMIMSTRATIF APPLIQUÉ.

teront désormais, fort rarement. La jurisprudence admet que dès Tinstant que la prise de possession, qui réalisait la cession à TÉtat, a eu lieu sans que le conseil d'État ait été saisi, le recours a cessé d'être recevable. (Voy. ord. 30 septembre 1830, Thomasse.j II en résulte que l'étendue ou les effets de la cession ne peuvent nécessiter une décision que s'ils tombent en contestation à l'occasion d'un litige étranger, par son objet direct et principal, à l'exécution de la loi de 1813.

479. — Nous avons dit que les difficultés relatives aux actes postérieurs à la cession ne devaient pas se confondre avec les contestations relatives à cette cession elle-même. Cette distinction est fort simple: par l'effet de la cession, les biens qui en ont élé l'objet sont tombés dans le domaine de l'État; de biens communaux ils sont devenus bien nationaux: et, conséquemment, toutes les contestations nées à leur égard après ce changement de condition et dont la cause ne remonte point à l'époque antérieure, suivent le sort du contentieux des domaines nationaux. Le conseil de préfecture, par exemple, serait seul compétent pour prononcer sur la validité et les effet> de la vente effectuée par l'État devenu propriétaire.

480. — L'art. 15 de la loi du 28avril 1816 a expressément abrogé celle du 20 mars 1813, et décidé ^h^ les biens des communes non encore vendus seraient remi<à leur disposition, comme ils l'étaient avant ladite loi. La revendication exercée en vertu de cette loi se porU^ devant le conseil de préfecture. (Voy. ord. 29juillei 1837, Déprave; 15 avril 1846, commune de Tlsle-

sur-le-Doubs.) Le principe est que les biens des communes dont Taliénation a été prescrite par la loi du 20 mars 1813, doivent être considérés comme biens nationaux-, et on en conclut qu'en cas de contestation entre une commune et TEtat sur la remise de biens non vendus, il doit être statué par l'autorité à laquelle il appartient déjuger les contestations relatives à la remise des biens nationaux. (Voy. L. du 5 décembre 1814.)

481. — Nous avons signalé les principaux actes législatifs qui se rapportent à la constitution du domaine communal, et montré comment et à quelles conditions il s'est conservé ; suivons maintenant la commune dans l'exercice de ses droits sur ce domaine, et occupons-nous d'abord des actes qui tendent à l'augmenter.

§ 2. — Des acquisitions au profit de la commune.