Cette disposition s'applique-t-elle au par

Gii DROir ADMINISTRATIF APPUQCÉ.

ti(}i|lier autoiriâé à exercer à se^ fmis et ri^ues une âi^tion ralaiive au:$; droite commuQau;^^ Nous ne k pqB$pos pa&. I^'automation n'est point destinée à protégjçr ses pnopres ijatérêts, en h gjuictant dans le procès qu'il a cru Gpnvenfiblô d'entreprendre ; elle n'intervient que pour garantir la communauté des conséquences d'une contestation imprudemment soulevée ; pr, on n'a à sa préoccuper sousi ce rapport qued^ l'introduction de l'iostancç^^ et n^n de son plus ou. moins d^e duré^. Une fois le débajt en^gé, le recours aux divers degrés, de juridiQtion n'influe que sur les frais, qu'il augmente, la qu^tion de savoir s'U e^ s?ige d'en us^f n'intéressç q.u^ le partipulifir qui agita s€is risques; pourquoi donc Ip sawôcAtreà TobUgation de se faire autoriser par le cause)l4e préfjQGiture ? Si la loi avait vouIm qn'il on f4t. aîliH». elle l'aurait dit formellement (1).

363. — Le législateur s'est servi du mot degré itjuridiction ; la cour de cassation forme-t-elle un degré de juridiction? Dans le sens ordinaire de ce mot, non ; la cour de cassation n'est point instituée pour faire droit aux. parties. Elle remplit sa missiou dans un intérêt d'ordre public, et non point en vue de l'intérêt privé des justiciables. Quoi qu'il, en soit, la lettre paraît ici devoir céder à l'esprit de la loi ; qu'a4on voulu ? on s'est proposé de ménager à la commune l'avis du conseil de préfecture pour tous les actes dontl'efietdoitêtrede renouveler le débat, et pour

(1) Cette opinion, émise dans notre première édition, a été depuis confirmée par la jurisprudence. (\^oy. arrêt de cassatioi du 27 mai 18iG, et arrêt de la cour de Bourges du 45 février 4851.)

TIT. II. CHAP. Vf. — DES COMMUNES. 613

chacun desquels la question d'opportunité se représente dans les mômes termes que pour l'acte intro- <luclif d'instance ; mais le pourvoi formé au nom de la commune, q^els que soient d*aiîleurs la nature du pouvoir, et le mode de procéder de la cour chargée de prononcer, n'a pas d'autre bat, et produit nébessairement cet effet. Le pourvoi dans la pensée qui ia dicté la disposition que nous examinons, devait donrc être considéré comme un retours à un degré de j uridiction, et ce sermt abuser de la rigueur des mots, que de se prévaloir d'une distinction qni n'importe que daiïs les choses qiai déf^endent de la nature du pouvoir attribuée chaque juge. Lors de la discussion du projet de loi, en 1834, la question ayant été sou* levée, le rapporteur répondit : a pour chaque degré de « juridiction, c'est une expression générale qui com- « prend même le recours en cassation, t M. Taîllàn- -dier fit observer alors que, « jusqu'à présent, on c n'avait pas eu besoin d'une autorisation pour se « pourvoir en cassation. » M. Persil reprit : t Le « pourvoi en cassation est ime ehose grave- Cela « peut entraîner des frais considérables, 41 y a donc « intérêt à obtenir l'aiitorisation pour le pourvoi en « cassation, comme pour l'appel. » Enfin M. Teste ajouta : « Cela est d'autant plus vrai qu'il y a une « amende imposée en cas de rejet d'un pourvoi ; ^ et le président résuma en disant : « Ainsi il est eàa tendu dans la proposition de la commission, que tf c'est une autorisation spéciale qu'il faut dane ôha- « cun des degrés et même pour se pourvoir en cas- « sation. » (Voy. Moniteur du 11 mars 1834.) Ces observationsnesësont point reproduites en 18S7, datis

la discussion d'où est sortie la loi, parce que l'attention ne s'est point portée sur la question qui les avait fait naître. Mais elles n'en gardent pas moins leur importance, car, en même temps qu'elles confirment les raisons que nous avons invoquées pour établir que l'autorisation n'est pas moins utile pour le pourvoi que pour l'appel, elles attestent qu'on a reconnu d'un accord unanime qu'il convenait de l'exiger dans un cas comme dans l'autre. (Voy. en ce sens, arrêt de la cour de cassation du 12 décembre 4848.)

