Recouvrement par TÉtat du montant de ses avances

512. — Réclamations contre le décret déclaratif d'utilité et con-

testations soulevées par son exécution.

498. — Les immeubles appartenant aux communes ou aux sections de commune se distinguent sous le rapport de la jouissance en trois classes. Les uns sont destinés à l'usage personnel des habitants, ce sont les

5i2 DROIT ADMINISTRATIF APPLIQUÉ.

temples, les cimetières, les maisons d'école, les fontaines, et en général, tous les édifices publics. D'autres sont affermés et le prix du bail forme un revenu communal. La troisième classe comprend les biens dont les fruits se perçoivent en nature, soit qu'on les livre au pâturage des bestiaux, soit qu'on procède à une répartition de leurs produits.

499. — On a peine à concevoir que la jouissance des propriétés communales abandonnées à Tusage personnel des habitants puisse faire l'objet de quelque réclamation. Pour la plupart de ces propriétés, Fusage n'est point borné aux membres de la communauté ; et, pour le petit nombre d'établissements qui ne sont ouverts qu'aux habitants , la constatation de cette qualité, qui s'acquiert par une année de résidence et que les tribunaux ordinaires sont chargés de reconnaître et déclarer, est seule susceptible de donner lieu à quelques difficultés.

Nous ne croyons pas devoir nous arrêter aux plaintes que pourraient susciter les mesures d'administration ou de police qu'il appartient aux officiers municipaux (le prendre pour régler l'usage de ces objets, le limiter aux besoins et empêcher qu'il ne devienne la malien? de spéculations nuisibles au public. On sait que ce genre de réclamations ne saurait se produire que par la voie administrative; le préfet et, après lui, le ministre de l'intérieur les appréciera.

500. — Les biens que les conseils municipaux ne jugent pas nécessaires à la dépaissance commune sont affermés. La loi suit à l'égard des communes la distinction que le droit civil admet entre les baux ordinaires et ceux à longues années. Les délibérations

des conseils municipaux à l'effet d'autoriser la mise en ferme île sont exécutoires qu'en vertu d'une approbation du préfet pour les baux dont la durée devra excéder dix-huit ans; pour ceux qui n'excèdent pas cette limite^ elles sont exécutoires si le maire et le conseil municipal sont d'accord, après l'expiration du délai de trente jours accordé au préfet pour les annuler ; en cas de désaccord, une approbation expresse du préfet est nécessaire (Voy. L. 24juill. 1867, art.!®', n<>2 et art. 6) (1). Mais quelle que soitla durée du bail, Tacte passé par le maire, en exécution de la délibération homologuée, ne devient définitif que par l'approbation du préfet. (Voy. L. 18 juillet 1837 ; décret du 25 mars 1852, art. 1«' et circulaire du ministre de l'intérieur du 3 août 1867.)

Le caractère de cet acte n'éprouve aucune modification de la condition à laquelle il est soumis sous

(1) La loi du 24 juillet 1867 statue ici en sens inverse de la décentralisation ; sous le réjçime précédent, en effet, le conseil municipal réglait définitivement les conditions des baux à ferme» sans que l'opposition du maire pût soumettre la délibération à la nécessité de Tapprobation préalable du préfet. En réalité, la liberté municipale est diminuée ; cependant le but assigné à la nouvelle législation est de l'étendre et de préparer les municipalités à la pratique du gouvernement d'elles-mêmes par ellesmêmes ; mais quand, en regard de concessions sans portée sérieuse, on trouve un luxe de précautions et de garanties trahissant une défiance visible, on ne se défend pas d'un doute pénible et l'on se demande si l'avantage problématique attaché à de pareilles concessions n'^st pas bien plus que compensé par l'inconvénient certain de jeter le désordre dans une législation dont -les maires ci les conseils municipaux de trente-sept mille communes rurales doivent faire journellement l'application. (\'oy. le rapport au Sénat de M. le président Bonjean.)

