Différentes hypothèses susceptibles de se présenter

570. — L'autorisation doit être renouvelée pour chaque degré de

juridiction.

547. — Si le droit d'ester en justice ne pouvait être refusé aux communes, du moment que le législateur en faisait des personnes civiles capables de posséder, d'acquérir et de contracter, l'exercice de ce droit devait nécessairement comporter quelques formes particulières en harmonie avec l'organisation de la commune et dérivant des principes qui règlent ses rapports avec l'administration générale de l'État.

Nous n'avons à nous occuper ici que de l'indication de ces formes sans entrer dans l'examen des règles générales qui président à l'exercice des actions, soit devant les tribunaux civils, soit devant les tribunaux administratifs.

548. — Le maire a seul qualité pour agir au nom de la commune. Les membres du conseil municipal ne sauraient exercer ce droit (Voy. ord. 29 avril 1840, cens, municipaux d'Autxeville), et l'adjoint lui-même ne peut suppléer le maire que s'il est absent, ou lorsque ses intérêts sont opposés à ceux de la communauté.' On rencontre bien quelques décisions rendues par les tribunaux administratifs vis-à-vis des communes représentées par le ministre de l'intérieur^ mais dans les espèces jugées par ces décisions, on avait omis d'opposer la fin de non-recevoir. Le principe ne nous paraît souffrir d'autre exception que

celle consacrée par Tart. 15 de la loi du 18 juillet 1837, pour mettre la commune à Tabri des conséquences de l'inaction ou du mauvais vouloir de son représentant. Le préfet est autorisé par la disposition exprimée dans cet article à suppléer le maire qui, après en avoir été requis, négligerait de procéder aux actes prescrits par la loi ; or, l'exercice d'une action intéressant la commune est du nombre de ces actes lorsque les représentants de rintérét communal ont décidé qu'il y avait lieu de l'introduire.

540, — La première condition à remplir pour l'officier municipal qui a à comparaître en justice an nom de la commune, c'est de se faire autoriser à cet effet par le conseil municipal, dont l'intervention est réservée pour tout ce qui comporte une délibération. L'autorisation est, le plus ordinairement, donnée dans des termes généraux pour les divers degrés de juridiction; il faut, dans tous les cas, qu'elle soit approuvée par le préfet ; à défaut par le maire de justifier d'une autorisation régulière, il est déclaré non recevable dans la demande formée au nom de la cominune, et condamné personnellement aux dépens. (Voy. LL. des 14 décembre 1789, 29Tendém. an V; décret du 4 thermidor an X; L. du 18 juillet 1837, art. 19 ; et ord. des 9 mars 1832, commune de Curlu ; 19 déc. 1834, commune de Desvres ; décr. 6 avril 1865, ville d'Orléans.)

Il en est^ toutefois, de l'obligation imposée aa maire de justifier d'une autorisation préalable du conseil municipal, comme de l'obligation pour le pi^fet de se faire préalablement autoriser par le conseil gé-

néral pour agir au nom du département. (Voy. suprà, tit. P% ch. m, n°341.) Elle ne doit pas mettre obstacle à tout ce qui est mesure d'urgence et est de nature à se produire à titre d'acte conservatoire. C'est ainsi qu'il a été reconnu qu'il n'était pas besoin d'autorisation préalable pour la production des défenses à une action intentée contre la commune (Voy. décr. 9 janvier 1849, ville de Paris ; 10 février 1865, ville de Nantes), et que pour la régularité du recours au conseil d'État, par exemple, il n'était pas nécessaire de joindre l'autorisation à la requête introductive, et qu'il suffisait de la rapporter au cours de l'instruction. (Voy. ord. 27 janvier 1848, commune de -Vinon.)

L'autorisation du conseil municipal n'est pas moins nécessaire pour les actions possessoires que pour tout autre litige. (Voy. cass. 28 décembre 1863.)