564. — Quoique l'autorisation soit exigée pour l'introduction de l'instance, on admet généralement que les actes de procédure qui la précèdent ne sont pas entachés de nullité, pourvu qu'elle intervienne avant le jugement. La même doctrine se retrouve dans la règle qui autorise le maire à procéder aux actes conservatoires, et spécialement à interjeter appel sans attendre l'autorisation du conseil de préfecture. Elle se justifie par cette considération que les actes de procédure et les actes conservatoires n'emportent pour la commune aucun engagement irrévocable, el qu'ils peuvent être indispensables pour prévenir l'expiration d'un délai. (Voy. décr. 12 juillet 1860, Guillemin.)

565. — Pendant fort longtemps les particuliers qui voulaient intenter une action contre une commune, ont été eux-mêmes astreints à l'obligation d'en référer d'abord au conseil de préfecture. L'obligation, toutefois, ne procédait pas du même principe et ne tendait pas au même but que celle à obtenir par les communes pour agir en justice. On faisait dériver cette obligation des règles qui président à la compta-

bilité communale ; on disait que la disposition des denierscommunaux appartenant au préfet, il était rationnel que le créancier s'adressât, d'abord, à l'administration pour savoir si elle n'entendait pas lui donner satisfaction, sans attendre une condamnation. En partant de cette idée, on avait été conduit à reconnaître que l'autorisation n'était nécessaire que pour les créances chirographaires ou hypothécaires, et qu'il n'y avait pas lieu de la demander pour former contre une commune, soit au pétitoire, soit au possessoire, une action à raison d'un droit de propriété, parce que la disposition des immeubles communaux n'appartient point à l'administration. (Voy. avis du 3 juillet 1808.) La fausseté de ce système se révélait par la bizarrerie de ses conséquences. N'était-il pas étrange qu'on laissât les communes libres et indépendantes lorsqu'il s'agissait de défendre à un procès relatif à un objet immobilier, tandis qi*' elles profitaient, pour la défense aux actions personnelles ou mobilières, de la tutelle à laquelle on avait cru devoir les soumettre pour toutes les actions à intenter? La loi de 1837 a fait disparaître une contradiction si choquante, en consacrant un système tout nouveau.

566. — Le particulier qui veut intenter une action civile contre une commune, qu'elle soit mobilière ou immobilière, n'a point à se munir d'une autorisation. Il est simplement tenu d'adresser, préalablement, au préfet un mémoire exposant les motifs de sa réclamation (1). Ce mémoire, dont il lui est donné

(1) L'obligation n'est imposée que pour les instances à porter (levant les juges de Tordre civil . (Voy. suprà, n» 556.) Elle n'a point

6i6 DROIT ADMINISTRATIF APPLIQUE.

Bécépî&sé» interrompt la prescription et toutes déchéances (1). Il eatdestînéàfiaettreradministratîoaà même de décider, .dans l'intérêt de la commune, ce ^u'il convient qu'elle fasse, s'il JCeiut qu'elle cède ou qu'elle se défende, et pour que l'action de J'adyeraaire ne areste pas indéfiniment «uspendue au gré de Tadministration, il est assigné un délai dans lequeJ ceUe question doit être résolue. Les tribunaux peuv!eal être saisis deux mois aiprès La date du récépissé s'il n'y a point de décision, et^ dans le cas d'un pourvoi formé contre la décision par la conunune, deux mois à partir idu jour de l'enregistremenl au secrétariat général du conseil d'État. (Voy. art. di, 53 et 54-)

567. — La marche à suivre par l'administraitioD a été nettement tracée.