544 DROIT ADMLNISTRATIF APPLIQUÉ.

ce rapport ; elle n'a trait qu'à sa forme. La sanction préfectorale n'a pour effet que de rendre le contrat définitif et ne modifie en rien la nature des conventions qu'il renferme ; or, en affermant ses biens avec l'autorisation de son tuteur, une commune fait simplement un acte de propriétaire qui n'excède pas les limites de l'intérêt privé et dont l'application et, s il y a lieu, l'interprétation sont du ressort des tribunaux civils, juges ordinaires des contrats privés. C'est là un principe depuis longtemps élémentaire. (Voy. ord.46mars 1837, commune de Bonneuil; 20 juin 1837, ville de Paris ; décr. 20 juillet 1850, commune de Sanguinat ; arrêt du tribunal des conflits, 10 janvier 1851, Ucciani ; décr. 20 juin 1861, Morel ; l^^août l867,Delaplane.)

SOI. — Sous l'ancienne législation, les droits à la jouissance des biens communs se réglaient d'après les principes et les idées sur lesquels reposait l'organisation sociale. Les usages variaient avec les provinces, quelquefois même avec les localités, mais partout la qualité de propriétaire était prise en considération. C'était l'élément féodal qui se retrouvait jusque dans la distribution des avantages particuliers aux membres de la plus petite communauté. Ce mode de répartition devait disparaître avec le système auquel il se rattachait. Les lois de 1793, afin de maintenir Tëgalité la plus absolue entre tous les ayants droit, avaient établi le partage par tête d'habitant : plus tard, on considéra que le mode le plus équitable, parce qu'il proportionne les distributions aux vrais besoins des familles sans favoriser exclusivement ou les plus gros propriétaires ou les prolétaires, était la

répartition par feu. Ce mode est, en effet, suivi aujourd'hui pour tous les biens communaux, lorsqu'il s'agit d'en régler la jouissance. (Voy. décret 20 juin 1806; avis du 20 juillet 1807, et décretdu6juinl811.) Mais il importe de remarquer que ni les lois de 1793, ni celles qui les ont suivies, n'ont fait une obligation d'abandonner les usages anciens pour adopter le nouveau mode qu'elles consacraient ; elles n'ont fait autre chose qu'attribuer aux communes une faculté. Un grand nombre en ont profité, mais beaucoup aussi ont continué de jouir de leurs biens selon leurs anciennes coutumes (l).

o02. — Aux termes du décret du 9 brumaire an XIII, les usages pour lesquels les communautés n'avaient pas profité de la faculté consacrée par la loi du 10 juin 1793, et dont l'existence par conséquent remontait à une époque antérieure à cette loi, ne pouvaient être changés que par un décret impérial. La loi du 18 juillet 1837 écarta cette distinction ; d'après cette loi, on n'avait plus à considérer si le mode à changer était d'une origine antérieure ou

il) On ne peut douter que le gouvernement n*ait eu la pensée d'établir un mode légal et uniforme de partage pour toute la France. Mais la force de Thabitudc triompha de sa volonté. Les décrets et avis qui avaient proclamé le partage par feu comme le seul mode à suivre, sans égard pour les usages anciens, ne furent point exécutés dans beaucoup de localités. Cette lutte entre le système général et uniforme et les usages locaux dut attirer Tattention du législateur lorsqu'il s'agit de régler la répartition de l'affouage, le plus important sans contredit des produits communaux. L'art. 105 du code forestier y a mis lin par une sorte de transaction. Le partage par feu est la règle générale ; mais cett(v règle doit fléchir toutes les fois que Tusage est contraire. •

postérieure à la loi du 10 juin 1793, mais elle exigeai! à son tour l'intervention du chef de l'État pour le ca^ où la jouissance à changer avait été établie par un acte de Tautorité souveraine, un ancien édit ou une ordonnance royale. Enfin le décret sur la décentralisation, du 25 mars 1852, a fait disparaître cette exception. Aujourd'hui, il suffit de rapprobation du préfet pour les changements à apporter au mode de jouissance en matière de biens communaux, à quelque époque que remonte l'usage à modifier et quelle que soit la nature de l'acte qui l'a primitivement sanctionné.