550. — On sait qu'une portion des habitants peut avoir en commun des biens particuliers, et que, relativement à ces biens, elle forme une section de commune ayant ses droits et ses intérêts distincts. Le législateur, dans la nécessité de lui assigner une organisation spéciale pour la gestion de ces intérêts et pour l'exercice de ces droits, n'a cependant pas perdu de vue le caractère d'unité d'où procèdent la force et la vie de l'organisation communale. La section a pour défenseurs de ses intérêts, le conseil municipal, le maire, et, en un mot, les représentants ordinaires de la commune, toutes les fois que son adversaire n'est qu'un particulier ou une commune autre que celle dentelle fait partie. (Voy. ord. 17 mai 1833, section du Berval, commune de Bonneuil.) Il ne

lui est donné de représentants particuliers que pour les procès à soutenir contre la commune dont elle fait partie^ ou contre une section de la même commune. Dans le cas où le procès doit s'engager contre la commune» f il est formé pour la section une commission « syndicale de trois ou cinq membres, que le préfet « choisit joarmt ks électeurs municipatix, et, à leur dé- « faut, parmi les citoyens les plus imposés.

c Les membres du corps municipal qui seraient u intéressés à la jouissance des biens ou droits re- « vendiqués par la section, ne devront point parti- « ciper aux délibérations du conseil municipal reld- « tives au litige.

« Ils seront remplacés, dans toutes ces délibéra- « tions, par un nombre égal d'électeurs mutUcipatix de « la commune, que le préfet choisira parmi les habi- « tants ou propriétaires étrangers à la section.

« L'action est suivie par celui de ses membres que la « commissionsyndicaledésigne àceteffet.i(V.art.S6.)

Dans le cas d'une action à intenter ou à soutenir contre une section de la même commune, il est formé pour chacune des sections intéressées, une commission syndicale de trois ou cinq membres que le préfet choisit parmi les électeurs municipauXy et, à leur défaut, parmi les habitants les plus imposés. (Voy. art. 56 et 87.)

L'extension du droit de suffrage à tous les citoyens domiciliés et jouissant de leurs droits civils permet aujourd'hui au préfet de prendre les membres des commissions syndicales parmi tous les habitants sauf à tenir compte du vœu de la loi qui dirige son choix vers les plus imposés.

551. — Les habitants qui ont des droits particuliers à défendre et qui croient que leur intérêt serait d'agir en corps, s'adressent donc au préfet et sollicitent la nomination d'une commission, dans les prévisions et par application des dispositions de la loi de 1837 que nous venons de citer. Le préfet examine et nomme une commission ou déclare que les réclamants ne forment point une section et ne peuvent agir que ut singuli.

La loi, d'ailleurs, n'a pas abandonné la question au pouvoir discrétionnaire de l'administration. Elle fait de la constitution en sections un droit pour les agrégations qui ont des intérêts à défendre. Et c'eàt le propre des droits d'être placés sous la garantie de l'autorité publique. Le conseil d'État, en effet, ne se refuse pointa étendre son contrôle à l'exercice, en ce point, de l'autorité préfectorale. On lit dans un décret du 24 mai 1851, rendu sur la requête d'un sieur Laffont : c Considérant qu'aux termes des art. 56 et 57 « delà loi du 18 juillet 1837, lorsqu'une section de c commune est dans le cas d'intenter ou de soutenir « une action judiciaire contre la commune elle-même « ou contre une autre section de la même commune, « il doit être formé, pour cette section, une commis- « sion syndicale de trois ou cinq membres que le « préfet choisit parmi les électeurs municipaux ;

« Considérant que cette commission est instituée < à l'effet de délibérer préalablement sur la question « de savoir si la section a effectivement droit et inté- « rêl à intenter ou à soutenir l'actioli dont il s'agit « et de désigner, s'il y a lieu, l'un de ses membres et « de le charger de suivre l'action, après en avoir de-

« mandé et obtenu l'autorisation, conformément aux « art. 49 et 50 de ladite loi ; qu'il n'appartient qu'à « ladite commission, et ensuite, s'il y a lieu, au con- « seil de préfecture, d'examiner si la section doit dea mander ladite autorisation et si elle doit lui être « accordée ;

« Considérant, dans l'espèce, qu'il n'est pas con- « testé que la demande sur laquelle a statué le préfet « était formée au nom d'une section de commune, « et que l'action à intenter tendait à faire reconnaître c contre la commune de Saint-Léon, dont le conseil « municipal les déniait, les droits de la section de « Caussidières à la propriété des terrains dont il s'a- « gissait ; qu'il n'appartenait point au préfet d'appré- « cier l'intérêt et les chances de succès que cette ac- « tion pouvait offrir pour ladite section, et qu'en se « refusant par des motifs tirés de cette appréciation, « à déférer à la demande qui lui était présentée à fin « de nomination d'une commission syndicale, ledit « préfet a excédé ses pouvoirs. » La même solution résulte de plusieurs décrets postérieurs dont l'administration a pleinement accepté la doctrine. (Voy. décr. 4 septembre 4836, section de Parilly; 5 janvier 1860, deLozier.)