Le ;préfet transmet le mémoire au maire avec 1 autorisation de convoquer immédiatement le conseil municipal pouren délibérer. La délibération est ensuite adressée au conseil de préfecture, qui décide, dadas le délai» s'il y a lieu d'autoriser la commune i ester en jugement. (Voy. art. 51 et 52.)

,L'au)torisation que le conseil de préfecture est appelé à donner intervient, d'ailleurs, dans le môme esprit et avec la même portée que lorsqu'il s'agit d'une action à intenter. U examine jusqu'à quel point il est de J'intérêt bien .entendu de la cofiOdEnune de s'engager

trait aux actions du ressort de l'autorité administrative. (Voj. décret 9 janvier 1849, ville de Paris.)

(1) Comme, en matière d'actions possessoires, l'art. 55 de la loi d« 1837 dispense de toute autorisation, le mémoire exposhif qm serait sans nécessité présenté au conseil de préfecture n iiuerron»prait par la prescription (Voy. arrêt du 23 novembre 18iU).

TIT. 11. CllAP. VI. — DES COMMUNES tti7

dans des discussions longues et coûteuses ; et d'après cet examen, il la réduit à céder, en lui refusant l'autorisation de se défendre, ou il Tautorise à plaider pour résister à la prétention élevée contre elle.

La loi a expressément réservé le pourvoi par la voie administrative, devant le conseil d'État, contre les arrêtés emportant refus de Tautorisation. C'est dans ce Lut qu'elle exige que ces arrêtée soient motivés. Le recours doit être formé dansie délai de trois mois à partir de la notification de la décision du conseil de préfecture, et s'il n'est pas jugé au bout de deux mois, qui commencent à courir du jour de l'enregistrement au secrétariat du conseil d'État, la commune est valablement actionnée. (Voy. art. 50, 53 et U.)

.568. — Dans le cours de la discussion, on a signalé les différentes hypothèses susceptibles de se présenter. La première prévoit le cas où l'aijrêté du conseil de préfecture est conforme à l'avis émis par le conseil municipal. Rien de plus simple que ce qui se passe alors. S'il y a refus d'autorisation^ la commune s'exécute en donnant satisfaction à son adversaire ; si la décision est pour la résistance, elle plaide et se défend par l'internuédiaire du maire.

Y a-t-il divergence ^ntre le conseil mu^nicipal et le conseil de préfecture? la question est moins simple saas être beaucoup plus difficile à résoudre. Si« le conseil municipal étant d'avis qu'il faut plaider, le conseil de préfecture décide le contraire, la commune est bien forcée de s'exécuter, car son refus ou sa négligence à le faire n'aurait d'autre résultat que de lui imposer les frais d'une condamnation inévitable.

Son adversaire, en effet, la poursuivra, et dans Timpossibilité de se défendre puisqu'elle n'aura pas été autorisée, elle sera condamnée par défaut. Que si le conseil municipal est déterminé à céder, tandis que le conseil de préfecture autorise la commune à plaider, le maire pourra néanmoins se conformer à la décision du conseil de préfecture et défendre à l'action ; son hésitation et son mauvais vouloir ne résisteront pas à Tinfiluence et, au besoin, à l'autoriié du préfet que la loi arme du droit de destitution; mais si, cependant, une telle résistance se manifestait et que le préfet ne crut pas devoir recourir au moyen extrême de la destitution, la commune se trouverait encore sans défense, à moins qu'un contribuable n'intervint dans les termes de l'art. 49 de la loi du 18 juillet 1837. Nous avions écrit, dans les deux premières éditions de cet ouvrage, qu'au cas où, par impossible, la résistance des officiers municipaux serait invincible, le préfet aurait, aux termes de l'art. 15 de la loi de 1837 qui l'autorise à suppléer le maire pour les actes prescrits par la loi et qu'il a été mis en demeure de réaliser, le droit de représenter la commune et d'ester pour elleeo justice. Après une vive controverse, l'opinion contraire a été consacrée, le 3 avril 1867, par un arrêt des chambres réunies de la cour de cassation dont le le motif principal est < que l'acte auquel le maire « refuse son action ne rentre pas dans la catégorie « des actes d'intérêt général prévus par l'art. 9 de la « loi du 18 juillet 1837, qui ne sont accomplis par « le maire que sous l'autorité de l'administration « supérieure et à l'égard desquels le préfet, entre