Le préfet a trente jours pour annuler ; il est dont armé d'un véritable droit de contrôle sur la délibération du conseil municipal ; l'intention de la loi n û pas été, cependant, d'en faire un arbitre souverain. L'initiative a été réservée au conseil municipal : k préfet, maître de condamner les résolutions du conseil municipal, n'est pas le maître de substituer ^ propre volonté à celle de ce conseil. Il excéderait st^ pouvoirs si, non content de se refuser à accéder an vœu du conseil, il arrêtait lui-même le mode à suivre pour la jouissance des biens communs (Voy. décr. 1®' fév. 1851, commune de Malay-le-Grand ; 18 avril 1861, commune de Kœur-la-Grande).

Il va d'ailleurs de soi que la délibération du conseil municipal ne statue qu'à un point de vue essentiellement général. La règle qu'il établit n'est desliiKv qu'à pourvoir à l'exercice des droits que chacun puise dans sa qualité de membre de la communauté. Elle reste étrangère à tous les droits qui pourraient résulter de titres particuliers et ne fait, par conséquent

TIT. II. CHAP. VI. — DES COMMLiNES. 847

nul obstacle à rintervention, s'il en est besoin, du juge compétent pour reconnaître et proclamer ses droits (Voy. ord. 8 juillet 1847, Danglade, Noël et consorts; décr. 27 juin 1867, Griffond).

503. — Les sections de commune ont un droit exclusif à la jouissance en nature des biens qui leur appartiennent en propre; c'est la décision expresse de Tart. 6 de la loi du 18 juillet 1837 ; mais du droit exclusif des sections on a vainement essayé d'induire que leurs biens devaient continuer d'être exploités dans les mêmes conditions : cette immutabilité d'affectation serait souvent contraire aux intérêts des sections elles-mêmes et la jurisprudence reconnaît au conseil municipal, pour régler la jouissance des biens des sections, le même pouvoir que lorsqu'il s'agit des biens de la commune ; il a notamment le droit de voter l'amodiation, alors même que les habitants de la section réclameraient pour eux-mêmes l'allotissement, moyennant redevance annuelle. Il a également la faculté de tirer un produit des biens de la section, comme nous allons voir qu'il le peut faire à l'égard de ceux de la commune, au moyen de l'établissement d'une taxe par chaque tête de bétail conduite au pâturage (Voy. décr. 24 janvier 1856, section de Saint-Louand ; 10 février 1859, commune de Paisy-Gosdon ; 28 janvier 1865, section de Dinay).

504. — Toutefois, si le conseil municipal peut changer ainsi la forme de la jouissance, il faut qu'il respecte le droit dans son principe, en réservante la section tous les produits à tirer soit de l'amodiation, soit des taxes de pâturage. Ces produits ont pour destination naturelle la satisfaction des besoins de la

848 DROIT ADMIMSTRATrF APPLIQUÉ.

section ; lorsque ces besoins sont satisfaits, ils doivent être employés à contribuer au paiement de> dépenses générales de la commune, pour une part proportionnelle au montant des quatre contributions directes payées par les habitants de la section, en déchargeant ces habitants, jusqu'à due concurrence, des contributions établies pour faire face aux dépenses communales, de manière que le prix du bail ou le montant de la taxe tourne au profit exclusif de la section (Voy. ibid). Le conseil municipal a, dans ce cas, lorsqu'il vote le budget, à distinguer, dans ses prévisions, l'intérêt sectionnaire de l'intérêt communal proprement dit.

i ^305. — Le mode de jouissance étant constaté à

titre d'usage ou déterminé ainsi qu'il vient d'être dit, on a à procéder aux opérations que comporte son application. La loi du 18 juillet 1837, art. 17, dispose à cet égard, que les conseils municipaux sont investis du droit de répartir les pâturages et fruits communaux et de régler les conditions à imposer aux parties prenantes.