552. — Le précédent que nous venons de reproduire, interdit au préfet de se faire le juge du litige. Il doit également se garder de toute méprise sur ce qu'il faut entendre par section de commune dans le sens de la disposition qui nous occupe. On n'a point à demander aux habitants qui prétendent former une section de justifier soit d'une existence ancienne, soit de limites tracées pour la section. La section est toute

fraction d'une commune qui a des droits distincts de cettecommune. Ainsi, des villages ou hameaux dépendant d'une commune, peuvent n'être pas des sections de cette commune, ou le devenir, suivant qu'ils auront ou n'auront pas des droits séparés de ceux de la communauté entière. Il n'est donc pas nécessaire, pour que les habitants soient considérés comme formant une section, qu'ils appartiennent depuis longtemps à une certaine portion du territoire de la commune ; il suffit qu'ils se présentent comme une agrégation particulière ayant des droits à faire valoir contre la commune entière.

D'après la jurisprudence aujourd'hui bien établie du conseil d'État, les règles que nous venons de tracer pour la représentation des sections par des commissions syndicales doivent être suivies aussi bien quand l'appréciation du litige appartient à l'autorité administrative que lorsque l'action est de nature à être portée devant les tribunaux.

553. — Quant à la formation des commissions, les diverses prescriptions de la loi doivent être rigoureusement suivies. Si l'on avait négligé de s'y conformer, le recours serait ouvert, contre l'arrêté pris par le préfet, devant le ministre de l'intérieur, et après lui devant le conseil d'État. On aurait aussi la ressource de se pourvoir par la môme voie contre les arrêtés approbatifs des délibérations émanées de commissions que l'on représenterait comme illégalement formées.

554. — Sous l'empire de la législation antérieure à i837, les simples particuliers n'avaient le moyen, ni de contraindre l'autorité communale à agir pour la

défense des intérêts communs, ni de saisir euxmêmes les tribunaux en vertu de leur droit de participer aux biens appartenant à la communauté. La commune négligeait -elle ou refusait -elle d'entreprendre un procès, les habitants, quel que fût leur nombre, ne pouvaient l'engager même en leur nom personnel. La jurisprudence leur refusait la faculté de réclamer ut singuli, les droits que la commune abandonnait ut universi. Cependant l'expérience ayant prouvé que l'importance d'une contestation n'était pas toujours égale pour tous les membres de la communauté et que, dans des affaires négligées ou abandonnées par le conseil municipal, les avantages particuliers d'une partie des habitants se trouvaient sacrifiés, on a compris qu'il importait de donner une garantie à la minorité. L'art. 49 de la loi du 18 juillet 1837 a décidé que tout contribuable inscrit au rôle de la commune aurait le droit d'exercer, à ses frais et risques, les actions qu'il croirait appartenir à la commune et que la commune, préalablement appelée à en délibérer (1), aurait refusé ou négligé d'exercer. Voilà un mode tout nouveau de soutenir les droits communaux. Les officiers municipaux n'ont plus que le premier rang; ils sont mis en demeure d'agir, mais s'ils s'y refusent, un particulier est maître de

(1) Le contribuable est non reccvable dans son aetion s*il d' justifie pas (par la production d'un extrait du procès-verbal de* délibérations du conseil municipal) que la commune a été préalablement appelée à délibérer sur le procès à entreprendre, et sfJ refusée à Fintenter (Voy. décr. 26 août 1848, Bezout, Lenoir, «^ Sauvage) ; et il en est ainsi même alors qu'il s'agît d'une actios possessoire (Voy. arrêt du 26 janvier 1864).

prendre, pour ainsi dire, leur lieu et place. Il a le pouvoir d'exercer l'action qu'il croit appartenir à la commune ; les tribunaux saisis, celle-ci est mise en cause et la décision qui intervient a effet à son égard.

