Compétence des conseils de préfecture

513. — Le principe de l'indivisibilité des biens communaux a suivi le sort du principe de TinaUénabilité. D'abord accepté el maintenu dans sa rigueur

absolue, il eut à subir, vers les derniers temps de l'ancienne monarchie, les tempéraments exigés par les besoins de l'agriculture et de l'industrie. On autorisa dans certaines localités la distribution de quelques biens communaux, mais ces autorisations n'intervinrent jamais qu'à titre d'exceptions, et en vertu d'actes souverains. ' Il était réservé à la révolution de 1789 de comprendre les avantages que pouvait avoir la division des propriétés. Dans son ardeur à détruire les existences locales pour arriver à la centralisation administrative, animée d'ailleurs de l'espoir de rattacher les citoyens aux institutions nouvelles par les liens si puissants de la propriété, l'assemblée législative décréta, le 14 août 1792, que tous les terrains communaux, autres que les bois, seraient partagés entre les citoyens de chaque commune ; et, le 10 juin 1793, intervint la loi destinée à régler l'exécution de cette mesure. En même temps qu'elle déclare que le partage des biens communaux sera facultatif, elle dispose, dans une pensée essentiellement démocratique, que les partages ne se feront que par tête d'habitant et abroge tout acte ou usage qui prescrirait un autre mode. On sait que les désordres qui signalèrent l'application de cette loi furent si grands que trois ans s'étaient à peine écoulés que la loi du 21 prairial an IV en suspendit l'exécution.

La loi du 9 ventôse an XII, dont les dispositions ont été déclarées applicables aux détenteurs de biens partagés avant 1793 et même à ceux occupés sans qu'il soit justifié d'un partage (Voy. le décr. du 4® jour complémentaire an XIII, et l'avis du 17 juillet

538 DROIT ADMiMSTRATIF APPLIQUK.

1808), eut pour objet de régulariser les faits accomplis. Elle maintient dans la propriété et jouissaoeo définitives de la portion qui leur est échue ceux qui détiennent en vertu d'un partage. Quant aux possesseurs qui se trouvaient dans l'impossibilité de justifier d'un titre écrit, elle consacra à leur profil un droit de possession provisoire et les admît à devenir propriétaires incommutables en remplissant certaines conditions. (Voy. décr. 7 mai 1867, Richer.) La dis^ position la plus importante est celle exprimée dan> l'art. 6, qui trace les règles de compétence. Nous exposerons bientôt ces règles avec quelque développernent, remarquons seulement, dès à présent, qu'on se proposait le but, fort sage assurément, de rendre la sécurité aux détenteurs de biens communaux en faisant cesser le discrédit qui frappait ces propriétés, et que, par conséquent, la loi est empreinte d'un caractère éminemment politique.

Pour les biens privés, nul ne peut être contraint de demeurer dans l'indivision. En matière de biens communaux, il n'en est plus de même, et c'est vaîm»ment que les diverses communes propriétaires par indivis d'un terrain communal tenteraient de se pré^ valoir sans l'adhésion de l'administration supérieure de la disposition de l'art. 815 du Code civil- Le> communes sont, quant au partage , comme pour les aliénations, acquisitions, échanges, et, en un mol. pour l'exercice de tous leurs droits de propriété, sous la surveillance et l'autorité du préfet à qui ile?l réservé, sauf recours au ministre, d'apprécier l'opportunité du partage. (Voy. décr. 26 février 4863. comm. de Bescat.) Ce principe est fondamental pour

ÏIT. H. CHAP. VI. — DES COilMUNES. 559

les tribunaux saisis des questions de propriété. Ces questions jugées, leur juridiction est épuisée ; la délimitation et le bornage (Voy. décr. 8 juin 1860, maire de Mazan), la division et le partage (Voy. arrêt du tribunal des conflits, 2 mai 1850, commune d'Échillais) doivent faire l'objet d'une demande toute spéciale, qui se porte devant le préfet et, après lui, s'il y a lieu, devant le ministre de Tintérieur. Toutefois, il ne faut pas que dans Taccomplissement de la mission qui lui est confiée de faire procéder aux opérations matérielles du partage, le préfet puisse porter préjudice aux droits de propriété et c'est ce qui arriverait si, après l'expertise tendant à la composition des lots (Voy. L. 10 juin 1793, section 4, art. 3 et 4), il prétendait imposer à l'^ine des communes copartageantes, un lot qu'elle regarderait comme inférieur à la valeur de ses droits dans la propriété indivise. Le préfet, en ce cas, aurait à surseoir jusqu'à ce que la réclamation de la commune eut été appréciée par les tribunaux. (Voy. décr. 10 sept. 1864, comm. de Bescat ; 29 août 1865, comm. d'Arudy.)