Le conseil municipal confectionne, d'après les renseignements qui lui sont fournis par le maire, ou qui résultent des demandes et observations adressées par les intéressés, la liste des ayants droit à la jouissance commune. Le pouvoir du conseil va plus loin: il est autorisé à imposer comme condition de la jouissance, une redevance ou cotisation à payer par chacun (1). Ce travail est affiché dans la commune, le

;i) L'article 12, section iv, titre I«', de la loi des 28 septcmbrf, 0 octobre 179i, qui permet à tout propriétaire ou fermier de xe-

conseil municipal apprécie les réclamations qu'il soulève, sa délibération, alors définitive, est par Tintermédiaire du sous-préfet, transmise au préfet, et de même que celle relative à la détermination du mode de jouissance, elle devient exécutoire si, dans les trente jours qui suivent la date du récépissé que le sous-préfet a dû en donner au maire, le préfet ne Ta pas annulée. (Voy. L. ISjuillet 1837, art. 18.)

S06. — Les plaintes et réclamations réglées par le conseil municipal, qu'il s'agisse de la détermination du mode de jouissance ou de la répartition des fruits communaux, peuventêtre reproduites devant le préfet et, au besoin, portées jusqu'au ministre de l'intérieur, qui, à l'égard des communes, exerce, à un degré plus éminent, les mêmes pouvoirs que le préfet. Quels que soient ses motifs et son objet, la réclamation est examinée par le préfet et après lui par le ministre, mais les résolutions prises ont un caractère bien différent selon qu'elles s'appliquent à une question d'administration ou à une question juridique. Les préfets, aussi bien que le ministre, agissent comme administrateurs et non comme juges et ne prononcent d'une manière définitive que pour ce qui est du domaine de Tadmi-

noncer au pâtre commun pour faire conduire ses troupeaux par un pâtre particulier, n'a trait qu'aux dépaissanccs sur les héritages soumis au parcours ou à la vaine pâture. A l'égard des propriétés communales livrées à la vive et grasse p&ture, l'obligation imposée par le conseil municipal, de contribuer au paiement du salaire du pâtre commun, constitue pour chaque partie prenante une condition de jouissance à laquelle elle ne saurait se soustraire (Voy. décret 9 juin 1849, Lcfèvre; 4 mars 1858, Forin et consorts) .

nistration. La réclamation, à l'égard de ce qui appartient à la sphère juridique, de ce qui est de nature à constituer un litige, n'est destinée qu'à provoquer un avis ou une injonction à la commune de reconnaître le droit prétendu, afin d'éviter un procès ; la résolution dont elle fait le sujet n'a que le caractère d'un acte de tutelle et ne forme nul obstacle à l'action à intenter devant le juge compétent. Éclaircissons notre pensée par un exemple.

Un habitant se plaint de ce que le mode de jouissance consacré par le conseil municipal n'est pas conforme aux véritables intérêts de la généralité des habitants, sa réclamation ne soulève qu'une question du ressort de l'administrateur, et du moment qu'elle aura été examinée et appréciée par le préfet et, aprt^s lui, par le ministre, tout sera dit. (Voy. décr. 5 mai 1859, section de Massonnay ; 28 janvier 1865, section de Dinay.) Un autre prétend-il qu'on a méconnu un usage suivi de temps immémorial, et que la commune s'est méprise en le considérant comme n'existant plus, ou bien que c'est le contraire, et qu'on a appliqué un usage abandonné ou qui n'a jamais existé, au lieu de se conformer au mode de distribution voulu par la loi, on aura à examiner et à décider s'il existe un usage constant dans la commune et si cet usage a un caractère obligatoire; la question n'est plus une simple question d'administration ; l'habitant qui réclame s'arme d'un usage constituant pour lui un véritable titre ; la question est du ressort du juge, le préfet ou le ministre n'a d'autre mission, s'il intervient, que d'éclairer la commune et de lui donner l'avis de reconnaître ou de dénier le droit prétendu. (Voy. ord.

24 janvier 1835, Dutaillis.) La distinction sera plus iVappante encore, si l'un des membres de la communauté se plaint, tout à la fois, de ce que la cotisation à payer pour le pâturage a été portée à un chiffre trop élevé, et de ce que, dans la répartition, il a été imposé pour une cotisation plus forte que celle supportée par les autres parties prenantes, et se trouve ainsi surtaxé, ou encore de ce que la taxe est destinée à l'acquit de la contribution foncière qui doit être supportée par tous les habitants indistinctement, en vertu de l'art. 2 de la loi du 26 germinal an XL Le préfet ou le ministre prononcera péremptoirement et souverainement sur la critique dirigée contre l'établissement de la taxe (Voy. décr. 18 août 1849, habitants de Tanyot), tandis que sa décision sur la question de surtaxe n'aura d'autre effet que d'amener le conseil municipal à modifier son travail s'il déclare la réclamation bien fondée, ou, s'il la repousse , de réduire le plaignante considérer la répartition comme définitivement arrêtée et à se retirer devant l'autorité j uridique pour faire valoir ses droits méconnus. (Voy. i

décr. 9 août 1855, Queheille.)