555. — Cette disposition de la loi^ de 1837 s'applique exclusivement aux actions des communes ou sections de commune proprement dites. (Voy. ord. 30 août 4847, Dumorisson.) On ne peut l'invoquer pour des établissements publics ayant capacité civile pour acquérir et pour ester personnellement en justice, encore bien qu'ils puissent être considérés comme des établissements communaux; cardans cette dernière hypothèse, ils sont des démembrements plutôt que des dépendances de l'administration municipale. On comprend facilement , d'ailleurs , pourquoi le législateur n'a pas étendu aux établissements publics, tels que les bureaux de bienfaisance, les hospices, les fabriques d'église, la faculté exceptionnelle attribuée aux contribuables, de prendre en main les actions communales que les conseils municipaux refuseraient ou négligeraient d'exercer. C'est que les administrateurs de ces établissements étant nommés directement par l'autorité supérieure, elle pourrait les remplacer à son gré, s'ils lui paraissaient oublier leurs devoirs. Il n'en est pas de même des corps municipaux, qui, étant le produit de l'élection, ont une indépendance réelle dont ils pourraient abuser au détriment de la commune même qu'ils représentent. Il importait donc, dans l'intérêt de cette dernière, que chaque membre de la communauté pût, à ses frais et risques, défendre les droits

de tous, quand ils lui paraîtraient désertés ou négligés par le conseil municipal (1).

556. — Les règles que vous venons d'exposer n'ont trait qu'au droit de représenter la commune et sont les mêmes pour toute espèce de litiges. Passons à celles qui président à l'exercice de l'action- Pour ces dernières, il convient de distinguer entre le cas où la commune remplit le rôle de demandeur et celui où elle est réduite à se défendre.

Parlons, d'abord, des actions à intenter par les communes ; pour les réclamations à soumettre à l'aurite administrative, pas de difficulté; le juge administratif déterminé par la loi est saisi selon les formes de procéder usitées devant lui. Nous les avons indiquées pour les ministres, le préfet et le conseil de préfecture. 11 n'est d'autre justification à faire que celle de l'autorisation donnée par le conseil municipal et approuvée par le préfet, pour le maire, et celle de la délibération prise par ce même conseil, pour le particulier qui prétend soutenir, à ses frais et risques, les droits communaux.

La marche n'est pas moins simple pour plusieurs classes d'actions de la compétence des tribunaux ordinaires. La loi dit expressément que le maire peut, sans autre autorisation que celle conférée par le conseil municipal, intenter toute action possessoire ou y défendre. (Voy. art. 55.) Il en est de même des oppositions aux états dressés pour le recouvrement des recettes communales. (Voy. art. 63.) Les poursuites

(1) Ce sont les tennes de Tavis émis par le ministre de rinté> rieur, au cours de Tinstance qui a donné lieu à rordonnance citée du 30 août 1847.

TIT. II. GH<AP. VI. -^ DES COUytNBS. 009

enitaffiitièî'erdé' p<)Kce €ft d^'aiiire public jouisseM du fflêine privilège ;

Mais pour toutes' autires actfons civile» qui ue rentrent point dan^ Tune des catégories que nous venons d'énumérer, qu'elles soient portées devatnt tajuridic*tion civile ou devant la justice répressive (Voy. arrêfl du 18 juillet 1860), la loi a pris en considération la gravité des suites d'instances toujours lentes, compliquées, et conséquemment dispendieuses. Elle a décidé que le représentant de la commune ne pour* rait introduire aucune de ces actions en justice, sans en avoir obtenu l'autorisation du conseil de préfecture. (Voy. art. 49 de la loi du 48 juillet i837.)

557. — Au premier coup d'oeil, on serait porté k supposer que cette prescription ne regarde point le particulier qui exerce une action appartenant à la commune; la loi néanmoins, a' dit le contraire et l'a dit avec raison. Sans doute, robligation imposée au j^articulier d'agir à ses frais et risques met la com* mune à couvert des dépens et dommages et intérêts ; mais ce n'est pas l'unique danger pour elle, il importe souverainement de ne pas laisser s'engager légèrement un procès susceptible d'amener des demandes' incidentes, ou de susciter d'autres contestations, et de jeter le trouble dans les possessions de la commune. (Voy. art. 49.) La cour de cassation s'inspirede cette pensée lorsqu'elle décide que la dispense d'autorisation accordée au maire pour les actions possessoires ne s'étend point au simple contribuable (jui ne présente pas. les mêmes garanties (Voy. arrêt du 7 mars 1860).