514. — Ainsi que nous l'avons fait observer en traitant de la distribution des fruits et produits des biens communaux, la base du partage a subi les mêmes variations que le principe du gouvernement. La loi de 1793 avait décrété, au nom de la démocratie, le partage par tête ; sous l'influence de la réaction qui l'avait amené, le gouvernement impérial créa un système en harmonie avec les idées qui présidaient à son administration. Il fut décidé par deux avis du conseil d'État des 20 juillet 1807 et 26 avril 1808, que les partages se feraient par feu, c'est-à-dire par chef de

famille ou de maison ayant domicile dans la commune. Il n'est permis de déroger à cette règle que s'il est produit par l'une des communes copartageantes des titres lui attribuant une part déterminée dans la propriété des biens indivis. (Voy. arrêt du 21 janv. 1852.)

Le partage est voté par le conseil municipal et autorisé par le préfet aux termes de l'art. l®^du décret du 25 mars 1852. (Voy. suprà^ titre ^^ cbap. m, n« 310. p. 263.)

Les revenus provenant de l'aliénation d'un bien indivis entre plusieurs communes doivent être partagés dans la forme prescrite pour le partage des biens communaux, c'est-à-dire proportionnellement au nombre des feux de chaque commune copartageante. (Voy. décr. 5 déc. 1866, comm. de Louvigny.)

515. — Dans le sein de la commune, il ne peut plus y avoir lieu à partage des biens communaux, depuis la loi du 20 prairial an IV. Le conseil d'État Ta établi dans un avisdu comité de l'intérieur du 16 marsl838, rapporté par M. Aucoc {Traité des sections de commune, 2^^ édition , p. 451) , et dont la jurisprudence de la section du contentieux a accepté les principes. (Voy. ord. 26 avril 1844, commune de Cheminot.) Mais, en reconnaissant l'illégalité des partages à titre purement gratuit, le conseil d'État avait indiqué la possibilité de sortir d'indivision au moyen de partages donnant lieu au paiement d'un capital ou d'une rente par les parties prenantes. L'avis du 16 mars 1838 s'exprimait, à cet égard, dans les termes suivants :

« Considérant que les propositions des conseils € municipaux des communes de la Hoguette, de « Vignats et de Lauraguel ne sont pas susceptibles « d'être autorisées sous forme de partage;

« Mais en môme temps, considérant que l'intention .( évidente de ces conseils municipaux a été d'aliéner « à toujours la propriété des terrains communaux u dont il s'agit, moyennant un prix basé sur une « estimatiçn régulière desdits terrains et au profit « d'acquéreurs entre les mains desquels cette pro- « priété deviendrait à l'instant même, aliénable et •i disponible ;

« Considérant que, dès lors, les dispositions déli- « bérées par les conseils municipaux de la Hoguette, tt de Vignats et de LdiUTdiguel présentent tous les carac-a tères de véritables ventes et paraissent susceptibles « d'être autorisées sous cette forme, si d'ailleurs, '( elles offrent à ces communes des avantages qui « puissent justifier une dispense de la formalité des a enchères... »

La règle ainsi établie a été suivie depuis et il a été admis que les communes pouvaient adopter valablement ce mode de procéder participant du partage et de la vente et qui consiste à attribuer en toute propriété à chacun des chefs de famille habitant la commune, un lot de biens communaux, moyennant un prix d'estimation.

516. — Les formalités à remplir pour parvenir à un partage de cette nature ont paru devoir être celles qui ont été prescrites par la circulaire du 5 mai 1852 pour les partages de biens entre communes. (Voy. t. P^ p. 263, n^ 310, et décr. 4 mars 1865, commune d'Alligny.) Lors donc qu'il aura été procédé à une expertise régulière et à une enquête ; que le conseil municipal aura délibéré sur le résultat de l'enquête et que l'avis du sous-préfet aura été donné en forme 111. 36

d'arrêté, l'aliénation ou plutôt l'arrêté préfectoral qui l'aura autorisée ne sera susceptible d'aucun recours contentieux ; les intéressés pourront tout au plus soumettre au ministre de l'intérieur la question de convenance ou d'opportunité, pourvu, d'ailleurs, que le prix stipulé ait été sérieux et que l'opération ne déguise pas un partage gratuit. (Voy. décr. 4 mars 1865, comm. d'AUigny.)