307. — Les redevances ou cotisations sur la jouissance des fruits communaux, notamment les taxes de pâturage , sont régies par l'art. 44 de la loi du 18 juillet 1837 qui porte que les taxes particulières dues par les habitants ou propriétaires, en vertu des lois et des usages locaux, seront perçues suivant les formes établies pour le recouvrement des contributions publiques. Le conseil de préfecture est , par suite, le juge de toute demande en décharge ou réduc-

lion de cote. (Voy. ord. 8 mars 1847, Goussolin ; décr. 21 déc. 1850, Ginestel et consorts.)

508. — Quant aux contestations que peut soulever la répartition, nous avons tracé les règles de compétence lorsque nous avons traité de V Affouage communal. (Voy. supm, chap. m, sect. r°, art. 5, 1 3.) Nous nous bornerons à rappeler ici, que si le débat porte sur Texistence ou l'interprétation de l'usage à appliquer si c'est le mode de jouissance, la règle à suivre qui est en question, le litige est du ressort exclusif du conseil de préfecture ; mais qu'il n'appartient qu'aux tribunaux civils de connaître des questions d'aptitude personnelle, de décider jusqu'à quel point chacun de ceux qui prétendent participer à la jouissance des biens communaux satisfait individuellement aux conditions exigées par l'usage ou le règlement en vigueur, et, par exemple, aux conditions d'habitation ou de domicile dans la commune. (Voy. décr. 14 avril 1853, commune d'Uchizy ; 8 décembre 1883, commune de Selaincourt.)

809. — Le régime de la jouissance en nature a présenté longtemps des avantages incontestables ; dans beaucoup de communes où les familles pauvres trouvaient une ressource dans l'entretien assuré de quelques têtes de bétail, la mendicité était inconnae; mais il faut avouer qu'au point de vue purement économique, ce régime constitue un mode déplorable d'administration, que la propriété communale rapporte peu et tend à rapporter de moins en moins, grâce à l'incurie avec laquelle elle est cultivée ou entretenue. Dès avant 1848, le gouvernement frappé

lie rinférioritè du produit des biens communaux, a chargé les préfets d'insister auprès des conseils municipaux pour les engager à substituer à la compascuité le système de l'amodiation, afin d'appliquer à l'amélioration de ces grandes étendues de terrain l'activité de l'intérêt personnel ; un grand nombre de communes ont cédé à cette influence ; d'autres ont procédé, comme nous le dirons bientôt, à des partages de jouissance; beaucoup aussi ont aliéné une partie de leurs communaux pour se procurer des chemins et des écoles ; néanmoins la quantité de terres restant dans l'indivision et livrées à un état qui n'est guère éloigné de l'inculture est encore considérable. Pour le diminuer de plus en plus, on a eu recours en 1860, à un remède singulièrement énergique ; l'art. 3 de la loi du 28 juillet 1860, sur les marais et les terres incultes des communes, introduit dans la législation le principe de l'intervention active de l'État dans l'administration des biens communaux, et de la coercition contre les communes.