« les mains de qui l'autorité se trouve alors concen- « trée, peut incontestablement agir lui-même. «Cette décision solennelle ne nous a pas empêché d'exprimer l'opinion qu'un délégué peut être nommé par le préfet, au cas où le conseil municipal est d'avis que l'action doit être introduite ou la défense présentée (Voy. sup. n® 548) ; dans cette hypothèse, il s'agit de pourvoir à l'exécution d'une délibération du conseil municipal, ce qui constitue l'un des devoirs légaux du maire ; le préfet peut donc s'autoriser des termes de l'article 15, tandis qu'en présence de l'opposition du conseil municipal, il était réduit dans l'espèce soumise aux chambres réunies, à invoquer l'art. 9 tjui n'a trait qu'à des mesures étrangères à l'intérêt purement communal.

Lorsque l'action est portée devant les tribunaux après l'expiration du délai accordé pour que l'administration tranche la question d'autorisation, la commune se trouve menacée d'une condamnation inévitable, comme dans le cas où il y aurait refus d'autorisation ; elle est dans l'impossibilité de se défendre utilement; elle n'a donc d'autre parti à prendre que de céder ou de solliciter un sursis qui lui permette de rapporter l'autorisation avant la décision définitive. (Voy. sup. n^ 564.)

569. — Les dispositions relatives à l'autorisation nécessaire aux communes pour se défendre , ne disent pas qu'elle devra être renouvelée pour chaque degré de juridiction. Il a paru, il est vrai, résulter de la discussion à la chambre des députés que la commune défenderesse aurait à recourir à une nouvelle

6i0 DROIT ADMINISTRATIF API'LIQCÉ.

autorisation. Mais la Jurisprudence s'est formée en sens contraire. Elle se fonde sur l'expression &gpaMrmir employée par Fart. 49 de la loi de 1837 et sur la pratiqua constante des tribunaux depuis l'édit de 1764, pour décider que la commune^n'a besoin d^une nouvelle autorisation qu'autant qu'elle se porte d^ manderesse devant le tribunad supérieur ei qu'elle est parfaitement capable d'y paraître et d'y conchure lorsqu'elle y figure comme ifïtàmée (Voy. arrêt du 7 août 1867). Il est de même admis en jurispradeBce que la commune autorisée à défendre et qui a <^tena gain de cause en partie n'a pas besoin d'autorisation nouvelle pour interjeter un appel incident qui n'esl cfu'une défense à l'appel principal (Voy. arrêt da 2 juillet 1862).

570. — Que la commune soit demanderesse ou n'ait <{ue le rôle de là défense, l'exception tirée du défont (l'autorisation peut, à titre de moyen d'ordre public, ^tre présentée en tout état de cause et môme suppléée d'oflBce par le juge. Ainsi la commune qui a plaidé sans autorisation en appel est fondée a poursuivre devant la cour de cassation, l'annulation de l'arrêt intervenu à son préjudice. Cependant, il ne faut pas qu'une mesure toute de proteotion pour la commune devienne un prétexte pour ftiire tomber une décision favorable à ses intérêts. Son adversaire n'est donc pas admis à proposer en cassation la ouilité résultant du défaut d'autorisation» s'il n'ea a pas fait en appel l'objet d'un chef de concluions. (Voy. -arrêts des 22 juillet 1881 et 30 juillet 1861.)

Art. 7. — TransactiQns des commuiiea.

571. — Formes de procéder pour entrer dans la voie- de la tran-

sactioo.