517. — La loi du 20 prairial an IV, malgré l'inlerdiction qu'elle prononçait, n'avait pas arrêté les partages ; lorsqu'il s'est agi de faire retour à Tordre et de régulariser les faits accomplis en exécution des lois qui avaient décrété le partage des biens communaux, on a pris grand soin d'établir une distinction entre les occupations justifiées par un partage, et celles qui constituaient de véritables usurpations.

Le conseil de préfecture est, aux termes de Tari. 6 de la loi du 9 ventôse an XII, seul appelé à coanaitre des contestations en matière de partage, entre les communes qui nient l'existence ou la validité du partage et les détenteurs de biens d'origine communale. C'est là une attribution exceptionnelle qu'il faut restreindre dans ses plus étroites limites ; or, elle n'embrasse que les questions qui se rapportent à la preuve ou à l'appréciation de l'acte de partage ; on aura donc à considérer les moyens invoqués de part et d'aulrt plutôt que l'objet de la demande, que le but direct et principal du procès. Une commune a-t-elle à former une demande en revendication contre des coparlageants, en se fondant sur un défaut de partage régulier, elle les actionnera devant le conseil de préfecture : mais les défendeurs pourront fort bien renoncer à s^

prévaloir d'un partage et contester Torigine communale de leur propriété, ou s'armer de titres privés, opposer la prescription, ou bien même invoquer, tout à la fois, et le partage et des moyens du droit commun. Dans le premier cas, le conseil de préfecture se déclarera incompétent ; dans le second, il prononcera un sursis à statuer sur la question de partage et impartira un délai pour soumettre aux juges civils les moyens tirés du droit commun. (Voy. décr. lOjanv. '1856, Anglade ; 9 août 1865, comm. de Saint-Firmin.) 518. — Il semble que l'attribution faite aux conseils de préfecture garantissait suffisamment qu'il serait tenu un juste compte , dans la décision des procès entre les communes et les détenteurs de leurs biens, des exigences de Tutilité générale ; toutefois, le maintien et l'annulation des partages touchent à des intérêts si nombreux qu'il a paru sage de subordonner à la confirmation du gouvernement l'exécution des jugements qui prononcent l'un ou l'autre. € Toutes les fois que les conseils de préfecture, porte «( le décret du 4« jour complémentaire an XIII, par « suite de l'attribution qui leur est faite dans l'art. 6 a de la loi du 9 ventôse an XII, connaîtront de con- « testations en matière de partages de biens com- « munaux, soit antérieurs, soit postérieurs à la date a de cette loi, et auront à prononcer sur le maintien « ou l'annulation desdits partages, les jugements « rendus par eux ne pourront être mis à exécution a qu'après avoir été soumis à notre conseil d'Etat, « pour être confirmés, s'il y a lieu, par un décret « émané de nous, sur le rapport de notre ministre de « l'intérieur. »

56i . DROIT ADMINISTRATIF APPLIQUÉ.

Nous avons là l'exemple d'un pouvoir de juridiction exceptionnel en raison non-seulement des objets qu'il embrasse^ mais aussi des éléments qui le constituent. La juridiction du conseil de préfecture en matière de partages, n'existe qu'au préjudice de la juridiction civile dont la loi a restreint le domaine par une disposition expresse ; d'un autre côté, les arrêtés qui emportent le maintien ou l'annulation d'un partage, les seuls auxquels le décret du 4« complémentaire an XIII puisse s'appliquer, n'ont pas la force exécutoire qui forme l'un des caractères essentiels des actes de juridiction ; il est vrai de dire, dans ce cas, que le conseil de préfecture n'a pas la plénitude du pouvoir judiciaire. La conséquence en est, en ce qui regarde la faculté du recours, que ses arrêtés ne sont considérés que comme de simples avis et que les réclamations ne peuvent être portées, tant que la confirmation n'a pas eu lieu, que devant l'autorité supérieure chargée de la donner. La loi ne dit rien, sous ce rapport, de l'acte qui intervient à cet effet. Mais la règle générale d'après laquelle la voie du recours est interdite contre les décrets contradictoirement rendus (Voy. suprà, 1. 1, n® 109), trouve ici une application d'autant moins contestable que le décret de l'an XIII s'est évidemment proposé de placer le maintien du partage dans le domaine souverain du gouvernement.