Aux termes de l'art. 1®' « seront desséchés, assainis, a rendus propres à la culture ou plantés en bois, les a marais et les terres incultes appartenant aux com- « munes ou sections de communes, dont la mise en « valeur aura été reconnue utile. » L'initiative appartient au préfet ; il invite le conseil municipal à délibérer sur la partie des biens à laisser à l'état de jouissance commune, sur le mode de mise en valeur du surplus, enfin, sur la question de savoir si la commune entend pourvoir par elle-même à cette mise en valeur. S'il s'agit de biens appartenant à une section de commune , une commission syndicale , nommée

i)^* DROIT ADMINISTRATIF APPUQUK.

conformément à l'art. 3 de la loi du 18 juillet 1837, est préalablement consultée. (Voy. art. 2.)

olO. — Lorsqu'une commune est ainsi mise en demeure de pourvoir à l'assainissement ou à l'amélioration de ses biens et qu'elle déclare son intention de les vendre ou d'opérer entre tous les habitants chefs de ménage un partage par lots, à charge par les concessionnaires de payer à la caisse- municipale une rente JDerpétuelle ou un capital déterminé, le but de la loi se trouve indirectement atteint ; les biens passent entre les mains d'acquéreurs intéressés à les rendre productifs (Voy. Bull. Min. Int. 1863, p. 376). En cas de refus ou d'abstention du conseil municipal, un décret impérial, rendu en conseil d'État, après avis du conseil général, déclare l'utilité des travaux et en règle l'exécution ; ce décret est précédé d*une enquête et d'une délibération du conseil municipal prise avec l'adjonction des plus imposés. Au lieu de prescrire l'exécution des travaux par l'État, le décret peut ordonner que les marais ou autres terrains communaux seront affermés pour une période de vingt-sept ans au plus, à la charge par l'adjudicataire d'en opérer la mise en valeur. (Voy. art. 3 et 7.) On a fait observer dans le rapport présenté au corps législatif que ce serait presque toujours à cette location temporaire et améliorante qu'aboutirait la coercition. Pour le cas où les travaux seraient exécutés par l'État, il a été entendu qu'ils ne pourraient consister qu'en opérations préalables à la culture, ouvertures de routes, creusement de fossés, établissement de clôtures et que « jamais, sous aucun pré- « texte, une charrue marchant aux frais de l'Etat,

a n'ouvrirait un seul sillon sur les landes coniniu- « nales. » Cette déclaration était nécessaire pour marquer la portée de l'intervention de TÉtat qui , tout en prêtant son concours à des intérêts d'un ordre presque privé, doit éviter de se substituer à eux et d'usurper leur fonction.

oH. — Si les sommes nécessaires aux travaux ne sont pas fournies par les communes, elles sont avancées par l'État qui se rembourse de ses avances, en principal et intérêts, au moyen de la vente publique d'une partie des terrains améliorés, opérée par lots, s'il y a lieu. Les communes peuvent, de leur côté, s'exonérer de toute répétition de la part de l'État, en faisant l'abandou de la moitié des terrains mis en valeur. Cet abandon est fait, sous peine de déchéance, dans l'année qui suit l'achèvement des travaux et, en ce cas, l'État vend les terrains qui lui sont délaissés. (Voy. art. 5 et 6.) Une portion des biens improductifs entre ainsi dans le domaine de la propriété privée, et la commune, si elle est réduite à une surface moins étendue, trouve une compensation dans une jouissance plus profitable.

312. — Le décret qui déclare l'utilité publique procède d'une appréciation qui, par sa nature, comme par la disposition de la loi, est du ressort exclusif de l'autorité administrative ; nous n'avons donc à prévoir la possibilité d'un recours qu'au cas de violation des formes et, par exemple , d'omission dé l'enquête; mais nous répétons ici ce que nous avons eu si souvent déjà l'occasion d'énoncer, dansdes cas analogues, à savoir que l'acte du pouvoir administratif laisse intacts tous les droits privés auxquels des tiers pour-

raient prétendre sur les terres à mettre en valeur, el que ces droits continuent d'être placés sous la sauvegarde des tribunaux de Tordre judiciaire. Entre rÉtat qui fait l'avance des dépenses occasionnées par les travaux et la commune, les contestations sont au conl raire du ressort de l'autorité administrative ; le décret du 6 février 1861, rendu pour l'exécution de la loi du 28 juillet 1860, désigne expressément le conseil de préfecture pour en connaître, et l'appel au conseil d'État est de droit. (Voy. décr. 29 août 1865 , comm. de Vie.)

§ 5. — Du partage des biens communaux,

513. — De rintroduclion dans le droit nouveau du principe de la

divisibilité des biens communaux. — Objet de la loi du 9 ventôse an XII.