Lorsqu'il s'agit, non plus d'actes intéressant, d'une part, la généralité des habitants et de l'autre, l'administration municipale, mais de difficultés entre deux habitants ou entre habitants et l'administration municipale, sur un droit individuel puisé dansunrégle-

ment de partage dont le Conseil est appelé à fixer le sens et faire l'application, Farrêté de ce conseil reprend son caractère ordinaire et comporte le recours de droit au conseil d'Etat par la voie contentieuse.

519. — La restitution des communes contre les usurpations dont elles avaient été victimes a fait l'objet de plusieurs mesures successives. La loi de ventôse avait admise devenir propriétaires incommulables, à certaines conditions, les détenteurs qui, dans l'impossibilité de justifier d'un titre écrit, se trouvaient avoir fait des défrichements, des plantations, élevé des clôtures ou effectué des constructions. Elle statuait, en môme temps, que tous les biens occupés sans acte de partage, qui ne seraient pas dans l'un de ces cas, ou pour lesquels les conditions prescrites ne seraient pas remplies, rentreraient entre les mains des communautés. Les autorités communales et préfectorales étaient invitées à faire et ordonner toutes les diligences nécessaires à cet effet, et les conseils de préfecture devaient statuer sur les contestations. (Voy. art. 2,5 et 6.) Quelque pressante que fût l'injonction adressée aux autorités, les obstacles que suscitait partout l'intérêt des détenteurs ralentit leur zèle à ce point que les poursuites furent très-peu nombreuses. Une ordonnance du 23 juin 1819 a été rendue pour remédier au mal. Elle enjoint aiix administrations locales de rechercher sans délai tous les biens d'origine communale, actuellement en jouissance privée, dont l'occupation ne résulte d'aucun acte .de concession ou de partage écrit ou verbal. On voit se manifester dans la disposition qui assure leurs effets aux partages verbaux, le désir de mainte-

nir des possessions déjà anciennes, en admettant facilement la preuve de partages consommés. Le même désir se révèle dans les dispositions suivantes. Elles invitent les détenteurs à faire, dans le délai de trois mois, la déclaration des biens dont ils jouissent sans droit ni autorisation, et les maintiennent en possession définitive des biens déclarés, à la charge de se soumettre par écrit à payer les quatre cinquièmes de leur valeur, déduction faite de la plus-value résultant des améliorations. (Voy. art. 1, 2 et 3.)

520. — La compétence créée par la loi du 9 ventôse an XII était de nouveau consacrée. Les conseils de préfecture se trouvaient constitués juges du fait et de rétendue de l'usurpation, et devaient, sur la poursuite du maire, ordonner la restitution des terrains usurpés et des fruits exigibles ;. mais cette attribution a paru ne pouvoir résulter d'une simple ordonnance et le conseil d'Etat refuse d'appliquer l'ordonnance de 1819 dans la disposition qui déroge à la compétence des tribunaux de l'ordre judiciaire. La décision suivante est la dernière qui soit intervenue sur la question : « Considérant qu'aux termes de l'avis du « Conseil d'Etat approuvé par l'Empereur le 8 juin « 1809, les conseils de préfecture ne sont compétents € pour prononcer sur le fait et l'étendue de Fusur- « pation des biens communaux, que lorsque ^usu^ € pation a été commise dans la période comprise en- € trelaloi du 10 juin 1793 et celle du 9 ventôse « an XII et qu'aucune disposition de loi n'attribue aur € conseils de préfecture le pouvoir de statuer sur les muf- « potions postérieures à cette époque ; — considérant que « devant le conseil de préfecture, la section de Cbe-

« vannes n'a pas établi et qu'elle n'établit pas devant « nous, que les usurpations imputées au requérant *< auraient été commises pendant la période précitée; «t que le requérant conteste les droits de propriété i< que ladite section prétend avoir sur les terrains litia gieux et soutient qu'il en est légitime propriétaire, a soit en vertu de titres, soit en vertu de la prescrip- « tion ; que, dans ces circonstances, la demande en « réintégration formée par la commune ne pourrait ^ être portée devant le conseil de préfecture et que « ce conseil, en statuant sur cette demande, a excédé « les limites de sa compétence. » (Voy. décr. 7 août 1863, Aumerle.) Toute contestation sur le fait ou l'étendue d'une usurpation postérieure au 9 ventôse an XII tombe donc sous l'application des règlqs, du droit commun et doit être portée devant les tribunaux de l'ordre judiciaire.

Art. 4. — Dettes des communes.

521. — Origine des dettes des communes. — Constatation et fixa-

tion de la créance.